فساد اداری در ایران؛ تحلیلی جامعه‏شناختی (مقاله علمی وزارت علوم)

مطالعه تاریخ تمدن‏های باستان، بیانگر این است که فساد در جوامع بشری قدمتی به اندازه تمدن داشته و اکنون نیز یکی از مسائل مهم و اساسی در میان کشورهای جهان می‏باشد. فساد نابسامانی‏های بسیاری برای جوامع بشری به دنبال داشته و جنگ‏های پی‏در پی، خشونت‏ها و قیام علیه تمدن‏های حاکم، از بین رفتن سازمان‏ها و در هم ریختن جوامع، همیشه ناشی از فساد بوده است. در مجموع، فساد در کنار سایر عوامل، از عوامل مهم فروپاشی تمدن‏ها بوده است، به گونه‏ای که ابن‏خلدون در رابطه با عوامل ظهور و سقوط تمدن‏ها معتقد است: عامل اصلی فروپاشی و زوال حکومت‏ها اسراف، تبذیر و فساد در دستگاه حکومتی از جانب دولت‏مردان و حاکمان می‏باشد. 2 در طی قرون و اعصار، همواره رابطه معکوسی بین استفاده درست و بجا از قدرت و قلمرو گسترش فساد وجود داشته است. زمانی که از قدرت به طور مطلوب استفاده می‏شد، میزان فساد کاهش می‏یافته است. موضوع فساد در تمام زمان‏ها، گریبانگیر دولت‏ها و دغدغه فکری بسیاری از اندیشمندان و متفکران سیاسی بوده است؛ دانته 3 در قرن چهاردهم، در کتاب کمدیالهی خود به مسئله فساد توجه کرده و آن را از نظر درجه‏بندی در اعماق جهنم قرار می‏دهد. به عقیده ماکیاولی 4 فساد جریانی است که طی آن، موازیناخلاقی افرادْ سست و فضیلت و تقوای آنان از بین می‏رود و از آن‏رو که افراد ضعیف و عاری از تقوا و پرهیزگاری، بیشتر در معرض فساد قرار می‏گیرند، باید با کنترل این افراد، هدایت رهبران
فکری و با کمک دستگاه‏های ناظر از بروز این مشکل جلوگیری کرد. 5
فساد اداری از جمله پدیده‏های سازمانی است که روند توسعه کشورها را به طور چشمگیر با مشکل روبه‏رو می‏سازد و موجب شکل‏گیری مشکلات و بحران‏های اساسی در سراسر جامعه می‏شود. بر اساس آمار منتشره از سوی سازمان جهانی شفافیت 6 در سال 2007 ایران از میان 133 کشوردر رتبه 79 از نظر فساد اداری قرار گرفته است، به گونه‏ای که اگر آن را در طیفی به مقیاس 1 تا 10 در نظر بگیریم میزان آن در حدود 7/3 خواهد بود 7 که این امر بیانگر میزان بالای فساد در جامعه ایران در حال حاضر است. بر همین اساس، پرداختن به تبیین و چرایی این مسئله و ارائه راه‏کارهای مناسب برای برون‏رفت از این معضل اساسی از اهمیت‏وضرورت اساسی برخوردار است.
هدف اصلی این نوشتار، تحلیل جامعه‏شناختی پدیده فساد اداری در ایران می‏باشد. علاوه بر این هدف کلی، ریشه‏یابی و تشخیص علل و عوامل مؤثر در شکل‏گیری و گسترش فساد اداری، رابطه نظام اقتصادی ـ اجتماعی و سیاسی با فساد اداری، پیامدهای وجود و استمرار فساد اداری و سرانجام ارائه راه‏کارهای مناسب برای مقابله با این پدیده از اهداف جزئی این نوشتار به شمار می‏آیند.
تعریف فساد اداری
ریشه فساد از فعل لاتین «Rumpere» به معنای شکستن است. بنابراین، در فساد چیزی می‏شکند یا نقض می‏شود. 8 فساد در فرهنگ وبستر (Webster) به عنوان پاداشی نامشروع که برای وادار کردن فرد به تخلف از وظیفه تخصیص داده شده آمده است. گونار میردال 9 فساد را در معنای وسیع‏تری مورد مطالعهقرار می‏دهد. به نظر وی، فساد به تمام شکل‏های گوناگون انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی قابل اطلاق است. 10
در گذشته فساد اداری را ناشی از حرص سیری‏ناپذیر انسان می‏دانستند. برای مثال، فیلسوفان اسکولاستیک سده‏های میانه درباره فساد اداری این‏گونه می‏اندیشیدند. فیلسوفان دوره روشنگری ـ جنبش فلسفی قرن هجدهم که ویژگی بارز آن عقل‏گرایی بود و نظریه‏پردازان دولت دموکراتیک در قرن نوزدهم تعریف دقیق‏تری از فساد اداری ارائه کردند: «سوءاستفاده مقام اداری از وجوه عمومی به منظور افزایش درآمدش به طور غیرقانونی.» 11
نظریه فلاسفه اسکولاستیک که فساد اداری را ناشی از حرص سیری‏ناپذیر انسان می‏داند، ناقص و نارساست؛ چراکه تأثیر شرایط نهادی مختلف را بر فساد اداری نادیده می‏گیرد و آن را امری فطری می‏پندارد. نظریه فیلسوفان دوره روشنگری گرچه دقیق‏تر است، اما هنوز محدود است؛ زیرا فساد اداری را تنها در شکل غیرقانونی آن در نظر گرفته و به شکل‏های «قانونی» فساد اداری توجه نکرده است. 12 برخی پژوهشگران امروزی فساد اداری را «سوء استفاده از قدرت دولتی به خاطر نفع شخصی» 13 تعریف کرده‏اند. در کل می‏توان گفت:«فساد اداری عبارت است از مجموعه طرح‏ها، تصمیمات، کارها، برخوردها و روابطی که در محیط اداره برخلاف خط‏مشی عمومی کشور و قوانین حاکم بر جریان امور اداری و اهداف و منافع جامعه به وقوع می‏پیوندد و موجب تباهی منافع عمومی و مسخ و بیهودگی اداره می‏شود.» 14 آنچه در تمامی این تعاریف مشترک است نوعی هنجارشکنی و تخطی از هنجارهای اخلاقی و قانونی در عملکرد اداری و سازمانی است و از این‏روست که فساد اداری و تعریف آن تابعی از هنجارهای مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ آن می‏شود.
انواع فساد
محققان فساد را به انواع گوناگونی تقسیم‏بندی کرده‏اند؛ از جمله:
الف. فساد خرد: به اخذ رشوه‏های اندک از جانب کارکنان دولت برای رفع مشکلات اشاره دارد. همچنین زمانی که در موارد استثنایی از جانب کارمندی درخواست رشوه می‏شود، اما این کار به شکل سازمان‏یافته انجام نمی‏شود، «فساد فردی» صورت گرفته است.
ب. فساد سازمان‏یافته: زمانی که بقای نظام‏ها به وجود فساد بستگی پیدا می‏کند و در این حالت، سازمان‏ها، مقرّرات و هنجارهای رفتاری با فساد تطبیق پیدا می‏کند.
ج. فساد بزرگ: هنگامی که مسئولان سطح بالای دولتی و سیاست‏مداران در قراردادها و طرح‏های بزرگ که جنبه ملّی دارند اعمال نظر می‏کنند و سودهای کلان به دست می‏آورند. 15
هیدن همیر محقق علوم سیاسی فساد اداری را به سه گونه تقسیم می‏کند:
1. فساد اداری سیاه: کاری که از نظر دولت و مردم منفور است؛ مانند دریافت رشوه.
2. فساد اداری خاکستری: کاری که از نظر دولت منفور است، اما جامعه ممکن است نسبت به آن بی‏تفاوت باشد؛ مانند کوتاهی کارمند در اجرای قوانینی که در بین مردم از محبوبیت چندانی برخوردار نیست.
3. فساد اداری سفید: کاری که ظاهرا مخالف قانون است، اما اجرای آن از نظر دولت و مردم زیاد با اهمیت نیست؛ مانند کمک یک کارمند به یک ارباب رجوع که توانایی جسمی کافی برای ماندن در صف برای گرفتن کالا را ندارد. 16
زمینه‏های تاریخی فساد اداری
نگاهی به ویژگی‏های ساختار اداری سنتی و محیط اجتماعی و سیاسی تاریخ معاصر ایران نشانگر مفاسد اداری بسیاری بوده است. حکومت‏های فاسد و مستبد با سوءاستفاده‏های مالی هر آنچه خواستند با ملت ایران کردند. مقام و مسئولیت، ثروت کلانی به همراه داشت و بسیاری از افراد با دادن رشوه، به مقام‏های دولتی و حکومتی دست می‏یافتند و بدین ترتیب، مسیر فساد و بهره‏برداری‏های انتفاعی را در جهت منافع شخصی پیمودند. برخی از ویژگی‏های ساختار اداری در مرحله نخست پیدایش و توسعه بوروکراسی مدرن ایران عبارتند از:
ـ وجود نظام خرید و فروش مشاغل و مقامات رسمی؛
ـ به مقاطعه دادن سازمان‏های اداری در مقابل استفاده از درآمد آنها؛
ـ به مقاطعه دادن عایدی اراضی کشاورزی دولتی یا درآمدهای مالیاتی آنها (و مالیات‏ها ـ به طور کلی ـ که پس از وصول آنها سهم معینی به مرکز فرستاده می‏شد و بقیه متعلق به مقام اداری بود) به جای پرداخت حقوق رسمی و منظم به مقامات اداری؛
ـ جدا نبودن منابع مالی اداری و شخصی؛
ـ فقدان یک نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروکراسی دولتی و به تعویق افتادن حقوق کارمندان بوروکراسی دولتی، افراد لشکری و پلیس در بسیاری موارد، حتی به مدت یک سال و یا بیشتر. 17
در چنین شرایطی بیشتر احتمال دارد که مقام اداری مانند یک سوداگر رفتار کند. در این ساختار سنتی مقام اداری شغل خود را به عنوان یک منبع درآمد انحصاری که از طریق خرید یا به کمک نوعی رابطه سیاسی، خویشاوندی و یا شخصی به دست آورده است در نظر می‏گرفت و بنابراین، سعی می‏کرد در مدتی که این انحصار را در اختیار دارد حداکثر بهره‏برداری را از آن به عمل آورد.
در آن دوران به دلیل افزایش هزینه‏های دربار یا در مواقع قحطی و خشک‏سالی و یا برای پرداخت غرامت‏ها و قرض‏های خارجی، خرید و فروش مشاغل و مقامات اداری به یک منبع مهم درآمدهای فوری و ضروری دولت تبدیل شد. در بعضی مواقع این کار آنچنان توسعه یافت که مقامات را زود به زود، حتی سالی یک یا دوبار، عوض می‏کردند و مشاغل آنان را به افراد دیگری می‏دادند تا پول بیشتری به دست آورند. 18 این‏گونه شیوه‏های استفاده از مشاغل و منابع درآمد بوروکراسی موجب می‏شد افرادی که شغلی به دست می‏آوردند سعی کنند در کوتاه‏ترین زمان با استفاده از این موقعیت، اصل مبلغی را که پرداخته بودند به علاوه منافع آن به دست آورند.
آنچه مسلم است این است که فساد اداری ویژگی نظام‏های استبدادی سنتی نیست و در بیشتر نظام‏های اقتدارگرا و دیکتاتوری و حتی در بعضی دموکراسی‏های صنعتی یافت می‏شود. با وجود این، شکل‏های اداری، عمق و دامنه آن و مجاری و فنونی که از طریق آنها اعمال می‏شود تابع ویژگی‏های اساسی نظام سیاسی است. 19 از این‏رو، می‏توان فساد اداری را در اغلب حکومت‏ها و دوره‏های تاریخی این کشور مشاهده نمود که در اینجا سعی می‏شود پدیده فساد اداری در دوران‏های مختلف تاریخ معاصر ایران مورد بررسی و مطالعه علمی واقع شود.
فساد اداری در عصر قاجار
ایران چه در عصر قاجار و چه قبل از آن ضربه‏های بسیاری از فساد مالی و عواقب آن مانند فقر و تبعیض خورده است. قراردادهای ترکمانچای، گلستان، تالبوت، دارسی و تشکیلات فراماسونری، کاپیتولاسیون و انقلاب سفید، همه به نوعی باج دادن به بیگانگان و سوءاستفاده‏های مالی توسط ایادی داخلی و خارجی بوده است که گوشه‏هایی از فساد مالی و اداری را نشان می‏دهد. سلاطین قاجار جملگی مرتکب اعمال فاسدآلودی بودند که هر یک به نوعی پرده از چهره فاسد آنان برمی‏داشت. در تاریخ آمده که آقا محمّدخان قاجار برای به دست آوردن جواهرات نادری دست به جنایت‏های بسیاری در خراسان زد؛ از جمله اینکه حاکم خراسان را در فجیع‏ترین شکل به قتل رساند. 20 دست‏اندازی به بیت‏المال، باج‏گیری و نیز سوءاستفاده‏های مالی به وفور وجود داشت. بیشتر مأموران دولتی حاضر به گرفتن رشوه بودند و حاکمان محلی نیز به این امر مبادرت داشته و به ثروت‏اندوزی مشغول بودند. آنها در نخستین فرصت، مبالغی را که برای خرید مقام خود پرداخته بودند از مردم طلب می‏کردند. 21 در این دوران برخی افراد با پرداخت رشوه، به القاب خاصی منتسب می‏شدند که هرگز شایسته آن نبودند. این القاب حتی به اشخاص غیرممیز نیز داده می‏شد. 22
فساد اداری در دوره پهلوی
الف. پهلوی اول
با ایجاد دگرگونی‏های اساسی در ساختار جامعه و دولت، همراه با گسترش روابط سرمایه‏داری و ایجاد ارتش مدرن، برای نخستین بار بوروکراسی مدرن و دولت مدرن در جامعه ایران در این دوره استقرار یافت که جامعه ایران را در مقایسه با جامعه سنتی و عقب‏مانده اواخر دوره قاجار بکلی دگرگون ساخت.
در دوره رضا شاه در مقایسه با دوره قاجار فساد اداری تا حدی محدود گردید. اغلب پژوهشگران محدود بودن فساد اداری را در این دوره ناشی از سه عامل دانسته‏اند: 1. فقیر بودن جامعه ایران به علت نبودن درآمدهای خاص از جمله عدم وجود درآمدهای نفتی؛ 2. ایجاد دولت مدرن؛ زیرا دولت در آن دوره بر اساس الگوی مدرن اروپایی بازسازی شده بود و کمتر پذیرای فساد و نارسایی‏های موجود بود؛ 3. نگرش شخص رضا خان نسبت به فساد اداری؛ زیرا وی بر خلاف پسرش، در زمینه فساد اداری بسیار سخت‏گیر بود و کمتر فساد اداری را تحمل می‏کرد. 23 با وجود این، فساد اداری بکلی از میان نرفت و در سلسله مراتب پایین بوروکراسی اداری و نظامی نیز وجود داشت و رضا خان پس از کناره‏گیری متهم شد که ثروت بسیاری به دست آورده و بسیاری از مالکان را با وسایل گوناگون مجبور کرده که زمین‏های مرغوب کشاورزی را به او واگذار کنند. 24
پهلوی دوم
در دوره دوم پهلوی فساد اداری به ویژه در شکل‏های اختلاس و رشوه‏خواری افزایش یافت. بین سال‏های 1332 تا 1342 افزایش درآمدهای نفتی، کمک‏های خارجی و رشد دیکتاتوری فساد اداری را گسترده‏تر و شدیدتر کرد. در این دوران بنیاد پهلوی زیر پوشش امور خیریه رسما فساد اداری را در سطح گسترده‏ای رواج داد و به یک مجرای مطمئن و نهادی‏شده برای افزایش ثروت و منابع مالی خاندان پهلوی مبدل گردید. 25 رشوه‏خواری، تصرف اموال و املاک عمومی، قاچاق مواد مخدّر، قمار و عیاشی تنها گوشه‏ای از ویژگی‏های خاندان فاسد پهلوی دوم است. سوء استفاده‏های مالی، رشوه‏خواری و فساد مالی در معاملات داخلی و خارجی فراوان بود، به گونه‏ای که در طول تاریخ 2500 ساله پادشاهی سابقه نداشت. این مسئله تنها مشکل موجود نبود، بلکه اعضای خانواده سلطنتی که از این راه‏ها ثروت کلانی به دست آورده بودند، به فساد اخلاقی مبتلا شدند، قماربازی، عیاشی و قاچاق مواد مخدّر از کارهای معمول آنها بود. نمونه‏های بسیاری از ارتکاب اعمال فاسد توسط خاندان پهلوی وجود دارد. برای مثال، روزنامه کیهان در شهریور و مهرماه سال 1376 طی سلسله مقالاتی با عنوان «دزدان با چراغ» به آنها اشاره کرده است و خاطرات موجود و کتاب‏های نوشته شده در این زمنیه توسط نویسندگان داخلی و خارجی نیز بر این موضوع تأکید دارند. بنابراین، وقتی شاه و خاندان پهلوی در فساد مالی غوطه‏ور هستند، می‏توان وضع دولت‏های وابسته را در آن دوران حدس زد و اگر تلاشی برای مبارزه با فساد صورت گرفته، به یقین ادعایی دروغ بوده که راه به جایی نمی‏برد. 26 در کل، می‏توان گفت: اهدف و انگیزه‏های دولت‏های سابق ـ در واقع ـ برداشت درآمدها و ثروت‏های جامعه بود نه انجام خدمات عمومی یا توسعه اقتصادی که هدف دولت‏های امروزی است. به همین دلیل است که دامنه گستردگی و پراکندگی این پدیده شوم از حکومتی به حکومتی دیگر سرایت کرده و هرگونه مبارزه و برنامه‏ریزی برای از بین بردن آثار و پیامدهای آن با شکست و عدم موفقیت همراه بوده است.
علل و عوامل شکل‏گیری فساد اداری
دلایل گوناگونی را برای فساد اداری در جوامع مختلف بر شمرده‏اند. بررسی‏های صورت گرفته بر روی پدیده فساد اداری حکایت از پیچیده بودن و گسترده بودن عوامل مؤثر در شکل‏گیری این پدیده دارد. فقر اقتصادی و نابسامانی‏های درآمدی کارکنان سازمان‏ها، فقر فرهنگی و عدم وجود باورهای استوار اخلاقی و نبود مقرّرات و قوانین بازدارنده و نظام‏های کنترلی مؤثر از زمره دلایل اصلی بروز فساد اداری بوده است. به طور کلی، می‏توان عوامل اصلی شکل‏گیری این پدیده را به دو دسته کلی (1) علل اصلی (ریشه‏ها) و (2) عوامل تسهیل‏کننده تقسیم‏بندی نمود. در رابطه با علل اصلی یا ریشه‏ها می‏توان به ریشه‏های فرهنگی - اجتماعی و ریشه‏های اقتصادی اشاره کرد.
1. ریشه‏های فرهنگی و اجتماعی
مهم‏ترین عامل بروز فساد اداری ریشه‏های فرهنگی و عقیدتی است، به گونه‏ای که اگر ارزش‏ها، هنجارها، عقاید و باورهای حاکم بر افراد اجتماع متکی بر ارزش‏های مادی‏گرایانه، فردگرایانه و مصرف‏گرایانه باشد و ساختارهای اجتماعی از انسجام و کارکردهای لازم برخوردار نباشند، ناکارآمدی و ضعف نظام فرهنگی و اجتماعی را به دنبال داشته و پیامد آن، شکل‏گیری فساد در همه سطوح و لایه‏های اجتماع خواهد بود.
2. ریشه‏های اقتصادی
رکود اقتصادی، کاهش درآمدها، بی‏عدالتی، مادی‏گرایی، بی‏ثباتی اقتصادی، تورّم افسار گسیخته، عدم تناسب دخل و خرج ناشی از عدم عدالت اقتصادی، کاهش قدرت خرید مردم و توزیع نامناسب درآمدها در جامعه، از عوامل مهم اقتصادی است که زمینه‏های بروز سوءاستفاده‏های مالی و تخلفات اداری را فراهم می‏سازد.
عوامل تسهیل‏کننده که عمدتا عوامل سیاسی و عوامل اداری هستند به شرح زیر می‏باشند:
1. عوامل سیاسی: عدم استقلال کامل قوّه قضائیه، نفوذ قوّه مجریه بر آن و بر دستگاه‏های نظارتی و بازرسی، فشار گروه‏های ذی‏نفوذ در داخل و خارج سازمان، فساد سیاست‏مداران عالی‏رتبه، جوسازی و غوغاسالاری، توصیه برای در امان ماندن مدیران متخلف از مجازات، و سرانجام، عدم آگاهی مردم از حقوق سیاسی خود در برابر قانون از عوامل سیاسی تسهیل‏کننده تخلفات است.
2. عوامل اداری: تشکیلات و ساختار اداری غیرکارآمد، حجیم و نامتناسب با اهداف و وظایف، پیچیدگی قوانین، مقرّرات و تعدد بخش‏نامه‏ها و دستورالعمل‏های اداری، مدیران غیر مؤثر، فقدان نظام شایسته‏سالاری، وجود تبعیضات در زمینه‏های استخدام، انتصاب و ارتقای افراد، نارسایی در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبیه و به ویژه نظام نظارت و ارزشیابی، ترجیح اهداف گروهی به اهداف سازمان و مانند آن، از عوامل اداری تسهیل‏کننده تخلفات می‏باشند.
ریشه‏ها و عوامل یاد شده، موجب ایجاد عارضه‏هایی در نظام اداری می‏گردد که به اشکال گوناگون جلوه‏گر می‏شود؛ از جمله: کاهش رضایت شغلی، کاهش انگیزش کارکنان، جمود شخصیت، روحیه محافظه‏کاری و سرخوردگی در بین کارکنان، کاهش خلّاقیت و نوآوری، کاهش سرعت در انجام امور، تمرکز غیرمنطقی بر انضباط اداری، رقابت ناسالم، و ایجاد جو بدبینی و بی‏اعتمادی در سازمان. علل و عوامل مذکور همراه عوارض آنها موجبات تخلفات اداری را فراهم می‏سازند که در نهایت منجر به فساد اداری می‏شود. 27 با توجه به مباحث مزبور، می‏توان عوامل مؤثر بر فساد اداری را در شکل ذیل خلاصه کرد:
پیامدهای وجود و استمرار فساد اداری
همان‏گونه که فساد معلول عوامل متعدد و گسترده‏ای است، آثار و نتایج ناشی از آن در جامعه نیز بسیار پراکنده است. فساد همچون غده‏ای سرطانی است که آسیب‏های بسیاری را بر جامعه و کشور وارد می‏سازد. فساد، مانع ثبات سیاسی ـ اقتصادی و پیوستگی اجتماعی و نیز توسعه اقتصادی کشور (از طریق تخریب رقابت سالم در بازار) می‏شود. 28 وجود فساد و استمرار آن موجب کاهش اعتبار اجتماعی و حیثیت نظام اداری، از دست رفتن اعتماد و احترام مردم نسبت به نهادهای حکومتی و دستگاه‏های اداری و همچنین منجر به ایجاد و افزایش بیگانگی و فاصله بین حکومتگران و توده مردم می‏شود. تدوام پدیده فساد در جامعه باعث سود بردن بخش‏های ثروتمندتر از آن می‏گردد که نتیجه آن، بر دوش کشیدن ضرر و زیان این پدیده توسط اقشار فقیرتر و ضعیف جامعه می‏باشد. 29 علاوه بر این، به وجود آمدن ریسک تخلف در سازمان، آسیب رساندن به فرایند توسعه منابع انسانی، کم‏رنگ شدن کنترل‏های درونی و تشدید کنترل‏های بیرونی در سازمان، کم‏رنگ شدن فضایل اخلاقی و ایجاد ارزش‏های منفی در سازمان، تقدم منافع فردی بر منافع جمعی، و کاهش کیفیت کارها در کلیه سطوح از پیامدهای این پدیده به شمار می‏روند. 30 نهایت اینکه زمانی که فساد اداری گسترش یافته و تحمل می‏شود جوّ اخلاقی خاصی شکل می‏گیرد که در آن تخلف از هنجارهای ابتدایی اخلاقی به صورت هنجاری پذیرفته شده درمی‏آید. از سوی دیگر، امکان سوءاستفاده از شغل و مقام اداری «در چارچوب قانون» و به دست آوردن امتیازات و منافع خصوصی بر اساس ـ به اصطلاح ـ «قانونی» باعث می‏شود که مقامات اداری از هرگونه مجازاتی احساس مصونیت و اطمینان کرده و مطمئن شوند که داشتن پول و ارتباطات با گروه‏های متنفذ آنها را از احتمال گرفتاری و مجازات به وسیله قانون نجات خواهد داد. پیامدها و تبعات ناشی از این احساس مصونیت، کاهش احترام به قانون اساسی، کاهش فرصت‏های سالم پیشرفت برای افراد، مؤسسات و سازمان‏ها و سرانجام رشد سیر قهقرایی جامعه و خنثاکردن و توقف حرکت توسعه و پیشرفت چرخ‏های جامعه خواهد بود.
تأکید بر فرهنگ سازمانی به عنوان راه حل مسئله
عوامل و زمینه‏های گوناگونی وجود دارند که می‏توانند موجبات پیدایش، گسترش و ترویج فساد اداری به صورت بالقوّه و بالفعل را فراهم سازند. بر مبنای این عوامل و زمینه‏ها می‏توان راه‏هایی را شناسایی کرد که اثر بیشتری در کاهش و حذف پدیده فساد اداری در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت یک نظام در نظر بگیریم، این نظام از خرده نظام‏های گوناگونی تشکیل شده است که یکی از مهم‏ترین آنها «خرده نظام منابع انسانی» است. بر همین اساس، در مبارزه با پدیده فساد اداری، تمرکز بر روی عواملی که مستقیما به بعد منابع انسانی سازمان مربوط می‏شود، می‏تواند تأثیر بیشتری در کاهش یا حذف فساد اداری در سازمان داشته باشد، هرچند که عوامل سازمانی دیگری همچون شفافیت قوانین اداری و... در این زمینه مؤثرند. تأکید بر آموزه‏ها و باورهای دینی و مذهبی، تقویت ارزش‏های اخلاقی و انسانی اهمیت قائل شدن برای کرامت انسانی و بارور ساختن فرهنگ سازمانی به دلیل ماهیت اثرگذاری قوی که می‏تواند بر رفتار و عملکرد اعضای سازمان داشته باشد، نقش مهمی در کنترل درونی رفتارهای کارکنان و پیش‏گیری از بروز فساد اداری دارد. به دلیل پیوند نزدیک فرهنگ سازمانی با فرهنگ عمومی و فرهنگ دینی، فرهنگ سازمانی عامل مهمی در شکل‏دهی به رفتار سازمانی به شمار می‏رود و از نقش مهمی در پدید آوردن دگرگونی در رفتارهای نامطلوب و ایجاد ثبات در رفتارهای مورد نظر سازمان برخوردار است. باید با حاکمیت فرهنگ دینی بر سازمان‏ها و بهره‏گیری سازمان‏ها از ارزش‏ها و هنجارهای دینی، زمینه حل معضلات موجود را فراهم ساخت. فرهنگ سازمانی در قالب مجموعه‏ای از باورها و ارزش‏های مشترک که بر رفتار و اندیشه‏های اعضا و سازمان اثر می‏گذارد، می‏تواند به عنوان سرچشمه‏ای برای دست‏یابی به محیط سالم اداری و یا فضایی که ترویج‏کننده فساد اداری است به شمار آید.
فرهنگ سازمانی مجموعه مفروضات، باورها و ارزش‏های مشترک اعضای سازمان است که الگوی رفتار سازمانی را مشخص و سازمان را از سازمان‏های دیگر متمایز می‏سازد. در واقع، فرهنگ سازمانی ادراک و استنباط مشترک و کلی اعضای سازمان از آن است. نقش فرهنگ برای جامعه یا سازمان در حکم شخصیت برای فرد است 31 ومنبع اصلی فرهنگ‏سازی در سازمان بنیان‏گذاران آن هستند. 32 یک فرهنگ قوی سازمانی موجبمی‏شود که تداوم رویه در رفتار تشدید شود. بر اساس چنین مفهومی، می‏توان چنین برداشت کرد که یک فرهنگ قوی می‏تواند جایگزین قوانین و مقرّرات رسمی سازمان شود. پس مدیریت باید کمتر نگران قوانین و مقرّرات رسمی باشد تا بتواند بدان وسیله رفتار فرد را تعیین (کنترل) کند. 33
فرهنگ سازمانی دارای کارکردها، وظایف و یا نقش‏های متفاوتی است که در ذیل به طور خلاصه به آنها اشاره می‏شود:
ـ هویت‏بخشی (فراهم کردن منبعی برای تعیین هویت) یا کنترل رفتار؛
ـ برقراری ثبات در شیوه‏های انگیزش (استحکام در تشویق‏ها)؛
ـ فرهنگ سازمانی، تعیین‏کننده مرز سازمانی است، یعنی سازمان‏ها را از هم تفکیک می‏کند، به گونه‏ای که به وجود آورنده نوعی احساس هویت در وجود اعضای سازمان می‏باشد.
ـ فرهنگ سازمانی باعث می‏شود که در افراد نوعی تعهد نسبت به چیزی به وجود آید که آن چیز بیش از منابع شخصی فرد است.
ـ رفتار فرد با فرهنگ سازمانی موجب می‏شود که فرد بتواند به عنوان عضوی از سازمان درآید.
ـ فرهنگ سازمانی موجب ثبات و پایداری نظام اجتماعی می‏شود.
ـ فرهنگ از نظر اجتماعی همچون چسبی به حساب می‏آید که می‏تواند از طریق ارائه استانداردهای مناسب (در رابطه با آنچه باید اعضای سازمان بگویند یا انجام دهند)، اجزای سازمان را به هم متصل کند؛
ـ فرهنگ به عنوان یک عامل کنترل به حساب می‏آید که موجب به وجود آمدن یا شکل دادن به نگرش‏ها در رفتار کارکنان می‏شود. 34
همان‏گونه که مشخص است، فرهنگ سازمانی از طریق کارکردهای اساسی که از آن برخوردار است، با تأثیر بر کارکنان، می‏تواند از قابلیت بالایی برای پیش‏گیری از بروز فساد اداری برخوردار باشد. تأثیر فرهنگ سازمانی بر کارکنان به حدی است که آن را منشأ شکل‏گیری سازمان غیررسمی دانسته‏اند. فرهنگ سازمانی می‏تواند به عنوان مرجعی برای احساس هویت کارکنان محسوب شود، به گونه‏ای که آنان شخصیت خود را وابسته به فرهنگ سازمانی دانسته و از آن کسب اعتبار کنند. اگر سازمان از فرهنگ مطلوبی برخوردار باشد، این ذهنیت را در کارکنان ایجاد می‏کند که آنان، افرادی ارزشمند هستند؛ بر این اساس، احتمال بروز رفتارهای نامطلوب در کارکنان نیز کاهش می‏یابد.
کارکرد دیگری که فرهنگ سازمانی قادر به ارائه آن است، این است که می‏تواند رفتار کارکنان را در جهت‏های خاصی ـ متناسب با محتوای فرهنگ سازمانی ـ هدایت کند. فرهنگ سازمانی با ارائه الگوهای رفتاری به کارکنان، رفتار آنان را جهت می‏دهد و همچنین از طریق تثبیت شیوه‏های انگیزش و معرفی برانگیزنده‏های مثبت به کارکنان، موجب می‏شود که آنها در جهت اهداف سازمان گام بردارند. از این راه کارکنان علاقه و توجه کمتری به رفتارهای خلاف قاعده‏های سازمان از خود نشان می‏دهند. با توجه به مباحث مزبور، می‏توان اثر فرهنگ سازمانی بر کاهش فساد اداری و کارکردهای متناسب آن را در شکل ذیل خلاصه کرد:
نقش فرهنگ سازمانی در جلوگیری از فساد اداری 35
بحث و نتیجه‏گیری
فساد اداری، پدیده‏ای است که در دنیای امروز به ویژه در کشورهای در حال توسعه، به عنوان یکی از مهم‏ترین عوامل در سر راه پیشرفت جامعه، مطرح شده است و این پدیده توانسته صدمات جبران‏ناپذیری را بر روی سرعت حرکت چرخ توسعه جامعه ایجاد کند. تأثیر عوامل گوناگون در شکل‏گیری فساد، به آن ماهیت پیچیده‏ای داده است که در نتیجه آن، بسیاری از برنامه‏های طراحی شده دولت‏ها برای مبارزه با فساد به شکست انجامیده
است. بنابراین، از گذشته تا امروز با وجود برنامه‏های اصلاحات اداری و قوانینی که برای مبارزه با فساد اداری یا تعدیل آن وضع شده است. مسئله فساد اداری حل نگردیده و ریشه آن کنده نشده است. سؤالی که در اینجا مطرح می‏شود این است که چرا چنین است؟ بی‏گمان، علت آن کمبود قوانین نیست؛ زیرا می‏دانیم که بخصوص در زمینه امور مالی برای جلوگیری از حیف و میل درآمدها و منابع مالی دولت، قوانین و مقرّرات و روش‏های نظارت و کنترل چندان مفصل است که اغلب دست و پا گیر بوده و باعث کندی اجرای برنامه‏ها و هدف‏های سازمان‏ها می‏شود. اما با وجود این، فساد اداری و سوء استفاده از منابع مالی عمومی همچنان یکی از مسائل مهم سازمان‏های اداری ماست. بنابراین، باید علت اصلی استمرار فساد اداری را در عوامل دیگری جست‏وجو کرد. عوامل فرهنگی ـ اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و اداری از جمله عوامل مهم این پدیده به شمار می‏روند.
اگرچه جامعه ایران، جامعه‏ای توأم با گرایش‏های مذهبی و ملی است که همه آنها فساد را پدیده‏ای زشت دانسته و همواره بر مبارزه با آن تأکید کرده‏اند، با این حال، شاهد این هستیم که شیوع فساد در جامعه مسیر بسیاری از پیشرفت‏های اجتماعی و ملی را بسته و هزینه‏های هنگفتی را بر دوش کشور و در نهایت مردم گذاشته است. یکی از مهم‏ترین این هزینه‏ها در سطح کلان، افزایش فاصله طبقاتی میان طبقات اجتماعی غنی و فقیر است که پیامد آن احساس عدم وجود عدالت اجتماعی در نگرش‏ها و اذهان توده مردم است. بر این اساس است که اعتقاد به نظام اجتماعی (به قول دورکهایم: وجدان جمعی) کاهش می‏یابد و به عبارت دیگر، کنترل روانی افراد بر روی رفتار خود ـ که نقش مهمی در آلوده شدن کارکنان به فساد اداری دارد ـ کم می‏شود.
تا به امروز در ایران برنامه‏های بسیاری برای مبارزه با فساد طراحی شده و به اجرا در آمده است، اما در این رابطه موفقیت اندکی حاصل گردیده است که برخی از دلایل اصلی این عدم موفق نبودن این برنامه‏ها عبارتند از: 1. مجازات نشدن سوءاستفاده‏کنندگان و شرکت‏کنندگان در فساد اداری؛ 2. پولکی بودن و خودفروختگی افراد و مقامات اداری در آن بخش‏هایی از ساختار سیاسی و اداری که باید ـ به اصطلاح ـ با فساد اداری مبارزه کنند؛ 3. وجود کارکرد مثبت فساد اداری برای نخبگان اداری و گروه‏های متنفذ و قدرتمند اقتصادی که در عمل به صورت نهادی برای توزیع مجدد درآمدها به سود این نخبگان عمل می‏کند. 36 4. نظام‏مند نبودن و عدم استمرار برنامه‏ها و نظارت دستگاه‏های دولتی و حکومت‏های مختلف در رابطه با مبارزه علیه فساد اداری؛ 5. تأکید بر تنبیه و مجازات متخلفان به جای تأکید بر رویه‏های پیش‏گیرانه از بروز فساد از جانب مسئولان ذیرربط.
بر همین اساس، می‏توان گفت: تجربه طولانی بوروکراسی جدید ایران نشان می‏دهد که اقدامات جزئی و پراکنده یا موسمی و نگریستن به بوروکراسی از دیدگاهی صرفا فنی و بدون بررسی و تحلیل جامعه‏شناختی ساختار اداری، به هیچ‏روی راه درمان بیماری مزمن فساد اداری و ناکارآمدی بوروکراسی نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسی مسائل فراوان موجود در نظام اداری، از جمله فساد اداری ـ که در اینجا بررسی شد ـ حل نمی‏شود.
برای حذف یا کاهش فساد اداری در نظام اداری و سطح جامعه، نیازمند برنامه‏هایی اساسی و همه‏جانبه هستیم که با تأثیر بر فرهنگ عمومی جامعه و ابعاد آن همچون فرهنگ سازمانی (به عنوان پدیده‏ای که به طور مستقیم از فرهنگ جامعه تأثیر می‏پذیرد)، پیش‏گیری از بروز فساد اداری را هدف قرار دهد، به جای آنکه از طریق طراحی رویه‏های تنبیهی و پس از وقوع با آن مبارزه کند. فرهنگ سازمانی از کارکردهای گوناگونی برخوردار است و می‏تواند با معرفی الگوی رفتاری مطلوب به کارکنان، رفتار آنان را کنترل کند و منجر به تثبیت شیوه‏های مطلوب انگیزش رفتار کارکنان شود و در آنها نوعی تعهد و احساس مسئولیت نسبت به چیزی به وجود آید که آن چیز، بیش از منافع شخصی فرد است که پیامد و نتیجه آن کاهش آثار و نشانه‏های فساد در کلیه سطوح جامعه می‏باشد.
--------------------------------------------------------------------------------
پى نوشت ها
1 کارشناس ارشد جامعه‏شناسی، دانشگاه پیام نور مرکز سقز. دریافت: 25/7/87 ـ پذیرش: 31/1/88.
2 ـ منصور وثوقی و علی‏اکبر نیک‏خلق، مبانی جامعه‏شناسی، ص 26.
3 . Dante.
4 . Machiavelli.
5 ـ کامران کیانی‏منش، تأمّلی بر موضوع فساد اداری، www.ict.gov.ir.
6 . The Global Coalition Against Corruption.
7 ـ سازمان بازرسی کل کشور، فساد اداری، عوامل بروز و راه‏کارهای پیش‏گیری و مقابله با آن، www. sokhangoo.net.
8 ـ کامران کیانی‏منش، تأمّلی بر موضوع فساد اداری.
9 . Ginar merdall.
10 ـ محمّد عباس‏زادگان، فساد اداری، ص 14.
11 ـ منوچهر صبوری، جامعه‏شناسی سازمان‏ها، بوروکراسی مدرن ایران، ص 247.
12 ـ همان.
13 . Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, p. 91.
14 ـ محمّد قدسی، نظام اداری لازم شرط توسعه، ارتقای سلامت نظام اداری، ص 166ـ167.
15 ـ مسعود شکراللهی، ظرفیت‏سازی برای سلامت نظام اداری، ارتقای سلامت نظام اداری، ص 72ـ73.
16 ـ جعفر رحمانی، علل تخلفات اداری و شیوه‏های پیش‏گیری از آن، ارتقای سلامت نظام اداری، ص 127.
17 ـ منوچهر صبوری، جامعه‏شناسی سازمان‏ها، بوروکراسی مدرن ایران، ص 249.
18 ـ عبداللّه مستوفی، شرح زندگانی من، یا تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه، ص 101.
19 ـ همایون کاتوزیان، نظام پهلوی در ایران، در نظام‏های سلطانی، ص 339.
20 ـ سید جلال‏الدین مدنی، تاریخ سیاسی معاصر ایران، ص 23.
21 ـ ویل دورانت، تاریخ تمدن، ص 842.
22 ـ ناظم‏الاسلام کرمانی، تاریخ بیداری ایرانیان، ص 127.
23 ـ همایون کاتوزیان، نظام پهلوی در ایران، ص 399.
24 ـ منوچهر صبوری، جامعه‏شناسی سازمان‏ها، بوروکراسی مدرن ایران، ص 254.
25 ـ همان، ص 254ـ256.
26 ـ حسن دادگر، فساد مالی در تاریخ معاصر ایران، www.bashgah.net.
27 ـ رضا نجاری، علل تخلفات اداری و چگونگی پیش‏گیری از آنها، ارتقای سلامت نظام اداری، ص 95ـ96.
28 ـ محمّدمهدی محمودی، نقش فرهنگ سازمانی در پیش‏گیری از بروز فساد اداری، www.moalemrc.com.
29 ـ منوچهر صبوری، جامعه‏شناسی سازمان‏ها، بوروکراسی مدرن ایران، ص 268.
30 ـ ایرج سلطانی، پیامدهای برخاسته از تخلفات اداری در سازمان‏های صنعتی و تولیدی بخش دولتی، ارتقای سلامت نظام اداری، ص 5ـ11.
31 13. Geert Hofstede, Cultures Consequences: International Differences in Work Related Values; Beverly Hills, CA.
32 14. Edgar H. Schein, "The Role of the Founder in Creating Organizational Culture", Organizational Dynamics.
33 ـ استیفن رابینز، مدیریت رفتار سازمانی، ص 376ـ377.
34 ـ ر.ک. محمّدمهدی محمودی، نقش فرهنگ سازمانی در پیش‏گیری از بروز فساد اداری.
35 ـ همان.
36 ـ منوچهر صبوری، جامعه‏شناسی سازمان‏ها، بوروکراسی مدرن ایران، ص 267.
--------------------------------------------------------------------------------
 منابع
ـ دادگر، حسن، فساد مالی در تاریخ معاصر ایران، 1382، www.bashgah.net.
ـ دورانت، ویل، تاریخ تمدن، ترجمه گروهی از نویسندگان، تهران، اسلامی، 1365، ج 6.
ـ رابینز، استیفن، مدیریت رفتار سازمانی، ترجمه پارسائیان و اعرابی، تهران، مؤسسه مطالعات و تحقیقات بازرگانی، 1385.
ـ رحمانی، جعفر، علل تخلفات اداری و شیوه‏های پیش‏گیری از آن، ارتقای سلامت نظام اداری، تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1379.
ـ سازمان بازرسی کل کشور، فساد اداری، عوامل بروز و راه‏کارهای پیش‏گیری و مقابله با آن، 1386، www.sokhangoo.net.
ـ سلطانی، ایرج، پیامدهای برخاسته از تخلفات اداری در سازمان‏های صنعتی و تولیدی بخش دولتی، ارتقای سلامت نظام اداری، تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1379.
ـ شکراللهی، مسعود، ظرفیت‏سازی برای سلامت نظام اداری، ارتقای سلامت نظام اداری، تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1379.
ـ صبوری، منوچهر، جامعه‏شناسی سازمان‏ها، بوروکراسی مدرن ایران، تهران، سخن، 1380.
ـ عبّاس‏زادگان، محمّد، فساد اداری، قم، دفتر پژوهش‏های فرهنگی، 1383.
ـ قدسی، محمّد، نظام اداری لازم شرط توسعه، ارتقای سلامت نظام اداری، تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1379.
ـ کاتوزیان، همایون، نظام پهلوی در ایران، در: نظام‏های سلطانی هوشنگ شهابی و خوان لینز، ترجمه منوچهر صبوری، تهران، شیرازه، 1380.
ـ کرمانی، ناظم‏الاسلام، تاریخ بیداری ایرانیان، تهران، بی‏نا، 1357، ج 1.
ـ کیانی‏منش، کامران، تأمّلی بر موضوع فساد اداری، 1386، www.ict.gov.ir.
ـ محمودی، محمّدمهدی، نقش فرهنگ سازمانی در پیش‏گیری از بروز فساد اداری، 1383، www.moalemrc.com.
ـ مدنی، سید جلال‏الدین، تاریخ سیاسی معاصر ایران، تهران، اسلامی، چ ششم، 1375.
ـ مستوفی، عبداللّه، شرح زندگانی من، یا تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه، تهران، زوّار، 1343.
ـ نجاری، رضا، علل تخلفات اداری و چگونگی پیش‏گیری از آنها، ارتقای سلامت نظام اداری، تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1379.
ـ وثوقی، منصور و علی‏اکبر نیک‏خلق، مبانی جامعه‏شناسی، تهران، بهینه، چ پانزدهم، 1385.
- Hofstede, Geert, Culture's Consequences: International Differences in Work Related Values; Beverly Hills, CA, Sage Publications, 1980.
- Schein, Edgar H., "The Role of the Founder in Creating Organizational Culture" Organizational Dynamics, summer 1983, pp. 13-28.
- Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government, Cambridge University press, 1999.