قانون اساسى; مسؤولیت اجرا و تفکیک قوا (مقاله پژوهشی حوزه)

بر اساس اصل صد و سیزدهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، پس از مقام رهبرى، رئیس جمهور، عالى‏ترین مقام رسمى کشور است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و ریاست قوه مجریه را، جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود، بر عهده دارد . از سوى دیگر، بر اساس اصل پنجاه و هفتم، قواى سه‏گانه مقننه، مجریه و قضاییه، زیر نظر ولایت مطلقه امر عمل مى‏کنند و از یکدیگر مستقل مى‏باشند . این دو اصل، به همراه برخى اصول دیگر قانون اساسى و تحلیل‏ها و تفسیرهاى متفاوتى که وجود دارد، پرسش‏هاى حقوقى و قانونى چندى را ایجاد مى‏کند . آن‏چه اینک نخستین بخش آن، پیش روى شما است، دستاورد گفت‏وگویى است‏با سه نفر از صاحب نظران و حقوق‏دانان محترم، آقایان آیت‏الله عباسعلى عمید زنجانى، دکتر حسین مهرپور و دکتر سید محمد هاشمى . این گفت‏وگو بر محور مسؤولیت اجراى قانون اساسى و مساله تفکیک قوا و جایگاه رهبرى در قانون اساسى شکل گرفته است و به برخى مسائل دیگر، مانند موضوع هیات پى‏گیرى اجراى قانون اساسى و دادگاه عالى قانون اساسى، نیز پرداخته است .
گفتنى است که این گفت‏وگوها به صورت جداگانه انجام گرفته است و سپس توسط مجله، تلفیق و تنظیم شده است . برخى تکرارها، که به رغم تلاش براى ساماندهى مطلوب آن، به چشم مى‏خورد، ناشى از همین امر است . جناب آقاى دکتر مهرپور، توضیح بیش‏تر برخى از پاسخ‏ها را مستقیما به یکى از مقالات خویش در فصلنامه «راهبرد» ارجاع دادند و در این گفت‏وگو از آن نیز بهره گرفته شد . بخش دوم این گفت‏وگو، که به توفیق الهى در شماره بعد تقدیم مى‏شود، به بررسى چگونگى سازگارى مسؤولیت اجراى قانون اساسى با تفکیک قوا، مسؤولیت اجرا با نگاه به روح حاکم بر قانون اساسى، بررسى تفسیر شوراى نگهبان و سیر تاریخى آن، جایگاه قانونى هیات پى‏گیرى قانون اساسى و دادگاه عالى مى‏پردازد . ان شاءالله .
لازم مى‏دانیم از اساتید محترم، که این فرصت را در اختیار مجله گذاشته و در این گفت‏وگو شرکت کردند، سپاس‏گزارى کنیم .
قانون اساسى، مبناى نظام حکومتى و بیان‏کننده مناسبات گوناگون در جامعه و به بیان دیگر تامین کننده حقوق متقابل ملت و دولت است و طبعا از موقعیت‏بسیار والایى برخوردار است . اما مهم‏تر از آن، بحث پاسدارى از قانون اساسى در برابر دست‏اندازى‏هاى احتمالى و تلاش در راه اجراى اصول آن است . در قوانین اساسى کشورها معمولا اهتمام ویژه‏اى نیز به اجراى قانون اساسى مى‏شود . در قانون‏اساسى جمهورى اسلامى ایران، این مهم به عهده رئیس جمهور گذاشته شده است; اما این موضوع، ابهاماتى دارد و پرسش‏هایى درباره آن مطرح است; مانند این‏که مسؤولیت اجراى قانون‏اساسى به چه معنا و محدوده آن کجا است، با مسؤولیت مقام معظم رهبرى و یا قواى مقننه و قضاییه چگونه سازگار است؟ با این اوصاف، تحلیل شما درباره مسؤولیت اجراى قانون‏اساسى، با توجه به اصول صد و سیزدهم، صد و بیست و یکم، صد و بیست و دوم و پنجاه و هفتم چیست؟
آیت‏الله عمید زنجانى: محور بحث ما، خود قانون اساسى است‏به صورت استدلال حقوقى . ما در حوزه قانونى بحث نمى‏کنیم; چون خواه ناخواه، شوراى نگهبان، تفسیرى دارد که آن تفسیر قانونى است و متبع . ما در حوزه حقوقى بحث مى‏کنیم که بر فرض، ما باشیم و قانون‏اساسى، از مجموع قانون اساسى چه چیزى استفاده مى‏شود؟ و مفهوم حقوقى این جمله که «رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است‏» ، چیست؟
در وحله اول، باید چند نکته مشخص شود تا به پاسخ این پرسش، دست‏یابیم .
مسائل و اصول قانون اساسى، مانند حلقات زنجیر، به هم پیوسته است . ما نمى‏توانیم هیچ اصلى را در قانون اساسى، منهاى اصول دیگر تفسیر یا معنا کنیم . قانون اساسى ما فاقد دادگاه قانون اساسى است . در بسیارى از کشورها دادگاه عالى قانون اساسى وجود دارد . اگر کسانى که مجریان قانون اساسى هستند، تخلف کنند، در آن دادگاه محاکمه مى‏شوند . در بعضى از نظام‏هاى دنیا به جاى دادگاه عالى، شوراى عالى هست; مثلا در مصر دادگاه عالى قانون اساسى هست; ولى فرانسه شوراى عالى قانون اساسى دارد که همان مسؤولیت را دارد; یعنى در آن، متخلفان در اجراى قانون‏اساسى، به گونه‏اى به کارشان رسیدگى مى‏شود . هم‏چنین نظام‏هاى مختلف در دنیا به دو گونه است: در بعضى از آن‏ها این دادگاه را بیرون از سه قوه قرار داده اند; مانند فرانسه و مصر; یعنى در حقیقت، قوه چهارمى ایجاد کرده‏اند، قوه برتر . بعضى نیز این دادگاه را در درون قوه قضاییه قرار داده‏اند . بنابراین، دادگاه عالى، یکى از نهادهاى قضایى است; همانند شوراى‏عالى قضایى‏اى که ما در گذشته داشتیم که بالاترین مقام بود . یا مانند دیوان عالى کشور، دادستانى کل و دیگر نهادهاى کلان قوه قضاییه .
در بعضى از کشورها نیز دادگاه را هم‏عرض این‏ها قرار داده‏اند . ما هیچ‏کدام از این‏ها را در قانون اساسى پیش‏بینى نکردیم . بنابراین، قانون اساسى فاقد ضمانت اجراى اصول قانون اساسى است . چرا ما این کار را نکردیم؟ چون در نظام ما نهادى برتر پیش‏بینى شده که رهبرى است . با وجود این نهاد برتر، دیگر نیازى به چنین چیزى وجود ندارد . وقتى مى‏گوییم: رهبر بر سه قوه نظارت دارد و یا رهبر وظیفه هماهنگى بین سه قوه را دارد، خود به خود و به‏طور غیرمستقیم، وظایف دادگاه عالى یا شوراى عالى را رهبر بر عهده دارد . بنابراین، در چنین زمینه اى چون احساس خلا نشده، در قانون اساسى ما، دادگاه عالى یا مشابه آن پیش‏بینى نشده است .
در حقیقت، روح قانون اساسى ما، کارى را که دادگاه عالى باید انجام دهد، از رهبرى خواسته است . اگر رئیس جمهور، در انجام وظایفش تخلف کند، عزل مى‏شود . این ضمانت اجرا است . اگر رئیس قوه قضاییه تخلف کند، عزل مى‏شود . این نکته را توجه داشته باشید که در قانون اساسى مصوب سال 1358 ما اصلا عزل نداشتیم . رهبرى نصب مى‏کرد; ولى عزل نبود . این هم برگرفته از رویه امام بود; چون امام معمولا کسى را، جز در مورد بنى‏صدر، عزل نکردند . رویه شان این بود . یعنى از اول، پیش‏بینى‏هاى لازم را مى‏کردند و نیازى به عزل نداشتند; ولى در تجدید نظر در قانون‏اساسى، عزل هم اضافه شد، نصب اعضاى فقهاى شوراى نگهبان و عزل آنان، نصب فرماندهان و عزل آنان . وقتى عزل مطرح مى‏شود، همان ضمانت اجرا پیش مى‏آید .
نکته دومى که در تفسیر این اصل قانون اساسى باید به آن توجه داشت، این است که رئیس جمهور، در جریان اجراى تصمیمات دو قوه دیگر هست . این نکته بسیار دقیقى است; زیرا او مصوبات مجلس را توشیح و ابلاغ مى‏کند . پس او هم در جریان مصوبات هست، هر چند شکلى است و نمى‏تواند تخلف کند; یعنى اگر آن چند روزى که در قانون پیش‏بینى شده، بگذرد، این تخلف محسوب مى‏شود و روزنامه رسمى، خودبه‏خود، مصوبات مجلس را منتشر مى‏کند و مى‏رود براى اجرا . ولى این که پیش‏بینى شده است که رئیس جمهورى همواره در اجراى مصوبات مجلس حضور دارد، به این علت است که او باید آن‏ها را ابلاغ کند; همان‏طور که در تصمیمات قوه قضاییه نیز حضور دارد; زیرا پلیس، که ضابط دادگسترى است، جزئى از قوه مجریه است، گرچه انتخاب فرماندهى‏اش با رهبرى است، اما از نظر ساختارى و با توجه به سلسله مراتب، یعنى رئیس جمهور، وزیر کشور، رئیس پلیس و بدنه پلیس، جزء قوه مجریه است و همیشه در جریان اجراى تصمیمات دادگاه‏ها هست . دست کم پیش‏بینى قانون این است . خوب، این هم یک نکته است .
نکته سوم این است که در نظام ما رئیس جمهور بعد از رهبرى، مقام اول را در کشور دارد و این نیز از ماهیت اجرایى نشات مى‏گیرد . ماهیت اجرایى، بزرگ‏ترین بخش قدرت است; یعنى با توجه به مفهوم حقوقى دولت، که شامل همه نهادها مى‏شود، بزرگ‏ترین بخش دولت، از نظر تشکیلات، ساختار و نیرو، قوه مجریه است . همه افرادى که قوه مقننه دارد، چند نفر است؟ تعدادى نماینده و تعدادى هم نیروى ادارى مجلس هستند . قوه قضاییه هم از نظر نیرو، ساختار و بدنه، محدود است; ولى بزرگ‏ترین بدنه، یعنى سهم بیش‏تر قدرت را رئیس جمهور دارد . به علت ماهیت کار . همیشه در بحث تعادل قوا، که سه قوه باید متعادل باشند، یا به تعبیر قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، باید مستقل باشند، گفته مى‏شود که تفاوت قوا از نظر قدرت لطمه اى وارد نمى‏کند . عیبى ندارد که قوه مجریه از نظر بدنه، نیرو و قدرت، قدرت برتر باشد; اما از نظر قانونى، حق دخالت در قوه مقننه و قضاییه را نداشته باشد . آن چه مهم است، این است که دو قوه دیگر مستقل باشند و قوه برتر نتواند دخالت کند . قوه مقننه، بیش‏تر از این افراد نمى‏خواهد . قوه قضاییه هم نیازى به بیش‏تر از این افراد ندارد . طبیعت قوه مجریه این است که در روستاها هم دهدار داشته باشد و ساختمانى براى دهدار تهیه کند . بنابراین، این سه نکته را ما اگر در کنار هم بگذاریم، مساله مسؤولیت اجراى قانون اساسى توسط رئیس جمهور روشن مى‏شود; یعنى مسؤولیت از این سه بعد ناشى مى‏شود; زیرا قدرت بیش‏ترى در اختیار دارد . براى این‏که در همه مراحل اجرایى قوه مقننه و قوه قضاییه حضور دارد . مهم‏تر از همه، نکته اول بود که توضیح داده شد; یعنى پیش‏بینى نشدن دادگاه در قانون‏اساسى . از مجموع این مطالب، یک نکته بدست مى‏آید و آن، این‏که رئیس جمهور اگر خوب عمل کند، قانون اساسى اجرا مى‏شود و اگر خوب عمل نکند، قانون اساسى اجرا نمى‏شود . معناى این تفسیرى که من عرض مى‏کنم، این نیست که قوه مقننه یا قضاییه مقصر باشد; معنایش این است که اگر قانون اساسى اجرا نشده، مقصر قوه مجریه و رئیس جمهور است; چون رئیس جمهور، با آن توضیحاتى که داده شد، همه جا حضور دارد . بنابراین، معناى این‏که مسؤولیت اجراى قانون اساسى بر عهده رئیس جمهور است، این است که اگر رئیس جمهور به روال صحیح و قانونى عمل کند، قانون اساسى اجرا خواهد شد و الا اگر قوه مجریه، یعنى رئیس جمهور، خللى در کارش باشد، قانون اساسى لنگ خواهد بود . این تفسیرى است که براى مسؤولیت اجراى قانون اساسى، که بر عهده رئیس جمهور است، به نظر مى‏رسد . این معنا بسیار دقیق است; یعنى یک معناى سیاسى - حقوقى بسیار دقیقى است که قانون اساسى، محترمانه به رئیس جمهور گفته است که مواظب اعمالت‏باش! اگر قانون اساسى بخواهد اجرا شود، وابسته به عمل تواست و الا قوه مقننه و قضاییه که مهار شده‏اند . قوه مجریه هم که در آن دو قوه حضور دارد . اگر خللى هم در کار آن دو قوه باشد، این خلل از قوه مجریه نشات مى‏گیرد .
دکتر مهرپور: قانون اساسى میثاق میان ملت و دولت و بیانگر نهادها و مناسبات سیاسى، اجتماعى و اقتصادى جامعه و حقوق و آزادى‏هاى اساسى ملت و ترسیم کننده چارچوب نظام حکومتى است . طبیعتا نظام حکومتى، که بر مبناى قانون اساسى پذیرفته شده از سوى ملت تشکیل مى‏شود، باید در جهت‏حفظ و حراست از قانون اساسى و اجراى مقررات آن همت‏بگمارد . قانون اساسى ممکن است از یک سو، با تصویب قوانین عادى یا دستورها و مقررات لازم‏الاجراى دولتى و از سوى دیگر، با نقض عملى مقررات آن، یا کوتاهى در فراهم کردن زمینه‏هاى اجرایى آن، مورد تجاوز قرار بگیرد . در متن قانون اساسى بسیارى از کشورها، تمهیداتى در هر دو زمینه مزبور اندیشیده شده و راه‏کارهایى طراحى شده است .
در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، وظیفه اول به عهده نهاد خاص و مستقلى به نام شوراى نگهبان گذاشته شده است; اما وظیفه دوم، یعنى مراقبت در اجراى اصول قانون اساسى و معطل و متروک نماندن آن‏ها و عدم نقض عملى آن‏ها، بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است .
اصل صدو سیزدهم قانون اساسى صراحت دارد که رئیس جمهور، مسؤول اجراى قانون اساسى است: «رئیس جمهور، پس از مقام رهبرى، عالى‏ترین مقام رسمى کشور است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و ریاست قوه مجریه را، جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود، بر عهده دارد .» استنباط و برداشت‏بنده از این اصل، این است که اصل صد و سیزدهم شؤونى براى رئیس جمهور قائل شده است; یعنى کسى که با راى مستقیم مردم، به عنوان رئیس جمهور انتخاب مى‏شود، شؤونى دارد . یک شان او این است که رئیس قوه مجریه است . در این شان، در عرض رؤساى دو قوه دیگر است و ریاست قوه مجریه را در محدوده وظایفى که بر عهده او است، دارد و براى اعمال وظایف قوه مجریه تدبیر مى‏کند . در این شان قانون، امورى را که مستقیما مربوط به رهبرى مى‏شود، استثنا کرده است; یعنى نحوه بیان این اصل قانون اساسى، این است که برخى امورى را که مربوط به قوه مجریه بوده، در حیطه اختیار رهبرى قرار داده است .
قانون اساسى در اصل شصتم مى‏گوید: «اعمال قوه مجریه، جز در امورى که در این قانون، مستقیما بر عهده رهبرى گذارده شده، از طریق رئیس جمهور و وزرا است .» همین تعبیر را در اصل صد و سیزدهم هم دارد: «رئیس جمهور، رئیس قوه مجریه است، جز در امورى که مستقیما به عهده رهبرى است .»
قانون اساسى دو شان دیگر هم براى رئیس جمهور قائل شده است که او را از رؤساى دو قوه دیگر متمایز مى‏کند: یکى این‏که بعد از رهبرى، بالاترین مقام رسمى کشور است; یعنى رهبرى شان و مقام بالاتر و موقعیت‏خاص خودش را دارد . بعد از مقام رهبرى، بالاترین مقام رسمى کشور، رئیس جمهور است . معاهداتى را که لازم باشد، امضا مى‏کند، نمایندگان دولت و حکومت ایران، در خارج از ایران، به نام رئیس جمهور حضور پیدا کرده و امضا مى‏کنند . رئیس جمهور به طور رسمى نمایانگر شخصیت دولت و حکومت جمهورى اسلامى ایران است که یک سلسله تبعاتى نیز دارد .
شان دیگر، مسؤولیت اجراى قانون اساسى است . قانون اساسى، این شان را جدا و در کنار و در عرض ریاست قوه مجریه، براى رئیس جمهور قائل شده است . در این مورد، تفکیکى هم نشده و نگفته است که رئیس جمهور، چون رئیس قوه مجریه است، در حوزه مسؤولیت‏خودش باید سعى کند که قانون اساسى اجرا شود، نه . آن جدا است; چون رئیس قوه قضاییه نیز در حوزه مسؤولیت‏خود، طبعا چنین مسؤولیتى را دارد . قوه مقننه نیز همین‏طور . اما قانون اساسى جداى از شان ریاست قوه مجریه، مسؤولیتى به عنوان رئیس جمهور، بر عهده او گذاشته است که مسؤولیت اجراى قانون اساسى است . به هر حال، یک ضعیت‏خاص و یک مسؤولیت‏بالاتر از عنوان ریاست‏یک قوه و شانى جداى از آن، مورد نظر قانون اساسى بوده است . حالا نمى‏گویم بالاتر یا پایین‏تر، حتى نمى‏گویم: امتیاز، بلکه مسؤولیتى جدا به او داده است . در این مورد، ما اصل صد و بیست و یکم و صد و بیست و دوم قانون اساسى را نیز داریم . مطابق اصل صد و بیست و یکم، رئیس جمهور در مجلس سوگند یاد مى‏کند . محتواى سوگند او، از جمله، این است که هم پاسدار قانون اساسى باشد و هم مذهب رسمى و هم مشخصا از آزادى و حرمت اشخاص و حقوقى که قانون اساسى براى ملت‏شناخته، حمایت کند . اصل صد و بیست و دوم قانون اساسى چیزى را استثنا نمى‏کند . وقتى کسى مسؤولیتى دارد، باید پاسخ‏گو باشد . در آن‏جا مراجعى را که رئیس جمهور در برابر آن‏ها پاسخ‏گو است، ذکر کرده که در قبال وظایف و مسؤولیتى که به‏موجب قانون اساسى یا قوانین عادى دارد، در برابر ملت، رهبر و مجلس شوراى اسلامى مسؤول است . در برابر ملت‏باید پاسخ‏گو باشد و توضیح بدهد .
راه‏کار عملى و آثار پاسخ‏گو بودن در برابر ملت چیست؟ البته تبعاتى دارد که طبعا در رایى که مردم به رئیس جمهور مى‏دهند و مواردى مانند این، متبلور مى‏شود . پاسخ‏گو بودن و مسؤول بودن در برابر مجلس و رهبر، به گونه‏هاى دیگرى متبلور مى‏شود; یعنى همین که در اصل هشتاد و نهم قانون اساسى آمده که مجلس مى‏تواند از رئیس جمهور سؤال کند و او را استیضاح کند . ملاحظه مى‏کنید که در بند دوم این اصل مى‏گوید: اگر حداقل 13 نمایندگان مجلس هماهنگ و جمع شوند، مى‏توانند رئیس جمهور را در مقام اجراى وظایف مدیریت قوه مجریه و اجراى امور اجرایى کشور، استیضاح کنند . رئیس جمهور هم باید پاسخ و توضیح بدهد و سرانجام ممکن است راى به عدم کفایت‏سیاسى وى داده شود . اگر مجلس به این ترتیب، راى به عدم کفایت رئیس جمهور بدهد، به رهبرى منعکس مى‏شود . طبق آن‏چه در اصل صد و دهم قانون اساسى آمده، ممکن است پاسخ در برابر رهبرى نیز به این‏جا منتهى شود که رهبرى تصمیم به عزل رئیس جمهور بگیرد . غیر آن‏چه در مورد مجلس و رهبرى آمده، رئیس جمهور مسؤولیت دیگرى نیز از لحاظ حقوقى، در برابر دستگاه قضایى دارد; یعنى از لحاظ تخلف از وظایف قانونى، در دیوان‏عالى کشور به تخلفات او رسیدگى مى‏شود . مى‏دانید که در بند یکم اصل صد و دهم قانون اساسى چنین آمده: «از جمله اختیارات رهبرى، عزل رئیس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور، پس از حکم دیوان‏عالى کشور به تخلف وى از وظایف قانونى است .» تخلف از وظایف قانونى، الزاما ارتکاب آن‏چه به آن جرم گفته مى‏شود، نیست; چون اگر رئیس جمهور مرتکب جرمى شود که قابل تعقیب باشد، طبق اصل صد و چهلم قانون اساسى، رسیدگى به اتهام او در دادگاه‏هاى عمومى دادگسترى است; اما آنچه مشخصا بر عهده دیوان‏عالى کشور گذاشته شده است، رسیدگى به تخلفات قانونى رئیس جمهور است . اگر این تخلفات اثبات هم بشود، الزاما معنایش این نیست که مجازاتى در پى داشته باشد . ممکن است تخلفات سیاسى باشد که به رهبرى منعکس مى‏شود و رهبرى نیز تصمیم مى‏گیرد . اصل صد و بیست و دوم قانون اساسى مسؤولیت رئیس جمهور را به شکل مذکور بیان مى‏کند .
شما مى‏توانید بگویید: از جمله وظایف رئیس جمهور در قانون اساسى، اجراى قانون اساسى است و ممکن است زمانى مطرح شود که آیا رئیس جمهور، به این وظیفه قانونى خود، که طبق اصل صد و سیزدهم قانون اساسى برعهده او گذاشته شده، عمل کرده است‏یا نه؟ این از جمله مواردى است که مجلس مى‏تواند بررسى کند و تبعاتى سیاسى در پى دارد . بنده معتقد به تخصیص اصل صد و سیزدهم به وسیله اصل صد و بیست و دوم نیستم; یعنى ما اگر بتوانیم خوب درک کنیم و تبیین کنیم، اصل صد و بیست و دوم بانحوه عمل و میزان کارى که رئیس جمهور در اجراى مسؤولیت اصل صد و سیزدهم مى‏تواند انجام دهد، منافاتى ندارد .
قانون اساسى حتى پس از بازنگرى و تغییراتى که در بعضى از اصول آن پیش آمد، این وظیفه و مسؤولیت را که بر عهده رئیس جمهور گذاشته، که به طور عام، اجراى قانون اساسى است، بر نداشته است .
دکتر هاشمى: قبل از این‏که به پرسش شما پاسخ بدهم، مقدمه‏اى را درباره قانون اساسى و اجراى آن بیان مى‏کنم تا اهمیت موضوع، راهنماى خوبى براى پاسخ باشد .
به هر حال، با توجه به تجربیاتى که داریم، نظام سیاسى کشورها، اولا یا استبدادى است و یا مردمى; به اصطلاح، فردسالارى یا مردم سالارى . ثانیا یا یکه‏تازى است و یا قانونى . ثالثا یا دینى است و یا غیردینى . براى این‏که یک نظام، شایستگى‏هاى لازم را داشته باشد، اولا نباید استبدادى باشد، ثانیا نباید بى‏حساب و کتاب و یکه‏تازانه باشد و ثالثا نباید مغایر عقاید مردم باشد .
در این خصوص، قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، که مبین امور اساسى است، بیان کننده این سه اصل اساسى است; یعنى اولا تبیین‏کننده حاکمیت مردم است، ثانیا تبیین‏کننده حاکمیت قانون است و ثالثا مبین ارزش‏هاى دینى است . با این ترتیب، در واقع، قانون اساسى ما قانونى است که زمامدارى کشور را مقید به این سه اصل اساسى مى‏کند .
از سوى دیگر، باید توجه داشته باشیم که در همه کشورها نوعا و در کشور ما خصوصا، در واقع، آسیب‏هایى از این جهات، در طول تاریخ وارد شده است; یعنى هم استبداد وجود داشته و هم عدم تقید زمامداران به قانون و هم این‏که نادیده گرفتن ارزش‏هاى دینى به دو ترتیب: یا به اصطلاح، پشت پا زدن به اصل دین و یا سوء استفاده کردن از دین; یعنى به بهانه دین، رفتار ضد دینى کردن .
انقلاب اسلامى از جمله انقلاب‏هایى است که با دلواپسى‏هاى رهبران انقلابى، هم‏چون امام خمینى و انتظارات مردم، مبین این موضوعات اساسى است .
اما با مراجعه به تاریخ و با بقایاى آن زمینه‏هاى نامناسب تاریخى، دلواپسى درباره قانون اساسى، دلواپسى به‏حقى به نظر مى‏رسد و پاسدارى از قانون اساسى، در واقع، یک پاسدارى منطقى است . در همه کشورها پاسدارى از قانون‏اساسى، به وسیله قانون اساسى پیش‏بینى مى‏شود که این پاسدارى بر عهده دستگاه قضایى یا یک نهاد سیاسى است و یا توسط یک شخصیت مورد اعتماد مردم است . در کشور ما قانون اساسى، از بین فروض بیان شده، بیان کننده قوه مؤسس است (قوه مؤسس ناظر است) یعنى آن قوه مؤسس ناظر یا آن قوه مؤسس مدون قانون اساسى باید شان و منزلتى بالاتر از زمامداران و کارگزاران و نیز احاطه وافى داشته باشد تا بتواند از قانون اساسى پاسدارى کند . به همین علت است که پاسدارى از قانون اساسى، امر بسیار ظریفى، است . خصوصا از آن‏جا که خطاب قانون اساسى به زمامداران است و قدرت در دست زمامداران است . بنابراین، تخطى از قانون اساسى، امر سهل و ساده‏اى است . از این‏رو، باید قوه‏اى قدرتمند ناظر بر اجراى قانون اساسى باشد که زمامداران از آن اطاعت و پیروى کنند . این مقدمه را عرض کردم تا درباره مسؤولیت اجراى قانون اساسى و پرسش شما مطلبى را بیان کنم .
همان‏طور که مى‏دانید، مسؤولیت اجراى قانون اساسى، به‏موجوب اصل صد و سیزدهم، بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است . این پرسش مطرح است که چرا رئیس جمهور این مسؤولیت را در اختیار دارد؟
در پیش‏نویس قانون اساسى، رئیس جمهور، اولین مقام رسمى کشور بوده است و رهبرى به هنگام بررسى قانون اساسى، وارد قانون اساسى شد . اول اصل پنجم تاسیس شد و بعد فصل هشتم قانون اساسى و موضوعاتى که مربوط به رهبرى است; یعنى در جمهورى اسلامى ایران حاکمیت، حاکمیت ملى به ریاست رئیس جمهور و دیگر نهادهاى مردمى بود . از سوى دیگر، قواى سه گانه وجود داشتند; اما رئیس جمهور، رئیس کشور بود .
در همه کشورها یک نفر رئیس کشور است که نوعا رئیس جمهور است; یعنى رئیس جمهور علاوه بر این‏که رئیس قوه مجریه است، رئیس جمهور و مردم هم هست، نماد عالى کشور هم هست . ریاست همه کشور را بر عهده دارد .
در کشور ما هم چنین چیزى پیش‏بینى شده بود و ما این را از قانون اساسى فرانسه اقتباس کرده بودیم . با توجه به این‏که رهبر فقید انقلاب، امام خمینى رحمه الله در مصاحبه‏هاى خود، در اوایل انقلاب اعلام مى‏کردند که قصد مدیریت ندارند، توجه به این مواضع اولیه ایشان، در واقع، رئیس جمهور، به عنوان رئیس کشور و مقام عالى پیش‏بینى شده بود . با ورود رهبرى، این اصل، با مشکلات اجرایى مواجه شد که ما شاهد آن هستیم . به هر حال، قانون اساسى رئیس جمهور را پیش‏بینى کرده است . از این رو، ضمن این‏که مى‏تواند نگرانى خاطر وجود داشته باشد، دست‏کم ما مى‏توانیم توجیهاتى داشته باشیم که رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است . اصل صد و سیزدهم صریحا اعلام مى‏کند که رئیس جمهور، پس از مقام رهبرى، عالى‏ترین مقام رسمى کشور است; بدین اعتبار که عالى‏ترین مقام رسمى کشور، مقام رهبرى است . از این بابت مى‏توانیم بگوییم که رئیس جمهور نفر دوم (اگر ترتیب مقامى را در نظر بگیریم) و مسؤول اجراى قانون اساسى است .
بنابراین، مى‏توانیم یک بحث جامعه‏شناختى داشته باشیم . از نظر جامعه‏شناختى باید یک والایش سیاسى در جامعه ایجاد شده باشد، به ترتیبى که یک مقام مادون هم بتواند بر مقام مافوق نظارت بکند; هم‏چنان که امام على علیه السلام یک نفر قاضى را که منصوب کرد، همان قاضى امام على را محاکمه کرد . اشکالى هم ندارد . از این نظر، دیگر ترتب مقامى خیلى مهم نیست . منتهى جامعه باید یک تجربه تاریخى را طى کند تا به این فضیلت اخلاقى - سیاسى نایل شود .
کشور ما با گذر از قرن‏ها استبداد، اکنون یک نظام مردمى پیدا کرده است; اما باید توجه داشته باشیم که آن رسوب‏هاى استبدادى در اذهان همه شهروندان ایران، کم یا بیش وجود دارد . به بیان دیگر، مى‏توانیم بگوییم که در جامعه ایران، هنوز آن والایش لازم و کافى پیدا نشده است . از این رو، اصل صد و سیزدهم از نظر جامعه‏شناختى اصل معلول یا آسیب‏پذیرى است که رئیس جمهور نمى‏تواند وظیفه‏اش را به‏درستى انجام بدهد .
در هر صورت، با وجود این، مى‏گوییم: از آن‏جا که رئیس جمهور، اولا مظهر حاکمیت ملى است، چون منتخب مستقیم مردم است، ثانیا مقامى عالى به نام رهبرى، او را تایید مى‏کند و نیز به دلایل دیگر، ما خود را راضى مى‏کنیم که رئیس جمهور، مناسب‏ترین شخص براى این مسؤولیت‏بسیار خطیر است .
واقعیت این است که رئیس جمهور مسؤول یک میثاق ملى است . اگر بخواهیم شعار هم بدهیم، مسؤول یا پاسدار خونبهاى شهیدان انقلاب است و باید براى اجراى قانون اساسى، نظارت‏هاى لازم و کافى را بکند .
اصل صد و سیزدهم اصلى اساسى است که رسما رئیس جمهور را مسؤول اجراى قانون اساسى مى‏داند; اما اصول پشتیبان هم داریم: یکى اصل صد و بیست و یکم است، که رئیس جمهور سوگند یاد مى‏کند که پاسدار قانون اساسى و شرع باشد و دیگرى اصل صد و بیست و دوم است که رئیس جمهور در مقابل ملت، در درجه اول، و رهبر و مجلس، در درجه دوم مسؤول است . از این بابت، رئیس جمهور مسؤولیت‏بسیار خطیرى دارد; اما با توجه به ساختار شکل‏گیرى نظام، در حاکمیت ملى، که در اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى آمده است، این اصل به قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران اشاره مى‏کند که قواى حاکم عبارت است از: قوه مقننه، قضاییه و مجریه، که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت قرار دارد .
من در فضاى موجود جامعه، این مطلب را مطرح مى‏کنم که اولا رئیس جمهور، زیر نظر رهبرى است، به عنوان رئیس قوه مجریه و بر اساس اصل پنجاه و هفتم قانون‏اساسى . از این بابت، با توجه به همان فضاى جامعه، چنین نظارتى در عمل امکان‏پذیر نیست . از آن‏جا که رهبرى نیز وظایفش در قانون اساسى آمده، رئیس جمهور، در عمل نمى‏تواند به شایستگى آن نظارت لازم و کافى را انجام دهد .
آیا در این‏جا اشکال در اصول قانون اساسى است؟
دکتر هاشمى: ممکن است اشکالاتى در اصول قانون اساسى باشد; ولى اشکال بزرگ‏تر وضع اجتماعى و سیاسى جامعه مااست; مثلا شورایى به نام شوراى قانون اساسى در فرانسه وجود دارد که شوراى نگهبان ما شبیه آن است، ما از آن‏ها اقتباس کرده‏ایم . سه نفر را رئیس جمهور تعیین مى‏کند، سه نفر را مجلس ملى و سه نفر را مجلس سنا . با وجود این، این شوراى قانون اساسى بر مجلس و بر تمام نهادهاى حکومتى و بر مصوبات نظارت مى‏کند . خود رئیس جمهور توسط یک دادگاه عالى، که خودش بر آن اشراف دارد، قابل محاکمه است; ولى رئیس جمهور پاسدار قانون اساسى است . اصل پنجم قانون اساسى فرانسه مى‏گوید که «رئیس جمهور ضامن اجراى قانون اساسى است .» که ما هم از آن‏ها اقتباس کرده‏ایم .
به هر حال، مى‏دانیم که نهادهاى حاکم، متکى به هم هستند; یعنى به گونه اى است که ما نمى‏توانیم بگوییم که یک «ابتدایى‏» از آن بالا وجود دارد و دیگران به آن متکى هستند . رئیس جمهور اولا منتخب مردم است، ثانیا مسؤولیت دارد، ثالثا نفر بعدى است; اما اگر ما آن اخلاق سیاسى شایسته را داشته باشیم، از این نظر، این مسؤولیت‏با اشکال روبه‏رو نمى‏شود . اشکال در این‏جااست که الآن در بعضى از دستگاه‏هایى که به نحوى منتسب به مقام رهبرى هستند، نظارت و اشراف عملى نیست . (1) در حالى که حضرت على علیه السلام در فرمان خود به مالک اشتر، از آن صحبت مى‏کند که «چشم و گوش همه‏جا مراقبند .» یا در جاى دیگر، با تعبیر «فلا تکلمونى بما تکلم به الجبابرة‏» از مردم خود مى‏خواهد که راحت و خودمانى بااو صحبت کنند .
سال گذشته و امسال، سال علوى است . اگر ما پیرو حضرت على باشیم، قاضى باید بداند که اگر مقام بالاترى تخلفى کرد، این امکان قانونى و عملى براى او وجود دارد که آن مقام را مؤاخذه کند . آیا در جامعه ما چنین امکانى وجود دارد یا نه؟
به همین علت است که تاکید من بیش از آن که حقوقى باشد، جامعه‏شناختى است .
آقاى دکتر هاشمى! حضرت‏عالى با تحلیلى که فرمودید، مسؤولیت اجراى قانون اساسى را شامل اصول مربوط به مقام رهبرى و قواى دیگر هم دانستید و حال آن‏که یک تلقى این است که ذیل اصل صد و سیزدهم که مى‏گوید: «جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود» ، اجراى قانون اساسى را هم شامل مى‏شود; کما این‏که این احتمال نیز مطرح مى‏شود که با توجه به این‏که بیش‏تر اصول قانون اساسى مربوط به قوه مجریه است، رئیس جمهور، مسؤول اجراى قانون اساسى در بخش اجراییات باشد . بنابراین، از باب تغلیب، رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است . این تلقى را چگونه ارزیابى مى‏کنید؟
دکتر هاشمى: من این تفسیر را قبول ندارم . از نظر اصولى «مستثنى‏منه‏» کلمه «الا» همیشه آن کلمه یا جمله آخراست و گمان نمى‏کنم شما نیز قبول داشته باشید . به همین علت است که رئیس جمهور، اولا بعد از رهبرى، عالى‏ترین مقام است، ثانیا مسؤول اجراى قانون اساسى است، ثالثا ریاست قوه مجریه را جز امورى که مربوط به رهبرى است، بر عهده دارد . قرینه هم داریم و مى‏توانیم از اصول دیگر نیز استنباط کنیم; از جمله، اصل شصتم قانون اساسى که مى‏گوید: «اعمال قوه مجریه، به‏جز امورى که در مورد مقام رهبرى است، بر عهده رئیس جمهور است .» پس این استثنا صرفا مربوط به ریاست قوه مجریه است; یعنى قوه مجریه، دو رئیس دارد و قانون اساسى تصریح دارد که یکى از رؤسایش مقام رهبرى است و دیگرى هم رئیس جمهور است; ولى هیچ‏جا گفته نشده است که رهبر مسؤول اجراى قانون اساسى است، بلکه رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است . قانون اساسى هم اطلاق دارد; یعنى قانون اساسى عبارت است از 176 اصل که تعدادى از این اصول، مربوط به مقام رهبرى است . بنابراین، فکر نمى‏کنم بتوانیم مستثنا کردن رهبر را در خصوص قانون اساسى بپذیریم; خصوصا این‏که بر اساس قراینى که در قانون‏اساسى وجود دارد، رهبر هم تابع قانون است; از جمله، تابع قانون‏اساسى . از این‏رو، این مستثنا منه «الا» صرفا ریاست قوه مجریه است .
قسمت دوم سؤال شما نیز به نظر، سلیقه‏اى مى‏رسد تا منطقى . ما یک متن حقوقى داریم به نام قانون‏اساسى . رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است که مشتمل بر 176 اصل و 14 فصل است . بنابراین، چنین تحلیلى اصولا پذیرفته شده نیست . اگر این‏طور باشد، گفته مى‏شد که رئیس قوه قضاییه هم حسب سهم خود، مسؤول اجراى قانون اساسى است .
قانون اساسى براى این‏که به اجرا در آید، پاسخ‏گو و ناظر لازم دارد . با توجه به این‏که قانون اساسى در معرض خطر و آسیب است، نیاز به یک ناظم قدرتمند (در معناى منطقى) دارد، نه به معناى فیزیکى ومادى . منظور از اصل صد و سیزدهم این بوده که پاسدارى از قانون اساسى به عهده رئیس جمهور است; هم‏چنان که در اصل قسم، رئیس جمهور پاسدار قانون اساسى و مذهب رسمى کشور است و از این بابت‏به نظر نمى‏رسد که چنین استثنایى پذیرفته شده باشد . قانون اساسى یک «اصطلاح‏» است نه یک لغت و داراى 176 اصل است که همه قوا و همه نهادها را شامل مى‏شود .
آیت‏الله عمید! در معنایى که حضرت‏عالى ارائه کردید، مسؤولیت اجراى قانون اساسى بر عهده رئیس قوه مجریه گذاشته شد; ولى به نظر مى‏رسد این مسؤولیت‏به دومین مقام رسمى کشور داده شده است نه رئیس قوه مجریه، که هم‏عرض دو قوه دیگر است . ثانیا با تحلیل شما رئیس جمهور فقط حضور دارد و اطلاع پیدا مى‏کند، چگونه این را اجراى قانون اساسى مى‏شمارید؟ ثالثا جایگاه تخلف کجا است؟ اگر رئیس جمهور تخلفى را در قواى دیگر ملاحظه کرد، چه وظیفه‏اى دارد؟
آیت‏الله عمید زنجانى: اما مساله اولتان که مى‏گویید: این مسؤولیت ناشى از دومین مقام رسمى کشور است، این منافاتى ندارد با آن توصیفى که ما داریم . ما نخواستیم بگوییم که مسؤولیت اجراى قانون اساسى، نشات گرفته از رئیس قوه مجریه بودن است، نه، رئیس قوه مجریه به خاطر این‏که بعد از رهبرى، مقام اول رسمى کشور است، خواه ناخواه این مسؤولیت را هم دارد; یعنى دقیقا ما هم بر این تاکید داریم که این مسؤولیت، ناشى از همان موقعیت‏حساس است که رئیس جمهور دارد; یعنى رئیس جمهور تعیین‏کننده است که قانون اساسى اجرا شده یا نشده است .
آیا قانون تاکیدى است؟ این عالى‏ترین مقام رسمى کشور و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و ریاست قوه مجریه؟
آیت‏الله عمید زنجانى: سه امر جدا جدااست; اما با صحبت ما منافاتى ندارد . جهت تعلیلى فهمیده نمى‏شود . اگر هم جهت تعلیلى باشد، اولى نشات گرفته از دو تاى دوم و سوم است .
شما فرمودید: قانون‏گذار قیدى را که لغو باشد، نمى‏آورد . از خود ریاست قوه مجریه بودن، در تحلیل کردن و نگاه به ساختار، فهمیده مى‏شد که دامنه قوه مجریه، خیلى گسترده است . پس این «مسؤول اجراى قانون اساسى بودن‏» ، قید اضافه‏اى است که باید غرضى در آن باشد .
آیت‏الله عمید زنجانى: ما یا این سه تا مطلب را در عرض هم قرار مى‏دهیم و مى‏گوییم: رئیس جمهور:
1 . بعد از رهبرى اولین مقام است .
2 . مسؤول اجراى قانون اساسى است .
3 . رئیس قوه مجریه است .
به این تفسیرى هم که ما کردیم، اشکالى برنمى‏گردد; یا جهت تعلیلى مى‏گیریم و مى‏گوییم: چون عالى‏ترین مقام است، بنابراین، مسؤول اجرایى هم هست، بنابراین، رئیس قوه مجریه هم هست . این هم منافاتى ندارد; چون عالى‏ترین مقام است، چون بالاترین قدرت دست او است، چون همه جا حضور دارد . بنابراین، اصلا اجراى قانون اساسى به عملکرد رئیس جمهور وابسته است . ما درباره سؤال دوم گفتیم که در مصوبات مجلس حضور دارد . حضور در مصوبات مجلس به معناى حق وتو نیست . مى‏دانید که در بعضى از نظام‏ها و کشورها پیش‏بینى شده که اگر رئیس جمهور، مصوبات مجلس را امضا نکرد، مى‏تواند دلایل مخالفت‏خودش را به مجلس اطلاع بدهد و مجلس با توجه به دلایل رئیس جمهور، مساله را بررسى کند که با دو سوم آرا، تصویب مى‏شود . به علت اعتراض رئیس جمهور، در بعضى کشورها این پیش‏بینى شده است; ولى در قانون اساسى ما چنین چیزى نیست . امضا و توشیح رئیس جمهور، صرفا تشریفاتى است; اما تشریفاتى است که معنا دارد، تشریفاتى بى‏معنا نیست . تشریفاتى است که رئیس جمهور همه جا حضور داشته باشد; همان‏طور که در مورد مساله بدنه نیروى انتظامى، ضابط دادگسترى هیچ‏کاره است، مجرى صرف است; اما حضور رئیس جمهور را مى‏رساند . حضور داشتن، خود، مساله‏اى است فراتر از تشریفات . ما قبول داریم که بیش از حضور نیست; اما حضور هم بى‏معنا نیست . حضور هم مى‏تواند مفید فایده باشد .
اما در مورد تخلف، مسؤولیت‏ها الزاما این‏طور نیست که ضمانت اجرا داشته باشد . خود این، یک مساله است که آیا اصولا قانون باید ضمانت اجرا داشته باشد یا قانون بدون ضمانت اجرا هم قانون است؟ مثلا فرض کنید که در حقوق بین‏الملل، این بحث مطرح است که آیا بر قواعد کلى حاکم بر روابط بین‏الملل، عنوان قانون صدق مى‏کند یا نه؟ چون مسائل و قواعد حقوق بین‏الملل، ضمانت اجرا ندارد، هر چند اخیرا تلاش‏هایى شده و سازمان ملل داراى نیروى صلح یا نیروى مسلحى شده است که مثلا جنایتکاران جنگى را به گونه‏اى محاکمه مى‏کنند; ولى هنوز هم گفت‏وگو هست که آیا قواعد حقوق بین الملل، ضمانت اجرا دارد یا نه؟ که اگر شخصى در این محاکم، محکوم شد، سرانجام چه اتفاقى مى‏افتد؟ مثلا سازمان ملل مى‏خواهد جنایتکاران جنگى را اعدام کند یا مثلا الآن صحبتش هست که یکى از جنایتکاران جنگى یوگسلاوى سابق، محکوم به حبس ابد بشود . اگر بخواهد سازمان ملل زندان داشته باشد، خود تبدیل به یک دولت مى‏شود و این مشکلات زیادى به دنبال دارد . اصل این‏که قانون باید ضمانت اجرا داشته باشد، خود یک مساله است . اصلا آیا قانون اساسى ضمانت اجرا دارد؟ با یک کودتا قانون اساسى معلق مى‏شود . ضمانت اجراى قانونى، درست است جزء فروع قانون است، اما بدون ضمانت اجرا هم قانون مى‏تواند قانون باشد . ضمانت اجراى رئیس جمهور، اخطار است، اخطار مى‏کند . رویه نیز تا امروز همین‏طور بوده است . یک بار در زمان بنى صدر اتفاق افتاد . بنى‏صدر به قوه قضاییه اخطار کرد که در حفظ حقوق عامه و آزادى‏ها کوتاهى مى‏کند و اگرخاطرتان باشد، شوراى عالى قضایى آن زمان هم معترض شد که رئیس جمهور حق دخالت در کار شوراى عالى قضایى را ندارد و مساله به شوراى نگهبان ارجاع شد . شوراى نگهبان هم حق را به رئیس جمهور داد که وى مى‏تواند اخطار کند . بنابراین، ضمانت اجرایى که شما دنبالش هستید، عبارت از اخطار است که رئیس جمهور اخطار مى‏کند; عینا مانند تحقیق و تفحص مجلس . تحقیق و تفحص مجلس یکى از ضمانت‏هاى اجرایى نظارت مجلس است، البته نظارتى که اسمش در قانون اساسى نیامده است . آن‏چه هست، شیوه‏هاى خاص نظارتى است که یکى از آن‏ها تحقیق و تفحص است . خوب، بعد از تحقیق و تفحص، مجلس چه کار مى‏کند؟ بگیر و ببند راه مى‏اندازد؟ نه، فقط از پشت تریبون مجلس، نتیجه تحقیق و تفحص خوانده مى‏شود . بنابراین، ضمانت اجراها مختلف است . همه، بگیر و ببند نیست . ضمانت اجراى هر چیزى به تناسب خودش است . ضمانت اجراى تحقیق و تفحص، از پشت تریبون مجلس قرائت کردن و مردم را در جریان گذاشتن است . ضمانت اجراى مسؤولیت اجراى قانون اساسى رئیس جمهور هم عبارت از اخطار کردن است .
نتیجه نظریه اول چیست؟ ظاهرا لازم است مقدارى توضیح داده شود .
آیت‏الله عمید زنجانى: نتیجه این شد که براى فهم مسؤولیت اجراى قانون اساسى رئیس جمهور، باید به سه نکته توجه کرد و بر اساس این سه نکته، اگر کاستى باشد، در کار رئیس جمهور است .
من به شما حق مى‏دهم که این معنا مقدارى ابهام ایجاد کند; اما خوب، یک استدلال حقوقى است و من بر اساس اصول مختلف قانون اساسى، که در کنار هم مى‏گذاریم، این برداشت را مى‏کنم . برداشتى درست‏بر عکس تفسیرى که اکنون در جراید و غیر جراید براى مسؤولیت اجراى قانون اساسى رئیس جمهور ارائه مى‏کنند و توپ را به زمین قوه مقننه و قضاییه مى‏اندازند . آن وقت رئیس جمهور مى‏شود داور . در حالى که با تفسیرى که ما مى‏کنیم درست‏بر عکس است; یعنى توپ مسؤولیت مى‏افتد توى زمین خود رئیس جمهور . رئیس جمهور اگر در حوزه مسؤولیت‏خود، خللى در قانون اساسى باشد، باید ببیند کجاى کار خودش مشکل دارد . آیا آن جا که در کار مجلس حضور داشته، ایراد داشته‏است؟ یا آن‏جا که در کار قوه قضاییه حضور داشته است، اشکال داشته است؟ یا آن جا که قوه مجریه هست، اشکال دارد؟ یکى از این سه مورد هست; چون اگر مجلس تخلف کند، شوراى نگهبان هست، نیازى به رئیس جمهور نیست . اگر قوه قضاییه تخلف کند، رهبر هست که رئیس آن‏را عزل کند و نیازى به رئیس جمهور نیست . این‏ها همه را باید در کنار هم دید .
نوعا چنین است که به خاطر تخلف از یک اصل از قانون اساسى، مقامى را عزل نمى‏کنند . عزل مرحله اى است که باید شرایط سیاسى - اجتماعى اجازه دهد . پس با این تحلیل شما قانون اساسى یک کمبودى دارد .
آیت‏الله عمید زنجانى: تخلف از اصول قانون اساسى جزئى نیست . یک تخلف از آن با صد تخلف، یکى است . شما تصور مى‏کنید اگر کسى یک اصل قانون اساسى را زیرپا بگذارد، این مثل گناه صغیره است . نه، این‏طور نیست . یک اصل قانون اساسى با کل قانون اساسى هیچ تفاوتى ندارد . وقتى به یک اصل عمل نمى‏شود، این شخص، اصلا، صلاحیت ندارد .
چنان که مستحضرید، در قانون اساسى مصوب سال 1358 رئیس جمهور علاوه بر این‏که مسؤولیت اجراى قانون اساسى را بر عهده داشت، هماهنگ کننده قواى سه‏گانه نیز بود; اما در بازنگرى سال 1368 ایجاد هماهنگى، از مسؤولیت‏هاى رئیس جمهور حذف و به مسؤولیت‏هاى مقام رهبرى افزوده شد . چرا این تفکیک صورت گرفت؟ آیا از مسؤولیت اجراى قانون اساسى کم شده است‏یا نه؟
دکتر مهرپور: قبل از بازنگرى، قانون اساسى در اصل صد و سیزدهم، علاوه بر مسؤولیت اجراى قانون اساسى، شان دیگرى هم براى رئیس جمهور قائل بود که ظاهرا تنظیم روابط قواى سه گانه بوده است . اصل پنجاه و هفتم قبلى هم درباره قواى سه گانه مى‏گفت: «این قوا مستقل از یکدیگرند و ارتباط میان آن‏ها به وسیله رئیس جمهور برقرار مى‏گردد .» در بازنگرى، هم این عنوان از ذیل اصل پنجاه و هفتم برداشته شد و هم عنوان تنظیم روابط از اصل صد و سیزدهم و همان طور که مى‏دانید، تنظیم روابط در بند هفتم اصل صد و دهم قانون اساسى، در وظایف و اختیارات رهبرى آمده است: «حل اختلاف و تنظیم روابط قواى سه گانه‏» .
عده اى مى‏گویند: مسؤولیت اجراى قانون اساسى و این‏که رئیس جمهورى پى‏گیرى کند که قانون اساسى اجرا یا نقض شده یا نه، تا وقتى بود که در قانون اساسى آمده بود که تنظیم روابط قواى سه گانه بر عهده رئیس جمهور است و چون این مورد از وظایف رئیس جمهور برداشته شد، رئیس جمهور در این زمینه مسؤولیتى ندارد . حتى گفته شده (همان‏طور که شوراى نگهبان هم گفته) این‏که رئیس جمهور مى‏تواند به قواى دیگر اخطار بدهد، به همان زمانى مربوط مى‏شد که او وظیفه تنظیم روابط را بر عهده داشت .
استنباطى که بنده دارم، این است که مسؤولیتى که قانون اساسى بر عهده رئیس جمهور گذاشته است، زمانى که تنظیم روابط بر عهده‏اش بود، راحت‏تر مى‏توانست آن را انجام دهد . تعبیر بنده است که قانون اساسى یک نوع شیخوخیت‏براى رئیس جمهور قائل بود . او در مورد روابط قواى سه گانه پادرمیانى مى‏کرد، از این حالت کدخدامنشى و شیخوخیت استفاده مى‏کرد و مى‏توانست تدبیر بهترى بیندیشد و قانون اساسى اجرا شود . اکنون این شیخوخیت‏برداشته شده و به رهبرى داده شده است; یعنى مى‏توان گفت که ابزار اجراى قانون اساسى از رئیس جمهور گرفته شده است; اما باز هم مسؤولیت اجراى قانون‏اساسى، به طور مطلق آمده است . اگر شما بگویید: منظور از مسؤولیت اجراى قانون‏اساسى، با توجه به تحولاتى که انجام شده، فقط مربوط به قوه مجریه و در همان حوزه مسؤولیت قوه مجریه است، پس باید به رئیس قوه قضاییه هم بگویند که مسؤول اجراى قانون اساسى است . چرا چنین تعبیرى درباره ایشان در قانون اساسى نیست؟ چرا چنین تعبیرى درباره قوه مقننه وجود ندارد؟ پس حتما علتى داشته که این مورد، جزو وظایف و مسؤولیت‏هاى رئیس جمهور گذاشته شده است .
آیت‏الله عمید زنجانى: همان‏طور که مى‏دانید، رئیس جمهور در قانون اساسى مصوب 1358 داراى سه مسؤولیت عمده بود: اول، مسؤولیت اجراى قوانین و به بیان دیگر، مسؤولیت دستگاه اجرایى کشور به عنوان رئیس قوه مجریه . دوم، ایجاد هماهنگى بین قوا، که بعدا به رهبرى محول شد . علتش هم این بود که شوراى بازنگرى، این تفسیر را بر این اساس انجام داد که خواه ناخواه نظارت بر سه قوه، بر عهده رهبرى است . لازمه نظارت، ایجاد هماهنگى هم هست، نظارت و هماهنگى اصلا تفکیک‏پذیر نیست . بنابراین، کارى را که رهبرى انجام مى‏دهد، اگر بر عهده غیر رهبرى گذاشته شود، احیانا اگر لغو نباشد، ایجاد اختلال در کارها است . به این علت، هماهنگى سه قوه، به رهبرى محول شد و از مسؤولیت‏هاى ریاست جمهورى حذف گردید . در مورد مسؤولیت اجراى قانون اساسى، چون مساله به خوبى روشن و واضح نبود و احتمال این‏که با مسائل اجرایى، که در حوزه مسؤولیت رهبرى هست، برخورد داشته باشد، تغییرى در این مساله داده نشد; چون مى‏دانید که همه مسؤولیت‏هایى که رئیس جمهور دارد، در حقیقت، خارج از حوزه مسائل اجرایى است که بر عهده رهبرى است; یعنى این اصل، به طور کلى بر مسؤولیت‏هاى ریاست جمهورى حاکم است که هر جا قانون اساسى یک مساله اجرایى را، از هر مقوله که باشد، بر عهده رهبرى گذاشته، خواه ناخواه از حوزه قوه مجریه خارج مى‏شود و طبعا از قلمرو مسؤولیت ریاست جمهورى هم خارج مى‏شود; ولى آن‏طور که برخى مطرح مى‏کنند که به‏صورت غیرحقوقى است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى را به گونه‏اى معنا مى‏کنند که به طور طبیعى تعارض پیدا مى‏کند با مسؤولیت‏هاى اجرایى رهبرى - به ویژه که طبق این معنا مسؤولیت اجراى قانون اساسى با مسؤولیت‏هاى دو قوه دیگر تعارض پیدا مى‏کند - طبیعتا لازمه‏اش این مى‏شود که رئیس جمهور نوعى مسؤولیت هماهنگى هم داشته باشد; یعنى نظارت برکار قوه قضاییه هم دارد . خوب، دقیقا این مسؤولیت رهبرى است . هم نظارت، مسؤولیت رهبرى است و هم هماهنگى .
دکتر هاشمى: هر قوه‏اى وظیفه خاص خود را دارد . بنابراین، اگر خلط وظیفه نشود، ابتدائا اختلاف پیش نمى‏آید; اما گاهى اوقات برخى مسائل پیش مى‏آید که قوا به نحوى تلاقى وظیفه پیدا مى‏کنند; مثلا وظیفه قوه قضاییه، تعقیب مجرمان، از جمله، فروشندگان مواد مخدر و معتادان است; اما از سوى دیگر، ممکن است دولت‏سیاستى داشته باشد، فرض کنید وزارت اطلاعات یا دستگاه حکومتى بخواهد براى کشف یک جرم، برخى صحنه‏سازى‏هاى مجرمانه را بکند; مثلا عده اى را به عنوان قاچاق فروش، در جامعه قرار دهد . حالا همین قاچاق فروش را، که مامور دولت است قوه قضاییه دستگیر، محاکمه و اعدام کند . این‏جا اختلاف بین قوا پیش مى‏آید . گاهى اوقات تلاقى وظایف پیش مى‏آید و باید یک مقامى براى حل اختلاف داشته باشیم .
قانون اساسى سال 1358 بر اساس همان بنیان‏گذارى اصلى پیش‏نویس قانون اساسى، که رهبرى در آن نبود، این وظیفه را بر عهده رئیس جمهور گذاشته بود . توجیهى هم داشت; چون رئیس جمهور، رئیس قوه مجریه بود، نه رئیس دولت . معمولا رئیس اجرایى اصلى، نخست‏وزیر بود . از این رو، اگر نخست‏وزیر، قوه قضاییه و مقننه اختلاف پیدا مى‏کردند، رئیس جمهور به عنوان نفر دوم، بالاتر بود و این اشراف را داشت و مى‏توانست اعمال نظارت و حل اختلاف کند و روابط را تنظیم نماید; اما بعدا وقتى رئیس جمهور، ریاست دولت را هم بر عهده گرفت، در واقع، مسؤول کامل یکى از قوا رئیس جمهور شد و از این نظر، خود رئیس جمهور، به عنوان یک طرف، نمى‏تواند تنظیم کننده رابطه باشد . به همین علت، در سال 1368 این وظیفه بر عهده مقام رهبرى قرار گرفت; اما ربطى به مسؤولیت اجراى قانون اساسى ندارد . مسؤولیت اجراى قانون اساسى، تنظیم قوا نیست، تنظیم روابط قوا در عمل است . بنابراین، مسؤول اجراى قانون اساسى، مسؤول اجراى قانون اساسى در قوه قضاییه، قوه مقننه، قوه مجریه، صدا و سیما، نهادهاى تابع رهبرى و غیره است . بنابراین، به نظر نمى‏رسد که این گرفتن تنظیم روابط قواى سه گانه از رئیس جمهور، موجب تخفیف یا تضعیف این اصل شده باشد .
پرسش بعدى درباره چگونگى اجراى قانون اساسى است . رئیس جمهور چگونه پى‏گیرى کند؟ آیا مى‏تواند به شکل دخالت‏باشد یاصرف نظارت است و یا در حد اخطار و تذکر؟
آیت‏الله عمید زنجانى: معناى دیگرى که براى این اصل، یعنى مسؤولیت اجراى قانون اساسى رئیس جمهور، مى‏شود بیان کرد، همان نظارت است . در قانون اساسى، مساله نظارت به گونه‏هاى مختلف آمده‏است: یک نظارت کلان همه جانبه، با همین اصطلاح «ن‏» و «ض‏» و «ا» و «ر» و «ت‏» ، که طبق اصل پنجاه و هفتم مربوط به رهبرى است . یک نظارت کلان نیز در محدوده اجراى قوانین (آن هم با کلمه نظارت) براى قوه قضاییه وجود دارد . قوه قضاییه، نظارت بر حسن اجراى قوانین را دارد که بر عهده دیوان عالى کشور است; ولى قانون اساسى، چند نظارت بى نام و نشان هم دارد: یکى نظارت مجلس است . مجلس نظارت دارد اما بدون کلمه «ن‏» و «ض‏» و «ا» و «ر» و «ت‏» . شما در فصل ششم قانون اساسى، که وظایف قوه مقننه را بیان کرده، کلمه نظارت را نمى‏بینید; اما استیضاح، همان نظارت است، سؤال از وزیر و رئیس جمهور، همان نظارت است، تحقیق و تفحص همان نظارت است . پس معناى نظارت آمده، ولى کلمه نظارت نیامده است . این همیشه منشا اختلاف مفصلى است‏بین مجلس که مى‏گوید: من حق نظارت دارم، و شوراى نگهبان که مى‏گوید: شما حق نظارت ندارید، بلکه حق سؤال دارید، حق استیضاح دارید، حق تحقیق و تفحص دارید; چون اگر حق نظارت داشته باشد، از این‏ها فراتر مى‏رود . شوراى نگهبان مى‏گوید: شماحق نظارت ندارید، بلکه حق تحقیق و تفحص دارید; یعنى شما حق مصادیق نظارت را دارید و بیش‏تر از این، حقى ندارید . حق هم با شوراى نگهبان است . یکى از مواردى که نظارت آمده، ولى کلمه نظارت نیامده، همین جااست . در این‏جا نیز ممکن است‏بگوییم: این‏که «رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است‏» یعنى بر اجراى قانون اساسى نظارت دارد، نه بر قوه مقننه و قضاییه که آن قت‏با وظیفه رهبرى تعارض داشته باشد . بر دو قوه دیگر نظارت ندارد، بلکه بر اجراى قانون اساسى نظارت دارد . هر کس از قانون اساسى تخلف کند، او باید نظارت داشته باشد و بداند .
مساله بعدى این است که آیا این نظارت، استصوابى است‏یا استطلاعى و یا استرجاعى؟ در قانون اساسى هم همه نوع نظارت هست . یقینا نظارت، استصوابى نیست; زیرا اگر رئیس جمهور، مصوبات مجلس را امضا نکند، به‏طور خودکار مى‏رود براى اجرا . رئیس جمهور آراى دادگاه‏ها را چه امضا کند و چه امضا نکند، هیچ اثرى ندارد . پس استصوابى نیست; یعنى قوه مقننه و قضاییه، در اجراى اصول قانون اساسى، منتظر تصویب رئیس جمهور نمى‏مانند . این نوع نظارت، یقینا منتفى است .
و اما استطلاعى درست است; چون مصوبات مجلس، براى توشیح و ابلاغ مى‏آید زیر دست رئیس جمهور . همه آراى دادگاه‏ها به وسیله نیروى انتظامى اجرا مى‏شود که رئیس جمهور، از نظر سلسله مراتب ادارى مى‏تواند مطلع باشد، پس استطلاعى است . از این رو، این یک معناى کاملا صحیح است که بگوییم: رئیس جمهور ناظر بر اجراى قانون اساسى است‏به صورت نظارت استطلاعى .
یک نوع نظارت هم به نام استرجاعى یا ارجاعى داریم که ناظر مى‏تواند به یک قوه بالاتر ارجاع بدهد; مثلا به دادگاه . این هم یقینا نیست; چون در قانون اساسى، دادگاه قانون اساسى پیش‏بینى نشده است . اگر بگوییم: رئیس جمهور به قوه قضاییه ارجاع بدهد، آن وقت تفکیک قوا و استقلال قوا از بین مى‏رود . فرض کنید نماینده مجلس از قانون اساسى تخلف کرده است، یا نمایندگان توافق کردند و مجلس را یک سال تعطیل کردند، این خلاف قانون اساسى است، باید حضور داشته باشند و قوانین را تصویب کنند، دست‏کم لوایح دولت را باید بررسى کنند . تعطیلى مجلس، تعطیلى فصل ششم قانون اساسى است . خوب، رئیس جمهور ارجاع داد به قوه قضاییه . قوه قضاییه چه کار مى‏تواند بکند؟ پیش‏بینى نشده است . اتفاقا نمایندگان مصونیت نیز دارند . پس نظارت استصوابى که نیست، نظارت استرجاعى هم معنا ندارد و پیش‏بینى نشده است . فقط مى‏ماند نظارت استطلاعى .
این منافات دارد با آن اصل قانون اساسى که رئیس جمهور را در مقابل ملت، مجلس و رهبر پاسخ‏گو مى‏داند که اطلاق دارد و هیچ تخصیصى هم نخورده است . بنابراین، باید در برابر همه وظایف پاسخ‏گو باشد و این نیازمند داشتن اختیاراتى است، با این تحلیل جناب عالى، وى دیگر نمى‏تواند پاسخ‏گو باشد; زیرا مى‏گوید: من مطلع شدم که تخلف صورت گرفته است; اما از عهده من بیرون است . در این صورت، چگونه به او مى‏گویید که در برابر ملت، مجلس و رهبر پاسخ‏گو باشد؟
آیت‏الله عمید زنجانى: کجاى قانون اساسى هست که رئیس جمهور پاسخ‏گوى اجراى قانون اساسى در برابر مردم است؟
اطلاق همین اصل .
آیت‏الله عمید زنجانى: نه، اطلاق در حوزه مسؤولیت‏هاى اجرایى است . کارى که دست او نیست، چه مسؤولیتى دارد؟ یک نفر کارى کرده، گردن دیگرى را که نمى‏شود زد . «لا تزر وزارة وزر اخرى‏» .
اصل صد و بیست و دوم قانون اساسى مى‏گوید: «رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفى که به موجب قانون اساسى و یا قوانین عادى به‏عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراى اسلامى مسؤول است .» اصل صد و سیزدهم نیز مى‏گوید: رئیس جمهور مجرى قانون اساسى است; یعنى مسؤولیت دارد و باید پاسخ‏گو باشد .
آیت‏الله عمید زنجانى: شما معناى اول را مى‏فرمایید یا معناى دوم را؟ مسؤولیت نظارتى دارد که نظارت خود را انجام مى‏دهد . همین الآن نظارتش را انجام مى‏دهد; همه قوانین را توشیح مى‏کند، ابلاغ هم مى‏کند، نیروى انتظامى حضور دارد و در همه آراى دادگاه‏ها، ضابط دادگسترى است .
مى‏تواند پاسخ‏گو باشد؟
آیت‏الله عمید زنجانى: نظارت دارد، بله . اگر سؤال کردند، مى‏گوید: من نظارت استطلاعى داشتم، بدون اطلاع من نبوده و من مطلع بودم . در ذهن شما نظارت استصوابى است . نظارت استصوابى گفتیم که معنا ندارد و نمى‏تواند باشد .
البته در همین محدوده مى‏تواند تذکر بدهد و اخطار کند . این همان فلسفه نظارت استطلاعى است . اگر ما ریشه مساله نظارت را پى‏جویى کنیم، در مساله وصیت و وقف است; مثلا فرض کنید شخصى وصى تعیین مى‏کند، ناظر بر وصى هم تعیین مى‏کند که ناظر بداند شما چه کار مى‏کنید; فقط بداند . براى این‏که تذکرى بدهد . جلوى او را نمى‏تواند بگیرد; ولى تذکر مى‏تواند بدهد . احتمال دارد از ده تذکر، یکى مؤثر باشد . این حق اخطار، ناشى از همین ماهیت نظارت استطلاعى است . این کم‏ترین فایده نظارت استطلاعى است . یک فایده کلى که دارد، این است که من وقتى بدانم که دیگرى از کار من مطلع است، خود این بازدارنده است; چون فلسفه نظارت، بازدارندگى است . وقتى طرف مطلع شد، این خودش بازدارنده است . تذکر و اخطار ممکن است تنش ایجاد کند، اشکالى ندارد . این مقدار از اثر تذکر را باید بپذیریم . همه این بحث‏ها به خاطر این است که این جمله، در قانون اساسى هست . وقتى هست، باید به لوازم آن هم ملتزم شد . التزام به شیئ، التزام به لوازم آن هم هست مانند تحقیق و تفحص است که در افکار عمومى تشنج ایجاد مى‏کند . این مقدار آثار سیاسى تذکر را باید پذیرفت; ولى آثار حقوقى ندارد، گرفتن و زندان و جریمه ندارد .
دکتر هاشمى: قانون اساسى از جمله قوانینى است که همه اصولش لازم الاجرا ولازم الاتباع است . بعضى از اصول قانون اساسى به محض تدوین و تصویب، قابل اجرا است . بعضى از اصول، عینا قابل اجرا است; فرض کنید دولت تعیین مى‏شود یا نمایندگان انتخاب مى‏شوند; اما بعضى از اصول، جنبه آرمانى دارد و زمان مى‏طلبد تا اجرا شود; مثلا باید همه از تحصیل رایگان استفاده کنند، همه باید خانه داشته باشند، عدالت این‏طور باشد، مردم این‏طور باشند .
به همین علت، آن‏چه مورد انتظار است، این است که رئیس جمهور، اولا از باب نظارت، مسؤول اجراى قانون اساسى است و ثانیا باید تلاش کند تا زمینه اجراى اصول قانون اساسى را فراهم کند . رئیس جمهور به عنوان رئیس قوه مجریه، باید تعقیب کند . اگر زیر نظر خودش است، باید زمینه اجرا را فراهم کند . اگر نیاز به نهادهاى دیگر، از قانون‏گذارى، قضا وغیره است، باید تدابیر و تلاش‏هاى لازم را از این به بعد لحاظ کند . در این خصوص، در سال‏هاى 62 - 63 پیش نویسى تهیه شد که خود من آن‏را نوشتم . آقاى خامنه اى رئیس جمهور بودند، از من خواستند که کمک کنم . من پیش نویسى نوشتم که به هر حال، آن زمان هم اشکالاتى وجود داشت تا این‏که به عنوان قانون وظایف و اختیارات رئیس جمهور، در تاریخ 25/8/1365 به تصویب رسید . در آن قانون، چهار ماده وجود دارد که ماده 13 آن، مساله را به‏خوبى بیان مى‏کند . این ماده مى‏گوید: «به منظور پاسدارى از قانون اساسى ایران و در اجراى اصل صد و سیزدهم قانون‏اساسى، رئیس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پى‏گیرى، بررسى و اقدامات لازم، مسؤول اجراى قانون اساسى است‏» .
بنابراین، رئیس جمهور، امکانات نظارت برایش پیش‏بینى شده که این مسؤولیت را بر عهده دارد; اما چیزى که در قانون، بیش‏تر آمده، نقض و تخلف است; خصوصا ماده 14، مساله نقض و تخلف را بیان کرده که رئیس جمهور از باب تذکر، اخطار تا تعقیب را مطرح مى‏کند; ولى وقتى بنا شد کسى به علت نقض قانون اساسى و تخلف محاکمه شود، دیگر رئیس جمهور مسؤول محاکمه نیست، قوه قضاییه است . او را به قوه قضاییه مى‏سپرد . این است که رئیس جمهور باید سازوکارهاى لازم را داشته باشد .
نظارت هم که گفته مى‏شود، محصور در استطلاعى و استصوابى نیست . نظارت نوع دیگرى نیز دارد . به طور کلى، نظارت استصوابى و استطلاعى، که در فقه و در قانون هم هست، از باب مراقبت‏هایى است که باید در مورد «منظور» بشود . اگر ناظر خود صاحب اختیار است، آن‏چه را صواب و صلاح است، انجام بدهد . اگر صاحب اختیار نیست، ارجاع به مقام مسؤول بدهد . این‏جا یک نظارت دیگرى وجود دارد که نه استصوابى است نه استطلاعى، بلکه این نظارت، انضباطى است . در نظارت انضباطى، کسى که مسؤولش هست، اقدامات لازم را انجام مى‏دهد . نظارت قاضى استصوابى است‏یا استطلاعى؟ قاضى نظارت مى‏کند، بررسى مى‏کند و حکم صادر مى‏کند . چگونه؟ قانون را اجرا مى‏کند . باید مستند و مستدل باشد . قاضى نیز در این‏جا هر کارى نمى‏تواند انجام دهد; مثلا تصمیم بگیرد فلانى را اعدام کند . قاضى نمى‏تواند چنین کارى بکند . ضرورتى ندارد که ما از این عبارات بخواهیم استفاده بکنیم . اتفاقا در مورد دعوایى که بر سر نظارت استصوابى یا استطلاعى شوراى نگهبان بود، من در وزارت کشور، دو سه سال پیش سخنرانى داشتم و گفتم: نه استصوابى است، نه اطلاعى، بلکه انضباطى است . رئیس جمهور نظارت مى‏کند، اگر تخلف شده باشد، رئیس جمهور دادگاه ندارد که محاکمه کند، به قوه قضاییه مى‏فرستد . بنابراین، این‏جا، نه استصوابى است و نه اطلاعى . یا به بیان بهتر، یک مقدار اطلاعى است و یک مقدار انضباطى . نظارت استصوابى نیست . نظارت استصوابى این است که آن مقام ناظر، آن‏چه را صلاح است، در مورد منظور انجام بدهد; مثلا یتیمى سرپرست ندارد، قیم دارد . براى قیم ناظر مى‏گذارند; یعنى قیم هر کارى نمى‏تواند بکند، نمى‏تواند مال این بچه را همین‏طور بفروشد . به دادستانى، دادسرا و قوه قضاییه سپرده مى‏شود که من مى‏خواهم ملک را بفروشم، بچه صغیر است، نمى‏تواند خرید و فروش کند . آن‏جا بررسى مى‏کنند که صواب و صلاح هست‏یا نه؟ بعد اقدام مى‏کنند .
به همین علت است که نظارت استصوابى، بیش‏تر در فقه، در موارد قیمومت است . از طرف دیگر، ما از نظر سیاسى‏اش نیز داریم . نظارت، مجلس استصوابى است . دولت مى‏خواهد یک قرارداد بین‏المللى منعقد کند، مجلس مى‏گوید: نه . این قرار داد خلاف قانون هم نیست; ولى مى‏داند صلاح مملکت نیست . این‏جا نظارت مجلس استصوابى است . در مورد قانون اساسى، نظارت استصوابى نداریم . نظارت اطلاعى ممکن است داشته باشیم; امایک نظارت دیگرى وجود دارد که نظارت قانونى انضباطى است . مى‏گوییم که رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است و یکى از ابزار کارش نظارت است . نظارت بر دستگاهى که زیر نظرش باشد به این است که مقام مسؤولش را عزل کند، وزیر را عزل کند; ولى در مورد قضات، قاضى را نمى‏تواند عزل کند . در این‏جا مى‏گوید: قاضى شما این‏طور است . این اطلاعات لازم را مى‏دهد، کیفر خواست را صادر مى‏کند، به دستگاه قضایى مى‏رود، دستگاه قضایى مى‏بیند تخلفاتى رخ داده است . به قاضى دادگاه انتظامى قضات مى‏سپرد و یک دادگاه کیفرى، او را محاکمه و عزلش مى‏کند .
پس رئیس جمهور، این‏جا ناظر اجراى قانون اساسى است . این مسائل را کشف کرده است; ولى در این مورد، چون کار قضایى بر عهده دیگرى است، رئیس جمهور موضوع را به قوه قضاییه و دستگاه قضایى ارجاع مى‏دهد .
دکتر مهرپور: نحوه اجراى قانون اساسى توسط رئیس جمهور، در قانون عادى مصوب 1365 تا حدودى بیان شده است و این قانون مى‏تواند مقدارى اصلاح شود . در واقع مى‏تواند مقدارى اجراى مسؤولیت رئیس جمهور را تا حدى که ممکن باشد، روان‏تر کند; مثلا ممکن است‏بسیارى از موارد، یک کار عملى اجرایى به آن معنا نباشد; ولى به هر حال، او رئیس حکومت است و باید به دنبال این باشد که در اجراى اصول قانون اساسى، لایحه تصویب کند، قانونش تنظیم شود و براى اجرا آماده باشد . آیا این قوانین، تصویب شده است‏یا نه؟ اگر نشده، به وزارتخانه‏هاى مربوطه تذکر بدهد و پى‏گیرى کند که لایحه را تنظیم کنند و براى تصویب به مجلس بدهند . بعضى از امور، نیاز به امکانات دارد، نیاز به قانون ندارد . حتى ممکن است قانون آن هم تصویب شده باشد و نیاز ندارد که شوراى نگهبان نظر بدهد که خلاف قانون اساسى است‏یا نیست و یا تفسیر کند، بلکه باید اجرا بشود، باید امکاناتش فراهم شود . رئیس جمهور باید اقدامات لازم را در زمینه فراهم کردن امکانات صورت دهد; مثلا قانون اساسى مى‏گوید: «آموزش و پرورش تا حد متوسطه باید رایگان باشد» ، این باید اجرا بشود، حال اگر ما قانونى خلاف این بیاوریم، شوراى نگهبان باید نظر بدهد که خلاف قانون اساسى است‏یا نه؟ حال که قانونى خلاف آن نیاوردیم و یا در جهت آن بوده، اگر بخواهیم آموزش و پرورش رایگان را اجرا کنیم، درعمل، به بودجه نیاز است و بودجه کافى مى‏خواهد; اما بودجه و امکانات نداریم . رئیس جمهور باید تمهیدات و تدابیر لازم را از طریق تصمیماتى که در هیات وزیران گرفته مى‏شود و رهنمودهایى که مى‏دهد، براى گرفتن بودجه کافى و مصوب از مجلس، انجام دهد و پى‏گیرى کند که در روند اجرا قرار گیرد; یعنى امکاناتش فراهم شود . لازم نیست رئیس جمهور، خودش یک تنه وارد شود و دستور بدهد که این کار را بکنید . این مسائل در هیات دولت مطرح مى‏شود و درباره راه‏کارها مشورت مى‏شود . مهم این است که در این روند و در این جهت قرار بگیرد . بعد مثلا به مساله نقض قانون اساسى مى‏پردازد . در قانون اساسى، مسؤولیت اجراى قانون‏اساسى، به طور کلى آمده است; ولى به جلوگیرى از نقض یا نظارت بر این‏که قانون اساسى نقض شده یا نه، تصریح ندارد; ولى در قانون عادى مصوب سال 1365، که تایید و لازم الاجرا شده است، با تبیین بیش‏ترى آمده است . طبیعتا اگر جایى قانون اساسى اجرا نمى‏شود، رئیس جمهور مسؤولیت دارد که قضیه را پى‏گیرى کند .
خود پى‏گیرى کردن نقض قانون‏اساسى، قانون عادى دارد، قوه قضاییه مسؤولیت دارد . سازمان بازرسى، براى نظارت بر حسن اجراى قوانین است . اگر قوانین عادى درست اجرا شود، و همه به وظایف خود عمل کنند، قانون اساسى نقض نمى‏شود .
ما مواردى داریم که مستقیما به حقوق مردم مربوط مى‏شود; یعنى مواردى است که قانون اساسى به آن توجه داشته و در قانون اساسى ذکر شده است; به این معنا که بسیارى موارد است که مربوط به قانون عادى است و قوانین عادى هم آن را بیان کرده است; اما قانون اساسى هم مشخصا آن را ذکر کرده است; مانند اداره امور کشور با مشارکت مردم، تشکیل شوراها، ممنوعیت‏شکنجه، نحوه محاکمات و عادلانه بودن رسیدگى، که قانون اساسى به آن‏ها توجه داشته است .
حال اگر رئیس جمهور به روندى برخورد کرد که دید این موارد رعایت نمى‏شود و این حقوق مردم نقض مى‏شود، با مجرمان و متهمان بدرفتارى مى‏شود یا محاکمات مطابق ضوابط قانونى برگزار نمى‏شود (این موارد را به عنوان مثال مى‏گویم) یا در بدنه خود قوه مجریه، مواردى پیش مى‏آید که قانون و حقوق مردم رعایت نمى‏شود و تصمیماتى گرفته مى‏شود، براى این موارد، راه‏کارهاى قانون عادى هم ذکر شده است; یعنى در قانون عادى هم بدرفتارى و شکنجه متهم و مجرم، ممنوع و جرم است، مجازات دارد و رسیدگى مى‏شود . رئیس جمهور نباید به این امور بى‏اعتنا باشد . معناى این امر، این نیست که مستقیما جلوى حکم دادگاه و اجراى قانون را بگیرد یا کار دیگرى انجام دهد . البته در مواردى ممکن است‏بتواند مستقیما اقدام کند; مثلا اگر دید که وزیرى دستورالعملى صادر کرده و آزادى مردم را محدود کرده است، مى‏تواند وزیرش را عزل کند .
در مواردى که نمى‏تواند مستقیما اقدام کند و مربوط به قواى دیگر است، اخطار و تذکر مى‏دهد; مثلا مى‏گوید: این کارى که شما (قوه قضاییه) انجام مى‏دهید، قانون‏گذارى است، شما نمى‏توانید قانون‏گذارى کنید .
آیا تاکنون توسط رؤساى جمهور قبلى، این مسؤولیت انجام شده که مؤیدى باشد براى این‏که مسؤولیت اجراى قانون اساسى، بر عهده رئیس جمهور است؟
دکتر هاشمى: بله . در زمان بنى صدر، (البته اسنادش هست،) بعضى از نظارت‏ها شده که شوراى نگهبان هم تایید کرده است . در دوره آیت‏الله خامنه‏اى، که رئیس جمهور بود، این کار انجام شد . اتفاقا یک نهادى به نام نهاد قانون اساسى تاسیس شد که من مسؤولیتش را داشتم . در زمان آقاى خامنه‏اى، من معاون حقوقى ریاست جمهورى و مسؤول اجراى قانون اساسى بودم . لذا آیت‏الله خامنه‏اى نظارت مى‏کرد، اخطار هم مى‏کرد; مثلا به دیوان عالى کشور، سپاه و دولت، اخطار مى‏کرد . بسیارى از مواردش هم عمل مى‏شد; ولى آن‏جا اولا تفاهم وجود داشت، ثانیا حضور امام بود که در واقع، مراقب امور بود و این، یک مقدار فضا را امن مى‏کرد و از این بابت، امکان نظارت تا حدود زیادى وجود داشت . با وجود این، آیت‏الله خامنه‏اى هم به عنوان رئیس جمهور، در مواردى با محظورات عملى مواجه بود; ولى مساله این‏قدر حساس نبود .
مثلا، سپاه یک جایى (نزدیک تهران) را گرفته بود، مردمش را بیرون کرده بود و مى‏گفت: مى‏خواهیم پادگان درست کنیم . آیت‏الله خامنه‏اى اخطار کرد و برگرداندند . با اخطارهایى که مى‏کرد، عملى بود . در زمان آقاى هاشمى هم که به طور کلى مساله تعطیل بود . اتفاقا در سال 1368 هنگامى که مى‏خواستم تشکیلات نهاد را بر اساس سبک جدید تهیه کنم (قانون اساسى جدید) تدوین کننده ساختارش من بودم، این نهاد را هم پیش‏بینى کردم، با آقاى هاشمى هم صحبت کردم، گفت: حالا بعد از جنگ است و موقعیت مناسب نیست . در زمان آقاى هاشمى اصلا مساله اجراى قانون اساسى به طور کلى متوقف بود . بیش‏ترین تخلفات هم صورت گرفت و تجرى‏هایى که شد، بیش‏تر مربوط به این دوره هشت‏ساله بود، حتى در خود قوه قضاییه . و الا در زمان آیت‏الله خامنه‏اى به قوه قضاییه اخطار مى‏شد و اخطارها مورد توجه قرار مى‏گرفت .
در فضاى جدید، یعنى از سال 1376 به بعد، دو عامل باعث‏شد که این موضوع با مقاومت‏هایى روبه‏رو شود: یکى فراموش شدن قانون اساسى، در زمان جنگ، عموما و در زمان آقاى هاشمى اختصاصا; یعنى به کلى قانون اساسى در معنا مورد توجه نبود .
از زمانى که آقاى خاتمى آمد، دوباره این اصل احیا و مطرح شد و لذا اشکال اول این بود که قانون اساسى تعطیل بود . در واقع، مى‏توانیم بگوییم که اجراى قانون اساسى، در طول این هشت‏سال، پینه بست . ثانیا این نگرش جدید انتخاباتى، برخى رودرویى‏هاى سیاسى را ایجاد کرد که یکى از مظلومان این رودرویى، خود قانون اساسى است . فرض کنید اگر کس دیگرى رئیس جمهور بود یا یک ترتیب دیگرى بود، در خصوص مسؤولیت اجراى قانون اساسى، با این بحران مواجه نبودیم . به همین علت است که این دوره، در واقع، یک دوره گذارى است که اجراى قانون اساسى، یا نظارت بر اجراى قانون اساسى اصولا با یک بحران این چنینى روبه‏رو است .
اما در یک جمع‏بندى، در کشور ما اصل حاکمیت قانون، اصل قاطع برنده بلامعارضى نیست . هم‏چنان که شما مى‏بینید، در زمان امام گفته مى‏شد که اگر من هم تخلفى کردم، به من تذکر بدهید; یعنى همان حرف حضرت على علیه السلام «فلا تکلمونى بما تکلم به الجبابره‏» . «به من بگویید خدمت‏گزار، بهتر است تا بگویید رهبر .» ; باید بعد از امام چنین روشى ادامه مى‏یافت .
صدا و سیما اصلى دارد که در قانون اساسى است، تابع قانون است و باید قانونمند باشد . شوراى نگهبان تفسیر کرده که صدا و سیما زیر نظر سیاست‏گذارى مقام رهبرى است، هیچ کس حق دخالت ندارد . به هیچ وجه مستثنا کردن رهبرى از قانون، جزو افتخارات ما محسوب نمى‏شود; براى این‏که نظام ما یک نظام جمهورى اسلامى مبتنى بر حاکمیت قانون است . بنابراین، همه تابع قانون هستند . ما نمى‏توانیم فردى را مستثنا کنیم .
به این ترتیب، با مقدمه‏اى که عرض کردم، مى‏خواهم بگویم که تحلیل حقوقى کارى ندارد، چهار تا ماده را مى‏گذاریم جلومان و مى‏گوییم: این این‏طورى است، تمام شد و رفت; ولى شما که کار فرهنگى انجام مى‏دهید، نمى‏توانید در تحلیل‏هایتان واقعیت را نادیده بگیرید .
دکتر مهرپور: بله، در نخستین دوره ریاست جمهورى، در سال 1359 رئیس جمهور وقت در مورد نقض اصولى از قانون اساسى، به شوراى عالى قضایى تذکر و اخطار داد و شوراى نگهبان هم بر این عمل صحه گذاشت . در دومین دوره ریاست جمهورى، در سال 1360 نیز رئیس جمهور وقت، در پى اجراى این وظیفه خطیر خود برآمد و براى حسن اجراى این مسؤولیت، در نظر داشت تشکیلاتى رسمى به نام واحد بازرسى ویژه، در دفتر خود ایجاد کند; ولى با توجه به این‏که طبق قانون اساسى قبل از اصلاحیه سال 1368، اختیارات اجرایى رئیس جمهور بسیار محدود بود، رئیس جمهور در این‏باره از شوراى نگهبان استفسار کرد . شوراى نگهبان در پاسخ، ضمن تاکید بر وظیفه رئیس جمهور، در اجراى قانون اساسى و لزوم انجام اقدامات لازم از سوى وى، تشکیل واحد بازرسى ویژه را با قانون اساسى مغایر دانست .
آقاى رئیس جمهور وقت (مقام معظم رهبرى فعلى) از این پاسخ، قانع نشده و نامه مشروحى به شوراى نگهبان نوشتند .
سوابق امر نشان مى‏دهد که نامه رئیس جمهور، در شوراى نگهبان مطرح و مورد بحث قرار گرفت; ولى شوراى نگهبان پاسخى مکتوب به آن نداد، بلکه مقرر شد یکى از اعضاى شورا، که خود این‏جانب بودم، با ریاست جمهورى ملاقات کنم و نظر شورا را حضورا تبیین نمایم . این ملاقات و مذاکراه صورت گرفت و رئیس جمهورى هم ظاهرا نظر شورا را پذیرفت و تشکیل واحد بازرسى ویژه را پى‏گیرى نکرد . متاسفانه آن مذاکرات ضبط نشد و بنده هم در حال حاضر، در مورد استدلال و نظر تفصیلى شورا حضور ذهن ندارم; ولى تصور مى‏کنم که شوراى نگهبان در آن زمان، با توجه به محدودیت‏شدید اختیارات اجرایى و ادارى ریاست جمهورى، طبق قانون اساسى سال 1358، ایجاد هرگونه سازمان و تشکیلات ادارى را به وسیله رئیس جمهور، با قانون اساسى سازگار نمى‏دید و معتقد بود که رئیس جمهور مى‏تواند این وظیفه را از طریق ارگان‏هاى موجود، به‏خصوص سازمان بازرسى کل کشور انجام دهد .
با تصویب قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیت‏هاى ریاست جمهورى، در سال 1365 و تایید آن از سوى شوراى نگهبان، که در آن به انجام بازرسى و بررسى و پى‏گیرى و نظارت رئیس جمهور تصریح شده، به نظر مى‏رسد تغییرى در نظر شوراى نگهبان ایجاد شده و پذیرفته باشد که رئیس جمهور مى‏تواند به گونه‏اى که خود مقتضى مى‏داند، گروهى را براى بازرسى و پى‏گیرى و نظارت در امور موضوع ماده 13 قانون مزبور مامور کند .
طبعا با اصلاحات سال 1368 قانون اساسى و باز شدن دست رئیس جمهور در امور اجرایى و ادارى، مشکل ممنوعیت وى از تشکیل واحدهاى ادارى، زیر نظر خود وى، مرتفع شد .
اطلاعات جسته و گریخته غیر مکتوب ما حکایت از این دارد که در دوران ریاست جمهورى حضرت آیت‏الله خامنه‏اى کمیسیون‏هایى تشکیل مى‏شده و با استفاده از مشاوره برخى افراد صاحب‏نظر در زمینه ایفاى این مسؤولیت رئیس جمهور، به طور موردى، افرادى براى بازرسى مامور مى‏شدند و در مواردى هم اخطار و تذکر به بعضى از دستگاه‏ها به علت تخطى از قانون اساسى، صورت مى‏گرفته است .
در دوره ریاست جمهورى آقاى هاشمى رفسنجانى، واحد بازرسى ویژه، در دفتر ریاست جمهورى تشکیل شد . البته اطلاعى از فعالیت واحد مزبور، در زمینه پى‏گیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى در دست نیست .
سرانجام، پس از آن‏که آقاى خاتمى به ریاست جمهورى انتخاب شد، ایشان از اولین مسائل مهم مورد نظر خود را ایفاى مسؤولیت اجراى قانون اساسى، موضوع اصل صد و سیزدهم قرار داد و تصمیم گرفت در حد مقدور، این وظیفه را به نحو مطلوبى عملى کند . براى تحقق این امر، با صاحب‏نظران مشورت‏هایى انجام داد و سرانجام، تصمیم گرفت گروهى را به عنوان هیات دعوت کند که در زمینه‏هاى مختلف مرتبط با این مسؤولیت رئیس جمهور، آن گونه که در اصل صد و سیزدهم قانون اساسى و در مواد 13 تا 16 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیت‏هاى ریاست جمهورى آمده است، بحث و مطالعه و اقدام کنند و با کمک افراد مختلف، زمینه تحقق انجام این مسؤولیت را فراهم کنند .