مجلس و راهبرد (مجلس و پژوهش)

می توان گفت دست کم در سه برنامه توسعه اخیر در ایران (چهارم، پنجم و ششم)، در خصوص عدم اجرایی شدن کامل یا اجرای مورد انتظار مفاد قانونی، بین صاحب نظران اجماع نظر وجود دارد. به نظر می رسد یکی از مهمترین دلایل عدم اجرای مفاد قوانین برنامه، نادیده گرفتن یا عدم توجه کافی به مقتضیات اجرا در فرایند تدوین و تصویب مفاد قانونی است. افزایش بیش از اندازه قوانین بر این باور یا پیش فرض مشکوک و قابل نقد بنا شده که قانون نمایانگر واقعیت است و تصویب قانون، مقدمه اجراست. در حالی که صرف تصویب قانون، نمی تواند به تغییر روابط و تعادل های مناسبات واقعی بیانجامد؛ بلکه قانون باید متناسب با واقعیت به تصویب رسیده و با مقدورات و قابلیت های مجری قانون، سازگار باشد. از سوی دیگر، نقش قابل انتظار و قطعی قانون، صرفاً اعطای ویژگی لازم الاجرایی به سندی است که خود بر مبنای بررسی ها و ارزیابی عمیق و دقیق پیشینی تهیه شده است، نه تغییر حتمی رفتار مخاطبان یا مناسبات مربوط.در نوشتار حاضر، ابتدا به مقتضیات اجرای قانون پرداخته خواهد شد. سپس با بهره گیری از نظرات کاشیک باسو و در چارچوب نظریه بازی، نکاتی راجع به نقش و سهم قانون در اصلاح حوزه های اقتصادی و... طرح می شود. توفیق هر قانون، نیازمند در نظر داشتن ملاحظاتی است که در نظریه سنتی حاکمیت قانون و همچنین نظریه حقوق و اقتصاد، قابل تأمین و در دسترس نیست. در این دعوت به بازاندیشی در نقش و سهم قانون با محوریت «اجرا پژوهشی»، نمونه های متعددی از مفاد قوانین برنامه، با تأکید بر قانون برنامه ششم توسعه ذکر خواهد شد. در ضرورت تصویب بسیاری از احکام قانونی و کارآمدی استفاده از ابزار قانونی برای تحقق اهداف توسعه ای در ایران، تردید جدی وجود دارد و از این حیث، باید در تدوین و تصویب قانون برنامه توسعه آتی (هفتم) بازنگری اساسی صورت گیرد.

با سپری شدن بیش از هفت دهه از عمر برنامه ریزی توسعه در نظام حقوقی ایران (از سال 1328)، قوانین برنامه های توسعه همچنان با مشکلات مربوط به خلأ اجرای مؤثر احکام آنها مواجه اند. متن قوانین مذکور علی القاعده باید حاوی الزامات متعددی جهت تأمین اجرای آنها باشد تا بتوان به صورت نسبی از اجرایی شدن مفاد احکام مزبور اطمینان حاصل کرد. برخی از الزامات مذکور به جهت ماهیت خاص احکام قوانین مزبور (برنامه ای بودن) در مقایسه با دیگر قوانین، اقتضائات خاصی را می طلبد. پژوهش حاضر با برگرفتن روش توصیفی - تحلیلی می کوشد به این پرسش ها پاسخ دهد که با توجه به اقتضائات خاص قوانین برنامه توسعه، برای اجرای مؤثر این قوانین چه الزامات و سازوکارهایی باید مورد پیش بینی قرار گیرد؟ قانون برنامه ششم توسعه تا چه میزان از این الزامات پیروی کرده است؟ دستاورد این مقاله آن است که با توجه به سلسله مراتب هنجارهای حقوقی در ایران، به نظر می رسد طراحی هرگونه سازوکار اجرایی برای قوانین برنامه نیازمند توجه ویژه به ضرورت برقراری انسجام و به هم پیوستگی میان قانون اساسی، سیاست های کلی نظام، قوانین برنامه توسعه، قوانین بودجه، دیگر قوانین مربوط و مقررات دولتی است. در چارچوب این ضرورت، اجرای مؤثر قوانین برنامه دست کم می تواند از طریق الزاماتی همچون پیش بینی نظام گزارش دهی دوره ای پیشرفت اجرای برنامه، پیش بینی میزان اجرای برنامه ها توسط دستگاه های مربوط به عنوان عاملی جهت تعیین میزان اعتبارات قابل تخصیص به آن دستگاه، پیش بینی تهیه اسناد و سازوکارهای اجرایی لازم برای اجرای مفاد قوانین برنامه توسعه و ... تأمین شود. گرچه برخی الزامات پیش گفته در قانون برنامه ششم پیش بینی شده، اما به دلیل فقدان طراحی سازوکار مناسب، نتایج مطلوبی نداشته است.

هدف پژوهش حاضر، شناسایی و رتبه بندی چالش های ارزیابی سیاست های توسعه در ایران است. برای دستیابی به این هدف در دو مرحله از روش کیفی و کمّی استفاده شده است. در مرحله اول چالش های ارزیابی با استفاده از روش کدگذاری کیفی و بر اساس پژوهش ها و گزارش های موجود شناسایی شدند و در مرحله دوم به روش کمّی با استفاده از روش تحلیل سلسله مراتبی رتبه بندی شدند. در این مرحله، ابزار گردآوری داده ها، پرسش نامه مقایسه زوجی شامل هجده چالش بود که برای رتبه بندی در اختیار خبرگان اجرایی و دانشگاهی این حوزه قرار گرفت. در مجموع 34 پرسش نامه مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت. یافته های پژوهش نشان می دهد «نبود اراده لازم برای کاربست یافته های ارزیابی» با وزن 0/11641، «روحیه عدم پاسخگویی و مسئولیت ناپذیر» با وزن 0/1064 و «تلقی منفی از ارزیابی و مقاومت در برابر آن» با وزن 0/0942 که مرتبط با فرهنگ ارزیابی سیاست های توسعه هستند نسبت به چالش های مرتبط با مسائل فنی و اطلاعاتی از اهمیت بیشتری برخوردارند.

با اینکه قریب به نیم قرن از ورود مفهوم «آمایش سرزمین» به نظام برنامه ریزی ایران می گذرد، اما هنوز آمایش سرزمین در محاق پنج دسته چالش «معرفت شناسی»، «مشروعیت»، «روش شناسی و روش»، «محتوایی» و «تحقق پذیری» گرفتار بوده و امر «توسعه سرزمینی» نیز مستمراً از عدم تعادل ها و نابرابری های فزاینده، تعارضات بین بخشی و بین منطقه ای، تخریب منابع و اضمحلال فرصت های توسعه رنج می برد. چالش «تحقق پذیری» به عنوان یک حلقه مفقوده در نظام برنامه ریزی (و جریان آمایش سرزمین)، بی شک اساسی ترین، ملموس ترین و فراگیرترین این چالش ها بوده که به نحوی برون داد سایر چالش ها نیز است. «تحقق پذیری» نیز از جمله مفاهیم سهل و ممتنع بوده که تعریف مورد اجماعی در جامعه علمی ندارد. با این حال باید آن را مقوله ای فرایندی دانست که الزامات آن باید در هر سه مرحله «پیشاتدوین»، «در حین تدوین» و «پساتدوین» مورد توجه قرار گیرد. بنابراین در پژوهش حاضر، هدف اصلی تبیین مفهوم «تحقق پذیری» از یکسو و بررسی آسیب شناسانه تحقق پذیری دور چهارم مطالعات آمایش سرزمین در ایران با بهره گیری از روش پانل (مصاحبه عمیق با کارشناسان، صاحب نظران و دست اندرکاران موضوع) از سوی دیگر است. نتایج نشان می دهد آسیب های مختلفی در هر سه ساحت پیشاتدوین (ساختاری - نهادی، قانونی و مدیریتی)، تدوین (مفهوم شناختی، روش شناختی و سازوکار تدوین) و پساتدوین (فرایندهای تصویب، اجرا و نظارت) بر جریان آمایش سرزمین مترتب بوده که تقریباً در دوره های پیشین نیز کم و بیش وجود داشته و سبب تداوم اختلال در تحقق پذیری آمایش سرزمین شده است.

هدف از نگارش این مقاله بررسی راهکارهای ارتقای ظرفیت حکمرانی در زمینه مواجهه مؤثر با مسائل و آسیب های اجتماعی با تأکید بر قواعد و شاخصه های لازم جهت تدوین احکام قانونی باکیفیت در این عرصه است. زیرا کیفیت پایین احکام قانونی و عدم رعایت اصول قانون نویسی، با وجود تخصیص منابع و فراهم کردن امکانات اجرایی، مانع از اثربخشی اقدامات و تحقق نیات قانونگذار می شود. از این رو، با توجه به نمود سیاست اجتماعی حاکمیت در بحث آسیب های اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور، پرسش اصلی مقاله معطوف بر مشخصه های یک حکم قانونی باکیفیت و با قابلیت اجرای بالا در برنامه های توسعه کشور است. در این راستا، ابتدا با کندوکاو در اسناد و منابع علمی موجود در حوزه قانونگذاری و سیاستگذاری اجتماعی، شاخص ها و ویژگی های لازم برای تدوین احکام اجتماعی با کیفیت در قوانین برنامه توسعه شناسایی شدند و در ادامه با استفاده از روش تحلیل محتوای جهت دار، احکام مرتبط با آسیب های اجتماعی در قوانین برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه در چارچوب شاخص های احصا شده مورد تحلیل و ارزیابی قرار گرفتند. یافته های مطالعه حاکی از رعایت حداقلی اصول و ویژگی های لازم جهت تدوین احکام قانونی باکیفیت در حوزه آسیب های اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور است.

دولت در ایران همانند سایر کشورهای در حال توسعه پس از جنگ جهانی دوم خود را مسئول رفع عقب ماندگی کشور دانست و با طراحی برنامه های توسعه و اجرای طرح های عمرانی سعی در رفع این عقب ماندگی ها کرد. حجم عظیم طرح های عمرانی نیمه تمام یکی از واقعیت های مدیریت بخش عمومی در حال حاضر در کشور است. نمایندگان مجلس تصویب لایحه مشارکت عمومی و خصوصی را راه حل طرح های نیمه تمام می دانند. این تحقیق که به روش کیفی انجام شده تلاش دارد با تحلیل نظرات خبرگان به دو سؤال پاسخ دهد: اول آیا همه طرح های نیمه تمام را می توان واگذار کرد و دوم روش های اقتصادی سازی طرح ها برای واگذاری چیست؟ در این مقاله متن مصاحبه ها با نرم افزار کدگذاری باز شده است. نتایج تحلیل آن است که راه حل کلی برای همه طرح ها وجود ندارد و در هر مورد با توجه به شرایط زمینه ای (طبقه بندی طرح های ناتمام ، امکان اقتصادی سازی آنها و ...)، شرایط علّی (کنترل تصویب طرح ها)، شرایط مداخله ای (استفاده از ظرفیت های قوانین واگذاری، ورود سازمان خصوصی سازی به این موضوع و ...)، راهبردها (تدوین پیش نیاز های حقوقی ، تهیه آیین نامه ها و ... ) و پیامد (ایجاد انگیزه برای مدیران طرح ها از طریق ایجاد روش بازگشت منابع صرفه جویی شده و ...) باید روش مناسبی برای اقتصادی سازی و واگذاری طراحی کرد.

پژوهش حاضر با هدف طراحی مدلی برای کارآمدسازی یارانه ها بر مبنای حکمرانی خوب انجام شده و تلاش دارد ویژگی ها و عناصر «یارانه خوب» - یعنی یارانه ای که تبلوری از شاخص های حکمرانی خوب باشد - شناسایی و نحوه ارتباط آنها با شاخص های حکمرانی خوب را تبیین کند. در این راستا ضمن اتخاذ روش ترکیبی از نوع اکتشافی متوالی، نخست در بخش کیفی با استفاده از روش تحلیل مضمون، ادبیات نظری و همچنین آرا و نظرات خبرگان مرتبط با موضوع که از طریق مصاحبه جمع آوری شده بود، مورد بررسی و تحلیل قرار گرفت و عناصر کارآمدی یارانه یا همان مؤلفه های یارانه خوب تحت 9 عنوان (سیاست و برنامه کارشناسی و مناسب، هدف گیری کامل جامعه هدف و توزیع مناسب یارانه بین آنها، شفافیت و قابلیت رهگیری، عدم ایجاد تبعات منفی یا زمینه برای فساد، محدوده زمانی مشخص، حجم منطقی منابع یارانه و تخصیص بهینه آنها، توانمندسازی مشمولان و حل ریشه ای مسائل موضوعه، مدیریت باورها و انتظارات و جلب مشارکت و همکاری ذی نفعان، ارزیابی و بهبود مستمر) شناسایی و ضمن تعیین نحوه ارتباط آنها با شاخص های حکمرانی خوب، مدل اولیه تحقیق ترسیم شد. در بخش کمّی برای سنجش اعتبار نتایج بخش کیفی، مدل اولیه در قالب پرسشنامه محقق ساخته در اختیار مجموعه گسترده تری از خبرگان قرار گرفت. در این مرحله از شاخص میانگین برای تحلیل نظرات خبرگان استفاده شد و همه روابط مفروض در مدل اولیه با کسب نمره بالاتر از متوسط 3، مورد موافقت خبرگان واقع شدند. همچنین معناداری نتایج با استفاده از آزمون کای دو و میزان اهمیت روابط نسبت به یکدیگر از طریق آزمون رتبه بندی فریدمن تأیید و مدل نهایی پژوهش طراحی شد.

افزایش شفافیت در اقدامات سازمان ها و نهادهای دولتی منجر به بالا رفتن سطح اعتماد مردم، افزایش سطح مشارکت عمومی، استحکام مشروعیت و مقبولیت نهادهای دولتی و زمینه ساز شکل گیری سرمایه اجتماعی را فراهم می کند. هدف از این تحقیق تحلیل پیشران های راهبردی مؤثر بر آینده شفافیت در جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۱۴ است. پژوهش حاضر از لحاظ ماهیت، توصیفی - تحلیلی و از لحاظ روش شناسی، مبتنی بر رویکرد آمیخته طرح اکتشافی (کیفی -کمّی) است. پس از انجام مطالعات کتابخانه ای و ادبیات موضوع و نیز مصاحبه با خبرگان، فهرستی از عوامل مؤثر آینده شفافیت در ج. ا. ایران به دست آمد و با استفاده از روش دلفی، این عوامل از 65 مورد به 14 مورد تقلیل یافتند. سپس با بهره گیری از روش تحلیل ساختاری، ماتریس تأثیر متقاطع طراحی شد و با تشکیل پانل شامل بیست نفر از خبرگان و جمع آوری نظرهای آنان درباره تأثیرگذاری عوامل بر یکدیگر، داده ها وارد ماتریس شدند. با تحلیل داده های برآمده از ماتریس با نرم افزار میک مک، میزان تأثیرگذاری و تأثیرپذیری هر کدام از عوامل ارزیابی شد. براساس نتایج این پژوهش، پنج عامل؛ نظارت اثربخش سازمان های ذی صلاح، تعهد و تقید مسئولین به مبانی دینی و انقلابی، مطالبه گری در سطح عمومی جامعه، حمایت از رسانه ها و مطبوعات آزاد و جریان آزاد اطلاعات شناسایی شدند.

شفافیت اقتصادی و حاکمیت داده یکی از مهمترین عرصه های حکمرانی است که پیشرفت و توسعه هر کشوری وابسته به پیشرفت در این حوزه است. سیاست شفافیت اقتصادی در سال های گذشته همواره مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور بوده است؛ اما تاکنون اقدامات عملیاتی منسجمی در این باره انجام نشده است. «شفافیت اقتصاد و سالم سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت ها و زمینه های فسادزا به خصوص در حوزه پولی و ارزی» یک بند از سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی بوده که با توجه به عدم پیشرفت آن در کشور، به منظور ارتقای حکمرانی در حوزه شفافیت اقتصادی لازم است در برنامه هفتم توسعه، راهبرد جدیدی طراحی شود.مسئله اصلی پژوهش حاضر شناسایی عوامل تقویت کننده شفافیت اقتصادی و گام های عملی مؤثر در این حوزه است. این مقاله حاصل یک پژوهش اسنادی - عملیاتی و راهبردی در زمینه شفافیت اقتصادی با توجه به اقتضائات کشور و بهره گیری از تجارب جهانی است. یافته های پژوهش حاکی از آن است که ارتقای شفافیت رویدادهای مالی برای دولت، می تواند موجبات کوچک شدن اقتصاد زیرزمینی، کاهش فرار مالیاتی، کاهش کسری بودجه ، فراهم کردن امکان اخذ پایه های مالیاتی جدید مثل مالیات های تنظیمی و مالیات بر مجموع درآمد، کاهش فساد اقتصادی، اصلاح نظام حمایتی کشور، مبارزه با قاچاق و زمینه تقویت تولید داخل و ثبات اقتصادی را فراهم کند. دستیابی به این اهداف مستلزم اصلاح قوانین و قواعد حاکم بر تعاملات اقتصادی اعم از تعاملات اشخاص تجاری و غیرتجاری در حوزه نظام مالیاتی و نظام بانکی کشور است؛ مهمترین نوآوری این پژوهش طراحی دقیق اجزای یک سیستم جهت ایجاد بانک اطلاعاتی معاملات کشور مبتنی بر صورت حساب الکترونیکی و تراکنش های مالی متناظر با آنهاست. پوشش کامل معاملات، فراهم شدن امکان تهیه اظهارنامه پیش فرض و نیز اجرای پایه های مالیاتی جدید از قبیل مالیات بر مجموع درآمد اشخاص و مالیات بر عایدی سرمایه از جمله مهمترین دستاوردهای مقاله است.

بررسی سیر تطور محیط زیست در اسناد برنامه های توسعه پنج ساله بیانگر توجه به این مقوله به ویژه در برنامه ششم توسعه بوده است؛ به صورتی که طبق ماده (2) قانون برنامه ششم توسعه، محیط زیست به عنوان موضوع خاص و راهبردی برنامه تعیین شده است. همچنین در بخش نهم قانون برنامه ششم توسعه کشور، ذیل ماده (38) اقدام هایی برای دولت جهت بهبود وضعیت محیط زیست ارائه شده است. مقاله حاضر ضمن تحلیل مسائل محیط زیست با استفاده از مطالعات پیشین و دریافت نظرات خبرگان، 31 مسئله را در هفت محور کلان مدیریت یکپارچه سرزمین، سازوکارهای مالی و اقتصادی، سازوکارهای اجتماعی و فرهنگی، سازوکارهای حقوقی و قانونی، سامانه های پایش و سازوکارهای نظارت زیست محیطی، ساختار سازمانی و تعاملات و همکاری های بین المللی شناسایی کرده است. در این راستا براساس تحلیل عملکرد - اهمیت و با استفاده از نظرات خبرگان حوزه محیط زیست چهارده مسئله راهبردی اولویت دار برای برنامه هفتم مشخص شده اند. ضمانت اجرایی قوی و محکم اجرای قوانین و مقررات محیط زیستی، حفاظت از منابع محیط زیستی کشور (آب، جنگل ها، مراتع و ...)، میزان خسارات ناشی از تخریب زیست محیطی در ایران و ارزشگذاری اقتصادی زیست بوم ها و منابع محیط زیستی از جمله مسائل اولویت دار برنامه هفتم در حوزه محیط زیست تشخیص داده شده اند. ضمن اینکه راهبردهای مختلفی نظیر تقویت ظرفیت نظارتی سازمان حفاظت محیط زیست، استقرار نظام جامع ارزیابی زیست محیطی، ارتقای سامانه جامع دیدبان محیط زیستی، متناسب کردن جرائم زیست محیطی متناسب با ارزش اقتصادی تخریب شده و تقویت دیپلماسی محیط زیست جهت تدوین برنامه هفتم پیشنهاد شده است.