قانون اساسی، مشروعیت و کارآمدی

البته در جهان کنونى به سختى مى‏توان نظامى را یافت که فاقد نوعى قانون اساسى اعم از مدون و مکتوب و یا غیرمکتوب باشد، جز در نظام قبیله‏اى شیخ‏سالارى.
در نظام‏هاى قانونى، با هر فلسفه سیاسى، قانون اساسى به مثابه قانون، در جایگاه اتوریته عالى و مرجعیت نهایى قرار دارد. در نظام‏هاى سیاسى قراردادى (conventional) قانون اساسى، پیمان‏نامه‏اى همگانى و میثاقى عمومى است. در چنین نظام قراردادى و دموکراتیکى، قانون اساسى، حقوق و حدود، قدرت و مسؤولیت، اختیارات و تکالیف متقابل دولت و ملت، ملت و ملت، قوا و نهادهاى داخلى نظام سیاسى (state) را مشخص مى‏کند.
قانون اساسى، بدین ترتیب، مبانى و اصول دو امر بنیادین در یک نظام سیاسى و واحد ملى را بر عهده دارد: مشروعیت (legitimacy) و کارآمدى (eficiency). اما از آنجا که قانون اساسى بالضرورة قانونى کلى، عام و مجمل است، در همه نظام‏هاى سیاسى نهادى پیش‏بینى و ایجاد مى‏شود که وظیفه شفاف‏سازى، تفصیل، عملیاتى و اجرایى کردن قوانین مادر و احیاناً رفع ابهامات و توازى‏ها و تداخل‏هاى پیش‏بینى نشده کارکردهاى در میان قوا و نهادهاى حکومتى را برعهده مى‏گیرد. در نظام جمهورى اسلامى، مجلس نمایندگان وظیفه دارد فاصله میان نظریه و عمل را پر کند.
مجلس شوراى اسلامى، علاوه بر اینکه یکى از نهادهاى مشروعیت‏آفرین نظام است، به دلیل کارکرد خاصى که در حوزه قانون‏گذارى و روال‏مندسازى (rutinazation) قانونى فرایندها، ساختارها، نهادها، عملکردها و کلیه امور کشور دارد باید بتواند به نقش کارآمدساز خود در نظام سیاسى به درستى عمل کند.
ایران، با انقلاب مشروطیت ساختار یگانه استبدادى را به لحاظ نظرى - حقوقى پشت سر گذاشت و در طول قریب به هفتاد سال ساختار دوگانه قدرت و حکومت دوآلیستى (dualistic) مبتنى بر سلطنت مشروطه را تجربه کرد. انقلاب اسلامى با تأسیس ساختار یگانه اما دموکراتیک و مبتنى بر جمهوریت شروع شد و بدین ترتیب از یک سو حکومت قانونى را تحکیم کرد و بر عصر حکومت‏هاى فاقد قانون خط بطلان کشید و از سوى دیگر قرارداد جمعى، حق رأى برابر، مستقیم و مخفى همه شهروندان و بالنتیجه حق مالکیت ملت، جمهوریت و دموکراسى را به عنوان گفتمان حاکم بر نظام سیاسى قانونیت بخشید. همین نظام سیاسى و ماهیت مردم‏سالار و جمهوریت‏گراى آن است که در قانون اساسى فرمول‏بندى حقوقى شده و پس از تأسیس و استقرار نیازمند اجرا و عمل است.
پنج مجلس تقنینى جمهورى اسلامى کوشیده‏اند با تصویب لوایح تا حدودى بر بخشى از مشکلات فایق آیند. اما باتوجه به تحولات چند سال اخیر کشور ضرورت توجه به کارکردى (functional) ساختن نهادها و کلیت ساختار حکومت دو چندان احساس مى‏شود. همه افراد، گروه‏ها و جناح‏هایى که صادقانه خواهان حاکمیت قانونند، وظیفه دارند مجلس را در عمل به وظیفه اصلى خود، یعنى تبدیل قانون مادر به مجموعه قوانین اجرایى و کارکردى، یارى کنند و حل مشکلات ملى کشور و نظام را بر منافع زودگذر و محدود جناحى تقدم بخشند. مطالبه همگانى حاکمیت قانون چیزى جز اجراى دقیق قانون اساسى نیست و تحقق اجراى اصول قانون اساسى نیز از بستر تدوین و تصویب قوانین مشخص و رفع ابهامات و تعیین جامع و مانع حوزه عملکرد همه قوا و نهادها مى‏گذرد. رابطه قوا با یکدیگر یکى از مسائلى است که به دلیل فقدان قانونى مشخص و وجود ابهاماتى در این زمینه، گاه موجب تنش در مناسبات میان آنها مى‏شود. هرچند در قانون اساسى، استقلال قوا به رسمیت شناخته شده است اما مطمئناً نمى‏تواند داعى استقلال مطلق قوا و به عبارت دیگر وجود نوعى نظام فئودالى باشد. چنین دیدگاهى با اصل حاکمیت یکپارچه سازگار نیست. ضمن اینکه قوه مقننه وظیفه نظارت بر همه امور کشور را دارد و قوه مجریه نمى‏تواند با استناد به اصل استقلال قوا از پاسخ‏گویى به مجلس شانه خالى کند، اما متأسفانه رابطه اصل استقلال قوا با اصول همکارى، هماهنگى نظارت و پاسخ‏گویى قوا به درستى و در عمل روشن نیست. به‏ویژه اینکه در اصل پنجاه و هفت آمده است که قواى کشور زیر نظر رهبرى قرار دارند، بدون اینکه مکانیسم چنین امرى قانون‏مند شده باشد و هماهنگى و ارتباط آن با اصول دیگر همچون پاسخ‏گویى در برابر ملت به گونه‏اى باشد که راه را بر هر گونه عمل غیرقانونى ببندد.
اصول مربوط به رئیس‏جمهورى نیز نیازمند ابهام‏زدایى قانونى است. از جمله مسائلى که قانون اساسى در ارتباط با رئیس‏جمهورى مقرر کرده، اما سازوکار اجرایى آن در انتظار قانون مجلس نشسته است، مسؤولیت اجراى قانون اساسى - علاوه بر ریاست قوه مجریه - است. رئیس‏جمهور در مقابل کدام مرجع مسؤول و پاسخ‏گوست؟ ملت، مجلس شوراى اسلامى، قوه قضاییه یا رهبرى؟ به علاوه ابزار و اختیارات او کدام است؟
همچنین در ارتباط با اصل یکصد و هفدهم که رئیس جمهورى را منتخب اکثریت مطلق آراى شرکت‏کنندگان مى‏داند چه قانونى وجود دارد که در این امر نظام سیاسى را گرفتار بن‏بست نکند. اگر بر طبق اصل مذکور اکثریت شرکت کنندگان در انتخابات با هیچ یک از کاندیداهاى ریاست جمهورى موافق نبودند و رأى سفید دادند و هیچ‏یک از نامزدها حائز اکثریت مطلق نشد، چه باید کرد؟
موضوع دیگر در رابطه با رئیس جمهورى، مسأله ناهماهنگى میان مراجع رسیدگى‏کننده به عدم کفایت رئیس‏جمهورى (مجلس شوراى اسلامى) و تخلف وى (دیوان عالى کشور) با مسؤولیت رئیس‏جمهورى است که در اصل یکصد و بیست و دوم در کنار ملت و مجلس، در برابر رهبر هم مسؤول دانسته شده است.
همان‏گونه که اصول و موارد مربوط به رئیس‏جمهورى در عمل نیازمند قانونى جامع و منسجم و کارآمد است، اصول و موارد راجع به رهبرى نیز باید در مجلس شوراى اسلامى به قانون مشخص تبدیل شود و ابهام‏ها و تداخل‏ها مرتفع گردد. قانون وظایف و اختیارات رهبرى، همچون قانون وظایف و اختیارات رئیس جمهورى مى‏تواند شفافیت و کارآمدى نظام سیاسى را به لحاظ حقوقى تضمین کند و از بازتولید ساختار دوگانه و برتر از آن ناکارکردى‏شدن آن جلوگیرى کند. به عنوان مثال، در قانون اساسى وظایف و اختیارات رهبرى به تفکیک نیامده است. با توجه به تفاوت دو مفهوم «وظیفه» و «اختیار»، تنجیز این دو مقوله مى‏تواند به بسیارى از مناشقات پایان بخشد.
همچنان‏که رئیس‏جمهور موظف است مصوبات مجلس را امضا و براى اجرا ابلاغ کند (اصل یکصد و بیست و سوم)، امضاى انتخاب اکثریت مطلق ملت رأى‏دهنده به رئیس‏جمهور به وسیله رهبرى نیز آیا وظیفه‏اى است که براى روال‏مندى امور کشور تعبیه شده و یا حق و اختیارى است که رهبرى مى‏تواند با استفاده از آن، آراى ملت را ابطال کند.
«سیاست‏هاى کلى نظام» یا «معضلات نظام» هم در قانون اساسى به صورت کلى و مبهم بیان شده و نیازمند آن است که در قانون عادى، اجرایى و روال‏مند شود. «سیاست‏هاى کلى نظام» با دو دیدگاه مضیق و موسع پیامدهایى بس متفاوت را در اجراى قانون اساسى بر جاى خواهد گذاشت. برخى سیاست‏هاى کلى نظام را محدود به همان اصول عام و کلى قانون اساسى یا اهداف بلند مدت نظام جمهورى اسلامى مى‏دانند و حداکثر آن را به چند شعار تقلیل مى‏دهند و بعضى آن‏چنان توسعه مى‏دهند که گاه از ضرورت نظارت و تصویب قوانین مجلس و مصوبات دولت به دست رهبرى سخن مى‏گویند و «معضلات نظام» که طبق بند هشت اصل یکصد و دهم حل آن جزء وظایف و اختیارات رهبر است که از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام مى‏گیرد، در قانون توضیح داده نشده است. سرانجام اینکه آنچه در قانون اساسى به اختیارات رهبرى معطوف است آیا سقف اختیارات را تعیین کرده است یا کف اختیارات را؟ در خصوص مجمع تشخیص مصلحت نیز نیازهاى قانونى وجود دارد. آیا این مجلس، مشورتى است یا قانون‏گذار و غیر از وظیفه‏اى که قانون اساسى براى آن برشمرده - یعنى داورى میان مجلس و شوراى نگهبان - اختیار یا وظیفه دیگرى دارد یا خیر؟
در مورد شوراى نگهبان نیز ابهامات و مشکلاتى وجود دارد، بویژه اینکه اخیراً بعضى از فقهاى شوراى نگهبان حق نظارت خود را آن‏چنان گسترده خوانده که حتى پس از برگزارى انتخابات و رأى ملت به کاندیدایى که از مرحله بررسى صلاحیت نامزدها گذر کرده نیز براى خود حق رد صلاحیت قائل شده‏اند.
در خصوص قوه قضاییه باید مشخص شود که با چه سازوکارى در مقابل ملت و نمایندگان آن پاسخ‏گوست. اگر رئیس قوه قضاییه در مقابل مجلس پاسخ‏گو نیست پس در مقابل چه مرجع و نهادى پاسخ‏گوست؟
نظارت بر حسن اجراى قوانین که در اصل 156 براى قوه قضاییه بیان شده چه نسبتى با حق نظارت قوه مقننه دارد؟
... البته آنچه گذشت تنها نمونه‏اى از مسائل و نیازهایى است که به قانون‏گذارى کشور چشم دوخته است وگرنه بسیارى از اصول و دستگاه‏ها و نهادهاى دیگر جمهورى اسلامى با چنین خلأها، ابهام‏ها و تداخل‏هایى روبه‏رو هستند.
اشاره‏
1. بى‏تردید، قانون خصوصاً در دولت مدرن از کارکرد فوق‏العاده‏اى برخوردار است. بدون داشتن قوانین جامع و شفاف نمى‏توان انتظار نهادینه شدن امور، بروکراسى سالم و روال‏مندسازى مجارى تصمیم‏گیرى را داشت. از طرفى قانون اساسى نیز به دلیل آنکه بیشتر بیانگر کلیات و اصول است، توان تأمین تمام جوانب مورد نیاز در ساختار حقوق اساسى یک کشور را ندارد. اینجاست که قانون عادى به مدد قانون اساسى مى‏آید و به عنوان مکمل به تفصیل آن مى‏پردازد.
با وجود این نباید از نظر دور داشت که قانون علمى تنها در محدوده قانون اساسى قابل قبول است. در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، شوراى نگهبان به عنوان مفسر رسمى اصول قانون اساسى تعیین شده است. بنابراین به صرف این ادعا که اصلى از قانون اساسى داراى اجمال است و نیاز به تفصیل دارد نمى‏توان قانونى را از مجلس شوراى گذراند. چه بسا شوراى نگهبان تفسیرى از بعضى از اصول قانون اساسى داشته باشد که در آن فرض اجمالى در میان نباشد.
در خصوص مقام رهبرى در قانون اساسى نیز به صراحت به ولایت مطلقه اشاره شده است و تفسیر اعضاى محترم شوراى نگهبان نیز آن است که این اصل به هیچ وجه توسط سایر اصول و از جمله اصل یکصد و دهم، تخصیص یا تقییدى پیدا نکرده است.
خلاصه اینکه اصل این مطلب که مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند نقش مکمل و متمم قانون اساسى را ایفا کند مورد تردید نیست اما باید توجه داشت که قوانین مخالف قانون اساسى نیز فاقد اعتبار است و در قانون اساسى شوراى نگهبان مرجع رسمى تفسیر قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران شناخته شده است.
2. در این نوشتار نویسندگان عصر ما، که بیانگر مواضع سازمان مجاهدین انقلاب اسلامى است، به پاره‏اى از به اصطلاح خلأهاى قانونى اشاره شده است. اما به نظر مى‏رسد نویسندگان این مقاله تنها نسبت به موارد خاصى از خلأهاى ادعایى حساسیت نشان داده‏اند و آن موارد، اصولى از قانون اساسى هستند که به جنبه جمهوریت نظام ارتباط پیدا مى‏کنند. اما اصول متعدد دیگرى نیز وجود دارند که بر پایه نوع پیشنهادهاى این مقاله، آنها نیز محتاج ابهام‏زدایى هستند: از جمله اصل دوم قانون اساسى که جمهورى اسلامى را نظامى معرفى مى‏کند «بر پایه ایمان به:
الف) خداى یکتا (لا اله الا اللَّه) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر او؛
ب) وحى الهى و نقش بنیادین آن در بیان قوانین؛
ج) معاد و نقش سازنده آن در سیر تکاملى انسان به سوى خدا؛
د) عدل خدا در خلقت و تشریع؛
ه) امامت و رهبرى مستمر و نقش اساسى آن در تداوم انقلاب اسلامى؛
و) کرامت و ارزش والاى انسان و آزادى توأم با مسؤولیت او در برابر خدا...».
به عنوان نمونه مى‏توان گفت که در مورد بند دوم این اصل یعنى نقش وحى الهى در بیان قوانین، ابهاماتى وجود دارد که نیاز به قانون‏گذارى از سوى مجلس است. آنچه اینک تحت این عنوان عمل مى‏شود یک نقش حداقلى براى وحى الهى است، که صرفاً به مخالفت نداشتن قوانین مصوب مجلس شوراى اسلامى با وحى الهى بسنده کرده است، در حالى‏که این بند از اصل دوم قانون اساسى نقشى بنیادین براى وحى الهى در بیان قوانین قائل است و این بند نه درست تبیین شده است و نه به شکل کاملى به اجرا درآمده است.
همچنین مى‏توان به اصل هشتم قانون اساسى اشاره کرد که مى‏گوید: «در جمهورى اسلامى ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهى از منکر وظیفه‏اى است همگانى و متقابل برعهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت، شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین مى‏کند.» به نظر مى‏رسد که این اصل یکى از اصول بر زمین مانده قانون اساسى است که هنوز شکل قانونى روشن و جامعى به خود نگرفته است و هم نیاز به وضع قانون و بیان ساز و کار اجرایى آن دارد و هم نیاز به همت عالى همه دست‏اندرکاران دولت و کشور براى اجراى آن.
3. اینکه درباره اصل یک‏صد و هفدهم قانون اساسى گفته‏اند قانونى براى جلوگیرى از گرفتار شدن نظام سیاسى در بن‏بست وجود ندارد، سخنى عجیب است؛ زیرا در خود اصل یک‏صد و هفدهم بیان شده که اگر در دور اول انتخابات ریاست جمهورى هیچ‏یک از نامزدها اکثریت مطلق را کسب نکردند، دو نفر از حائزین بیشترین آرا در دور دوم شرکت مى‏کنند. این فرض که در دور دوم همه شرکت‏کنندگان رأى سفید بدهند بسیار دور از واقع و تقریباً محال است. بنابراین هیچ بن‏بستى پیش نمى‏آید.
4. ادعاى ناهماهنگى میان مراجع رسیدگى‏کننده به عدم کفایت یا تخلف رئیس‏جمهورى با مسؤولیت وى در برابر ملت و مجلس و رهبرى، ادعایى بى‏دلیل و خلاف واقع است.
5 . آنچه در قانون اساسى به عنوان اختیارات رهبرى آمده در واقع بخشى از اختیارات وى است؛ زیرا اگر آن را به عنوان سقف اختیارات رهبرى در نظر بگیریم، آنگاه مفهوم ولایت مطلقه که در اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى به آن تصریح شده است، بى‏معنا مى‏شود. بنابراین از این جهت نیز ابهامى وجود ندارد تا نیازمند قانون‏گذارى عادى باشد.
6 . نسبت حق نظارت قوه قضائیه بر حسن اجراى قوانین که در اصل 156 قانون اساسى آمده است با حق نظارت قوه مقننه در خود قانون اساسى روشن شده است و اگر نویسندگان مقاله به اصول دیگر قانون اساسى توجه مى‏کردند، این ابهام برطرف مى‏شد. در اصل یک‏صد و هفتاد و چهارم قانون اساسى چنین آمده است: «براساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجراى صحیح قوانین در دستگاه‏هاى ادارى، سازمانى به نام «سازمان بازرسى کل کشور» زیرنظر رئیس قوه قضائیه تشکیل مى‏گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین مى‏کند.» قانون تفصیلى مربوط به وظایف و اختیارات سازمان بازرسى کل کشور نیز به تصویب مجلس شورا رسیده است. از طرف دیگر حیثیت نظارت این دو قوه بر حسن اجراى امور و قوانین در کشور متفاوت است. مجلس شوراى اسلامى در نظارت خود حداکثر مى‏تواند برخورد سیاسى کند و مقامى را مورد سؤال قرار دهد یا وى را استیضاح کند، اما احقاق حقوق پایمال‏شده احتمالى از عهده مجلس خارج و وظیفه قوه قضائیه است. حیثیت نظارتى قوه قضائیه حیثیت حقوقى است و به احقاق حق منجر مى‏شود.
7. اینکه مى‏گویند در مورد مجمع تشخیص مصلحت نظام نیازهاى قانونى وجود دارد، سخن درستى است، اما مرجع قانون‏گذارى براى مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شوراى اسلامى نیست، بلکه خود مجمع تشخیص مصلحت است که مصوبات آن پس از تأیید رهبرى قانونى است. در اصل یک‏صد و دوازدهم قانون اساسى این مطلب به صراحت آمده است. توضیح مفاهیمى که در قانون اساسى آمده است نیز برعهده شوراى نگهبان است که براساس قانون، مفسر قانون اساسى است. نقش قانون‏گذارى مجلس شوراى اسلامى، در مواردى که صلاحیت قانون‏گذارى در مورد آنها را دارد، تعیین‏کننده ساز و کار اجرایى قانون اساسى است و نباید جایگزین تفسیر آن بشود. بنابراین اگر مفهومى مانند «معضلات نظام» در بند هشتم از اصل یک‏صد و دهم نیازمند توضیح باشد، وظیفه شوراى نگهبان است که آن را توضیح دهد، و اگر براى ساز و کار اجرایى آن نیازمند قانون باشد، به دلیل آنکه مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام است، براساس اصل یک‏صد و دوازدهم وظیفه قانون‏گذارى براى آن برعهده خود مجمع تشخیص مصلحت است. بنابراین بر مبناى قانون اساسى این یک خطاى حقوقى است که مجلس شوراى اسلامى بخواهد براى مجمع تشخیص مصلحت نظام قانون‏گذارى کند. از اینجا این بحث نیز روشن مى‏شود که آیا مجمع تشخیص مصلحت نظام مى‏تواند قانون‏گذار باشد یا نه، که پاسخ مثبت است، البته در محدوده اختیارات آن، یعنى تدوین سیاست‏هاى کلى نظام، تشخیص مصلحت در موارد اختلاف میان مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان، حل معضلات نظام که از طرق عادى قابل حل نباشد و سایر مواردى که رهبرى به آن ارجاع دهد (رک.: اصول یک‏صد و دهم و یک‏صد و دوازدهم قانون اساسى).
8 . اظهارات برخى اعضاى شوراى نگهبان نمى‏تواند مستند این سخن قرار گیرد که حدود اختیارات و محدوده حق نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات ابهام دارد. تا زمانى که این اظهارات جنبه قانونى به خود نگیرند نباید در مباحث حقوقى مورد استناد واقع شوند. مصوبات شوراى نگهبان، همین‏طور مجلس شوراى اسلامى، براساس اکثریت آرا قانونى مى‏شوند و معمولاً همه قوانین رسمى نیز مخالفانى دارد. وجود مخالف نه مانع از قانونیت آن قانون مى‏شود و نه موجب ابهام در آن. هنگامى که اصل نود و نهم قانون اساسى به روشنى شوراى نگهبان را ناظر بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى، مراجعه به آراى عمومى و همه‏پرسى مى‏داند و تفسیر شوراى نگهبان نیز این است که این نظارت عام و استصوابى است و شامل همه مراحل انتخابات مى‏شود، دلیلى ندارد که اظهارات خلاف این تفسیر را به عنوان مستندى براى وجود ابهام در نظر بگیریم. روشن است که پس از پایان یافتن تمام مراحل انتخابات و تأیید نهایى صلاحیت نمایندگان، وظیفه شوراى نگهبان در این زمینه پایان پذیرفته است.
9. خلاصه اینکه قانون‏گذارى براى ساز و کار اجرایى قانون اساسى حق مجلس شوراى اسلامى است، جز در مواردى که براساس خود قانون اساسى استثنا شده‏اند. ولى نباید به بهانه این امر حق تفسیر قانون اساسى را نیز به مجلس واگذارد. همچنین نباید انتظار داشت که مجلس در مواردى که حق ندارد، از جمله در باب وظایف رهبرى و محدوده اختیارات وى یا در مواردى که برخلاف قانون اساسى است، قانونى وضع کند.
عصر ما، ش 202