شوراهای محلی در رهگذر نفی و اثبات در گفتگو با آقای
حوزه های تخصصی:
دریافت مقاله
آرشیو
چکیده
متن
باید گفت که در مورد شوراهای محلی، با دو سنخ از مواضع روبروییم.گروهی با اتکا به نصوص قانونی موجود و پاره‌ای ادلة دیگر، درضرورت شکل‌گیری و فعالیت آنها داد سخن می‌دهند. جمعی دیگر نیزبا عنایت به زمینه‌های نامناسب موجود، نگرانی خویش را از تبعات وآثار اجرای یکصدمین اصل قانون اساسی، اعلام می‌دارند. به این ترتیب‌به نظر می‌رسد که شوراهای محلی، در برزخ میان ضرورت وجود وعدم، گرفتار آمده‌اند.
طرفداران اجرای اصل یکصدم قانون اساسی و فعالیت شوراهاروی هم‌رفته بر این نکته تأکید دارند که تشکیل شوراهای محلی، نه تنها حقی‌ازجمله‌حقوق‌مردم می‌باشد، بلکه ابزاری است که زمینه‌های مشارکت‌مردم درامور اجتماعی را فراهم می‌آورد.
اما ضروری بودن شوراهای محلی یک روی سکه است. نیروهای عمده‌به‌صورت بالقوه یا بالفعل وجود دارند که می‌توانند اجرای قانون‌شوراهای محلی را با مشکل مواجه کرده و یا پس از اجرای آن، عواقب‌ناخواسته‌ای را بر اجتماع تحمیل کنند. سیاست‌زده بودن جامعه امروزایران، مشکلات موجود در قانون 1375 (وسعت حوزه‌های انتخابیه)،احتمال فعال شدن نیروهای گریز از مرکز، محدود بودن اختیارات‌شوراهای محلی، نواقص موجود در نظام تقسیمات کشوری و ... همگی‌از جمله عواملی هستند که اجرای موفق قانون شوراهای محلی را درپرده‌ای از ابهام قرار می‌دهند. به همین منظور خدمت آقای علینقی‌هستیم‌تابحث‌شوراهاراموردبررسی‌دقیق‌قراردهیم.
فصلنامه: باتوجه به حساسیت‌های مربوط به نحوه اجرای قانون
شوراهای محلی لازم است تا سازوکارهایی پیشنهاد شود که ضمن‌تحصیل منافع موردنظر از بروز نابسامانی‌های احتمالی نیز ممانعت به‌عمل آورد. جهت نیل به چنین سازوکاری، لطف نموده نخست وجوه‌مثبت و منفی قانون شوراهای محلی را تشریح فرمائید.
آقای علینقی: در پاسخ به این سؤال می‌توان به چندین عامل مؤثر در ضرورت‌اجرای قانون شوراهای محلی اشاره داشت:
دلیل اول: از منظر اندیشه‌گران حقوق عمومی، فعالیتهای عمومی در سطح دولت ـکشور را می‌توان به دو گروه تقسیم کرد. براساس این تقسیم، پاره‌ای از این فعالیتها،دولتی هستند؛ در مقابل مجموعه‌ای دیگر از فعالیتهای عمومی، ذیل فعالیتهای عمومی‌غیردولتی، طبقه‌بندی می‌شوند.
فعالیتهای دولتی، بنابر تعریف، از حیث موضوع دارای ماهیت سیاسی بوده و از حیث‌جغرافیایی و انسانی در سطح ملی گسترش می‌یابند. به سبب همین اهمیت موضوعی ووسعت جغرافیایی و انسانی این‌گونه فعالیتهاست که هم در تعریف و هم در عمل، آنها رابه دولتها سپرده‌اند. در این نوع فعالیتها، اصولاً واگذاری اختیارات به وسیلة دولت وقدرت حاکمه به دیگر اشخاص حقیقی یا حقوقی، مجاز نمی‌باشد. برای‌مثال پذیرفته‌نیست که فعالیتهای قضایی و کرسی قضاوت یا فعالیتهای تقنینی و یا تأمین امنیت وسیاست‌گزاری ملی را دولتی به مزایده بگذارد.
در مقابل حوزه‌ای دیگر از فعالیتها نیز وجود دارد که اگر چه خصوصی نیست، اماتصدی و اجرای آنها اصالتاً در اختیار دولتها نیست. تجربه این‌که در بسیاری از کشورها،امور مربوط به مدیریت شهری یا روستایی، گوشه‌هایی از امور بهداشتی و بسیاری ازنهادهای عام‌المنفعه دیگر و ... خارج از وظایف دولتها قلمداد شده‌اند، خود گویاترین‌دلیل بر این واقعیت است که این مجموعه از فعالیتها، برخورد و تعارضی با فعالیتهای‌دولتی نداشته و اصالتاً در خارج از مجموعة وظایف دولتها تعریف می‌شوند. این درحالی است که حتی در لیبرال‌ترین دولتها، کوچکترین بخشش و اغماضی نسبت به‌فعالیتهایی که اصالتاً در قلمرو کارویژه‌ها و فعالیتهای دولتی‌تعریف‌می‌شوندنشده‌است.
به این ترتیب از دید اکثر صاحب‌نظران، حوزه‌هایی از حیات جمعی وجود دارد که‌اولاً عمومی است و خصوصی نیست و ثانیاً دولتی نیز نیست. براساس این دیدگاه این‌مجموعه از فعالیتها، حوزه فعالیتهای عمومی غیردولتی است که به دست مردم (عموم)تصدی و هدایت می‌گردد (و بلکه قسمت اعظم منابع مالی آن نیز به وسیلة خود ایشان‌فراهم می‌گردد.) شوراهای محلی در این مجموعه از فعالیتها طبقه‌بندی می‌شوند. این‌شوراها به قصد برآوردن نیازمندیهای عمومی محلی تشکیل گردیده و به وسیلة مردم‌سازمان می‌یابند. این شوراها آشناترین نهادها به موقعیتها و مقتضیات محلی محسوب‌می‌شوند. به همین جهت در بررسی و شناخت کمبودها و نارساییها و نیازمندیهای‌گوناگون محلی از اشراف لازم برخوردار می‌باشند.
صاحب‌نظران اموری را که همه افراد از منافع و فواید آن سود می‌برند، امور ملی‌می‌دانند. در مقابل اموری را که مربوط به محل یا منطقه معینی مانند ده یا شهر یاشهرستان باشد، امور محلی نام داده‌اند. از این منظر، امور محلی، نوعاً غیرسیاسی بوده‌و بیشتر به امور رفاهی مردم محل مربوط می‌شود. هم ایشان در بررسی دقیق‌تری درمورد امور محلی معتقدند امور محلی واقعیتی است که اهالی و یا ساکنان محل، نسبت به‌حسن آنها علاقه‌مندند و در اجرای آنها منافع مشترکی دارند که این امر را در مدیریت‌امور نمی‌توان نادیده گرفت. از این‌رو، دولت مرکزی برای این منافع و همبستگیها،احترام و شخصیت حقوقی قائل می‌شود و امکانات می‌دهد تا اهالی، خود با انتخاب‌شوراهایی، اداره آنها را برعهده بگیرند و دولت مرکزی به نظارت اکتفا می‌کند.
لازم به یادآوری است که جانشینی دولت، نسبت به مردم، در انجام دادن فعالیتهای‌عمومی غیردولتی، اصالت نداشته و ندارد. دولت براساس اصل قیمومت، در محدودة‌زمانی مشخص و محدودی، تا تشکیل و سازماندهی نهادهای مربوط به فعالیتهای‌عمومی غیردولتی، موقتاً و به نیابت از مردم، تصدی این فعالیتها را برعهده می‌گیرد ووظیفه دارد تمهیدات لازم را برای انتقال آنها، به جایگاه اصلیش (یعنی حوزه عمومی‌غیردولتی) فراهم سازد. به همین دلیل است که در تبصره الحاقی به قانون تشکیلات‌شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1364، از اصطلاح "جانشینی شورای اسلامی" یادشده است. در این تبصره آمده است:
تا تشکیل شورای اسلامی در هر شهر، وزیر کشور یا سرپرست وزارت کشور، جانشین‌شورای اسلامی آن شهر در امور مربوط به شهرداریها خواهد بود.
با این حال اشاره به غیردولتی بودن این فعالیتها به این معنا نیست که این امور به‌کلی‌از نظارت دولت خارج می‌باشند. همانند اکثر حوزه‌های کنش فردی و اجتماعی، دولت‌از نوعی قدرت نظارت نسبت به فعالیتهای اجتماعی برخوردار است، که شوراهای‌محلی نیز طبیعتاً از شمول این "نظارت" مستثنی نیست.
دلیل دوم: غیر از استدلال نظری فوق، ادله دیگری نیز در صورت شکل‌گیری‌شوراهای محلی می‌توان اقامه کرد. به موجب اصل یکصدم قانون اساسی:
برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی،آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم، با توجه به مقتضیات محلی اداره امورهر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش،شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب‌می‌کنند...
با توجه به این اصل دولت مکلف است تا نسبت به تشکیل شوراهای یاد شده اقدام‌کند و زمینه اجرای مهمترین اصل از فصل هفتم قانون اساسی را فراهم آورد. بدیهی‌است بعد از گذشت نزدیک به دو دهه از تصویب قانون اساسی، اجرا نکردن این اصل،علیرغم تصویب قوانین و مقررات مربوطه، توجیه‌بردار نیست.
دلیل سوم: شوراها همچنین یکی از شاخصهای مهم و قابل توجه در توسعه سیاسی ـاجتماعی کشور می‌باشند. با اتکا به این تحلیل، می‌توان این‌گونه استدلال کرد که، جدای‌از این‌که واگذاری امور محلی به مردم، حق ایشان است، بلکه چنین اقدامی در نهایت به‌مصلحت جامعه و نظام سیاسی نیز می‌باشد.
در واقع شکل‌گیری و فعال شدن نهادهایی این‌چنین، نوعی تمرین دمکراسی برای‌عامه مردم می‌باشد. بدیهی است که این تمرین را می‌توان در نهادهایی مانند مجلس‌شورای اسلامی و در سطح قوه مجریه، یا درگیرودار انتخابات قوه مقننه یا ریاست‌جمهوری انجام داد. اما پیداست که با توجه به بالا بودن بار سیاسی نهادهایی مانندمجلس شورای اسلامی و یا انتخابات ریاست جمهوری، بروز هرگونه لغزش و اشتباه دراین تمرین، مستلزم وارد شدن هزینه‌هایی گرانبار بر پیکره نظام سیاسی خواهد بود. حال‌آنکه تجربه دمکراسی قبل از وارد شدن به حوزه‌هایی که واجد خصلت سیاسی بالامی‌باشد، امکان خطای احتمالی را در قدمهای مهم‌تر و حساس‌تر کاهش می‌دهد.
دلیل چهارم: شوراهای محلی همچنین بر احساس شخصیت و مسؤولیت مردم‌افزوده و فضای گفتگو و تفاهم میان رهبری و مردم را روشن‌تر کرده و بر درک متقابل‌دولت و مردم از یکدیگر می‌افزاید.
شوراهای محلی، در واقع نوعی مشارکت دادن مردم در اداره امور محلی خود است.در جایی که مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی وفرهنگی خویش به حکم قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است (اصل سوم،بند8)و در موارد متعددی از همان قانون، به ذکر مصادیقی از این مشارکت اقدام شده است(مشارکت در انتخابات خبرگان، مشارکت مستقیم در انتخاب اعضای قوه مقننه و رئیس‌جمهور و مشارکت غیرمستقیم در فعالیتهای تقنینی و اجرایی کشور و ...) با سهولت وراحتی بیشتری می‌توان به بررسی نقش شوراهای محلی در تحقق مشارکت مردم‌پرداخت. بدیهی است، با پذیرش این اصل که مردم در حیاتی‌ترین، سیاسی‌ترین وملی‌ترین مسایل کشور، حق مشارکت دارند، این استنتاج که هم آنان، در موضوعات‌محلی و اداره امور محلی خویش، دارای حقوق و اختیاراتی (و بلکه تکالیفی) می‌باشند،سهل‌تر خواهد بود.
دلیل پنجم: دامنه ضروری بودن شوراهای محلی را می‌توان به برنامه‌های‌رئیس‌جمهور نیز تسری داد. از آن‌جا که این برنامه، نوعی میثاق و تعهد ریاست جمهوردر مقابل ملت است، به نظر می‌رسد که اجرای آن از نوعی "ضرورت" برخوردار باشد.تعهد به اجرای فصل مربوط به شوراها در قانون اساسی (بخش دوم، فصل چهارم، بند2/1) صریح‌ترین تعهد در این زمینه است. با این حال مصادیق دیگری نیز از برنامه‌انتخاباتی رئیس جمهور قابل استناد است که در این‌جا به یک مورد از این مصادیق‌پرداخته می‌شود.
اگر اجرای فصل شوراها از قانون اساسی را نوعی ظرفیت‌سازی بدانیم و آن را نوعی‌حضور فراگیر و رسمی مردم در جامعه بیانگاریم و مصادیقی مانند بهداشت محیط وامور خیریه را از جمله وظایفی بدانیم که اجرای آنها به‌وسیلة نهادهای عمومی محلی، باحداقل هزینه و حداکثر بازده انجام می‌پذیرد، توجه به بند 7/3 از فصل سوم برنامه‌ریزی‌ریاست جمهوری سودمند خواهد بود؛
تنوع سازی و ظرفیت سازی اجتماعی با طراحی و بکارگیری نهادها و سازوکارهای‌اجتماعی برای حضور هر چه فراگیرتر و رسمی مردم و آزادسازی ظرفیتهای حبس شده‌مردمی در عرصه‌هایی نظیر حفظ محیط زیست و مبارزه با مفاسد اجتماعی، امور خیریه واوقاف.
به نظر می‌رسد که مستندات فوق و به‌ویژه روح حاکم بر فعالیتها، دیدگاهها واظهارات ریاست جمهوری حاکی از عزم ایشان برای اجرای اصل یکصدم قانون اساسی‌است.
نفس وجود قانون شوراها و انجام‌گرفتن اصلاحات مکرر و متعدد بر آن در مجلس‌شورای اسلامی، تأکید بر تشکیل شوراهای اسلامی شهرهای کشور حداقل برای‌شهرهای با جمعیت بیش از یکصد هزار نفر به‌وسیلة قوه مجریه، تأکیدات مکررنمایندگان مجلس شورای اسلامی بر لزوم اجرای قانون شوراها از طریق نطقهای قبل ازدستور، مذاکرات مجلس و در ضمن سؤالات متعددی که از وزیر کشور شده است،همگی حکایت از وجود اراده‌ای قوی در میان بسیاری از اجزای ارکان سیاسی وتصمیم‌گیر نظام دارد، که طبیعتاً پاسخ‌گویی به این اراده و اجرای قانون شوراهای محلی،به‌وسیلة وزارت کشور را درحکم یک ضرورت مطرح می‌سازد.
فصلنامه: اگر چه می‌توان از ضرورت وجودی شوراهای محلی سخن
گفت، اما تأملی مختصر در واقعیتهای موجود جامعه ایران، حاکی از این‌امر است که موانع قابل ملاحظه‌ای در مسیر متحقق شدن این ضرورت،وجود دارد. اگر در این قسمت اشاره‌ای به مهمترین این موانع داشته‌باشید، مفید خواهد بود.
آقای علینقی: به عنوان اولین مانع اصلی توضیح یک نکته ضروری می‌نماید.شوراهای محلی از این امکان برخوردارند تا نیروها و انرژیهای بالقوه اجتماعی راجمع‌آوری کرده و در مسیرهای مطلوب اجتماعی هدایت نمایند؛ با این حال، این‌شوراها تمایل دارند تا نیروهای گریز از مرکز و ضد نظم را نیز هدایت کنند. گرایش‌عمومی را می‌توان در دو بعد مطالعه کرد:
1 ـ بنابر تعریف شوراهای محلی، وظیفه دارند تا امور محلی را سامان دهند. اصولاًمیان امور محلی از یکسو و امور و مصالح ملی از سوی دیگر، لزوماً تعارضی موجودنیست. اما در عمل، احتمال می‌رود که تلقی از مصالح ملی و محلی همسو نباشد. اگردامنه مصالح ملی را بیش از حد گسترش دهیم، حکم به قربانی کردن علایق و منافع‌محلی داده‌ایم و اگر علقه‌های محلی و خاص‌گرا را به قیمت نادیده گرفتن منافع و مصالح‌ملی، برجسته کنیم؛ راه خطا پیموده‌ایم. در مورد با شوراهای محلی، این زمینه فراهم‌است تا با برجسته شدن علایق محلی و مقدم دانستن آنها بر مصالح ملی، زمینه تقابل‌میان امور محلی و ملی را فراهم آورند.
2 ـ اما غیر از تقابل میان امور محلی و ملی که حتی می‌تواند غیرعامدانه نیز باشد،زمینه ضد نظم دیگری در شوراهای محلی وجود دارد. سیاسی شدن شوراها،بهره‌برداری سیاسی از آنها و وارد شدن آنها به صحنه رقابت سیاسی گروههای رقیب،می‌تواند به‌سرعت تبدیل به حرکتی تجزیه‌طلبانه گردد. علقه‌های قومی، فرهنگی،مذهبی، زبانی و ... ممکن‌است این فرآیند را تقویت کرده و یکپارچگی ملی رادستخوش التهاب سازد. به همین دلیل، اشاره شده است که هیچ شورایی نمی‌تواند به‌بهانه حفظ مصالح محلی و منطقه‌ای، وحدت و تمامیت ارضی جمهوری اسلامی ایران‌را خدشه‌دار کرده و یا زمینه‌های تجزیه آن را فراهم آورد.
طبع گریز از مرکز شوراها و دیگر نهادهای خودگردان محلی، می‌تواند زمینه مناسبی‌برای تجزیه‌طلبی سیاسی باشد.
این خودگردانی طبعاً دلبستگیهای محلی راتحکیم می‌نماید. در این حالت اگر محل ویا منطقه موردنظر دارای وجوه ممیزه خاص (فرهنگی، نژادی و یا مذهبی) نسبت به مناطق‌مجاور خود باشند، اندیشه خودمختاری تقویت می‌شود و سپس میل به تجزیه‌طلبی را درآن سامان افزایش می‌دهد و زمینه را برای برخورد احتمالی مواضع محلی با حاکمیت ملی‌فراهم می‌نماید.
مانع دوم: از مهمترین موانع موجود در شکل‌گیری شوراهای محلی، می‌توان به عدم‌درک صحیح از حقوق عمومی اشاره کرد. نزد عامه مردم و بلکه نخبگان اجتماعی، نوعی‌اختلاط میان امور عمومی دولتی و امور عمومی غیردولتی مشاهده می‌گردد. با این تلقی،حوزه امور عمومی غیردولتی ناشناخته مانده و همه چیز دولتی به‌شمار می‌رود. از منظرعامه مردم، امور شهرداریها و اداره آن با دولت و دولتی بودن، همزاد تلقی می‌شود وکوچکترین خطا و سوء مدیریت در حوزه شهرداریها و امور شهری به حساب دولت‌گذاشته شده و از این حساب هزینه می‌گردد.
از نگاه نخبگان نیز، این تفاوت میان امور عمومی دولتی و امور عمومی غیردولتی، به‌درستی درک نمی‌گردد. نگاه قیم‌مآبانه به بسیاری از امور اجتماعی را که نزد بسیاری ازسرآمدان اجتماعی مشاهده می‌شود، می‌توان به چند دلیل نسبت داد:
1 ـ سرآمدان و نخبگان موردنظر؛ همانند عامه مردم؛ تفکیکی میان امور عمومی‌دولتی و امور عمومی غیردولتی قائل نباشند و همه چیز را دولتی ببینند.
2 ـ سرآمدان و نخبگان موردنظر از حیث، ذهنی، تفکیک میان امور دولتی وغیردولتی را به رسمیت بشناسند، اما رشد اجتماعی مردم را در حدی ندانند که امورعمومی غیردولتی را به ایشان واگذار کنند. این در حالی است که به روایت تاریخ،بسیاری از امور فردی و اجتماعی مردم، به مدد تدبیر و حسن اندیشة ایشان، چاره‌جویی‌شده و براساس یک نظام تجربه و آزمون بسیاری از لغزشها نیز جبران گردیده است. ازآن گذشته (همچنان‌که اشاره شد) چگونه می‌توان برای همین مردم حقوق سیاسی واجتماعی به مراتب حساس‌تر و مهمتری را به رسمیت شناخته و به اجرا گذاشت، اماایشان را در حوزه‌ای که از حساسیت سیاسی و ملی کمتری برخوردار است، از حقوق‌خویش محروم ساخت.
3 ـ احتمال می‌رود که نخبگان و سرآمدان اجتماعی، با اتکا و توجه به آثار و تبعات‌سیاسی قابل پیش‌بینی از در مخالفت با واگذاری حقوق عمومی غیردولتی مردم به‌ایشان، درآیند. این احتمال اگر چه مهم بوده و می‌تواند مورد توجه قرار گیرد، امانمی‌تواند به محروم کردن همیشگی مردم از حقوقشان بیانجامد. از قضا این وظیفه‌نخبگان است تا با کاستن تدریجی بار سیاسی حوزه‌های فعالیت اجتماعی راه را برای‌بهره‌گیری بیشتر از ظرفیتهای موجود در عامه مردم فراهم سازند. سپری شدن نزدیک به‌دو دهه از تصویب قانون اساسی و اصول مربوط به شوراها، از یک سو و عدم تحقق این‌اصول در عمل، از سوی دیگر زمینه‌های تشبث مجدد نخبگان به تأثیرات منفی‌شکل‌گیری شوراهای محلی را هر چه کمرنگتر و بی‌اثرتر می‌سازد. اگر بتوان فرض کردکه شکل‌گیری و فعالیت شوراهای محلی دارای مجموعه‌ای از نتایج و تبعات منفی‌می‌باشد، بر سرآمدان بوده است که به مرور ایام، زمینه‌های این تأثیرگذاری منفی را ازبین ببرند. آنها وظیفه دارند تا با حسن تدبیر خویش راه را برای ایجاد فاصله بیشتر میان‌دنیای سیاست و فعالیتهای عمومی غیردولتی فراهم کنند، نه این‌که پس از گذشت‌حدود بیست سال از به رسمیت شناختن یک حق، کماکان به تأثیرات احتمالی اجرای‌فصل هفتم قانون اساسی، اشاره کنند.
به این ترتیب "دولتی" دیدن همة امور عمومی به‌وسیله عامة مردم و به ویژه نخبگان وسرآمدان اجتماعی، چونان یک مانع و رادع عمده در شکل‌گیری نهادهای عمومی"غیردولتی" نمود می‌یابد.
مانع سوم: از جمله ویژگیهایی که به‌منزلة یک مانع در شکل‌گیری طبیعی شوراهای‌محلی، برجسته می‌شود؛ واقعیتی است که آن را "سیاست‌زده" بودن جامعه امروز ایران‌می‌نامیم. تجربه برخوردها و رفتارهای متقابل میان جناحهای سیاسی رقیب و خصوصاًسابقه چندین مورد انتخابات، شواهد برجسته‌ای در این زمینه می‌باشند. پیوند یافتن(بیش از حد) بسیاری از مسائل و موضوعات اجتماعی با مباحث سیاسی؛ به گونه‌ای‌است که مقصود و منظور اصلی از این فعالیتها تحت‌الشعاع مجادلات سیاسی قرار گرفته،کمرنگتر می‌شود.
در این شرایط، صبغة سیاسی نظم تقویت می‌شود و این بعد از ابعاد نظم بر دیگرابعاد نظم و ثبات اجتماعی، غلبه می‌یابد. در چنین وضعیتی، روابط میان کنشگران درتمام سطوح براساس سوگیری عاطفی و خاص‌گرا به صورت دوست و دشمن تعریف‌می‌شود و به همان نسبت میزان اعتماد اجتماعی متقابل تعمیم یافته، تضعیف گشته وعلقه امنیتی آنها برجسته می‌گردد و افراد و گروهها احساس امنیت مالی، جانی، فکری وجمعی نمی‌کنند. با غلظت یافتن ابعاد سیاسی نظم اجتماعی، انتظار می‌رود بسیاری ازرفتارها، افکار، عقاید و موقعیتها جنبة سیاسی یافته و عملکردها را تحت تأثیر قرار دهد.در این وضع محتمل است موضوعاتی که در نگاه اول، کمترین ارتباط را با فضای سیاسی‌جامعه دارند، سیاسی تلقی شده و بر همین اساس مورد حب و بغض قرار گیرند. کمترین‌تأثیر این وضعیت، کاهش یا سقوط کارکرد آن قسمت از حوزه‌های کنش است که این‌گونه‌تحت‌تأثیر سیاسی‌زدگی قرار می‌گیرند. براین اساس موضوع شوراها می‌تواند مشکلاتی‌را ایجاد و یا دامن بزند.
مانع چهارم: نگاهی به وضعیت موجود جامعه ایران نیز نمایانگر وجود پاره‌ای ازعوامل بالقوه و در مواردی بالفعل در برهم زدن امنیت ملی کشور می‌باشد. تشتت وچندگانگی فرهنگی چه در سطح اجتماعی و چه در سطح فردی، شکاف اقتصادی ورشد نابرابریهای اقتصادی میان اقشار و طبقات اجتماعی، توزیع نابرابر ثروت، درآمد،منزلت و ... در سطح اجتماع، مسایل مربوط به اقوام و مذاهب، چندگانگی سیاسی وشکافهای شدید سیاسی میان عمده‌ترین نیروهای سیاسی موجود، نابرابریهای‌منطقه‌ای، جغرافیایی و جمعیتی که تقریباً نیمی ازکشور (حوزه شرقی و جنوبی) را درمقابل نیمی دیگر از آن (حوزه غربی و شمالی) قرار داده است. مسایل و مشکلات‌مربوط به اهل تسنن و اقلیتهای مذهبی و مسایل سیاسی، نظامی و استراتژیک در حاشیه‌مرزهای زمینی و دریایی کشور، همگی از جمله عوامل و زمینه‌هایی می‌باشند که این‌توان را دارند تا انسجام اجتماعی و امنیت ملی را دچار التهاب سازند. از قضا مسایل ومشکلات مربوط به شوراهای محلی تا حدود قابل توجهی با عوامل فوق درگیر شده و به‌نحو متقابلی بر آنها تأثیر گذارده و یا از آنها متأثر می‌شود.
محلی‌گری حاکم بر فعالیت شوراهای محلی، می‌تواند به رشد سوگیریهای عاطفی وخاص‌گرا منتهی شده و شرایط را برای بروز تعارضات اجتماعی افزایش دهد.بدین‌خاطر در هر تصمیم‌گیری درمورد شوراهای محلی، توجه به مجموعه نیروهای‌ضدنظم و گریز از مرکز (که در کشور ما با شدت و ضعف گوناگون در اقصی نقاط کشورپراکنده شده‌اند و در بعضی از واحدهای جغرافیایی کشور نیز به صورت بالفعل فعال‌می‌باشند)، ضروری است.
مانع پنجم: اصلاحات اعمال شده در قانون شوراهای محلی در مقام عمل صبغه‌سیاسی به خود گرفته است.بررسیها حاکی از این واقعیت است که در آخرین اصلاحات‌انجام گرفته در قانون شوراهای محلی، ناخواسته، چهره سیاسی شوراهای محلی تقویت‌شده است.
اصولاً در تعریف و ایجاد ساختار مؤسسات اجتماعی توجه به چند نکته واجداهمیت است:
1 ـ ضروری است از گستره گرفتن بیش از حد هر تأسیس اجتماعی پرهیز شود تاتبعات ناشی از کارکردهای ناخواسته و منفی این نهادها، تأثیرات شدید و غیرقابل‌جبرانی را بر کلیت نظام اجتماعی وارد نسازد.
2 ـ همچنین باید از کوچک کردن بیش از حد تأسیسات اجتماعی نیز خودداری گردد.این امر بدان علت است تا امکان نظارت، هدایت و کنترل آنها به‌وسیلة نظام اجتماعی راممکن سازد.
با این مقدمات به نظر می‌رسد که ارجح آن باشد که شوراهای محلی در حداقل‌گستردگی جغرافیایی و جمعیتی خود باشند تا احتمالاً تبدیل به نیروهای عمده‌ای‌نگردند، یا در صورتی که گرایش به نیروهای سیاسی موجود پیدا کردند، قابل کنترل‌باشند.
با این حال به نظر می‌رسد که گرایش قانونگزار در آخرین اصلاحات انجام شده درقانون شوراهای محلی، برخلاف روند فوق باشد. در متن مصوب قانون شوراهای محلی‌تا قبل از اصلاحات سال 1375 از شوراهای محلی و منطقه‌ای و سپس، شهری یاد شده‌بود، حال آن که در اصلاحات سال گذشته، شوراهای محلی و منطقه‌ای حذف گردیده وواحد مبدأ در شهرهای کشور، شوراهای شهر و شهرک اعلام شده است. براساس ماده‌یک قانون سال 1361:
شورایی به نام شورای اسلامی ده، بخش، محل (محله ـ منطقه)، شهر، شهرستان،استان و شورای عالی استانها ... تشکیل می‌گردد.
این وضع در اولین ماده قانون مصوب 1375 مجلس شورای اسلامی بدین‌گونه تغییریافته است:
شوراهایی به نام شورای اسلامی روستا، بخش، شهر و شهرک ... تشکیل می‌شود.
به این ترتیب بر مبنای قانون گذشته (منسوخ)، انتخابات شوراهای "محلی" به‌صورت مستقیم بوده است (ماده 30 قانون 1361) و سپس از طریق انتخابات‌غیرمستقیم شوراهای "منطقه" (ماده 32)، "شهر" (ماده 34، به استثنای تبصره 2 همان‌ماده)، "استان" و سرانجام "شورای عالی استانها" انجام می‌شد. بر آن اساس، در شهری‌مانند تهران که دارای حدود 20 منطقه شهری می‌باشد، انتخابات شوراها براساس‌واحدهایی انجام می‌شد که حتی از مناطق شهرداری نیز کوچکتر بودند (محلات). سپس‌از طریق انجام‌گرفتن انتخابات در شوراهای محل؛ شوراهای مناطق ایجاد می‌شدند وپس از ایجاد شوراهای مناطق، این شوراها در درون خود اقدام به برگزاری انتخابات‌کرده و اعضای شورای شهر را برمی‌گزیدند. اما در نتیجة اصلاحات خرداد ماه 1375،واحدهای انتخاباتی مبدأ در حوزه‌های شهری، عبارت از شوراهای شهر و شهرک‌می‌باشند. طبیعی است که این قانون محدودة حوزه‌های انتخابیه را نسبت به قانون قبل،بسیار توسعه داده است. بدین‌ترتیب برخلاف روش قانون قبل؛ در قانون جدید،انتخابات اعضای شوراهای شهر به صورت مستقیم‌وعمومی‌برگزارخواهدشد(ماده17).
کوچک شدن حوزه‌های انتخابیه در حوزه‌های شهری (آن‌چه قانون منسوخ موردتوجه قرار داده بود) واجد نکات مثبت برجسته‌ای می‌باشد.
1 ـ کوچک شدن حوزه‌های انتخابیه در حوزه‌های شهری، از حیث ذهنی، این تلقی‌را که هدف از شوراها رفع مسایل و مشکلات شهری مردم است، تقویت می‌کند.(به‌ویژه این که اصولاً مسایل و مشکلات مربوط به اعضای هر محله، تقریباً با یکدیگرمشترک است).
2 ـ از جهت عینی نیز، محدود شدن حوزه‌های انتخابیه، امکان تمرکز نیروهای‌سیاسی را در این شوراها، کمتر می‌سازد. بدین‌لحاظ از سیاسی شدن بدون دلیل آنهاجلوگیری کرده و آنها را هر چه بیشتر به پرداختن‌به‌فعالیتهای‌اصلی‌خویش،سوق‌می‌دهد.
3 ـ گذشته از این، منطبق بودن گستردگی شوراهای محلی با تقسیمات محلی(محلات و مناطق شهری) با واقعیتهای زندگی روزمره شهری نیز قرابت بیشتری دارد.
در فرض مثال می‌توان به بررسی وضعیت شهر تهران و انجام‌گرفتن انتخابات برمبنای دو قانون 1361 و اصلاحات بعدی آن (منسوخ) و قانون 1375 پرداخت.
براساس قانون اول، در شهر تهران ابتدا انتخابات مستقیم و عمومی شوراهای‌اسلامی محلات، برگزار می‌گردد. سپس با رأی شوراهای محلات، شوراهای مناطق‌تشکیل شده و سرانجام با انتخاباتی که در شوراهای مناطق انجام می‌گیرد، اعضای‌شورای اسلامی شهر نیز مشخص می‌گردند. در مقابل براساس قانون دوم (1375)انتخابات عمومی و مستقیم حوزه انتخابیه تهران، برای انتخاب اعضای شورای شهربرقرار می‌گردد و مردم مستقیماً اعضای شورای شهر را انتخاب می‌کنند.
ناگفته پیداست که براساس قانون منسوخ، امکان سیاسی شدن شوراها و فعالیت‌احزاب و جریانات فشار سیاسی در انتخابات این شوراها (شورای محلی) به حداقل‌خویش کاهش می‌یابد. در مقابل وسعت یافتن حوزه انتخابیه به وسعت شهری مانندتهران "می‌تواند" زمینه را برای وارد شدن فعال گروهها و جریانات سیاسی در روندانتخابات و بروز حوادثی که در چندین دوره انتخابات گذشته، شاهد آن بوده‌ایم (رشدنیروهای خاص‌گرا) مهیا سازد.
به این ترتیب ساختار قانون موجود مربوط به شوراهای اسلامی محلی (1375) به‌منزلة عاملی که نیروهای وفاق دهنده را برهم زده و صبغه سیاسی شوراها را تقویت‌می‌کند، نمایان می‌شود.
مانع ششم: نبود تجربه دربارة شوراهای محلی پس از انقلاب اسلامی نیز مزید برعلت شده و بر خوف و هراس ناشی از تبعات احتمالی و نامعلوم اجرای قانون شوراهاافزوده است. به این ترتیب و درمقام یک مشکل ذهنی، بی‌اطمینانی از این که اجرای‌قانون شوراها چه عواقبی به همراه خواهد داشت و چه تأثیراتی بر تمامیت ارضی وامنیت ملی کشور بر جای می‌گذارد، تصمیم‌گیرندگان را به حزم و احتیاط رهنمون شده‌است.
مانع هفتم: از دیگر موانع موجود، می‌توان به حقوق و وظایف شوراهای محلی اشاره‌کرد. غیر از انتخاب شهرداران به وسیلة شوراهای محلی، باقی‌ماندة حقوق و وظایف‌اشاره شده در قوانین مربوط به شوراهای محلی استحکام کافی ندارد. در مجموع به نظرمی‌رسد که قسمت اعظم وظایفی که برای شوراهای محلی به رسمیت شناخته شده‌است وظایف و اختیاراتی مشورتی برای مسؤولان کشوری و مدیران اجرایی محلی‌است. مشورتی بودن حقوق و وظایف شوراهای محلی، از دامنه نفوذ آنها کاسته و میزان‌مشارکت مردم و اعضای شوراها را ترغیب می‌کند.
مانع نهم: از این گذشته، جدی نبودن وظایف مربوط به شوراهای محلی در قوانین‌مربوطه، می‌تواند تأثیر منفی دیگری نیز داشته باشد. اعضای شوراهای محلی درصورتی که احساس کنند وظایف قانونی سپرده شده به ایشان در حد و اندازه‌های‌شوراهای محلی نیست، تلاش خواهند کرد تا رأساً دست به اعمال نفوذ زده و خود را درپاره‌ای از تصمیمات دخیل گردانند. این فعالیتها علاوه‌بر این که غیرقانونی بوده وشوراهای محلی و اعضای آنها را به سمت گسترش غیرقانونی نفوذ خود ترغیب می‌کند،می‌تواند در عرصه سیاسی نیز، به دخالت شوراهای محلی و اعضای آنها در فعالیتهای‌سیاسی انجامیده و شوراها را محل رقابت (صحیح و ناصحیح) جناحهای سیاسی رقیب‌سازد.
به عبارت دیگر در میان مقررات موجود، غیر از وظیفه مربوط به انتخاب شهرداران‌به وسیلة شوراهای محلی (که از مهمترین وظایف شوراهای محلی می‌باشد) به‌اختیارات قابل توجهی برای شوراهای محلی برخورد نمی‌کنیم. محدود گردیدن‌اختیارات شوراهای محلی به‌وسیلة قانونگزار را می‌توان به محدودیتها و موانعی نسبت‌داد که در بند فوق به آنها اشاره شد (البته به شرطی که از دیدگاههای قیم‌مآبانه بعضی ازفعالان حوزه قانونگزاری چشم بپوشیم). به نظر می‌رسد خوف از عواقب نامعلوم وتبعات نامطلوب ناشی از فعال شدن شوراها، قانونگزار را در واگذاری اختیارات بیشتر به‌شوراهای محلی، با تردید مواجه ساخته است.
مانع دهم: در نهایت می‌توان به ایرادات موجود در نظام تقسیمات کشوری نیز اشاره‌کرد. با این فرض که در بافت تقسیمات کشوری در حال حاضر مسایل، مشکلات ونابرابریهایی وجود دارد، می‌توان این گونه گمانه زد که این مسایل و مشکلات و نابرابریهابا اجرای قانون شوراهای محلی، به این شوراها منتقل شده و آنها را نیز آسیب‌پذیرخواهد ساخت.
به همین دلیل قوه مجریه در پیوست لایحه دوم برنامه و قوه مقننه در متن برنامه دوم‌توسعه به ضرورت اصلاح تقسیمات کشوری اشاره کرده‌اند. در تبصره 69 قانون دوم‌برنامه آمده است که:
... دولت مکلف است، طرح جامع تقسیمات کشوری را تهیه نماید.
به همین نارسایی در برنامه انتخاباتی رئیس جمهور نیز اشاره شده و "اصلاح طرح‌تقسیمات کشوری" مورد توجه ریاست جمهور قرار گرفته است:
اصلاح طرح تقسیمات کشوری با عنایت‌به‌ملاحظه‌جمعیت‌شناختی،امنیت‌ملی،آمایش‌سرزمین و مزیتهای نسبی منطقه‌ای، برای تقویت یکپارچگی و وفاق ملی ]ضروری است[.
فصلنامه: حال اگر خواسته باشیم به یک سازوکار اجرایی دست یابیم
چه راه حلی را پیشنهاد می‌نمایید و راهکار چه می‌تواند باشد؟
آقای علینقی: ضروری است تا در اجرای قانون شوراهای محلی و یکصدمین اصل‌قانون اساسی تلاش گردد. این ضرورت از ادله گوناگونی استخراج می‌گردد که به‌تعدادی از آنها اشاره شد. موضع‌گیری در مخالفت شکل‌گیری شوراها و اجرای قانون‌شوراهای اسلامی (چه به عنوان یک طرز تلقی و چه به‌منزلة یک ضرورت عملی) نظام‌سیاسی را با انعطاف‌پذیری کمتری در دراز مدت مواجه خواهد ساخت. شاید بتوان بامجموعه‌ای از استدلالها به این جمع‌بندی رسید که اجرای این قانون فعلاً به صرفه وصلاح نست. اما اگر بر واقعیت امور عمومی غیردولتی اذعان داشته باشیم و تبعات‌تصدی و قیمومت درازمدت دولت بر این مجموعه از فعالیتهای اجتماعی را در نظرآوریم، در سپردن این امور به صاحبانش لحظه‌ای درنگ نخواهیم کرد.
به نظر می‌رسد که باید "تعهد به برقراری شوراهای محلی" را چونان یک اصل ووظیفه پذیرفت.
استدلال فوق به معنای نادیده گرفتن موانع موجود نیست. موانع و مشکلات متعدد وبلکه مهمی در شکل‌گیری و قوام (درازمدت) شوراهای محلی وجود دارد. همچنین‌بدیهی است که در هر صورت پاره‌ای از مشکلات برای مدتها و بلکه برای همیشه باقی‌خواهند ماند. پس ضرورت دارد تا به قدر امکان، در رفع موانع موجود و رقیق‌تر کردن‌آنها تلاش کرد. به این ترتیب بر "تعهد به وحدت ملی و تمامیت ارضی" (ذیل اصل‌یکصدم و اصل نهم قانون اساسی) نیز توجه خواهد شد.
با توجه به گرانباری هزینه‌های ناشی از خطا و لغزش در مسایل و موضوعات انسانی‌و اجتماعی، در بسیاری از نظامهای اجتماعی، اصلاحات نهادی و ساختاری از طریق‌تصمیمهای دفعی، عملی نمی‌شود. در این نظامها، اصلاحات مطلوب به صورت‌تدریجی و طی یک دوره آزمایشی جامة عمل می‌پوشد تا در عمل نیز نقاط ضعف وقوت اصلاحات مورد نظر به سنجش و ارزیابی درآید.
موضوع شوراهای محلی را می‌توان در همین جهت بررسی کرد. استدلال به‌ضرورت اجرای آزمایشی قانون شوراهای محلی از چند قابل توجه است:
1 ـ اجرای آزمایشی قانون شوراها، امکان بررسی نقاط ضعف و قوت قانون را میسرمی‌سازد. از این روی می‌توان امیدوار بود اجرای این قانون با کمترین هزینه اجتماعی‌توأم باشد.
2 ـ عدم تجربه شوراهای محلی (به‌منزلة یکی از ابزارهای مداخله مردم در امورمربوط به خویش)، افق مبهمی را از نتایج و تبعات شکل‌گیری این تأسیسات اجتماعی،در پیش‌رو قرار داده است. اجرای آزمایشی قانون، تا حد قابل توجهی از ابهامات موجودکاسته و عملاً میزان ظرفیتهای اجتماعی و فرهنگی را در پذیرش این مسؤولیت برملاخواهد ساخت.
3 ـ اجرای آزمایشی قانون، امکانات بیشتری را در اصلاح قانون، مدیریت بر اجرای‌قانون و افزایش ظرفیت وزارت کشور (درمقام دستگاه مجری قانون)، در اجرای دائمی‌قانون شوراها و اصلاح قانون تقسیمات کشوری، در اختیار مدیریت ارشد نظام قرارخواهد داد.
به این ترتیب و به قصد جمع‌آوری همه مقدورات و رفع موانع موجود، پیشنهادمی‌شود قانون شوراهای اسلامی به صورت آزمایشی و برای یک دوره دو تا سه ساله دربعضی از نقاط کشور به اجرا گذاشته شود.
باید براساس نیروهای بالقوه و بالفعل ضدنظم و گریز از مرکز و میزان گسترش و توان‌هر کدام از این نیروها در سطح کشور، اقدام به گزینش تعدادی از واحدهای تقسیمات‌کشوری (استان، شهرستان، بخش، شهر و روستا) برای اجرای آزمایشی قانون کرد.اجرای قانون در هر واحد تقسیمات کشوری، منوط به امکان مدیریت و کنترل برنیروهای گریز از مرکز و ضد نظم است، تا در صورتی که احتمالاً این نیروها فعال‌گردیدند، امکان کنترل آنها فراهم باشد (به‌زودی در مورد چگونگی گزینش تعدادی ازاستانها یا شهرستانها و ... برای اجرای آزمایشی قانون، توضیحاتی داده خواهد شد).
پیشنهاد بعد اصلاح قانون شوراهای محلی به قصد هر چه محدودتر کردن گسترة‌جغرافیایی و جمعیتی این شوراها می‌باشد. این امر موجب خواهد شد تا اولاً این‌شوراها با "امور محلی" الفت و انس بیشتری گرفته و ثانیاً باعث می‌گردد تا این تأسیسات‌صبغة سیاسی کمتری به خود گرفته و موضوع مجادلات و مبارزات سیاسی جناحهای‌سیاسی رقیب قرار نگیرند (با بزرگتر شدن واحدهای اجتماعی، مفهوم "امور محلی"کمرنگتر خواهد شد و در عوض رنگ سیاسی امور برجسته خواهد گردید). به عبارت‌دیگر و با تأکید فراوان پیشنهاد می‌شود وضعیت شوراهای محلی و تقسیمات آن ووسعت حوزه‌های انتخابیه به وضعیت قبل از قانون مصوب 1375 بازگردد. (منظورقانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1361 با اصلاحات بعدی است)،قدم بعد افزایش اختیارات شوراها در امور مربوط به خویش (امور محلی) است، به‌گونه‌ای که زمینه‌های گرایش غیرقانونی و خلاف مصلحت اعضای این شوراها به ایجادوظیفه جدید برای خود را کاهش دهد. در این زمینه نیز پیشنهادهایی به نظر می‌رسد:
1 ـ افزایش اختیارات شوراهای محلی در زمینه اداره امور شهرداریها و وضع‌عوارض.
2 ـ فعالیت بیشتر شوراهای محلی در جهت اجرای نوعی نظام تأمین اجتماعی محلی(با همکاری نهادهای محلی؛ خصوصاً مساجد)، در حمایت انسانی و با عزت از فقرا ومستمندان.
3 ـ حضور و فعالیت بیشتر شوراها در حوزه ارتباطات جمعی محلی، مانندشبکه‌های رادیویی و تلویزیونی محلی.
4 ـ فعالیت عمومی و گسترده در زمینه فرهنگ عمومی، مدیریت فرهنگسراها،جشنها و اعیاد و امور تربیتی و ورزشی.
اصلاح قانون ضوابط و تقسیمات کشوری (به‌منزلة بستر اجرای دائمی قانون‌شوراها)، در طول دورة اجرای آزمایشی قانون شوراها. لازم به ذکر است که اجرای‌آزمایشی قانون شوراها، خود گوشه‌هایی از نواقص و محدودیتهای موجود در قانون‌ضوابط و تقسیمات کشوری را نیز آشکار خواهد ساخت.
استفاده وسیع از شبکه‌های صدا و سیما و دیگر رسانه‌های جمعی در سطح کشور وتدارک برنامه‌های ویژه برای اعتلای فرهنگ عمومی جامعه در این زمینه. (مثلاً اشاره به‌امور محلی به‌مثابة حوزه اصلی و اولیه فعالیت شوراها و یا بررسی وضعیت وکارکردهای شوراهای محلی در دیگر کشورها و ...).
نظارت مستمر و فعال بر فعالیت شوراهای محلی در طول دوره اجرای آزمایشی‌قانون، به‌وسیلة یک قالب نهادی موجود (و یا نهادی که به این منظور تأسیس می‌گردد)،به قصد دریافت بازخوردهای لازم و آگاهی از وضعیت موجود شوراها، نقاط ضعف وقوت آنها و استفاده از نتایج به‌دست آمده در اصلاح قانون شوراهای محلی.
این امر از جمله مهمترین کارویژه‌های مدیریت سیاسی کشور در طول اجرای دوره‌آزمایشی قانون می‌باشد. بدون انجام‌گرفتن مطالعات دقیق و به هنگام از چگونگی‌فعالیت شوراهای محلی و نتایج این فعالیتها، امید به گذری عاقلانه از مرحله اجرای‌آزمایشی قانون به مرحله اجرای دائمی آن، نمی‌توان داشت.
در صورتی که اراده لازم در سطح مدیریت ارشد نظام و به‌ویژه قوه مجریه مهیا باشد،پیشنهاد منعطف‌تری به ذهن می‌رسد که همکاری و همگامی مجلس شورای اسلامی رانیز طلب می‌کند.
به قصد در اختیار داشتن انعطاف لازم، پیشنهاد می‌شود با اخذ مجوز از مجلس‌شورای اسلامی، اجرای هر دو قانون (قانون مصوب 1361 و قانون مصوب 1375) به‌مدت سه سال در تعدادی از استانهای کشور در دستور کار وزارت کشور قرار گیرد. این‌امر اطلاعات بیشتری از تبعات مثبت و منفی اجرای هر دو قانون را در اختیار قرار داده وامکانات بیشتری را برای انجام دادن اصلاحات نهایی در اختیار قرار خواهد داد.
با جداسازی مؤلفه‌هایی که به صورت بالقوه یا بالفعل ممکن است درحکم عوامل‌گریز از مرکز و ضدنظم به‌شمار آیند امکان گزینش استانهایی از کشور که اجرای قانون‌شوراهای محلی در آنها دارای کمترین آثار سیاسی و اجتماعی است، فراهم خواهد شد.از میان این مؤلفه‌ها می‌توان به عناصر "اقتصادی"، "سیاسی"، "فرهنگی"، "اجتماعی(منزلت)"، "قومیت"، "مذهب"، "زبان"، "مرزی بودن"، "درگیر یک منازعه بالفعل نظامی‌بودن" و ... اشاره کرد. به این ترتیب شکاف شدید اقتصادی میان اقشار اجتماعی (فقرنسبی) در پاره‌ای از استانها (مانند شهر تهران و مراکز بزرگترین استانهای کشور)، یا فقراقتصادی شدید (فقر مطلق) در تعدادی از استانهای دیگر (استانهایی که محروم خوانده‌می‌شوند)؛ می‌تواند از عوامل ضد نظم و گریز از مرکز شمرده شود. به همین گونه‌می‌توان از ویژگیهای دیگر مؤلفه‌های ضد نظم یاد کرد.
با بررسی وضعیت هر یک از استانهای کشور و تطبیق مؤلفه‌های یاد شده بر هر کدام‌و بررسی دامنه و شدت یا ضعف هر یک از مؤلفه‌های فوق در هر کدام از استانهای‌کشور، پیشنهاد می‌شود در استانهای تهران، اصفهان، (خراسان یا فارس)، آذربایجان‌غربی، (لرستان یا چهارمحال و بختیاری یا کهکیلویه و بویراحمد)، (زنجان یا همدان یاسمنان)، (کرمان یا یزد)، (بوشهر یا هرمزگان)، مازندران و گیلان در سطح استان اقدام به‌برگزاری انتخابات شوراهای محلی گردد. همچنین پیشنهاد می‌شود در تعدادی ازشهرها یا روستاهای دیگر استانهای کشور نیز به صورت مجزا انتخابات شوراهای‌اسلامی محلی برگزار گردد.