ظرفیت دولت

ظرفیت دولت و حاکمیت از جمله مفاهیم جدیدی است که در طول دهه ی اخیر به ادبیات مدیریت دولتی و علوم سیاسی وارد شده است. ادبیات موجود در زمینه ی این مفهوم از جامعیت و یکدستی برخودار نیست. این مقاله قصد دارد تا ابعاد مختلف ظرفیت را مورد واکاوی قرار داده و بر پایه آن مدلی برای سنجش آن ارائه دهد. ظرفیت حاکمیت در ابعادی چون ظرفیت یک کشور در طراحی، اجرا و ارزیابی ابرخط مشی ها و خط مشی ها تجلی پیدا می کند. نکته نو آورانه این نوشتار در ارائه مدلی در باره ظرفیت حاکمیت بوده که در پژوهش های پیشین انجام نشده است. در پژوهش های پیشین، اندیشمندان بنا به زمینه پژوهشی خود با نگاهی خرد به موضوع ظرفیت نگریسته اند و یک نگاه جامع که دربرگیرنده همه ابعاد ظرفیت حاکمیت باشد مورد توجه نبوده است. این خلاء بوسیله این پژوهش پر شده است. این مقاله در دو بخش به نگارش در آمده است. در بخش نخست، به مرور ادبیات نظری در باره موضوع ظرفیت حاکمیت پرداخته شده و مبانی نظری این مفهوم مورد مطالعه قرار گرفته است. در بخش دوم این مقاله به تدوین مدلی اقدام شده است که بوسیله داده های جمع آوری شده از کشورهای مختلف مورد آزمون قرار گرفته است.

مقاله حاضر، تفاوت های موجود در پیامدهای حاصل از مداخله دولت در توسعه صنعتی در دو کشور ایران و مالزی را بررسی می کند. تاریخ استقلال مالزی از نظر زمانی با انقلاب ایران فاصله زیادی ندارد، اما تفاوت توسعه صنعتی دو کشور بسیار متفاوت است. این مقاله تفاوت های دو کشور در توسعه صنعتی را با توجه به قابلیت های حکمرانی خوب و سیر تکوین این قابلیت ها در بستر دو جامعه مطالعه کرده و نقش تأثیر میراث نهادی بر ظرفیت خط مشی گذاری، ظرفیت اجرا، و ظرفیت دولت را نشان می دهد. نفتی بودن دولت در ایران و مستعمره بودن در مالزی بر کیفیت میراث نهادی مؤثر بوده است. روش تحقیق، تطبیقی-تاریخی با رویکرد نهادی است که موردهای ایران و مالزی را در دو سطح، درون سیستمی با استفاده از روایت تاریخی، و بین سیستمی با استفاده از تحلیل وابستگی به مسیر، بررسی می کند. تأکید پژوهش بیشتر بر تحولات دهه 80 میلادی در دو کشور است، اما شروع جدی فرایند صنعتی شدن در دو کشور مد نظر قرار گرفته است. این فرایند در مالزی پس از استقلال (1958) و در ایران در دوران پهلوی (رضاشاه، دهه 40 میلادی) آغاز شده است. این پژوهش سازوکارهایی را نشان می دهد که طی آن، مداخله موفقیت آمیز دولت در توسعه صنعتی تحت تأثیر کیفیت حکمرانی و در تعامل با بسترهای اجتماعی صورت گرفته است.

در این مقاله تلاش خواهد شد تا با رجوع به نظریه نظام ها در چارچوب نظریه های ساختاری- کارکردی در علوم سیاسی، به شاخصه های قابل اتکایی برای ارزیابی کارآمدی دولت ها و نظام های سیاسی دست یابیم تا بتوان با اتکا بر آنها، مبانی و چارچوب نظری متقنی برای پژوهش در این زمینه در چارچوب علوم سیاسی تدارک دید. از این رو پرسش اصلی ما در این مقاله، جست وجوی شاخص های قابل اتکا برای کارآمدی دولت از منظر علوم سیاسی است. برای پاسخ به این پرسش، کارآمدی را در قالب ظرفیت های شش گانه متصور برای هر دولت مورد بحث قرار خواهیم داد. ظرفیت های شش گانه انحصار مشروع کاربرد زور، استخراجی، شکل دادن به هویت ملی، تنظیمی، حفظ انسجام درونی و بازتوزیعی را که در این مقاله با عنوان معیارهای کارآمدی دولت مورد بازخوانی قرار گرفته اند، می توان مجموع وظایف یا اختیارات مرسوم دولت نیز به شمار آورد. تلقی ما در این مقاله از مفهوم کارآمدی، علاوه بر تقارن های فراوان با فهم اقتصادی و مدیریتی از این مفهوم، به واسطه پیوند با مفهوم کلیدی «قدرت» در علوم سیاسی و در نظر گرفتن جایگاه واقعی دولت ها در جوامع و کشورهای امروزی - با تأکید بر وظایف، اختیارات و توانمندی های آنها از یکسو و انتظارات از آنها از سوی دیگر – نزدیک ترین و کاربردی ترین برداشت از مفهوم کارآمدی در علوم سیاسی است که می تواند مبنا و چارچوب نظری وثیقی برای پژوهش در زمینه کارآمدی دولت باشد.

شبکه های خط مشی شامل بازیگران دولتی و اجتماعی هستند که تعامل آنان با یکدیگر به شکل گیری یا اجرای خط مشی منجر می شود. یکی از خصوصیات شبکه ها این است که قدرت معمولاً پخش و در روابط میان بازیگران نهفته است. بنابراین، پاسخگویی در شبکه با مشکل مواجه می شود. ازاین رو پژوهش حاضر به دنبال ایجاد چارچوب نظری پاسخگویی در شبکه های تدوین خط مشی عمومی است. به منظور انجام پژوهش از روش کیفی نظریه پردازی داده بنیاد استفاده شده است. جامعه آماری این پژوهش شامل خبرگانی است که در حوزه خط مشی گذاری دارای دانش کافی و تجربه عملی هستند. طی مصاحبه با پانزده خبره به روش اشباع نظری، این نتیجه حاصل شد که در صورت استقرار حاکمیت شبکه ای در خط مشی گذاری، ضروری است سازوکارهای پاسخگویی فردی و جمعی در خصوص شبکه های خط مشی طراحی شود. یافته های پژوهش نشان می دهد که ارتقای ظرفیت دولت، مطالبه گری شهروندان، و فشار جامعه مدنی از عوامل موثر بر استقرار پاسخگویی در شبکه های خط مشی است. در صورت پاسخگو شدن شبکه های خط مشی عمومی شاهد پیامدهایی همچون افزایش کیفیت فرآیند خط مشی گذاری عمومی، تقویت نشاط اجتماعی و تعالی سیاسی جامعه خواهیم بود.

هدف از پژوهش حاضر تخمین تاثیر درآمدهای رانتی مشتمل بر رانت استراتژیک و رانت منابع طبیعی بر روی ظرفیت دولت در کشورهای متعلق به گروه بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه طی سنوات 2002 الی 2017 بوده است. جهت تخمین تاثیر درآمدهای رانتی بر روی ظرفیت دولت، در پژوهش حاضر تحلیل رگرسیون مقطعی مبتنی بر تخمین زننده مربعات حداقلی معمولی (OLS) مورد استفاده قرار گرفته است. همچنین روش های متفاوتی برای بررسی ثبات نتایج و حل مشکل درون زایی استفاده گردیده اند. با توجه به اینکه داده های مربوط به درآمدهای ناشی از رانت منابع طبیعی بسیاری از کشورها برای بازه زمانی پس از 2017 موجود نمی باشند، بازه زمانی پژوهش از سال 2002 الی 2017 لحاظ گردیده است. مبتنی بر یافته های پژوهش درآمدهای رانتی از عوامل تاثیرگذار بر شکل گیری ظرفیت دولت در کشورهای متعلق به گروه بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه طی سنوات 2002 الی 2017 بوده به نحوی که طی بازه زمانی پژوهش رانت استراتژیک دارای تاثیر مثبت و رانت منابع طبیعی دارای تاثیر منفی بر روی ظرفیت دولت بوده است. یافته های پژوهش حاضر بیانگر این امر است که درآمدهای رانتی به عنوان یکی از منابع درآمدهای عمومی دولت ها، متغیری تاثیرگذار بر روی ظرفیت دولت در بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه می باشند. البته بایستی این موضوع را مد نظر قرار داد که گروه های متفاوت درآمدهای رانتی، تاثیرات متفاوتی را بر روی ظرفیت دولت دارا بوده اند. یافته های پژوهش حاضر بیانگر این مهم است که پس از نشست پاریس  در سال 2005 با موضوع اثربخشی کمک های توسعه ای و اتخاذ رویکردهای اصلاحی توسط نهادهای بین المللی فعال در حوزه توسعه، رانت استراتژیک دارای پیامدهای مثبت بر روی ظرفیت دولت در کشورهای متعلق به گروه مذکور گردیده است. اما در ارتباط با تاثیر منفی رانت منابع طبیعی بر روی ظرفیت دولت، شرایط نسبتاً پیچیده تر بوده و انجام اصلاحات مورد نیاز با چالش های حوزه اقتصاد سیاسی حکومت ها مواجه می باشد. به نحویکه به دلیل وجود پدیده نفرین منابع طبیعی، نخبگان سیاسی و حکمرانان در این کشورها عمدتاً دارای انگیزه مورد نیاز جهت انجام اصلاحات مورد نیاز نبوده و عمدتاً کشورهایی موفق به مدیریت رانت منابع طبیعی به سوی پیامدهای سازنده گردیده که پیش از دستیابی به رانت منابع طبیعی زیرساخت ها و نهادهای حکمرانی مطلوب در آنها ایجاد شده باشد.

بررسی عملکرد نهادهای مهم اقتصادی کشور، می تواند به ما در درک وضعیت کنونی و همچنین یافتن راه های مناسب برای ترمیم خلأها در آینده، کمک فراوانی کند. یکی از مفاهیم نسبتاً جدیدی که در علوم سیاسی جهت بررسی عملکرد نهادها وجود دارد، مفهوم ظرفیت دولت است. در مقاله حاضر، با استفاده از این مفهوم و روش اسنادی و تحلیل تاریخی داده ها و اطلاعات، عملکرد این سازمان با تأکید بر برنامه های پنج گانه توسعه، بررسی می شود؛ این عملکرد بر اساس دو شاخص اصلی و مهم مفهوم ظرفیت دولت، یعنی میزان استقلال بوروکراسی از دولت و کارآمدی نهادی، ارزیابی می گردد. نتایج نشان می دهد سازمان برنامه وبودجه در دوران اصلاحات ازلحاظ دو مؤلفه اصلی ظرفیت دولت، بیشترین کارآمدی و بازدهی را داشته است؛ دلیل این امر از واقعی تر شدن نگاه دولت به عرصه اقتصاد و توسعه کشور (بر مبنای اقتضائات و شرایط کشور) و تلاش در جهت کاستن از تصدی گری در این حوزه ناشی می شود. همچنین این نتایج بیان دارد با توجه به تحلیل صورت گرفته از برآیند کارآمدی این سازمان در طول نزدیک به چهار دهه، ایجاد تغییرات ساختاری اساسی در سازمان دارای اولویت بوده و مسئولین این نهاد باید توجه بیشتری نسبت به بهبود دو مؤلفه اساسی میزان استقلال و کارآمدی نهادی داشته باشند.

نظریه های گذار به دموکراسی در دهه های گذشته توسعه سیاسی و اقتصادی را حرکتی می دانند که با روشنگری آغاز شده سپس ناگزیر به پیشرفت و آزادی خواهد انجامید. نظریه های متأخر و به طور ویژه سنت توسعه پژوهی دارون عجم اوغلو و جیمز ای. رابینسون با تأکید بر سیاست، اقتصاد و تاریخ؛ نشان داده اند که در گذار به دموکراسی امر جبری وجود ندارد بلکه تعادلی کاملاً بی ثبات است که باید مرتباً از آن حفاظت شود. سؤال پژوهش این است: رابطه قدرت دولت و جامعه در دوره مشروطه چگونه بوده است و نسبت آن با گذار به دموکراسی چیست؟ پاسخ موقت به این پرسش چنین است: جنبش مشروطه باعث کاهش قدرت شاه شد و مقدمات پیشرفت جامعه و نهاد های میانی به عنوان یکی از پایه های گذار به دموکراسی فراهم آمد. تحت انقیاد قفس هنجار ها و تضعیف ظرفیت دولت به عنوان پایه دیگر گذار به دموکراسی، قدرتمند شدن هم زمان جامعه و دولت و برآمدن لویاتان مقید به عنوان نقطه بهینه گذار به دموکراسی رخ نداد و ایران از دالان آزادی به بیرون پرتاب شد. روش این پژوهش، جامعه شناسی تاریخی - تبیینی است و داده های آن از طریق مطالعات کتابخانه ای - اسنادی گردآوری شده است و در چارچوب نظریه عجم اوغلو و رابینسون بررسی و تحلیل شده اند.

پیدایش گروه طالبان در عرصه سیاست افغانستان در دهه ۱۹۹۰ و به دست آوردن قدرت از مهم ترین فراز های سرنوشت ساز این کشور محسوب می شود. سقوط آنان و آغاز دوره جمهوری در سال ۲۰۰۱ نوید ورود افغانستان به مسیر دموکراسی را می داد، اما پیدایی دوباره طالبان در تابستان ۲۰۲۱ جامعه جهانی را شوکه کرد. در این نوشتار می خواهیم ناکامی افغانستان در دموکراسی سازی در سال های ۲۰۰۱ تا ۲۰۲۱ را از دریچه سنت توسعه پژوهی دارون عجم اوغلو و جیمز ای رابینسون و با تأکید بر سیاست، اقتصاد و تاریخ واکاوی کنیم. با رویکرد کیفی و روش جامعه شناسی تاریخی تبیینی در پی پاسخ این پرسش هستیم که دلیل  ناکامی دموکراسی سازی در افغانستان و برآمدن دوباره و سریع طالبان برآیند چیست؟ در پاسخ این فرضیه مطرح می شود که ماهیت دولت در افغانستان به دلیل ساختار و طراحی ضعیف و قدرت ضددموکراسی جامعه با لویاتان غایب هم خوانی دارد. در چنین بستری قفس هنجار ها تعیین کننده سیاست و مانع تقویت هم زمان دولت (بهروزی اقتصادی و اجتماعی) و جامعه (درونی شدن ارزش های جدید و هوشیاری) و برآمدن لویاتان مقید برای گذار به دموکراسی شده است. برایند این موارد راه را برای بازگشت دوباره اقتدارگرایی طالبان هموار کرد. داده های این نوشتار از راه مطالعات کتابخانه ای و اسنادی گردآوری شده است و در چارچوب نظریه عجم اوغلو و رابینسون بررسی و تحلیل شده اند. یافته ها نشان می دهد که دموکراسی سازی در افغانستان هنگامی موفق است که لویاتان از حالت غایب خارج شود و به تقویت جامعه با محوریت فرسایش قفس هنجارهای ضدتوسعه نگاه ویژه داشته باشد.

موضوع این پژوهش ناظر بر مطالعه تطبیقی توسعه صنعتی در ایران و مصر (2010-1990) است. هر دو کشور در این بازه زمانی، توسعه صنعتی را به عنوان راه حلی برای مسائل مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی پیگیری کرده اند؛ مسائلی مانند نیاز مبرم به بازسازی خسارت های جنگی در ایران، بحران بدهی خارجی در مصر و رشد بالای جمعیت در هر دو کشور. بررسی نمودار رشد GDP که سنجه قابل اعتمادی برای اندازه گیری تولیدات صنعتی است، نشان دهنده ی نوسان های متعدد و همچنین بی ثباتی در نرخ رشد اقتصادی ایران و مصر است. پرسش اساسی این پژوهش چرایی ناکامی دو کشور ایران و مصر در توسعه صنعتی علی رغم در دستور کار قرار دادن آن توسط دولت در بازه زمانی ذکرشده است. برای پاسخ دادن به این پرسش، با بهره گیری از نظریه دولت توسعه گرا، بر شاخص «ظرفیت دولت» تأکید شده است. همچنین دستگاه نظری پژوهش با دو مؤلفه «یکپارچگی اقتدار دولت» و «رابطه دولت با جامعه» به منظور بررسی ظرفیت دولت مبنای مطالعه قرارگرفته است. در این پژوهش از روش تطبیقی-تاریخی در دو سطح تحلیل درون کشوری و تحلیل بین کشوری استفاده شده است. در تحلیل درون کشوری، با استفاده از تکنیک تحلیل روایتی، و در سطح بین کشوری از روش توافق میل، تفسیری تاریخی از تجربه توسعه صنعتی در ایران و مصر ارائه شده است. یافته های پژوهش دلالت بر آن دارد که فقدان یکپارچگی و اجماع میان نخبگان، عدم تعهد دولت به کار با طبقه سرمایه دار و تولیدکننده و نیز شکست در تدوین و اجرای یک سیاست اجتماعی کارآمد از عوامل مهم ناکامی در توسعه صنعتی ایران و مصر بوده اند.