۳۵.
مقدمه: با اینکه تعیین مسائل در دستور کار و شیوه دستورگذاری بر همه مراحل تصمیم گیری و سیاست گذاری از جمله انتخاب راه حل ها و ابزارها و اجرای خط مشی اثر می گذارد، اما نحوه عملکرد بازیگران در سیاست گذاری شهری برای در دستور قرار دادن مسائل و مشکلات در پرده ای از ابهام قرار دارد. مسئله یابی امری هنجاری و ارزشی است، در حالی که رویکرد حل مسئله، با مفروض دانستن مشکل، یک امر فنی به شمار می رود [1]. دیدگاه عینی گرایانه و فنی در خصوص ماهیت مسائل در سیاست گذاری عمومی نمی تواند توضیح دهد که چرا یک واقعیت واحد، اغلب به اشکال متفاوتی توسط ذی نفعان خط مشی و سیاست گذاران و دستورگذاران مختلف تعبیر و تفسیر می شود. غالباً چنین است که از اطلاعات واحد در خصوص یک مشکل، تعاریف و تفاسیر مختلفی ارائه می شود. دستورگذاری به معنای تصمیم گیری در خصوص این است که درباره چه مسائلی تصمیم گرفته شود و چه کسانی تصمیم می گیرند که درباره چه مشکلاتی اتخاذ تصمیم شود؟ تصمیم گیری برای اینکه چه چیزی «مسئله» است مهم تر از تصمیم گیری درباره راه حل مسئله خواهد بود [2]. هدف پژوهش پاسخ به این پرسش است که چگونه یک مسئله این شانس را خواهد داشت که در صحن علنی شورای شهر بررسی شده و برای آن تصمیم گیری شود؟
مواد و روش هاپدیدارشناسی هرمنوتیکی و مشاهده به عنوان هرمنوتیک پدیدارشناختی به عنوان روش در آن پژوهش استفاده شده اند. در حالی که نظریه داده بنیاد ساخت گرا ریشه در پدیدارشناسی هرمنوتیکی دارد، در عین حال برای دستیابی به فهم بهتر پدیده دستورگذاری، ناگزیر هستیم که از هرمنوتیک پدیدارشناختی استفاده کنیم. نظریه داده بنیاد ساخت گرا با جمع آوری داده ها آغاز شد [28] و سپس از کدگذاری اولیه و متمرکز استفاده شد. در این پژوهش از مشاهده و تحلیل متن استفاده شد. حضور در کمیسیون های تخصصی شورای شهر و جلسات شورا به پژوهشگر امکان داد تا در مواجهه نزدیک با ساختاربندی مسائل و مشکلاتی که به صورت احتمالی در دستور کار شورا خواهند بود قرار گیرد. پس علاوه بر تحلیل متن گفت وگوها و پیش نویس لوایح و طرح های پیشنهادی، رفتار بازیگران هم در قالب مشاهده در کمیسیون های مختلف مورد بررسی قرار گرفت. مشاهده آنچه افراد در حین یک کار انجام می دهند غنا و بی آلایشی فراوانی را در اختیار محقق می گذارد که با پرسش از آن ها درباره توصیف آنچه انجام می دهند حاصل نمی شود. در این پژوهش محقق مشاهده کننده محض بوده است و به علت شرایط خاص حضور در کمیسیون ها و لزوم حفظ شرایط واقعی محیط پژوهش، از هرگونه مداخله اجتناب ورزیده است.یافته هااین پژوهش تفکیک و تمایزی میان دو بازیگر عمده فرایند تعیین دستور کارها (Agenda Setting) در شوراهای شهر را به دست آورد: سیاست گذاران و مجریان. یافته های حاصل از تحقیق نشان داد هر یک از این دو کنشگر حول موضوعات و مسائل متفاوتی نقش خود را در دستورگذاری بازی می کردند، در حالی که در روند تعیین دستور کارها توجه مجریان به الزامات فنی و الزامات اقتصادی معطوف بود، سیاست گذاران برای دستورگذاری الزامات فرهنگی و سیاسی را مهم تر دانسته و توجهی خاص به جامعه هدف داشتند. اولین موضوع مهمی که در عرصه دستورگذاری دیده می شد، تفاوت میان نحوه دستورگذاری مسائل مورد حمایت مجری (شهرداری) و سیاست گذار (شورای شهر) بود. طرح ها و لوایح مورد حمایت شهرداری به صورت متکی بر استدلالات فنی و اقتصادی مطرح می شدند. در موضوعات مرتبط، عملکرد نماینده شهرداری و یا سازمان متبوعه مبتنی بر دفاع از توجیهات اقتصادی و فنی طرح یا لایحه متمرکز می شد و مباحثی همچون جامعه هدف، الزامات فرهنگی یا سیاسی و ... از چارچوب های مباحث حتی الامکان خارج می شد. به عکس، بخش بزرگی از جنبه های غیر فنی و اقتصادیِ مباحث و مناقشات پیرامون مسائلی که قرار بود در دستور کار قرار گیرند توسط بدنه سیاست گذار مطرح می شد و در کانون توجه قرار می گرفت. اسناد بالادستی اثرگذار بر مسئله، طی فرایند دستورگذاری در هر دو گروه مهم قلمداد می شد. نتایج حاصل از مشاهده رفتار بازیگران نیز نشان از تمایز میان این دو بازیگر داشت. استفاده از الگوی IPA به عنوان هسته اصلی تحلیل مشاهدات، مبین نوع رفتار مبتنی بر خصوصیات و توانایی فردی بازیگران بود. بازیگران مختلف هنگام دستورگذاری رفتارهای متفاوتی از خود بروز می دهند که بر اساس آن می توان آن ها را در دسته بندی های مختلفی جای داد. رفتار نمایندگان مجری به رغم تغییر فردی آن ها در کمیسیون های مختلف، تقریباً بدون نوسان و یکنواخت و تابعی از یک الگوی مشخص بود. این افراد در حوزه مسائل مبتنی بر الزامات فنی و یا الزامات اقتصادی غالباً نقش وظیفه پذیر فعال داشتند و به عکس در زمینه مسائل حول الزامات سیاسی و فرهنگی وظیفه پذیر غیرفعال بودند، اما رفتار سیاست گذاران پرنوسان بود و بر حسب دانش و آگاهی و تجربه عضو شورا ممکن بود هر یک از نقش های 4 گانه را بپذیرد. به بیان دیگر، مجریان با در اختیار داشتن دانش فنی و اجرایی رفتاری وظیفه پذیر از خود بروز می دادند که بر حسب موضوعِ در دستور کار و الزامات مرتبط با آن به وظیفه پذیر فعال یا غیرفعال بدل می شدند. رفتار سیاست گذاران بیشتر جنبه عاطفی اجتماعی داشت که جنبه مثبت یا منفی آن غالباً تحت تأثیر جامعه هدف قرار می گرفت.
نتیجه گیریالگوی غالب دستورگذاری در شورای شهر مشهد ترکیبی از دو رویکرد توجه به محدودیت های دستورگذاری و مناسبات قدرت در بعد دوم است. از یک سو برای تعیین دستور کار صحن شورا، مجریان (نمایندگان شهرداری در کمیسیون ها) به علت دانش تخصصی و تجربه، قدرت تأثیرگذاری بالایی در کمیسیون ها دارند. در کمیسیون ها و دستور کارهایی که متکی بر الزامات فنی و اقتصادی است و یا اسناد بالادستی اثر محسوسی بر آن ها می تواند داشته باشد، مجریان قادر هستند تصمیمات را به عدم تصمیمات (non-decision) تبد یل کرده و مسائل را از دستور کار خارج کنند. عملکرد سیاست گذاران نیز در همین چارچوب قابل تحلیل است. مسائلی که متضمن الزامات اقتصادی و فنی و محدودیت های اسناد بالادستی هستند، در قالب عقلانیت محدود قرار می گیرد و نقش آن ها را در دستورگذاری کاهش می دهد. از سوی دیگر، در دستور کارهای مبتنی بر الزامات فرهنگی و سیاسی و متمرکز بر جامعه هدف، سیاست گذاران با تکیه بر بعد دوم قدرت تصمیمات را به کانون توجه می آورند و یا از آن خارج می کنند. یکی از مهم ترین ویژگی های این الگو، فردگرا بودن آن است. فردگرایی در فرایند دستورگذاری هم به صورت عدم وابستگی سیاسی و گروهی دیده می شد و هم به صورت بی توجهی به مستندات. انتظار می رفت که توجه مجریان به دستور کارهای مبتنی بر مستندات بوده و تمرکز سیاست گذاران بر قضاوت های ارزش محور در فرایند دستورگذاری باشد که الزاماً هم راستا با مستندات علمی و فنی نیستند [31]، اما در الگوی موجود چنین پیش فرضی کارایی نداشت و فردگرایی بر تعیین دستور کارها کاملاً سایه افکنده بود.