مسؤولیت دولت در قبال اعمال اشخاص

1. مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد عادى
اصل اوّلى; فقدان مسؤولیت دولت بر اثر اعمال افراد
این اصل کلى توسط ماکس هوبر در قضیه اموال بریتانیایى در مراکش اسپانیا مطرح شد.1 بر اساس این اصل، که چندان مورد انتقاد نظام بین الملل قرار نگرفت، دولت مسؤول خسارات وارد شده به خارجیان و بیگانگان از طرف اتباعش نیست.
البته نباید فراموش نمود که دولت داراى تعهدى کلى درباره حفاظت و امنیت تمام اتباع خارجى است که در سرزمین او ساکن هستند. همچنین ملزم است شهروندانى را که به شخص یا اموال اتباع خارجى آسیب مى رسانند مجازات کند. سؤال این است که اصل اوّلى، این محدوده را شامل مى شود یا نه؟
آنچه در زمینه این اصل کلى مستند حقوق دانان قرار گرفته موادى از مقررات بین المللى و رویه ها و نظریات علماى حقوق است که متذکر مى گردد:
دلایل و مؤیدات اصل اوّلى:
الف. ماده 11 مسؤولیت بین المللى دولت: این ماده طرح مواد راجع به مسؤولیت بین المللى دولت تحت عنوان «عمل اشخاص بدون نمایندگى از سوى دولت» را مقرّر مى دارد:3
«1. عمل شخص یا گروهى از اشخاص که به نمایندگى از دولت انجام نگرفته باشد، نباید از نظر حقوق بین الملل عمل دولت شناخته شود.
2. بند 1 مانع از انتساب هر کار دیگرى که توسط اشخاص یا گروهى از اشخاص یادشده در آن بند صورت گرفته باشد و طبق مواد 5 تا 10 باید به عنوان عمل دولت شناخته شود، به دولت نیست.»4
این ماده گرچه به صورت عهدنامه بین المللى پذیرفته نشده، ولى با توجه به عملکرد دولت ها در نظام بین الملل و آنچه از حل و فصل دعاوى مشهود است، به عنوان قاعده اى عرفى در حقوق بین الملل درآمده که همه کشورها خود را ملزم به رعایت آن مى دانند.
بنابراین، اعمال اشخاص خصوصى منتسب به دولت نیست، چه به صورت انفرادى انجام شود یا گروهى. البته بنابر بند 2 ماده 11 ممکن است دولت در برخى موارد، به مناسبت عمل اشخاص خصوصى مسؤول تلقى گردد، ولى در این صورت، مسؤولیت دولت ناشى از نقض یک تعهد بین المللى از سوى خود دولت است و در واقع، عمل اشخاص خصوصى فقط زمینه اى براى نقض تعهد دولت به شمار مى آید; مثلاً، دولت تا حدى متعهد است از دولت هاى خارجى و نمایندگان و اتباع آن ها در مقابل حملات افراد حمایت کند. بنابراین، اگر نهادهاى دولتى در این گونه موارد از اقدامات حمایتى مناسب دریغ ورزند و در نتیجه عمل افراد خصوصى، زیانى به بیگانگان وارد شود، دولت در ارتباط با عمل افراد مرتکب نقض تعهد بین المللى شده و مسؤول است.
بنابراین، این یک استثنا بر اصل اوّلى و عرفى بین الملل در نفى مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد عادى است.
بعضى از نویسندگان مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد عادى را مسؤولیت مستقیم تلقى کرده و مى گویند: «برخلاف آنچه ظاهراً متصور است، در این حالت، مسؤولیت مستقیم وجود دارد.» و دلیلى که براى این مسؤولیت مستقیم ارائه مى دهند این است: «کشورها مسؤول حفظ نظم عمومى و پاسدار حقوق مردم در قلمرو خود هستند و عمل موجد مسؤولیت، در واقع، خطا و سهل انگارى کشورها در انجام این وظیفه اساسى است. نه در عمل شخص; زیرا همان طور که مى دانیم، فرد جز در موارد استثنایى، موضوع یا تابع حقوق بین الملل قرار نمى گیرد. در نتیجه، عمل او نیز به خودى خود و بدون قید و شرط نمى تواند تخلّف از حقوق بین الملل محسوب گردد.»5
اگر اثر این کلام همان نقض تعهد بین المللى حفظ و حمایت از اتباع بیگانه باشد، درست است ولى مسؤولیت را نمى توان بر آن اطلاق نمود.
در پیش نویس ماده 8 کمیسیون حقوق بین الملل آمده است: «رفتار یک شخص یا گروهى از اشخاص را هم مى توان بر طبق حقوق بین الملل، عمل آن دولت تلقى کرد، مشروط بر این که:
1. ثابت شود که این گونه اشخاص یا گروهى از اشخاص در واقع، به نیابت از سوى آن دولت عمل مى کرده اند.
2. این گونه اشخاص یا گروهى از اشخاص در واقع، عناصرى از اقتدار دولت را در غیاب مقامات رسمى و در شرایطى که اعمال آن عناصر اقتدار را توجیه مى کرده، اعمال نموده باشند.»6
بنابراین، دولت مسؤول اقدامات افراد خصوصى نیست، ولى در صورتى که فرد به صورت خصوصى از جانب دولت عمل کند، دولت ممکن است از نظر بین المللى، مسؤول اعمال او باشد; مانند مواردى که از افراد براى انجام وظایف دولتى استفاده مى شود; مثل کمک به انجام تحقیقات پلیسى یا حفظ نظم عمومى.
همچنین اگر یک کشتى خصوصى مورد استفاده نیروهاى دولتى قرار گیرد، مسؤولیت بین المللى دولت در رابطه با کشتى مزبور مطرح مى شود و نیز در نبود مأموران رسمى، چنانچه افراد خصوصى وظایف آن ها را به عهده گیرند.
ب. آراء دادگاه هاى بین المللى: همان گونه که متذکر گردید، شرط انتساب عمل شخص به دولت آن است که دولت از طریق عمل آن شخص، مرتکب نقض تعهد بین المللى شده باشد، وگرنه اصل بر عدم مسؤولیت دولت است.
رأى داورى بین ایتالیا و پرو در پرونده Poggioli:
«بعضى از سازمان هاى دولتى وظایف خود را چنان که باید ایفا نکرده اند و به علت این قصور، دولت ونزوئلا باید مسؤول شناخته شود.»7
در این رأى، دلیل مسؤولیت دولت عدم انجام وظایف دولتى شمرده شده است. نتیجه مفهومى آن این است که اعمال افراد خصوصى ذاتاً قابل انتساب به دولت نیست.
رأى داورى بریتانیا ـ مراکش در پرونده مالکیت اتباع بریتانیا در مراکش اسپانیایى:8
«... ب. عمل فرد خصوصى به هیچ وجه منشأ مسؤولیت بین المللى نیست.
ج. مسؤولیت دولت فقط ناشى از نقض یک تعهد بین المللى از سوى خود اوست.»9
کمیسیون دعاوى کلى مکزیک ـ ایالات متحده:
این کمیسیون در چند مورد، اصل اوّلى عدم مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد خصوصى را مورد توجه قرار داده و این مطلب را متذکر شده که مسؤولیت دولت به مناسبت اعمال افراد فقط مبتنى بر قصور دولت در پیش گیرى یا مجازات آن اعمال است; مانند این که در پرونده جینیز، کمیسیون رأى داد:
1. عمل فرد فقط باید به خود او نسبت داده شود و فقط اعمال نهادهاى دولتى قابل انتساب به دولت است.
2. دولت فقط باید خسارت ناشى از ترک فعل خود را جبران نماید.
ج. رویه دولت ها: در این زمینه چند نمونه ذکر مى شود:
1. در کنفرانس 1930 براى تدوین حقوق بین الملل، همه دولت ها بر آن بودند که اعمال افراد خصوصى هرگز قابل انتساب به دولت ـ به عنوان یک منبع مسؤولیت بین المللى ـ نیست، مگر این که توسط نهادهاى دولتى تعهدات بین المللى نقض گردد.10
2. در ماجراى حمله به دفتر کاتلر امریکایى در ایتالیا بر اثر تظاهرات، دو دولت توافق کردند که فعل یا ترک فعل مقام هاى رسمى دولتى به عنوان عمل نامشروعى که مسؤولیت بین المللى را موجب مى شود قابل انتساب به دولت است.11
همان گونه که ملاحظه مى شود، شخص عادى مطرح نشده و نفى مسؤولیت دولت در قبال عمل فرد عادى در نظر دو دولت مفروغ عنه بوده است.
د. آموزه حقوقى: در این زمینه، آموزه حقوقى وضع ثابتى نداشته و آنچه جمع بندى آموزه هاى متفاوت علماى حقوق را نشان مى دهد، سه نظریه متفاوت است.12
نظریه اول
این نظریه مبتنى بر اصل «تعاون گروه اجتماعى» یا «ضمانت» است که اعمال افراد را قابل انتساب به دولت مى داند، بدون توجه به این که نهادهاى دولتى چه رفتارى در قبال آن اتخاذ کرده باشند.
همان گونه که مشهود است، این نظریه اصل را بر مسؤولیت دولت مى داند.
نظریه دوم
نظریه «معاونت» مى گوید: عمل شخص خصوصى در صورتى قابل انتساب به دولت است که عوامل دیگرى، به ویژه قصور در پیش گیرى از عمل یا واکنش بعدى در مقابل آن دخالت داشته باشد و این قصور هم از ناحیه نهادهاى دولتى باشد.
در این نظریه، اصل بر مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد خصوصى نیست، بلکه شراکت و معاونت در عمل فرد لحاظ شده است که اگر این معاونت به اثبات برسد، موجب مسؤولیت دولت است.
نظریه سوم
براساس نظریه اکثریت قاطع علماى جدید حقوق بین الملل، عمل اشخاص خصوصى از نظر حقوق بین الملل قابل انتساب به دولت نیست، بلکه زمینه ساز عمل نامشروع دولت است و دولت به علت نقض تعهد حمایت از بیگانگان، مسؤول است.
همان گونه که ملاحظه مى شود، فقط این نظریه است که اصل را بر عدم مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد خصوصى قرار داده و این نظریه در حقوق بین الملل کنونى مورد توجه است.
2. مسؤولیت دولت در قبال اعمال مأمورین دولتى
الف. وظایف دولت در قبال بیگانگان
این امر مسلّم است که دولت در قبال بیگانگان وظایفى دارد که ملزم است آن ها را به انجام رساند، وگرنه مسؤول خواهد بود و وظایف دولت را باید مأموران دولتى به انجام برسانند.
مهم ترین وظایف دولت دو نکته اساسى است:13
1. وظیفه پیش بینى و پیش گیرى: دولت و مأموران دولتى باید در وظیفه پیش بینى و پیش گیرى چند امر را مدنظر قرار دهند و اهمیت خاصى براى آن قایل شوند.
1) مکان هاى مهم مانند سفارت خانه ها، کنفرانس ها و مانند آن;
2) زمان هاى مهم مانند اول سال میلادى یا شمسى که باعث جشن و سرور و تشکیل محافل جمعى است، از اهمیت خاصى برخوردار است;
3) خصوصیت خود حادثه که آیا قابل پیش بینى بوده است یا نه؟ بعضى از حوادث قابل پیش بینى است و به طور طبیعى، دولت مى تواند با دقت، به آن پى ببرد; مانند این که تظاهراتى در شرف وقوع است، دولت مى داند و ممکن است پیامدهایى داشته باشد. از این رو، باید خود را مهیّا کند تا از اتباع خارجى دفاع نماید، و گرنه مسؤول است.
4) خصوصیت و موقعیت شخص بیگانه: گاه بیگانه یک فرد عادى است و چندان از اهمیت برخوردار نمى باشد، اما گاه فرد برجسته سیاسى است; مانند رئیس جمهور یا وزیر یا رییس مجلس که در این صورت، باید اقدامات جهانى خاصى مدّنظر قرار گیرد، وگرنه مسؤولیت دولت حتمى است.
گاه قصور از ناحیه خود بیگانه است که موجب خسارت و زیان به خودش مى شود که در این موارد، نباید مأموران دولتى را مقصر دانست. این در چند مورد زیر لحاظ مى شود.
الف) رفتار تحریک آمیز بیگانگان: اگر بیگانه اى خود موجب تحریک فردى شود که موجب ضرر و زیان او شده یا او را به قتل رسانده است، نمى توان قصور را به عهده مأموران نهاد و آن ها را مسؤول دانست تا در نتیجه، دولت مسؤول شناخته شود.
ب) اخطار قبلى که توسط کشورها داده مى شود مبنى بر این که بیگانگان کشور را ترک کنند که معمولاً این کار در موقع آشوب هاى داخلى انجام مى شود. در این صورت، اگر بیگانه اى به این اخطار بى اعتنایى کند، خود مسؤول است و قصورى متوجه مأموران دولتى نیست.
ج) بیگانه ملزم است به طور ادوارى محل اقامت خود را به مقامات ذى صلاح دولتى اعلام کند تا آن ها بتوانند از او حمایت کنند. اگر در این کار قصور کند و خود را از چشم مأموران مخفى کند خودش مسؤول خواهد بود.
ب. مراقبت مقتضى
هنگامى که کشور تصمیم مى گیرد به بیگانگان اجازه ورود به خاک خود یا پرداختن به فعالیت هاى تجارى بدهد، کشور و دولت و مأموران ملزمند تلاش معقولى براى حمایت از بیگانگان و حفظ اموالشان انجام دهند.
هدف آن است که در مورد بیگانگان، توسط مؤسسات دولتى بى عدالتى نشود و در مقابل اعمال خلافى که توسط اتباع خصوصى انجام مى گیرد از آن ها حمایت به عمل آید. به عنوان مثال، جرم، دولت را ملزم مى دارد که مجرم را توقیف و مجازات کند و در صورت عدم کارایى یا فقدان دقت لازم، کشور مسؤول شناخته مى شود و براى جبران خسارت وارده، باید به بیگانه غرامت بپردازد.
البته روشن است که مراقبت مقتضى به معناى حمایت مطلق نیست; همان گونه که کشور و مأموران دولتى نمى توانند براى اتباع خودشان حمایت مطلق را تضمین کنند، چنین تضمینى براى بیگانگان نیز مورد انتظار نیست. اما کوشش مقتضى به این معناست که کشور باید با رعایت احتیاط و با تلاش معقولانه، در حفظ سلامت، زندگى و اموال بیگانه سعى داشته باشد، به همان شکل که براى اتباع خود تلاش مى کند.
ج. قابلیت انتساب
دولت زمانى مسؤول اعمال مأموران خود خواهد بود که آن اعمال قابل انتساب به دولت باشد و این مفهوم زمانى ایجاد اشکال مى کند که مأموران دولت پا از حدود اختیارات خود فراتر مى گذارند یا خود را از دستورهاى محدود کننده به مأموران خود از مسؤولیت مبرّا نمایند.
رویه قضایى موجود حاکى از آن است که دولت ها مسؤول اعمال مأموران خود هستند، حتى در مواردى که پا از اختیارات خود فراتر بگذارند یا از دستورها سرپیچى کنند، به شرط این که آن ها داراى اختیار ظاهرى باشند یا از اختیارات یا تسهیلاتى که توسط دولت به آن ها داده شده است سوء استفاده نموده باشند.
در قضیه موسوم به «یُومان»، مکزیک سربازانى را براى حمایت از امریکایى ها در یک تظاهرات اعزام نموده بود، ولى سربازان اعزامى که تحت نظارت و فرماندهى یک افسر مکزیکى قرار داشتند، به جاى حمایت از امریکایى ها، به طرف آن ها آتش گشودند. در این قضیه مکزیک مسؤول شناخته شد; زیرا سربازان مزبور به صورت یک واحد متشکل نظامى عمل مى کردند و تحت فرمان دهى یک افسر قرار داشتند. از سوى دیگر، اگر سربازان در حال انجام وظیفه نبودند، اعمال آن ها به حساب اقدامات شخصى و خصوصى گذاشته مى شد.14
پیش نویس کمیسیون حقوق بین الملل خاطر نشان مى کند که رفتار هر نهاد دولتى که با این صلاحیت عمل مى کند، به مثابه عمل آن دولت طبق حقوق بین الملل است، مشروط بر این که آن نهاد طبق حقوق داخلى آن کشور داراى آن موقعیت باشد.15
این مطلب بدین معناست که براى تحقق مسؤولیت، باید فعل یا ترک فعل غیرقانونى قابل انتساب به دولت باشد. به عبارت دیگر، فعل باید از سوى دولت سرزده باشد، نه از سوى افراد و نهادهایى که از جانب خود عمل کرده اند; مثلاً عدم رعایت مقررات یک معاهده از جانب دولت، عمل دولت محسوب مى شود، ولى اگر عمل از سوى افراد و نهادهایى باشد که از جانب خود عمل کرده اند نقض حقوق بین الملل شمرده نمى شود.
آنچه به عنوان قاعده کلى مى توان ارائه داد این است که فعل یا ترک فعل نهادهاى دولتى متعلق به دولت است، حتى اگر خارج از حوزه مسؤولیت آن ها عمل کرده باشند و تجاوز از حدود اختیارات رافع مسؤولیت دولت نمى باشد. بله، اگر خارج از وظایف ادارى خود، بیگانه اى را مصدوم کند، چون به عنوان نهاد دولتى عمل نکرده اند، دولت مسؤول نمى باشد.
بند 1 و 2 ماده 11 راجع به مسؤولیت دولت بر همین اساس تفسیر مى گردد; چرا که بیان بند 1 این است که «عمل شخص یا گروهى از اشخاص که به نمایندگى از دولت انجام نگرفته باشد، نباید از نظر حقوق بین الملل، عمل دولت شناخته شود.»
چنانچه اشاره شد، این ماده بیان کننده اصل اوّلى و عرفى عدم مسؤولیت دولت در قبال اعمال افراد است و آن اصل اوّلى و قاعده عرفى درباره اشخاصى که عضو نهاد دولت به شمار مى آیند در صورتى صادق است که به عنوان اشخاص خصوصى عمل کرده باشند، نه در سمت مأمور دولت و در اجراى وظایفى که به عنوان نهاد دولتى بر عهده دارند نیز لازم الاجراست.
این نکته در ماده 7 و 8 مسؤولیت دولت نیز مشاهده مى شود: «ماده 7: انتساب رفتار واحدهاى دیگرى که صلاحیت اعمال عناصرى از اختیارات دولت را دارند به دولت:
2)... رفتار ارگان یا واحدى که جزیى از ساختار رسمى دولت یا واحد حکومتى محلى نیست، اما به موجب حقوق داخلى، صلاحیت اعمال عناصرى از اختیارات دولت را دارد، باید به عنوان عمل دولت بر حسب حقوق بین الملل تلقى گردد، مشروط بر این که در مسأله طرح شده به آن سمت عمل کرده باشد.»
«ماده 8: انتساب رفتار اشخاصى که به نمایندگى از دولت عمل مى کنند به دولت: رفتار شخص یا گروهى از اشخاص باید به عنوان عمل دولت بر حسب حقوق بین الملل شناخته شود هرگاه:
الف) ثابت شود که چنین شخص یا گروه اشخاص در واقع، از سوى دولت عمل مى کرده اند:
ب) چنین شخص یا گروه اشخاص در واقع، عناصرى از اختیارات دولت را در نبود مقام هاى رسمى و در اوضاع و احوالى که کاربرد این اختیارات را توجیه مى کند، اعمال مى کرده اند.»16
د. حالات گوناگون مسؤولیت دولت در قبال اعمال مأموران دولتى
1. تشویق افراد حقیقى و شخصى در حمله به بیگانگان: در مواردى که مأمور دولت خود در تحریک افراد خصوصى نسبت به ارتکاب جرم و ایجاد زیان نسبت به بیگانه مؤثر باشد، به طور قطع، موجد مسؤولیت دولت مى شود.
2. عدم اعمال مراقبت معقول براى حمایت و حفاظت افراد: براى نمونه، عدم تأمین حفاظت توسط پلیس علیه خارجیان در حالتى که شورش علیه آن ها قریب الوقوع باشد; مثلاً، در اوایل سال 1969 انگلستان بابت خسارات وارده به سفارت افریقاى جنوبى در لندن، غرامتى به دولت افریقاى جنوبى پرداخت. خسارات مزبور در اثر حمله تظاهرکنندگان به وجود آمده بود. تظاهرات از چندین روز قبل، همراه با تبلیغات اعلام شده بود و حمله به سفارت افریقاى جنوبى قابل پیش بینى بود. هدف اصلى تظاهرکنندگان عمارت موسوم به «ساختمان رودزیا» بوده، ولى فقط یک نفر پلیس در بیرون در سفارت مستقر شده بود.17
3. قصور آشکار در مجازات افراد: همان گونه که بیان شد، یکى از وظایف دولت و مأموران دولتى تعقیب و مجازات مجرمان نسبت به بیگانه است. اگر در این کار، قصور آشکارى صورت گیرد، موجد مسؤولیت دولت است.
4. عدم تأمین یا قصور در تأمین امکانات دریافت غرامت بابت اعمال خلاف کاران علیه فرد بیگانه در دادگاه هاى محلى: این مسأله اى است که مأموران قوّه قضاییه با آن درگیرند; قوّه قضاییه با کلیه مأمورانش از دست اندرکاران حکومت و دولت اند و کوتاهى آن ها در انجام وظایف، موجب مسؤولیت دولت مى باشد.
5. کسب منافعى از اعمال ارتکابى توسط اشخاص مثل نگاه داشتن اموال غارت شده: در این موارد، مأموران دولتى موظف اند اموال غارت شده را اخذ و به بیگانگان صاحبان آن ها مسترد دارند، وگرنه دولت مسؤول خواهد بود.
6. تأیید آشکار اعمال اشخاص: یعنى تأکید بر این که افراد مزبور از طرف و یا به نام «دولت» اقدام به کارى نموده اند.
3. مسؤولیت کشورها و دولت ها در جنگ ها و انقلاب هاى داخلى
الف. آموزه کالوو18
به موجب این آموزه، دولت مسؤول اعمالى همچون شورش علیه بیگانگان یا به طور گسترده تر مسؤول هرگونه خسارت ناشى از شورش داخلى، خشونت دسته جمعى یا انقلابى است، صرف نظر از این که دولت مزبور کلیه اقدامات معقولانه براى حمایت از بیگانگان را به عمل آورده باشد یا نه...
این آموزه توسط کارلوس کالوو آرژانتینى ارائه شد و مبتنى بر این اعتقاد بود که اختلال ایجاد شده در نتیجه انقلاب ها یا ناآرامى هاى داخلى، شهروندان را به اندازه بیگانگان متأثر مى کند و بیگانگان محق نیستند از حمایت بیش تر نسبت به شهروندان یک کشور برخوردار شوند.
آموزه هاى مزبور منعکس کننده موضع کشورهایى است که خشونت دسته جمعى و شورش را یک موضوع «فورس ماژور» تلقى مى کنند (اعمالى که یک کشور نمى تواند مسؤول وقوع آن ها باشد.)
البته آموزه کالوو را نمى توان یک قاعده جهان شمول حقوق بین الملل محسوب کرد، بلکه قاعده کلى این است که مسؤولیت دولت ها در قبال اعمال شورشیان به قصور دولت ها در اعمال مراقبت مقتضى بستگى دارد، هنگامى که از احتمال وقوع پیشامدى آگاهى دارند یا در وضعیتى هستند که مى توانند بر نتیجه نهایى تأثیر بگذارند.
البته این نظریه را به طور مطلق، نمى توان پذیرفت، بلکه بحث چند جهت دارد که در ذیل به آن ها اشاره خواهد شد:
ب. اصل عدم مسؤولیت
بر اساس اصلى که بیان شد، در صورت بروز خساراتى توسط انقلابیان، اصل اوّلى همان عدم مسؤولیت دولت است. این مطلب در رأى 1903 درباره پرونده Sambiago مربوط به دولت ایتالیا ـ ونزوئلا این گونه استدلال شده است:
«با توجه به اصل کلى، ناگزیر هستیم که جز در موارد استثنایى، دولت مسؤول اعمال انقلابیون نباید باشد; زیرا:
1) انقلاب کننده ها کارگزار دولت نیستند;
2) عمل آنان براى نابودى دولت انجام شده است;
3) انقلابیون خارج از کنترل دولت بودند.»19
قسمت سوم این استدلال حاکى از آن است که هرگاه در جنگ یا آشوب و یا انقلاب داخلى بر اثر عملیات نظامى و جنگى آشوبگران یا انقلابیان و یا مقامات قانونى به اشخاص و اموال مورد حمایت بین المللى خساراتى وارد آید، از جمله مصادیق بارز قوّه قهریه (فورس ماژور) بوده و در نتیجه، مسؤولیتى متوجه دولت ذى ربط نیست.
آنچه گفته شد به صورت تأسیس یک اصل در مسأله مورد بحث بود، منتها از نظر استقصاى موارد، براى شورشیان دو حالت متصور است که عبارتند از:
1) حالتى که شورشیان مغلوب شوند;
2) حالتى که شورشیان پیروز شوند.
ج. مغلوب شدن شورشیان
در این حالت، حکومت قانونى پیروز مسؤول اعمال شورشیان شکست خورده نخواهد بوده، مگر آن که با آنان صلح کند یا آنان را مورد بخشش قرار دهد و یا در حفظ و مراقبت از بیگانگان و سایر افراد و اموال مورد حمایت بین المللى اهتمام لازم را به عمل نیاورده باشد.
از نظر حقوقى، دلیل عدم مسؤولیت کشورها آن است که شورشیان یا انقلابیان مأموران حکومت قانونى نیستند تا کشور ذى ربط مسؤول رفتار و اعمال آنان باشد، بلکه افرادى هستند که حکومت، حداقل تا مدت زمانى کوتاه، قادر به مهار عملیات آنان نیست.
از سوى دیگر، این غیرمنطقى است که حکومت قانونى را مسؤول دشمنان آن بدانیم، ولى آنچه بعضى از حقوق دانان معتقدند این است که عدل و انصاف حکم مى کند که مسؤولیت کشورها را در این مورد براساس نظریه خطر بپذیریم.
د. شرط مراقبت
به عنوان یک اصل مسلّم ـ که به آن اشاره شد ـ هیچ دولتى، اعم از انقلابى یا غیرانقلابى، مسؤول اعمال افرادى نیست که تحت مراقبت او قرار ندارند و این امر در آراى محاکم و آموزه هاى حقوقى مشهود است که ذیلاً نمونه هایى از آن ذکر مى شود:
رأى مورّخ 1903 مربوط به پرونده Sambiago (ایتالیا ـ ونزوئلا): «... 3. انقلابیون خارج از کنترل دولت بودند و دولت نمى تواند مسؤول خسارات ناشى از اعمال کسانى تلقى شود که از حیطه اقتدار او بیرون بوده اند.»20
رأى مورخ 1903 کمیسیون دعاوى ایالات متحده ـ ونزوئلا درباره پرونده Dix: «انقلاب 1899 به رهبرى ژنرال کیپرانو کاسترو به پیروزى رسید و اعمال انقلابیون به موجب یک قاعده جاافتاده حقوق بین الملل، باید اعمال یک دولت محسوب شود. مأموران ادارى و نظامى انقلاب، سیاست آن دولت را تحت کنترل قوّه مجریه اش اعمال کردند. این گونه مسؤولیت بر اثر تجاوز به حقوق اشخاص بى طرف براى دولت انقلابى پیروز همانند هر دولت عملى دیگر تحقق مى یابد.»21
بر اساس این رأى، چون انقلابیان تحت مراقبت بودند، مسؤولیت متوجه دولت انقلابى دانسته شد. گرچه در مبحث انقلابیان پیروز، این رأى مورد استناد است، ولى شاهد مثال بحث مراقبت نیز مى باشد.
رأى مورخ 1986 دیوان بین المللى دادگسترى در دعواى نیکاراگوئه علیه امریکا: «دیوان على رغم احراز این که پرسنل نظامى ایالات متحده در عملیات ضد انقلابیون نقش مستقیمى داشته و مأموران این کشور در برنامه ریزى، هدایت و پشتیبانى این عملیات شرکت کرده اند، اظهارنظر مى کند که انتساب این اعمال به ایالات متحده ثابت نشده است; چرا که دلایل کافى و آشکارى در دست نیست که ایالات متحده در واقع چنان کنترلى بر ضد انقلابیون داشته است که اعمال آنان باید از طرف آن دولت محسوب شود. بنابراین، ضد انقلابیون خود مسؤول اعمال خود مى باشند.»22
بنابر آنچه گذشت، وقتى انقلابیان مغلوب شدند، چون تحت مراقبت دولت قانونى نبودند، دولت مسؤول اعمال آن ها نیست.
هـ. پیروزى شورشیان و انقلابیان
در این حالت، حقوق بین الملل حکومت جدید را مسؤول کلیه اعمال انقلابیان و یا عاملان حکومت شکست خورده در طول انقلاب مى داند.
در ماده 15 طرح مواد راجع به مسؤولیت بین المللى دولت، همین مسأله مطرح شده و دولت انقلابى مسؤول شناخته شده است:
«1. عمل یک نهضت انقلابى که به صورت حکومت جدید کشورى درمى آید، عمل آن دولت تلقى مى شود...
2. عمل یک نهضت انقلابى، که منتهى به تشکیل یک دولت جدید در بخشى از سرزمین دولت سابق یا سرزمین تحت اداره آن مى شود، باید به عنوان عمل دولت جدید شناخته شود.»23
توجیه قاعده:24 چرا دولت انقلابى در صورتى که انقلاب پیروز شود، مسؤول است و چرا این به عنوان یک قاعده در حقوق بین الملل مطرح است؟
سه توجیه در این زمینه ارائه شده است که ذیلاً متذکر مى گردد:
توجیه اول: انقلابیان پیروز به عنوان حکومت عملى (defacto) دست کم، در بخشى از سرزمین دولت، از پیش اعمال قدرت مى کردند.
توجیه دوم: انقلابیان پیروز از آغاز قیام بر ضد حکومت سابق، مظهر اراده واقعى ملت به شمار مى آمده اند. پس انقلابیان از آغاز مجریان اراده ملى بوده اند.
توجیه سوم: اگر انقلابیان پیروز شده حکومت جدیدى تشکیل دهند، در واقع، سازمان انقلابى تداوم دو سازمانى است که قبلاً در حال نبرد با یکدیگر بوه اند. در این صورت، هم مسؤولیت اعمال نهادهاى دولت سابق و هم مسؤولیت اعمال نهادهاى سازمان انقلابى بر عهده دولت جدید مى باشد.
بر اساس این توجیه، تغییر حکومت نقشى در تغییر کشور ندارد. پس مسؤولیت دولت منتفى نیست. گوبلز مى گوید: «با وجود این، در موردى که دولت شورشى به صورت حکومت قانونى (dejure)درآمده باشد، مسؤولیت براى اعمال شورشیان روشن است. حکومت قانونى جدید مسؤول اعمال خویش است.»25
این حقوقدان اعمال انقلابیان پیروز را اعمال حکومت انقلابى پیروز مى داند و به آن منتسب مى کند و اعمالى که منتسب به دولت باشد موجب مسؤولیت دولت خواهد بود.
در طرح کنوانسیون هاروارد راجع به مسؤولیت بین المللى دولت در قبال خسارات وارده به بیگانگان مورخ 1961، در بند 1 ماده 18 آمده است: «در موردى که یک انقلاب یا شورش تغییرى در حکومت یا کشور ایجاد یا دولت جدیدى برقرار نماید، فعل یا ترک فعل یک ارگان، نماینده، مأمور یا کارمند گروه انقلابى از نظر این کنوانسیون، قابل انتساب به کشورى است که گروه مزبور حکومت آن را به دست گرفته است.»
«در مرحله اى که انقلاب یا شورش هنوز در حال پیشرفت است و به ویژه هنگامى که مرحله آغازین خود را مى گذراند، ممکن است اثبات این که خسارت وارده به یک بیگانه در واقع، ناشى از عمل ارگان یا مأمور یا کارمند نهضت است یا معلول هواداران غیر متشکل نهضت، که فاقد وضعیت رسمى هستند، دشوار باشد. به رغم این دشوارى، در هر مورد، باید اثبات شود که عمل یک فرد یا گروه واقعاً عمل کارمند یا مأمور یا ارگان یا نماینده گروه بوده است.»26
امریکاییان در جریان انقلاب اسلامى، مدعى خساراتى شده اند و از دولت انقلابى پیروز ایران خواهان خسارات وارده شده اند. اما بنابر آنچه تاکنون گفته شد، ادعایى که آن ها در مورد خسارات احتمالى دارند مردود است و در ردّ ادعاى آنان، هم به اصول و قواعد حقوق بین الملل و هم به بند 11 بیانیه الجزایر مى توان استناد نمود که مى گوید: «صدمات وارده به اتباع ایالات متحده و یا اموال آن ها در نتیجه جنبش هاى مردمى در جریان انقلاب اسلامى ایران، ناشى از عمل دولت ایران نبوده است.»27
این بند (د) از جمله استثناهایى است که نمى توان علیه دولت ایران ادعا نمود. همچنین در دعواى شورت علیه ایران، دادگاه به دو دلیل، دولت جدید را مسؤول شناخت:
1) عدم اثبات رابطه علّیت بین اعمال انقلابیان و اخراج خواهان از کشور;
2) عدم تسلط بر اوضاع از سوى دولت جدید در زمان اخراج وى.
ولى در رأى دادگاه بین المللى مسأله اشغال سفارت امریکا در تهران، دادگاه بین المللى اظهار داشت نه فقط دولت ایران از این وقایع جلوگیرى نکرده، بلکه شواهد روشنى وجود دارد که با مشارکت و تصویب دولت صورت گرفته است.
همان گونه که معلوم است، دادگاه در رأى اخیر نسبت به اشغال سفارت امریکا، که به تعبیر ما لانه جاسوسى بود نه سفارت و عمده مشکلات نظام ما از آن جا برخاسته، مسؤولیت را به عهده دولت نهاده و این در زمانى است که دولت جمهورى اسلامى تشکیل شده بود و فرض را بر این گرفته که شورشیان تحت مراقبت، بلکه تحت نظارت امر دولت بوده اند، ولى مسأله مهم این است که اثبات این مطلب جاى بحث دارد.
نتیجه:
از مطالبى که تاکنون گفته شده، این گونه نتیجه گیرى مى شود که اصل اوّلى در مورد رفتار خسارت بار افراد و اشخاص عادى، عدم مسؤولیت دولت است، مگر این که فرد عادى به عنوان نیروى دولتى اقدام کرده باشد; همان گونه که اصل اوّلى در مورد اشخاص حقوقى و مأموران دولتى، که در سمت خود و حین انجام وظیفه دولتى خود موجب خسارت شده اند، نسبت به بیگانه مسؤولیت دولت است، مگر این که خارج از وظیفه و حیطه کارى خود به عنوان شخص عادى موجب خسارت شده باشند که در این صورت نیز مسؤولیت به عهده دولت نخواهد بود.
در مورد شورشیان و انقلابیان هم این بحث مطرح است که اصل اوّلى در این جا نیز جارى است که عمل شورشیان موجب مسؤولیت دولت نخواهد بود. بله، در مورد شورشیان پیروز که حکومت را در دست گرفته اند و از لحاظ حقوق بین الملل، دولت مسؤول شناخته شده است.
--------------------------------------------------------------------------------
پى نوشت ها
1ـ رابرت بلاسو و بوسلاو بوسچک، فرهنگ حقوق بین الملل، ترجمه و تحقیق علیرضا پارسا، تهران، نشر قومس، 1375، ص 157
2ـ دومنیک کارو، حقوق بین الملل در عمل، ترجمه و تحقیق مصطفى تقى زاده، تهران، قومس، 1375، ص 363
3 و 4ـ «مسؤولیت بین المللى دولت در نتیجه اعمال افراد»، مجله حقوقى، ش 12
5ـ محمدرضا ضیایى بیگدلى، حقوق بین الملل عمومى، چاپ سوم، تهران، رشدیه، 1367، ص 267 ـ 268
6ـ ملکم شاو، حقوق بین الملل، ترجمه حسین وقار، تهران، اطلاعات، 1374، ص 314
7 8 9 10 11 12ـ مجله حقوقى، ش 13، ص 192 و 191 / همان / ص 193 / ص 196 / ص 197 / ص 199ـ 201
13ـ حقوق بین الملل عمومى، ص 268
14ـ مایکل اکهرست، حقوق بین الملل نوین، ترجمه مهرداد سیدى، تهران، دفتر خدمات حقوق بین المللى، 1373، ص 119 ـ 120
15ـ حقوق بین الملل، ص 314
16ـ مجله حقوقى، ش 13، ص 189 ـ 190
17ـ حقوق بین الملل نوین، ص 120
18ـ فرهنگ حقوق بین الملل، ص 159
19 20 21 22 23 24 25 26 27ـ مجله حقوقى، ش 13، ص 201 ـ 202 / ص 202 / ص 208 و 209 / ص 210 و 211 / ص 203 و 204 / ص 205 و 206 / ص 212 / ص 213 / ص 210