شوراهای محلی

به دلیل پیچیدگی های روز افزون و کاهش توان مدیریت برنامه ریزی و سیاست گذاری و از مهمترین مباحث مربوط به توسعه و مدیریت برنامه ریزی گردشگری تمرکز زدایی و خود مدیریتی و منطقه مداری می باشد. چنان که شاهدیم در سال های اخیر پژوهش های فراوانی در این حوزه صورت گرفته و رابطه ای متقابل میان سه متغیر علم سیاست و مدیریت برنامه ریزی و سیاست گذاری به جهت برنامه ریزی برای توسعه برقرار شده است. لیکن جهت توسعه و مدیریت برنامه ریزی گردشگری دو شکل و شیوه وجود دارد؛ روش نخست حکومتی دولت مرکزی تمام امور را بر عهده دارد در واقع سیستم به صورت متمرکز مدیریت و برنامه ریزی می شود، در روش دوم که حکومت داری نام دارد مدیریت و برنامه ریزی محلی میان چهار ستون اصلی حکومت داری محلی یعنی شهرداری ها، شوراهای محلی، سازمان های مردم نهاد و بخش خصوصی تقسیم می شود هریک از این ستون ها منابعی را جهت توسعه و مدیریت فراهم می نمایند. مقاله سعی دارد پاسخی به این پرسش دهد چگونه ستون های اصلی دولت محلی با فراهم آوردن منابع لازم و پتانسیل خود می توانند مدیریت و برنامه ریزی گردشگری را صورت داده و روند برنامه ریزی و سیاست گذاری و توسعه را نیز تسریع نمایند؟ به نظر می رسد که ستون های اصلی با رابطه مشترک خود و فراهم آوردن منابعی روند مدیریت و توسعه را تسریع نموده، شهرداری منابع و امکانات فنی را فراهم نموده، شوراهای محلی منبع جامعه مدنی(شامل دارایی های اجتماعی و فرهنگی) بوده، بخش خصوصی منابع مدیریتی و روش های بهره وری کارآمد را فراهم نموده و سازمان های مردم نهاد، نهادهای برخاسته از مردم که منبع توانمند سازی شهروندان برای مسئولیت پذیری محلی می باشند. بر این اساس مقاله فوق با گردآوری داده های لازم به توصیف، تجزیه، تحلیل و استنباط داده های گردآوری شده می پردازد، تا به میزان تاثیر متغیرهای پژوهش پی ببرد ، و نیز سعی شده آثار با ارزشی که در رابطه با موضوع مقاله هست مورد استفاده و بهره برداری قرار دهد.

شوراهای محلی در هر کشور از نمونه های عدم تمرکز بوده و برای کوچک شدن حجم کار دولت، حضور و مشارکت مردم در اداره امور محلی، افزایش بهبود اداره محلی و ملاحظه نقش مردم در تصمیم گیری ها و شکل گیری نهادهای محلی از لوازم مردم سالاری به شمار می رود. تعداد و صلاحیت های این شوراها در هر کشور متفاوت بوده و مطالعات تطبیقی آن، اطلاعات بیشتری از نقاط قوت و ضعف آنها به دست می دهد. لذا در این مقاله شورای ولایتی جمهوری اسلامی افغانستان و شورای اسلامی استان جمهوری اسلامی ایران را باهم تطبیق و مقایسه می نماییم. بررسی قانون اساسی و قوانین عادی مرتبط به همین موضوع در این دو کشور نشان می دهد که شوراهای محلی در ایران نسبت به شوراهای محلی در افغانستان، دارای سابقه بیشتری است و از لحاظ اختیارات هم شوراهای محلی از جمله شورای اسلامی استان جمهوری اسلامی ایران دارای صلاحیت بیشتری می باشد. اصل نظارت در قانون اساسی افغانستان برمبنای ماده 139 آن به عنوان یکی از صلاحیت های شوراهای ولایتی به رسمیت شناخته نشده است؛ در حالی که در قانون اساسی ایران برابر اصل 100 نظارت، حق قانونی شوراها از جمله شورای اسلامی استان قلمداد شده است. در عین حال اگر شوراهای اسلامی به انحلال منجر شود، طبق اصل 106 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حق اعتراض به آن، در دادگاه صالح برای این شوراها محفوظ است؛ ولی این حق طبق ماده 11 قانون شورای ولایتی به این شورا داده نشده است. بالآخره در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعطیلی شورا در حالت اضطرار نیز پیش بینی نشده است؛ اما شورای ولایتی افغانستان طبق ماده 9 قانون شورای ولایتی، در ولایت یا ولایاتی که برمبنای ماده 143 قانون اساسی حالت اضطرار اعلان شود، تا برگشت به حالت عادی، تعطیل می شوند.

در این نوشتار، وظایف شوراها در «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» و «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران» بر اساس مولفه های شاخص تمرکززدایی بررسی شده تا سطح تمرکززدایی در رابطه ی حاکمیت ملی و مدیریت محلی تعیین شود. رویکرد تمرکززدایی، چهار سطح برای نوع رابطه ی حاکیمت ملی و مدیریت محلی تعریف می کند: تراکم زدایی، نمایندگی دادن، خصوصی سازی و قدرت سپاری. تراکم زدایی کمترین سطح و قدرت سپاری بالاترین سطح تمرکززدایی است. مولفه های انتخاب شده برای تعیین سطح تمرکززدایی، مشتمل بر «سیاست گزاری محلی»، «مقررات گزاری و برنامه ریزی محلی»، «تفویض اختیارات محلی در اجرا» و «نظارت مستقیم بر امور محلی» است. این پژوهش به لحاظ هدف از نوع پژوهش های کاربردی است که با روش توصیفی انجام شده است. به منظور تفسیر کیفی محتوایِ اصول و مواد قانونی از روش تحلیل محتوا براساس فرایندهای طبقه بندی نظام مند و کدگزاری استفاده شده است. نتایج این بررسی نشان می دهد در قانون اساسی به شاخص تمرکززدایی در دو سطح ملی و محلی تاکید شده و هر چهار مولفه (سیاست گزاری محلی، مقررات گزاری و برنامه ریزی محلی، تفویض اختیارات محلی در اجرا و نظارت مستقیم بر امور محلی) مورد توجه قانون گزار بوده است. بنابراین رویکرد قانون اساسی به تمرکززدایی در سطح «قدرت سپاری» است. در مقابل، در قانون شوراها، وظایف قانونی به دو مولفه ی مقررات گزاری و برنامه ریزی محلی و نظارت مستقیم بر امور محلی محدود شده است. این محدودیت، سطح تمرکززدایی در ساختار موجود رابطه ی حاکمیت ملی و محلی را به «نمایندگی دادن» کاسته است. بنابراین، رویکرد مورد حمایت و مدنظر قانون گزار در زمان تدوین قانون اساسی، توجه به مکان پایگی و مردم پایگی حاکمیت بوده و رابطه ی میان حاکمیت ملی و محلی در قانون اساسی از نوع «قدرت سپاری» و در گِرو تشکیل و توسعه شوراها و مدیریت های محلی تعریف شده است. در زمان تدوین قانون شوراها، با عدول از رویکرد قدرت سپاری به مدیریت محلی، رویه ی اجرایی به سوی نمایندگی دادن و تراکم زدایی سوق پیدا کرده است.

     مقررات گذاری، امروزه ابزاری است در اختیار نهادهای عمومی تا بتوانند اهداف و صلاحیت های خود را محقق سازند، شوراهای محلی نیز در حیطه صلاحیت خود در امور محلی در زمره این نهادها قرار می گیرند. اما همان گونه که هر نهاد مقررات گذار در وضع مقرره به منظور تحقق کارامدی، شفافیت، نظارت پذیری و ارتقای مسئولیت ملزم به رعایت اصولی است، شوراهای محلی نیز با در نظر گرفتن ماهیت و حوزه عمل خود ملزم به رعایت معیارهایی هستند که در پرتو آن ها تنظیم مقررات توسط این نهادها و نظارت قضایی بر این مقررات سامان یافته و از معضلات نظام غیرمتمرکز تا حد ممکن جلوگیری می شود و اهداف چنین نظامی تحقق می یابد. ازاین رو نوشتار حاضر با رویکردی توصیفی – تحلیلی در پی پاسخگویی به این پرسش است که چه بایسته هایی به صورت خاص بر وضع مقررات از سوی شوراهای محلی حاکم است. در این زمینه تحقیق حاضر با جست وجو در قانون اساسی، نظرات قانون گذار اساسی، سایر قوانین و مقررات و دکترین حقوقی، به اصولی همچون اصل حاکمیت قانون، اصل صلاحیت محلی، اصل مقتضیات محلی، اصل حاکمیت محلی، اصل تقدم منافع ملی بر منافع محلی و اصل مشارکت مردم در مقررات گذاری محلی پرداخته است که رعایت آن ها در وضع مقررات محلی می تواند تحقق اهداف مقررات گذاری محلی خوب را به طور چشمگیری برآورده سازد.

در جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک نظام مردم سالاری دینی توجه قابل ملاحظه ای به نهادهای محلی و نقش آفرینی آنها در نظام تصمیم گیری کشور شده است. یکی از این نهادها، شوراهای اسلامی است که در تمامی سطوح حکمرانی فروملی از روستا گرفته تا شورای عالی استانها بر مبنای انتخاب مردم تشکیل می شوند. در این مقاله با بهره گیری از روش تحلیل محتوای کیفیِ اسناد و روند اجرای آنها طی بیست سال اخیر، در پی پاسخ به این پرسش مهم هستیم که چه اصولی را می توان از محتوای صلاحیت های شوراهای اسلامی شهر و روستا به عنوان شوراهای محلی در جمهوری اسلامی ایران استخراج و استنباط کرد، به گونه ای که به ارتقای کارکرد آنها بیانجامد؟ در پاسخ به این پرسش، استدلال می شود که صلاحیت شوراهای محلی مجال شناسایی اصول راهبر برای ارتقای کارکرد این نهادها را که وجه مشترکِ آنها را می توان در اصل تمرکززدایی خلاصه کرد فراهم می سازد. یافته های این پژوهش نشان می دهد شناسایی اصول مستخرج از صلاحیتِ شوراهای محلی از حیث پژوهشی سرمنشأ دستورکار جدید پژوهشی در مورد یافتن راهکارهای اجرایی برای تحقق آنهاست و از سوی دیگر، از این اصول می توان برای ترمیم کاستی ها و خلاء های قوانین موجود و رفع نارساییِ احتمالیِ سیاستگذاری های مرتبط با آنها بهره جست.

امروزه رشد فزاینده شهرنشینی و نبود مدیریت یکپارچه شهری منجر به ناکارامدی برنامه ریزی در شهرها شده است. در این راستا، شوراهای محلی به عنوان بارزترین نهادهای محلی و مهم ترین جلوه های تمرکززدایی، نماد متبلور حضور جدی مردم برای تعیین سرنوشت خویش می باشند که در صورت نهادینه شدن جایگاه آنها در ساختار حاکمیت به عنوان هماهنگ کننده دستگاه های اجرایی در این شهرها می توانند نقش ارزنده ای در توسعه امنیت پایدار شهرها داشته باشند. از این رو، پژوهش حاضر با رویکرد توصیفی- تحلیلی و با استفاده از روش میدانی انجام پذیرفته است، بدین صورت که ابتدا با استفاده از مدل کوکران حجم نمونه مورد مطالعه، 354 نفر تعیین شد. در مرحله بعد بر اساس نتایج بدست آمده از پرسشنامه به تجزیه و تحلیل یافته ها با استفاده از نرم افزار SPSS پرداخته شد. نتایج مبتنی بر آزمون فریدمن نشان از آن دارد که، در بین گویه های تحقیق، گویه دوم «توسعه امنیت اجتماعی»، در رتبه اول قرار می گیرد و گویه اول «توسعه امنیت اقتصادی» در رتبه آخر قرار می گیرد. در بین گویه ها، گویه دوم (امنیت اجتماعی) با امتیاز 2.90 مبنی بر اینکه نقش شوراهای محلی در توسعه امنیت اجتماعی بیشتر از سایر ابعاد است، در رتبه اول قرار می گیرد و گویه اول با امتیاز 1.98 توسعه امنیت اقتصادی در تبه آخر قرار گرفته است. همچنین آزمون t تک نمونه ای نشان می دهد که سطح معنی داری آزمون کوچکتر از (05/0) می باشد و در سطح اطمینان 95 درصد، اختلاف معنادار مثبتی بین ابعاد وظایف شوراها و ابعاد توسعه امنیت پایدار شهری وجود دارد.