جایگاه نظام سیاسى جمهورى اسلامى ایران در میان دونظام ریاستى امریکا و مجلس مدار انگلستان

نگاهى گذرا به قانون گذارى در کشورهاى گوناگون جهان مؤیّد این ادعاست که در نیمه دوم قرن بیستم در بسیارى از کشورها، مردم به طور مستقیم در تصمیم گیرى هاى سیاسى شرکت نمى کنند، بلکه اعمال قانون گذارى و اجراى حق را به نمایندگان منتخب خود واگذار کرده اند.
اصل ایجاد نهادى با نام «مجلس» (پارلمان) در هر کشور، مظهر حاکمیّت مردم و تجلّى مردم سالارى (دموکراسى) غیرمستقیم است. لفظ دموکراسى در ابتدا در شهرهاى یونان باستان پدید آمد و منظور از آن حکومت «دموس» یا «عامّه مردم» است; یعنى حق همگان براى شرکت در تصمیم گیرى در امور همگانى جامعه. این نوع حکومت «دموکراسى مستقیم» نام دارد. این شکل از حکومت، به ویژه در آتن (قرن پنجم پیش از میلاد)، پدید آمد و در آن شهروندان (بجز زنان و بردگان) هنگام اعمال دموکراسى در «اگورا»1 یا «پنیکس»2 گرد مى آمدند و درباره مسائل عمومى به رایزنى مى پرداختند. اجتماع مردم به عنوان ارگان مقنّن، حاکمیت سیاسى را به صورت مستقیم اعمال مى نمود.3
در مقابل، امروز شاهد آنیم که بالا رفتن جمعیت و اشتغالات گوناگون مردم عادى و همچنین هزینه بالا و مشکلات اجرایى فراوان، مانع از تحقق دموکراسى مستقیم بوده و در نتیجه، «دموکراسى غیرمستقیم» پدید آمده که در آن عده اى بر مسند قانون گذارى تکیه زده اند. البته در بسیارى از کشورها، در موارد مهم، رأى همگان از طریق همه پرسى (رفراندم) ملاک تصویب قانون قرار مى گیرد،4 همچنان که در اصل 59 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران نیز در این باره آمده است: «در مسائل بسیار مهم اقتصادى، سیاسى، اجتماعى و فرهنگى ممکن است اعمال قوّه مقننّه از راه همه پرسى و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومى باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»
نتیجه آن که مجلس واسطه اعمال حاکمیّت ملى است و در نظام سیاسى مردم سالار مرکز ثقل قانون گذارى به شمار مى آید; حتى در نظام توحیدى اسلام نیز با وجود قوانین جامع و کامل الهى، که از وحى سرچشمه مى گیرد، نوعى نهاد قانون گذارى ضرورى است، با این تفاوت که اصول و قواعد کلى قانونى از طریق وحى الهى مشخص و تعیین شده و به دلیل حاکمیت تشریعى خداوند، اطاعت از این اصول کلى اجتناب ناپذیر است. ولى در قلمرو وسیع مباحات و احکام ترخیصیه و نیز موضوعات و کیفیت اجراى احکام کلى و در تشخیص و تطبیق عناوین ثانوى و تبیین احکام ثانوى، اختیارات وسیعى همراه با مسؤولیت بر انسان آگاه و مؤمن تفویض گردیده است.5
کشورهاى داراى مجلس از لحاظ وحدت یا تعدد این نهاد، به دو دسته «یک مجلسى» و «دو مجلسى» تقسیم مى شوند. دسته اول; همچون کشورهاى داراى ساختار بسیطى که پس از جنگ جهانى اول به سوى تشکیل پارلمان یک مجلسى روى آوردند و دسته دوم; مانند کشورهایى با نظام حکومتى فدرال که معمولاً داراى دو مجلس هستند.
در نظام هاى دو مجلسى، مجلس اول را «مجلس سنا» یا «مجلس اعیان» مى گویند، ولى در انگلستان، این مجلس به «مجلس لردها» مشهور است که البته اعضاى آن انتخابى نیستند، این مجلس یک مجلس مشورتى محسوب مى گردد. مجلس دوم نیز بر حسب ملل گوناگون، «مجلس شورا» یا «مجلس نمایندگان» و یا «مجلس عوام» نام دارد. کشورهایى نظیر امریکا (مجلس سنا و مجلس نمایندگان)، انگلستان (مجلس لردها و مجلس عوام)، هند (راج سبى و لوک سبى) و سوئیس (مجلس شورا، مجلس کانتون ها) داراى نظام دو مجلسى هستند. در مقابل، کشورهایى مانند یونان، لبنان، سوریه با نظام یک مجلسى اداره مى گردند.6
هدف از این بیان کوتاه این مقدمه ورود به بحث اصلى این مقال است: بررسى جایگاه نظام سیاسى جمهورى اسلامى ایران در میان دو نظام ریاستى و مجلس مدار در جهان. براى رسیدن به هدف مزبور، به طور موردى، مجلس در سه کشور ایالات متحده امریکا، انگلستان و جمهورى اسلامى ایران بررسى گردیده است. علت این انتخاب نیز آن است که براساس طبقه بندى به عمل آمده از روابط میان قوا، این سه کشور درون نظام هاى اختلاط قوا جاى نمى گیرند; زیرا در رژیم هاى اختلاط قوا (اقتدارگرا)، شخص یا دستگاهى که اعمال هر سه قوّه (مقنّنه، مجریه و قضاییه) را برعهده دارد واحد است و قانون گذار، مجرى و قاضى از یکدیگر شناخته نمى شوند و دارنده قدرت مى تواند، هم واضع قانون، هم مجرى آن و هم دادرس واقع شود.7 ولى در این سه کشور، با تحقیقاتى که انجام شده شاهد تفکیک یا همکارى قوا هستیم. اما پیش از طرح بحث اصلى، لازم است بحثى درباره انواع رژیم هاى سیاسى مطرح شود تا اصطلاحات به کار رفته در این نبشتار روشن گردند.
انواع رژیم هاى سیاسى
طبقه بندى و تعریف رژیم هاى سیاسى به سادگى امکان پذیر نیست. این دشوارى ناشى از تنوّع و چندگونگى رژیم هاى سیاسى کنونى جهان است که با توجه به ویژگى هاى گوناگونى که دارند، نمى توان هر یک را دقیقاً در یک طبقه از رژیم هاى سیاسى جاى داد. مشکل دیگر در تعاریفى است که از شکل هاى حکومت ها به وجود آمده; زیرا برخى از این تعاریف به قدرى کلى است و بعضى به عکس به قدرى دقیق که هیچ یک قابلیت تطابق با واقعیت موجود اشکال حکومتى را ندارد.
مطلب دیگر آن که تمام این طبقه بندى ها براساس یک نظام ارزشى خاص شکل گرفته; به این معنا که غالباً مى خواسته اند محسّنات رژیم موردنظر خویش را در برابر معایب و نواقص رژیم هاى دیگر مطرح کرده، به توجیه رژیم مورد قبول خود بپردازند. براى مثال، طبقه بندى غربى که «دموکراسى» را در برابر «دیکتاتورى» مطرح مى کند، در نظر دارد رژیم هاى نوع نخست را توجیه کند و از ارزش و اعتبار گونه دوم بکاهد; زیرا در زمان حاضر لفظ «دیکتاتورى» تحقیرآمیز و لفظ «دموکراسى» تأیید برانگیز است. همین وضع در مورد تعاریفى که کمونیست ها از رژیم سرمایه دارى و «سوسیالیزم» به دست مى دهند نیز وجود دارد.
با توجه به مطلب مزبور، در این قسمت، انواع رژیم هاى سیاسى براساس میزان مشارکت مردم در حکومت و همچنین تقسیم وظایف میان قواى حاکم مورد بررسى قرار مى گیرد:
الف. براساس میزان مشارکت مردم در حکومت
بر این مبنا، رژیم هاى سیاسى را مى توان به سه دسته عمده تقسیم نمود:
1. رژیم هاى استبدادى: ویژگى هاى بارز این نوع رژیم ها عبارت است از: نامحدود بودن قدرت فرمانروا از لحاظ قانونى و متّکى بودن بر یک نظام اجتماعى استثمارى و غیرعادلانه به گونه اى که زمام داران، منتخب مردم نیستند. در قرن بیستم، شکل تازه اى از استبداد، تحت عنوان «توتالیتاریانیسم» پدید آمد که در آن، دولت بر کلیه شؤون اقتصادى و فرهنگى جامعه تسلط دارد و آن را از طریق حزب واحدى، که قدرت سیاسى را به صورت انحصارى در اختیار گرفته است اداره مى کند. از رژیم هاى معروف توتالیتر، مى توان حکومت هیتلر در آلمان، موسولینى در ایتالیا و استالین در شوروى (سابق) را نام برد.
2. رژیم هاى مردم سالار دمکراتیک: از «دموکراسى»، تعاریف گوناگونى شده که وجه اشتراک آن ها عبارت است از: نوعى رژیم حکومتى که به موجب آن، اکثریت مردم کنترل سیاسى جامعه را در دست داشته باشند. رژیم هاى دمکراتیک معروف دنیا عبارتند از: امریکا، فرانسه، انگلیس و بسیارى از کشورهاى دیگر.
3. رژیم هاى مختلط: این رژیم شامل حکومت هایى است که به صورت برزخ میان دو نوع استبداد و دموکراسى به وجود مى آیند. در این صورت، نظام انتخابات کاملاً کنار گذاشته نمى شود و البته یگانه نقش را هم ایفا نمى کند. از جمله حکومت هاى مختلط، برخى از حکومت هاى مشروطه سلطنتى است که نمایندگان مجلس آن توسط مردم انتخاب مى شوند; مانند اردن، مراکش و رژیم سابق ایران.
ب. براساس تقسیم وظایف میان قواى حاکم
این ملاک ار جنبه حقوقى به دسته بندى اشکال حکومتى مى پردازد که از این دیدگاه و براساس روابط میان دو قوّه مجریه و مقنّنه سه نوع رژیم را مى توان مشخص نمود. رژیم اختلاط قوا، رژیم تفکیک قوا و رژیم همکارى قوا.
1. رژیم هاى داراى اختلاط قوا: در چنین رژیم هایى، دو قوّه مجریه و مقننه در هم ادغام شده اند و معناى «اختلاط قوا» این است که همه تصمیمات اساسى توسط اندام واحدى از دولت گرفته مى شود. اختلاط قوا، خود داراى دو شکل است: «اختلاط مطلق» (دیکتاتورى) که در آن جز یک دستگاه وجود ندارد و «اختلاط نسبى» که در آن، ظاهراً دو دستگاه وجود دارد، ولى همواره مجلس وظیفه اى جز تصویب تصمیمات رئیس کشور آن هم به اتفاق آراء ندارد.
2. رژیم هاى داراى تفکیک قوا (رژیم هاى ریاستى): در شکل تفکیک قوا، هر یک از دو قوّه، قسمتى از وظایف حکومتى را برعهده دارند; قوّه مقنّنه در اختیار مجلس است و قوّه مجریه در اختیار دولت و استقلال هر یک از دو قوّه تأمین شده است. براى مثال، در امریکا، «کنگره» نمى تواند رئیس جمهور را عزل کند و رئیس جمهور نیز حق انحلال «کنگره» را ندارد.
3. رژیم هاى همکارى قوا (رژیم هاى مجلس مدار): در این نوع رژیم ها، هر یک از دو قوّه حق دخالت در کارهاى قوّه دیگر را دارد; مثلاً، قوّه مجریه در اختلافات میان دو مجلس، میانجى مى شود و مى تواند آن ها را براى تشکیل جلسه فوق العاده دعوت کند، حتى ممکن است مجلس ها را منحل نماید، در مقابل، مجلس ها نیز مى توانند به وسیله استیضاح و بازجویى، در کار وزیران اعمال نظر کنند و به خصوص مى توانند با دادن رأى عدم اعتماد، آنان را وادار به استعفا نمایند. انگلستان داراى این رژیم است.8
لازم به تذکر است که تفکیک قوا به دو نوع تقسیم مى شود: تفکیک مطلق و تفکیک نسبى، «تفکیک قواى مطلق» نه ممکن است و نه مطلوب، آنچه امروز در کشورهایى مانند امریکا مشاهده مى شود «تفکیک نسبى قوا» با برترى قوّه مجریه است که از آن به «رژیم ریاستى» تعبیر مى شود. در مقابل، در کشورهایى مانند انگلستان، برترى قوّه مقنّنه مشهود است و رژیم مجلس مدار بر آن حاکم مى باشد.9
بررسى تطبیقى تفکیک همکارى قوا در امریکا، انگلستان و جمهورى اسلامى ایران
1. رژیم تفکیک قوا در امریکا
این کشور توسط رژیم ریاستى اداره مى گردد که در آن قوّه مجریه در اختیار رئیس جمهور است که خود توسط مردم انتخاب مى گردد. نمایندگان قوّه مقنّنه نیز توسط مردم تعیین مى شوند. این دو قوّه داراى اعتبار و قدرتى مساوى هستند; هیچ کدام حق انحلال یا کوتاه کردن دوره حاکمیت رقیب خویش را ندارد:
با توجه به تاریخ تأسیس مجلس در ایالات متحده، باید گفت که اساس قوّه مقنّنه در این کشور در کنفرانس فیلادلفیا، در سال 1787 میلادى گذارده شد. در حال حاضر نیز قوّه مقنّنه فدرال همانند سابق، از دو مجلس متشکل است: مجلس نمایندگان و مجلس سنا که هر دو، در مجموع «کنگره» نامیده مى شوند. «مجلس نمایندگان» در واقع، نمودار جامعه ملى امریکا قطع نظر از ایالات عضو مى باشد، تعداد نمایندگانى که هر ایالت به مجلس نمایندگان مى فرستد به نسبت جمعیت آن ایالت است. نمایندگان با رأى مستقیم مردم و براى مدت دوسال انتخاب مى شوند.
اما در انتخابات مجلس سنا، هر ایالت بدون توجه به جمعیت و مساحت، داراى دو نماینده است. قانون اساسى بدین وسیله خواسته است تا گرایش برابرطلبى ایالات گوناگون را پاسخگو باشد. در بند 1 ماده یک قانون اساسى امریکا آمده است: «اعطاى کلیه اختیارات قانون گذارى به کنگره ایالات متحده، که از مجلس سنا و نمایندگان تشکیل شده است، تفویض مى گردد.»10
قدرت تصویب طرح قانونى به شکل مساوى براى هر دو مجلس ثابت است که براساس آن مى توانند طرح مصوّب را به مجلس دیگر بفرستند. این تساوى در همه موارد، رعایت شده جز در مورد حق ابتکار در زمینه قوانین مالى و مالیاتى که منحصراً متعلّق به مجلس نمایندگان است.11 البته مجلس سنا اختیارتام دارد که این قبیل طرح ها را که از مجلس نمایندگان براى تصویب به مجلس سنا مى رسد تصویب یا رد کند.12 ثمره ایجاد این اختیارات براى مجلس سنا، تعدیل نسبى حق انحصارى مجلس نمایندگان در زمینه مذکور است، اما در سایر موارد قدرت سیاسى بین دو مجلس به صورت ذیل توزیع شده است:
1. در صورتى که هیچ کدام از نامزدهاى ریاست جمهورى نتوانند در انتخابات، اکثریت آراء را به دست آورند، به مجلس نمایندگان حق داده شده است که خود رأساً رئیس جمهور را انتخاب کند. مجلس سنا نیز مى تواند در وضعیت مشابه، معاون رئیس جمهور را برگزیند.
2. در آیین محاکمات مسؤولان اجرایى، مجلس نمایندگان مقدّمات کار را فراهم مى کند و به صدور ادعانامه علیه مقام مورد اتهام مى پردازد. سپس مسأله در مجلس سنا مطرح مى گردد و این مجلس همچون دادگاه امر قضاوت و صدور حکم را برعهده مى گیرد.
3. انتصاب کارکنان عالى مقام اجرایى و سفرا و نمایندگان عالى رتبه سیاسى به پیشنهاد رئیس جمهور و تأیید مجلس سناست. علاوه بر آن، این مجلس در تنظیم و تصویب قراردادهاى بین المللى شرکت مى کند.13
بررسى موارد مزبور نشانگر آن است که با وجود تلاش قانونگذار در جهت توزیع مساوى قدرت میان دو مجلس، مجلس سنا از نفوذ بیش ترى برخوردار است; زیرا در حقیقت، مقنّن خواسته تا بدین وسیله، ویژگى متحد بودن دولت امریکا را برجسته تر نماید; چرا که مجلس سنا مظهر اراده دولتى (ایالات متحده) مى باشد.
بدین سان، اولین عامل محدودکننده اختیارات مجلس رخ مى نماید، اما علاوه بر آن، شاهد اختیارات قوّه مجریه نیز هستیم که به نوبه خود، اختیارات مجلس را محدود مى سازد. این موارد عبارتند از:
1. رئیس جمهور در پیام سالانه خود به کنگره، مى تواند تصویب قوانین خاص را پیشنهاد کند یا خط مشى ویژه اى را در تصمیم هاى تقنینى بخواهد. نفس این پیام خطوط کلى سیاست کشور را مشخص مى سازد و نمایندگان مردم و ایالات را با آن آشنا مى کند.
2. رئیس جمهور نسبت به مصوّبات گوناگون کنگره یک بار حق رد تعلیقى دارد; مى تواند اجراى قانون مصوّب را معلّق کند.
3. معاون رئیس جمهور ریاست مجلس سنا را برعهده دارد و این خود با توجه به اصل جدایى کامل دو قوّه، استثنایى است که براساس آن قوّه مقننه، قوّه مجریه را تقویت مى کند.14
نکته دیگرى که از بررسى موارد مزبور به دست مى آید، عبارت است از همکارى متقابل میان قواى گوناگون که به منزله مهر تأیید بر این مطلب مهم است که تفکیک مطلق قوا، حتى در ایالات متحده امریکا نیز محقق نگردیده است.
عملکرد دمکراتیک امریکا و غرب در بوته نقد: شایسته است همین جا اشاره کنیم که اصل اول قانون اساسى امریکا با ذکر عبارت «اصل حاکمیت مردم و محدودیت قدرت حکومت» به اعمال حاکمیت توسط مردم و به گونه اى با واسطه اذغان نموده و حاکمیت مردم در اصل مذکور را بدین گونه تفسیر کرده که «حاکمیت مردم» عبارت است از: «حق مردم براى تأسیس، الغا و یا تغییر دادن تشکیلات حکومتى»; یعنى حاکمیت ریشه مردمى داشته و طبیعتاً باید توسط نمایندگان منتخب مردم اعمال گردد، ولى تحقق انتخابات آزاد و به دور از فشارهاى سیاسى در هیچ جاى دنیا، حتى در دموکراسى هاى غربى و از جمله امریکا نیز دیده نمى شود.
لویى بیونس رنگه عضو فرهنگستان علوم فرانسه، در این باره مى نویسد: «در غرب، انتخابات آزاد است، ولى زمینه سازى تبلیغاتى اى که پیش از آن مى شود، مردم را چنان مقهور و مسحور مى کند که بیش ترشان بى اراده رأى مى دهند. این زمینه سازى تبلیغاتى براى انتخابات جز به دست قدرت هاى سیاسى مالى، امکان پذیر نیست.15
رژیم هاى به اصطلاح دمکراتیک، به ویژه عمده ترین و مشهورترین آنان، در عمل، نه تنها تعهد خود به اصل دموکراسى را اثبات ننموده اند، بلکه تحت این عنوان، مرتکب فجایعى نیز شده اند. از جمله: رفتار حکومت امریکا با سیاهان و سرخ پوستان بومى خود آن کشور، رفتار انگلیس با مستعمرات خویش، برخورد کشورهاى غربى با کشتار بى رحمانه مردم بوسنى و هرزگوین و صدها مورد دیگر.
2. رژیم همکارى قوا در انگلستان
رژیم حاکم بر این کشور مجلس مدار است که محصول اندیشه تفکیک نسبى قوا مى باشد. در این کشور، براى انجام تفکیک نسبى قوا، سه شرط در نظر گرفته شده است:
1. برقرارى تمایز میان وظایف و دسته بندى آن ها و واگذارى هر دسته از این وظایف که داراى ماهیتى همگون هستند به دستگاهى متمایز: مقنّنه به مجلس، مجریه به هیأت دولت و دستگاه هاى ادارى و قضایى به دانشگاه ها.
2. دستگاه هاى متمایز برخلاف رژیم ریاستى، جنبه تخصصى کامل ندارند; یعنى دوایر کارکرد آن ها در نقاطى با یکدیگر به صورت متقاطع عمل مى کنند و قلمروهاى مشترکى به وجود مى آورند; مثلاً، مجریه در شکل گیرى قوانین با مقنّنه همکارى مى کند و مقنّنه در اجراى تمام و کمال قوانین بر کار مجریه نظارت مى کند.
3. اندام هاى هر یک از قوا مانند هیأت دولت و مجلس، داراى وسایل و ابزارهاى تأثیر بر یکدیگرند. این معنى را دوورژه به اجمال چنین ذکر کرده است:
«تمایز قوا، همکارى در وظایف، وابستگى اندامى» که از یک سو، با اختلاط و تمرکز قوا یکى نیست و از سوى دیگر، با تفکیک کامل قوا تفاوت دارد.
اما بررسى رژیم هاى مجلس مدار در کشورهاى اروپایى و از جمله انگلستان، خصوصیات آن ها را بدین صورت نمودار مى سازد:
الف. قوّه مجریه دو رکنى است; یعنى در رأس آن پادشاه یا رئیس جمهور قرار دارد که غیرمسؤول است و پس از وى نخستوزیر گماشته شده تا همراه با کابینه وزراء، وظایف سیاسى معیّنى را انجام دهد.
ب. مجلس یا مجلسین از سوى مردم انتخاب مى شوند و حق دارند تمامى اقدامات و عملیات حکومت را زیر نظر بگیرند و از راه سؤال و استیضاح و ایجاد بخش هاى تحقیقاتى یا نهادهاى نظارتى همچون دیوان محاسبات، قوه مجریّه را زیرنظر بگیرند.
ج. مجلس حق دارد با صدور رأى عدم اعتماد، حکومت را واژگون نماید و هیأت دولت جدیدى را موافق با خواست اکثریت نمایندگان بر مسند قدرت بنشاند.
د. در مقابل، حکومت نیز وسایل گوناگونى را براى تأثیر بر قوّه مقننه در اختیار دارد; لوایح قانونى را تنظیم مى کند و به مجلس پیشنهاد مى نماید. وزرا مى توانند در مجالس شرکت کنند و از لوایح و سیاست هاى خود دفاع کنند.
تعادل قوا در رژیم مجلس مدار اساساً بر دو وسیله متقابل استوار است:
اول. مسؤولیت سیاسى وزرا در مقابل مجلس و امکان سقوط کابینه با رأى عدم اعتماد نمایندگان;
دوم. حق انحلال مجلس توسط قوّه مجریه.
تفاوت اساسى رژیم هاى مجلس مدار با رژیم هاى ریاستى از همین نکته سرچشمه مى گیرد که در رژیم ریاستى، رئیس جمهور دو وظیفه ریاست کشور و کابینه وزرا را هم زمان برعهده دارد و از مسؤولیت سیاسى در مقابل مجلس نیز معاف است. اما در رژیم مجلس مدار، نهاد ریاست کشور مجزّاى از ریاست وزیران و مبرّاى از مسؤولیت در مقابل نمایندگان است و ریاست وزرا و وزیران به طور فردى و دسته جمعى در برابر مجلس مسؤول شناخته مى شوند.
از سوى دیگر، براى ایجاد تعادل میان دو قوّه و عدم امکان سقوط پیاپى هیأت وزیران توسط مجلس، به قوّه مجریه، حق انحلال مجلس در شرایط خاصى تفویض گردیده است.
اقتدارات مجلس انگلستان در مقابل قوّه مجریه: مجلس کشور انگلیس از دو مجلس تشکیل شده است: مجلس عوام و مجلس لردها، نمایندگان مجلس عوام براساس انتخابات سراسرى و روش تک گزینى برگزیده مى شوند. در مقابل، مجلس لردها یادگار دوران اشرافیت است و عنوان «لردى» موروثى یا مادام العمر است. در آغاز سیر تغییر و تحول در نظام سیاسى انگلیس، بیش تر اختیارات متعلّق به مجلس لردها بود تا این که با گسترش دموکراسى در این کشور، آهسته آهسته مجلس عوام، که مظهر ناب دموکراسى به شمار مى رفت، بر مجلس لردها برترى یافت، مجلس لردها اختیارات واقعى خود را از دست داد و محدود به صدور نظرهاى مشورتى شد.
اختیارات مجلس عوام در برابر اعضاى دولت عبارتند از:
1. نظارت بر قوّه مجریه: مسؤولیت وزرا در مقابل مجلس عوام به دو صورت است: فردى و جمعى. مقصود از «مسؤولیت فردى» آن است که هر وزیرى از نظر قوانین مدنى و جزایى، شخصاً در مقابل اعمال خویش مسؤول است، اما وزرا در برابر استیضاح مجلس، داراى مسؤولیت جمعى نیز هستند، یعنى هر وزیر در مقابل مجلس، مسؤول اعمال و سیاست گذارى هاى وزراى دیگر نیز مى باشد و نتیجه این حالت آن است که هرگاه مجلس یکى از وزراى کابینه را استیضاح کند، نخست وزیر و سایر اعضاى کابینه باید به طور دسته جمعى استعفا بدهند.
2. حق سؤال از وزراى کابینه: یکى از راه هاى مهار قوّه مجریه توسط مجلس طرح سؤال از اعضاى کابینه است. در ایالات متحده امریکا، به دلیل عدم مسؤولیت وزیران در مقابل کنگره، استیضاح موضوعیت ندارد و تحقیق در مورد مذکور، به وسیله کمیسیون هاى دایمى یا کمیسیون هاى خاصى با نام «کمیته تحقیق» صورت مى گیرد.
بدین سان، اصل حاکمیت مجلس در نظام سیاسى همکارى قوا در انگلستان برجسته ترین اصل به نظر مى رسد، از سوى دیگر، مجلس نیز در حقیقت، متمرکز در مجلس عوام است. مجلس عوام نیز چیزى نیست جز اعضاى حزب داراى اکثریت.16 زمام سیاست گذارى حزب داراى اکثریت نیز تماماً در اختیار کارتل ها و تراست هاى ملى و بین المللى بریتانیاست که هنوز در رؤیاى حکومت بر اروپا و جهان به سر مى برند. نتیجه آن که رژیم همکارى قوا در انگلستان نیز در زمینه تحقق اصول دموکراسى، چه در زمینه ملى و چه در عرصه بین المللى، با شکست مواجه شده است.
3. نظام جمهورى اسلامى ایران
پس از بررسى شاخصه هاى دو نظام ریاستى و مجلس مدار در دو بحث پیشین، این بخش اختصاص دارد به بررسى روابط قواى مجریه و مقنّنه با یکدیگر در نظام جمهورى اسلامى ایران و این که با توجه به نوع این روابط، این نظام، ریاستى است یا مجلس مدار یا اصولاً نظامى است خارج از طبقه بندى هاى رایج. بدین روى، ابتدا کیفیت تفکیک / همکارى قوا در نظام جمهورى اسلامى و سپس عناصر شبه ریاستى و شبه مجلسى این نظام بررسى مى شود و در پایان، پاسخى براى پرسش اصلى مقاله، فراهم مى آید.
1. تفکیک / همکارى قوا: قانون اساسى ما در اصول متعددى به این نکته پرداخته است، اما در اصل پنجاه و هفتم خود در مورد تفکیک قوا، صریحاً مى گوید: «قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوّه مقنّنه، قوّه مجریه و قوّه قضاییه که زیرنظر ولایت مطلقه امر و امامت امت، بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى گردند، این قوا مستقل از یکدیگرند.»
با توجه به این اصل، شاهد آنیم که در جمهورى اسلامى، قوّه اى علاوه بر سه قوّه حاکم وجود دارد که در رأس سه قوّه قرار داشته و اصول قانون اساسى به گونه اى تدوین گردیده که حضور این قوّه فوق دیگر قوا در همه بخش ها و قسمت ها محسوس باشد. این قوّه مى تواند هر یک از قوا را از حرکت باز دارد یا حرکت آن ها را تند یا کند گرداند، مى تواند هر یک را تقویت و یا تضعیف نماید و مى تواند تعادل و توازن را بین آن ها محفوظ بدارد. این قوّه مقام رهبرى است که داراى صلاحیت ها و اختیارات اصل 110 قانون اساسى مى باشد.
از سوى دیگر، با وجود تصریح اصل 57 قانون اساسى بر استقلال سه قوّه از یکدیگر، ما شاهد ارتباط، پیوند و همکارى آنان با یکدیگر هستیم که در فصل بعد، این ارتباط بررسى مى گردد17.
2. وجود عناصر شبه ریاستى در نظام: با مطالعه قانون اساسى، به موارد زیادى از اقتدارات قوّه مجریه در مقابل قوّه مقنّنه برخورد مى کنیم که مهم ترین آن ها عبارتند از:
1. قوّه مجریه بخشى از مقررّات کشور را با عنوان تصویب نامه و آیین نامه، تدوین و تنظیم و تصویب مى نماید و این اختیار با اجازه مجلس تا تصویب اساسنامه ها نیز وجود دارد.
2. رئیس جمهور مصوّبات مجلس را پس از تأیید شوراى نگهبان، امضا و براى اجرا ابلاغ مى کند.
3. رئیس جمهور و معاونان او و وزیران به اجتماع یا به انفراد، حق شرکت در جلسات علنى مجلس را دارند و مى توانند مشاوران خود را همراه داشته باشند و هرگاه تقاضا کنند مطالبشان در مجلس استماع مى شود و مى توانند تقاضاى تشکیل جلسه غیرعلنى مجلس را بنمایند.
4. هنگام جنگ و یا اشغال نظامى، رئیس جمهور مى تواند پیشنهاد توقّف انتخابات را در سراسر کشور یا بعضى نقاط اشغال شده براى مدت معیّنى بدهد.
این موارد و سایر موارد آشکار و پنهان دیگر در زمینه نفوذ قوّه مجریه در قوّه مقنّنه ما را بدین نکته رهنمون مى سازد که عناصرى از نظام ریاستى در جمهورى اسلامى ایران وجود دارند، گرچه غلبه این موارد بر موارد دخالت قوّه مقننه در قوّه مجریه آن چنان نیست که بتوانیم این نظام را در زمره رژیم هاى ریاستى طبقه بندى کنیم; چرا که در نظام هاى ریاستى شخص رئیس جمهور و وزرا در مقابل قوّه مقننه یا مجلس مسؤولیت ندارند، ولى بر طبق اصول 88 و 89 قانون اساسى ما، رئیس جمهور و وزیران در برابر قوّه مقنّنه یا مجلس مسؤول هستند.
3. وجود عناصر شبه قانونگذار در نظام: قوّه مقننه در نظام سیاسى جمهورى اسلامى، از حق نظارت گسترده اى بر قوّه مجریه برخوردار است که موارد مهم آن عبارتند از:
1. «رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفى که به موجب قانون اساسى و یا قوانین عادى به عهده دارد در برابر ملت، رهبر و مجلس شوراى اسلامى مسؤول است.» (اصل 122) مسؤولیت رئیس جمهور در برابر مجلس، تنها در ارتباط با اقدامات خودش نیست، بلکه طبق بخش آخر اصل 134 قانون اساسى، رئیس جمهور در مقابل اقدامات هیأت وزیران نیز مسؤول است.
2. رئیس جمهور براى عزل وزرا، نیازى به مجلس ندارد و خود مى تواند مستقیماً اقدام کند، ولى براى وزیر یا وزراى جدید، باید از مجلس رأى اعتماد بگیرد. همه وزیران وقتى مى توانند به کار اجرایى بپردازند که از مجلس رأى اعتماد گرفته باشند. در ضمن، هریک از وزیران مسؤول وظایف خاص خویش در برابر مجلس است و در امورى که به تصویب هیأت وزیران مى رسد، مسؤول اعمال دیگران نیز هست.
3. نمایندگان مجلس شوراى اسلامى مى توانند در مواردى که لازم مى دانند، هیأت وزیران یا هر یک از وزرا را استیضاح کنند و سپس آن ها را عزل نمایند. مانند همین اختیار در مورد استیضاح رئیس جمهور نیز وجود دارد و نمایندگان مجلس با دادن رأى به عدم کفایت رئیس جمهور مى تواند زمینه عزل وى توسط مقام رهبرى را فراهم آورند. (اصل 89 و 110)18
البته آنچه در اصول 88 و 89 قانون اساسى بدان اشاره شده است نباید سبب شود که نظام جمهورى اسلامى را مجلس مدار تصور کنیم; زیرا در رژیم مجلس مدار، قواى مقنّنه و مجریه، هر دو از اختیار انحلال یکدیگر برخوردارند، در حالى که در نظام جمهورى اسلامى، اولاً قوّه مجریه حق انحلال قوّه مقننه را ندارد. ثانیاً، قوّه مقننه نیز تنها مى تواند زمینه ساز عزل رئیس جمهور توسط مقام رهبرى گردد. بنابراین، دو تفاوت عمده مذکور در زمینه روابط میان دو قوّه مقنّنه و مجریه سبب فاصله گرفتن نظام سیاسى جمهورى اسلامى از رژیم مجلس مدار مى شود.
فرجام سخن
پس از بررسى تطبیقى شاخصه هاى دو نظام ریاستى امریکا و مجلس مدار انگلستان و روابط میان دو قوّه مجریه و مقنّنه در نظام سیاسى جمهورى اسلامى، به این نتیجه مى رسیم که اگرچه این نظام را نمى توان ریاستى یا مجلس مدار محض دانست، اما عناصر مهمى از هر دو رژیم را در آن مى توان یافت و در یک کلام، مى توان گفت: نظام سیاسى جمهورى اسلامى ایران نظامى است منحصر به فرد و یگانه که هم عناصرى از رژیم ریاستى در آن است و هم عناصرى از رژیم مجلس مدار.
از سوى دیگر، پس از تطبیق اصول دموکراسى در رژیم هاى ریاستى امریکا و مجلس مدار انگلستان با نظام سیاسى جمهورى اسلامى، متوجه مى شویم که با وجود تفاوت اساسى در ماهیت فلسفى نظام هاى دمکراتیک غربى و نظام جمهورى اسلامى، این اصول دموکراتیک به گونه آشکارى در نظام سیاسى جمهورى اسلامى نیز دیده مى شوند; چرا که اصولاً «الهى بودن نظام» به معناى نفى نقش مردم در اداره جامعه نیست، بلکه حاکمیت ملت در قالب حاکمیت موازین اسلامى به شکل خاصى متبلور شده است; همچنان که در اصل 56 قانون اساسى در این زمینه آمده است: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداوند است و همو انسان را بر سرنوشت اجتماعى خویش حاکم ساخته است. هیچ کس نمى تواند این حق الهى را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع خود یا گروهى خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقى که در اصول بعد مى آید، اعمال مى کند.»
--------------------------------------------------------------------------------
پى نوشت ها
1 Agora، میدانى در آتن، مخصوص گردهم آیى و رایزنى مردم دولت شهر
2 Pnyx، تپه اى در مغرب شهر آتن و یکى از مراکز اجتماعات شهروندان
3 ابوالفضل قاضى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، تهران،دانشگاه، 1368، ج 1، ص 755
4 عبدالحمید ابوالحمد، مبانى علم سیاست، تهران، توس، 1370، ص 170
5 عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى، تهران، امیرکبیر، 1368، ج 1، ص 141
6 ابوالفضل قاضى، پیشین، ص 462
7 ابوالفضل قاضى، پیشین، ص 375
8 ابوالفضل قاضى، پیشین، همان، دفتر سوم
9 جلیل قنواتى، نظام حقوقى اسلام، قم، مرکز جهانى علوم اسلامى، 1377، ص 195
10محمد عالیخانى، حقوق اساسى، تهران، دستان، 1373، ص 201
11ابوالفضل قاضى، پیشین، ص 375
12ابوالفضل قاضى، بایسته هاى حقوق اساسى، تهران، یلدا، 1373، ص 180
13محمد عالیخانى، پیشین، ص 224
14 ابوالفضل قاضى، پیشین، ص 433
محمد عالیخانى، پیشین، ص 205، 224، 308، 320
15 لویى بیونس رنگه، فردا چه خواهد شد؟ ترجمه على اکبر کسمایى، تهران، مطبوعاتى عطایى، 1362، ص 110
16 محمد عالیخانى، پیشین، ص 205، 224، 308، 320
17 عباسعلى عمید زنجانى، پیشین، ص 231
18 سید جلال الدین مدنى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى جمهورى اسلامى ایران، تهران، همراه، 1373، ص 158