نگاهى به «شوراى قانون اساسى» فرانسه و «شوراى نگهبان» ایران (مقاله پژوهشی حوزه)
درجه علمی: علمی-پژوهشی (حوزوی)
حوزه های تخصصی:
دریافت مقاله
آرشیو
چکیده
متن
مهمترین ویژگى «جامعه مدنى» نهادینه شدن حکومت قانون و نهادهاى قانونى است . هنگامى که بى قانونى بر جامعهاى حاکم مىشود اولین دغدغه روشنفکران و مخصوصا حقوقدانان تصویب و اجراى قوانین مناسب است . نهادینه کردن جامعه مدنى ممکن نیست مگر اینکه در اولین گام تصویب و اجراى قانون، قانونمند شود .
نمونه بارز این دغدغهها را مىتوان پس از یک دوران حکومت نظامى سلطنتى مطلقه یا آنارشیستى مشاهده کرد . انقلاب کبیر فرانسه (1799 میلادى) و انقلاب اسلامى ایران (1357 هجرى خورشیدى) دو مصداق بارز این مدعا هستند . در فرداى پیروزى این انقلابها رهبران سیاسى جامعه و روشنفکران و فرهیختگان براى نهادینه کردن آزادىهاى اساسى و تعریف کردن روابط عادلانه سیاسى اجتماعى به فکر تصویب قوانین مورد نظر بودهاند . در قوانین اساسى این دوران، این دغدغه کاملا مشهود است . در کنار این نگرانىها، نگرانى تولد قطب جدید قدرتمندى که خود قانون شکن شود کاملا بروز کرده است و قوانینى تصویب شده است تا از پیدایش این قطب جدید جلوگیرى شود . نمایندگان پارلمان که جلوه دموکراسى را نمایش مىدهند در لبه پرتگاه قانون شکنى قرار دارند . براى آنکه مبادا متولیان قانونگذارى با تصویب قوانینى قدرت خویش را افزایش داده و حرمت قانوناساسى و میثاقهاى عمومى ملت را بشکنند اهرمهایى جهت کنترل مصوبات مجلس قرار داده شده است . «شوراى قانوناساسى» در فرانسه و «شوراى نگهبان» در ایران عهدهدار حریم قانوناساسى هستند تا مبادا با تصویب قانونى، این میثاق ملى مورد عهدشکنى قرار گیرد . البته پر واضح است که شوراى نگهبان جمهورى اسلامى ایران با توجه به «اسلامیت» این «جمهورى» همزمان با نگهبانى از اصول قانوناساسى، عهدهدار مرزبانى از اصول اسلامى نیز مىباشد .
با توجه به شباهتها و تفاوتهاى این دو نهاد، تلاش خواهد شد تا در بخش اول به «ساختار تشکیلاتى شورا» و اعضاى آن، و در بخش دوم به «فانکسیون و عملکرد» شورا توجه شود . براى رعایت اختصار، پس از توضیحات مربوط به شوراى قانوناساسى فرانسه، از تفصیل مطالب مربوط به شوراى نگهبان ایران خوددارى خواهد شد . در مطالعه تطبیقى این دو نهاد به ذکر نقاط اشتراک و تفاوتهاى شکلى و ماهوى آن بسنده مىشود .
بخش اول
ساختار تشکیلاتى شورا
شوراى قانوناساسى فرانسه بر خلاف شوراى نگهبان ایران که تلفیقى از انتصاب و انتخاب است، کاملا ترکیبى انتصابى دارد . اعضاى انتصابى شوراى قانوناساسى 9 نفر هستند: سه نفر توسط رییس جمهور، سه نفر به انتخاب رییس مجلس شوراى ملى و سه نفر توسط رییس مجلس سنا به مدت 9 سال منصوب مىشوند . هر سه سال، هر یک از سه نهاد انتصاب کننده، عضو جدیدى را منصوب مىکنند . در صورت فوت، استعفا یا از دست دادن صلاحیت هر یک
از اعضا، عضو جدید توسط نهاد انتصاب کننده عضو سابق، جایگزین مىشود و دوران باقى مانده آن عضو را به اتمام مىرساند . اگر این دوران کمتر از سه سال باشد انتخاب مجدد این فرد بلامانع است ولى چنانچه این دوران سه سال یا بیشتر باشد یک دوره کامل تلقى مىشود و انتخاب مجدد وى به عضویتشوراى قانوناساسى منع قانونى خواهد داشت .
یکى از ویژگىهاى منحصر به فرد شوراى قانوناساسى فرانسه، عضویت مادام العمرى رؤساى جمهور سابق است ولى این عضویت تاکنون جنبه عملى نیافته است: بعد از ژنرال دو گل، ژرژ پمپیدو قبل از اتمام دوران ریاست جمهوریش دنیا را ترک مىکند . و رییس جمهور اسبق فرانسه ژیسکار دستن با توجه به منع اشتغال اعضاى شورا در مناصب مهم سیاسى و محرومیت از عضویت در شوراها، ترجیح داد که در انتخابات میاندورهاى مجلس 1984 شرکت کرده و به مجلس راه یابد . رییس جمهور سابق، فرانسوا میتران نیز چند ماه پس از اتمام دوران ریاست جمهورى از دنیا مىرود .
برخى از حقوقدانان معتقدند که عضویت اتوماتیک رؤساى جمهور سابق فرانسه در شوراى قانوناساسى امرى غیر مفید است زیرا با توجه به منع برخى اشتغالات اعضاى شورا، رؤساى جمهور به دلیل اینکه مردان سیاسى هستند شرکت در انتخابات و حضور در صحنههاى جنجالى سیاست را بر حضور در شورا ترجیح مىدهند . کمیته مشورتى تجدید نظر در قانوناساسى (1993) پیشنهاد نمود که این بند قانوناساسى حذف شود .
شوراى نگهبان ایران، در این زمینه، شیوهاى تلفیقى را پذیرا شده است (اصل91) . شش فقیه عضو شورا توسط رهبرى انتخاب مىشوند . نقش مردم در این زمینه بسیار کم رنگ است و به انتخاب نمایندگان مجلس خبرگان رهبرى محدود مىشود که این مجلس رهبر را بر مىگزیند و رهبر، فقهاى شورا را انتخاب مىکند . اینگونه انتخاب ناشى از نگرش دیرینه فقهى به مقوله انتخاب مرجع تقلید است که یکى از شیوههاى آن مراجعه به اهل فن و خبره در زمینه شناخت مرجع مىباشد، لذا انتخاب رهبرى نیز توسط منتخبان خبره مردم صورت مىپذیرد .
معرفى شش حقوقدان عضو شورا توسط قوه قضائیه و راى مستقیم نمایندگان، ناشى از دو تئورى مدرن حقوقى مىباشد (تئورى مردمسالارى و تئورى تفکیک قوا) . در این زمینه شیوه قانوناساسى ایران از شیوه قانوناساسى فرانسه، به ملاکهاى مردم سالارى نزدیکتر است . زیرا از یکسو حقوقدانان با راى مستقیم نمایندگان مردم انتخاب مىشوند (هر چند قدرت انتخاب نمایندگان محدود است ولى به هر حال حقوقدانان مستظهر به راى نمایندگان مردم مىباشند) و از سویى دیگر «تئورى تفکیک قوا» به شکل مدرنترى رعایتشده است زیرا در انتخاب اعضاى شورا، قوه مجریه هیچ نقشى ایفا نمىکند بر خلاف فرانسه که یک سوم اعضا به انتخاب رییس جمهور منصوب مىشوند .
در قانون ایران مدت عضویت اعضا شش سال پیش بینى شده است (اصل 92)، ولى متاسفانه قانون ایران در زمینه انتخاب مجدد اعضاء مسکوت است .
صلاحیتهاى حقوقى اعضاى شورا
اکثر سیستمهاى حقوقى جهان پیشبینى کردهاند که اعضاى شوراى قانون اساسى بایستى از حقوقدانان انتخاب شود ولى در فرانسه اعضا مىتوانند حقوقدان باشند و مىتوانند از میان دولتمردان و رهبران احزاب سیاسى انتخاب شوند . حقوقدانان معاصر فرانسه در سالهاى اخیر تلاش کردهاند جهت ایجاد توازن میان حقوقدانان و سیاستمداران عضو شورا، راهکارهاى قانونى تدارک ببینند، ولى ساختار سیاسى کهنه فرانسه این تلاشها را ناکام گذشته استحتى
حقوقدانانى که منصوب مىشوند و دلیل عمده انتصاب آنان، گرایشات سیاسى ایشان مىباشد و دولتمرد بودن آنان بر حقوقدان بودنشان برترى دارد .
اینجا به این برترى غیر قابل انکار سیستم حقوقى ایران برخورد مىکنیم که «اعضاى فقیه» شورا توسط رهبر از میان فقیهان (که متخصص حقوق مذهبى هستند) و «اعضاى حقوقدان» بایستى از میان حقوقدانان توسط ریاست قوه قضاییه به مجلس معرفى شوند . این نکته حاکى از نقش قضایى (و نه سیاسى) اعضاى شورا مىباشد . قانونگزار ایران بسان اکثر کشورهاى اروپایى، البته بر خلاف قانونگزار فرانسه به چهره حقوقى و قضایى اعضا توجه صریحى کرده است . دلایل ترجیح «حقوقى» بودن اعضاء بر «سیاسى» بودنشان ناگفته پیداست .
از جنبه تئورى، حقوقى و قضایى بودن اعضا، هم با نظریه تفکیک قوا سازگارى بیشترى دارد و هم با تئورىهاى مدرن مربوط به نقش حاکمیت در توازن نهادهاى جامعه مدنى همخوانى بیشترى دارد .
منع اعضا از برخى مشاغل
اعضاى شوراى قانوناساسى فرانسه علاوه بر آنکه از اشتغال در برخى پستها و مناصب حکومتى و سیاسى محروم هستند نمىتوانند کاندیداى عضویت در شوراهاى شهرى، منطقهاى، مجلس شورا و سنا بشوند . تا قبل از تصویب قانون 19 ژانویه 1996 اعضاى شوراى قانوناساسى مىتوانستند عضو شوراهاى محلى شوند ولى پس از تصویب این قانون از عضویت در این شوراها نیز منع شدند . این شیوه گامى مهم در جهت تفکیک قوا محسوب مىشود .
از دست دادن صلاحیت عضویت
در حقوق فرانسه در طول مدت عضویت اعضا، براى تامین استقلال آنان، هیچ نهادى حتى نهادى که آنان را به عضویت در شورا منصوب کرده است، نمىتواند آنان را عزل کند . فقط در سه مورد ذیل شوراى قانوناساسى مىتواند اعضایش را مستعفى تلقى کند:
1 . از دست دادن صلاحیتبهره ورى از حقوق مدنى
2 . از دست دادن صلاحیتبهره ورى از حقوق سیاسى
3 . از دست دادن تواناییهاى جسمانى براى ایفاى خدمت مربوطه
البته تاکنون هیچ عضوى از راههاى فوق مستعفى محسوب نشده است .
متاسفانه قانوناساسى ایران در این زمینه مسکوت است . قانوناساسى به هنگام تبیین وظایف و اختیارات رهبرى، یکى از این وظایف را نصب و عزل و قبول استعفاى فقهاى شوراى نگهبان بر مىشمارد (بند 6 اصل 110) .
ریاستشورا
رییس شوراى قانوناساسى توسط رییس جمهور منصوب مىشود . وى علاوه بر ریاست جلسات شورا، در زمینه سازماندهى و کارکرد شورا، از اختیارات قابل توجهى برخوردار است . به عنوان نمونه وى در مورد قوانین و لوایح تخصصى مىتواند فرد یا افرادى را مامور تهیه گزارشهاى مستند علمى و کارشناسى بنماید .
در صورت تساوى آراى اعضا، راى رییس شورا تعیین کننده است و حرف نهایى را مىزند . هر چند به دلیل مخفى بودن راىگیرىها و منع قانونى آشکار نمودن نظریات اعضا، نمىتوان تخمین زد که تا به حال چند مورد چنین حادثهاى اتفاق افتاده است ولى مطمئنا در موارد متعددى آراى اعضا مساوى بوده و راى رییس شورا کارساز بوده است .
قانون فرانسه، مدت ریاست رییس شورا را مشخص نمىکند و در حکم انتصاب وى توسط ریاست جمهورى نیز به این مدت تصریحى نمىشود . در عمل، دوران ریاست وى بستگى به دوران عضویت او در شورا دارد . وى تا زمانى که عضو شورا هست رییس شورا باقى مىماند . در اکثر موارد وى همزمان با به عضویت درآمدن در شورا، به ریاستشورا منصوب مىشود و به تبع دوران ریاست، دوران عضویت وى نیز 9 سال طول مىکشد .
ولى در مورد رییس کنونى شورا وضعیت فرق مىکند . زیرا رییس قبلى «رولان دو ما» در پى تعقیب قضایى به اتهام ارتشا و سوء استفاده مالى مجبور به استعفا شد . ژاک شیراک در اول ماه مارس سال 2000 «ایوگنا» که از دوران عضویت وى در شورا چهار سال مىگذشت را به ریاستشورا منصوب کرد . بنابراین، دوره ریاست وى پنجساله خواهد بود .
در برخى موارد رییس جمهور شخصى را به ریاستشورا منصوب نموده و طبق یک توافق پشت پرده از وى مىخواهد تا قبل از اتمام دوره 9 ساله استعفا بدهد تا رییس جمهور بتواند در سالهاى پایانى دوران ریاست جمهورى خویش، ریاست دیگرى را به مدت 9 سال براى شورا منصوب کند تا اهرمهاى نفوذى خویش را براى سالیانى در هرم قدرت حفظ کرده باشد . (این حادثه یک بار در دوران ریاست جمهورى فرانسوا میتران اتفاق افتاد) . حقوقدانان این نحوه انتخاب را «حیله قانونى» نامیده و معتقدند براى جلوگیرى از سوء استفاده از آن، ریاستشورا بایستى از میان اعضا و توسط خودشان انتخاب شود .
بخش دوم
عملکرد و فانکسیون شورا
در برخى از قوانین اساسى صلاحیت مداخله و نظارت بر همه اختلافات قانونگذارى به شوراى قانون اساسى یا به نهاد مشابه اعطا شده است . (3) ولى در قوانین ایران و فرانسه موارد مداخله و اظهار نظر شورا محدود و مشخص شده است . در این سیستمها پاسدارى از آنچه به عنوان حقوق اساسى و بنیادین یک کشور مطرح استبه عهده شورا گذارده شده است . نظارت بر برخى انتخابات و رفراندومها و معاهدات بین المللى نیز در همین چهارچوب قابل توجیه است زیرا این انتخابها و معاهدهها به نوعى مرتبط با حقوق بنیادین ملت مىباشد و در همین راستا، شورا نیز براى پاسدارى از این اصول موظف به مداخله و یا نظارت مىباشد .
موارد صلاحیت:
1 . بررسى انطباق قوانین مصوبه با قانوناساسى
این بخش، مهمترین وظیفه شورا و فلسفه وجودى آن را تشکیل مىدهد . قبل از آنکه چگونگى بررسى انطباق و یا عدم انطباق را مطرح کنیم مناسب است که به توسعه مفهوم قوانین اساسى در فرانسه اشارتى داشته باشیم .
در سیستم حقوقى فرانسه، «قوانین اساسى» مفهومى وسیعتر از «اصول قانون اساسى» دارد و به «بلوک قانوناساسى» تعبیر مىشود، این مفهوم شامل موارد ذیل است:
- بیانیه حقوق بشر و شهروندان 1789: این بیانیه در زمان انقلاب کبیر فرانسه تصویب شد و علاوه بر آزادىهاى فردى و لغو مجازاتهاى خشن، از حقوق و مالکیت فردى نیز دفاع مىکند .
- مقدمه قانوناساسى 1946: در این مقدمه مفاهیم جدید حقوق بشر مطرح شده است و همراه با تحولات اقتصادى و اجتماعى قوانین مربوط به اعتصاب کارگرى و حقوق سندیکاها به رسمیتشناخته شده است .
- مفاهیم بنیادین و اساسى که به وسیله قوانین و روح جمهورى تایید شده است: برخى از این مفاهیم بنیادین در مقدمه قانوناساسى 1958 به صورت غیر مستقیم مطرح شده است زیرا این مقدمه به مقدمه قانوناساسى 1946 ارجاع مىدهد .
- معاهدات و کنوانسیونهاى حقوق بشر: در دهههاى اخیر، همزمان با توسعه روابط همکارى جامعه اروپا، این معاهدات (از قبیل کنوانسیون حقوق بشر 1950) در توسعه مفهوم حقوق بنیادین فرانسه، نقش قابل توجهى ایفا کردهاند .
با توجه به جدید بودن قانوناساسى ایران، قوانین بنیادین ایران، فقط شامل اصول و مقدمه قانوناساسى مىباشد و بررسى انطباق و عدم انطباق قوانین با قانوناساسى به عهده 12 عضو شورا (فقها و حقوقدانان) است . در این رابطه تفاوت مهم «شوراى نگهبان ایران» با «شوراى قانوناساسى فرانسه» در این نکته است که 6 عضو فقیه شوراى نگهبان موظف به بررسى انطباق و یا عدم انطباق قوانین با شرع مقدس اسلام نیز هستند (اصل 96) . این وظیفه شوراى نگهبان ناشى از «اسلامیت» این جمهورى است . در حالى که جمهورى فرانسه، خود را یک جمهورى «لائیک» مىداند (اصل دوم)، و بنابر این در این زمینه وظیفه و تکلیفى براى خویش قایل نیست .
در نظام حقوقى ایران، کنترل شوراى نگهبان، در همه موارد کنترل مستقیم است و راسا اقدام مىکند (اصول5 و 94) . ولى در حقوق
فرانسه، این کنترل گاهى جنبه آمرانه و «مستقیم» دارد و شوراى قانوناساسى راسا موظف به بررسى انطباق و یا عدم انطباق قوانین با قانوناساسى است (الف) . ولى در برخى موارد شورا در پى بروز اختلاف و «ارجاع» آن به شورا، موظف به بررسى است (ب) .
الف . کنترل مستقیم:
در مورد «قوانین اساسى» و «مصوبات پارلمان» ، (4) شوراى قانوناساسى راسا موظف به بررسى انطباق و یا عدم انطباق قوانین با قانوناساسى است . شورا هم وظیفه دادستان را انجام مىدهد و هم وظیفه قاضى را . به عبارت دیگر منتظر نمىماند تا نهادى به دلیل عدم انطباق قانون، آن را به شورا ارجاع بدهد بلکه خود راسا اقدام به بررسى مىکند .
«قوانین اساسى» شامل قانوناساسى و قوانین مبنایى مشابه مىشود . قوانین مربوط به همه پرسى، رفراندوم و شرح وظایف پارلمان از قوانین مشابه قانوناساسى محسوب مىشود، زیرا این قوانین مىتوانند مبنا و پایههاى سیستم حکومتى را تغییر اساسى داده و تعادل قوا را بهم زنند . تجربه جمهورى چهارم و پنجم فرانسه نشان داد که مقررات و آیین نامههاى پارلمان نیز از این ویژگى مهم برخوردار است و پارلمان مىتواند براى خویش اختیاراتى مقرر کند که توسط قانوناساسى به وى تفویض نشده است .
ب: کنترل پس از ارجاع:
1 . دفاع از حیطههاى صلاحیت دولت: چنانچه به هنگام تصویب قانونى در مجلس، دولت احساس کند این قانونگذارى مداخله قوه مقننه در حیطه صلاحیتهاى تصویب مقررات و آییننامهها توسط دولت استبه رییس مجلس متعرض مىشود و در صورتیکه مجلس این قانون را تعدیل نکند دولت پرونده را به شوراى قانوناساسى ارایه مىکند .
به نظر مىرسد در این مورد حقوق ایران راه حل جداگانهاى در پیش گرفته است زیرا مبحث تداخل قوا، در صورتیکه به شرح و تفسیر قوانین عادى مربوط شود، این شرح و تفسیر در صلاحیتخود مجلس است (اصل73)، و در مواردى که به شرح و تفسیر قانوناساسى منجر شود این امر به شوراى نگهبان واگذار شده است . (اصل98) .
2 . کنترل انطباق قوانین با قانوناساسى: طبق بند دوم اصل 61 قانوناساسى شخصیتهاى ذیل مىتوانند قانونى را جهتبررسى انطباق و یا عدم انطباق به شورا ارجاع دهند: رییس جمهور، نخست وزیر، رییس مجلس شورا، رییس مجلس سنا، شصت نماینده مجلس و یا شصتسناتور .
در قانوناساسى ارجاع قوانین توسط نمایندگان پارلمان پیشبینى نشده بود ولى این قدرت در سال 1974 توسط مصوبه پارلمان به 60 نماینده مجلس شورا و یا 60 سناتور تفویض شد .
پس از تصویب قوانین در مجلس و قبل از توشیح آن، یکى از نهادهاى فوق که معترض باشد و مدعى عدم انطباق قانونى با قانوناساسى شود مىتواند طى نامهاى با ذکر دلایل، قانون را به شورا ارجاع بدهد، و شورا یک ماه وقتبراىاظهار نظر دارد . در ایران مهلت اظهار نظر شورا کوتاهتر است (ده روز طبق اصل94)، البته شورا مىتواند در مواردى با ذکر دلایل از مجلس تقاضاى تمدید ده روز دیگر بنماید (اصل95) . ولى تفاوت اساسى در مورد «قوانین فورى» است که در فرانسه در مواردى که دولت قانونى را «فورى» اعلان کند فرصت اظهار نظر شورا از یک ماه به هشت روز تقلیل مىیابد و در ایران در چنین مواردى شوراى نگهبان موظف است در مجلس حضور یافته و فورا اظهار نظر کند (اصل97) . به نظر مىرسد شیوه اتخاذ شده توسط قانونگذار ایران در مورد لوایح و طرحهاى فورى، شیوهاى سریعتر از پیچ و خمهاى قانونگذارى در موارد مورد نیاز است .
شوراى قانوناساسى فرانسه تصمیم گیرنده نهایى و بالاترین مرجع رسیدگى کننده است . شورا پس از دریافت نامه، مراتب را به اطلاع دبیر هیئت دولت مىرساند و دولت که غالبا مدافع طرحها و لوایح است نظرات خویش را مکتوب به شورا ارسال مىکند و شورا پاسخ را به اطلاع نهاد ارجاع کننده قانون مىرساند، نهاد مربوطه چنانچه متمایل باشد پاسخ خویش را به شورا اعلام مىکند .
اما در قانون ایران، «مجمع تشخیص مصلحت نظام» در مواردى به عنوان مرجعى بالاتر از شوراى نگهبان، نقش حکمیت میان مجلس و شوراى نگهبان را ایفا مىکند (اصل112) .
بر خلاف بسیارى از کشورها، (5) تصمیمات شوراى قانوناساسى فرانسه «تصمیم قضایى» محسوب شده و همراه با ذکر دلایل موافق و مخالف نیست . همچنانکه در مواردى که قضات به صورت گروهى اظهار نظر مىکنند قاضى یا قضاتى که در اقلیت قرار گرفتهاند، حق ندارند اظهار مخالفت عمومى کرده و دلایل خود را بیان کنند، در تصمیمات شوراى قانوناساسى نیز راى شورا بدون ذکر دلایل موافق و مخالف بیان مىشود، زیرا بیم آن مىرود که انتشار دلایل مخالفین موجب تضعیف قدرت قضایى و تشتت آراء عمومى نسبتبه حقانیت راى صادره شود . این مسئله ناشى از مفهوم جدید «آمریت قضایى» است که پس از انقلاب کبیر فرانسه طرح شد . در این توصیف، تصمیمات قضایى نمایشگر «قدرت» و «حاکمیت» نیستبلکه کاشف از «واقعیت» است، و واقعیت امرى نسبى و چندگانه نیستبلکه امرى مطلق مىباشد . البته این نگرش در سالهاى اخیر مورد اعتراض حقوقدانان قرار گرفته است زیرا در دنیاى نسبیت چگونه مىتوان اندیشه چند نفر و راى قضایى آنان را ناشى از «واقعیت مطلق» دانست؟ و مگر اصلا «واقعیتى مطلق» در اعتباریات وجود دارد؟
سیستم حقوقى ایران نیز به سیستم فرانسه نزدیک است ولى در مجموع راه میانهاى در پیش گرفته شده است و شوراى نگهبان دلایل عدم انطباق قانون با قانوناساسى یا با شرع مقدس اسلام را اجمالا بیان مىکند و راى اقلیت نیز مخفى مىماند . در مورد انطباق و یا عدم انطباق قوانین با شرع، با توجه به تشتت آراى فقیهان در مورد حکم یک موضوع مبتلا به، و بیان دلایل فقهى موافقت و مخالفت توسط آنان، قانون ملاک متقنى را تعیین نمىکند . ملاک «استناد به مشهور آراى فقها» معیار دقیقى نیست . و چون فقیهان در کتب فقهى دلایل خویش را به صراحتبیان مىکنند مردم ایران، کم و بیش بدین امر خو گرفتهاند و فتاوى فقهى را کاشف از واقعیت نمىپندارند . بلکه این فتاوى به گفته فقیهان دین، «مبرىء ذمه» و «رافع مسئولیت» است نه کاشف از «واقعیت» .
3 . همه پرسى: قانون فرانسه در این زمینه مبهم است و فرقى بین قوانین مختلف نمىگذارد . در سال 1962 هنگامى که شارل دوگل رییس جمهور وقت فرانسه تصمیم گرفتبا انجام همه پرسى تغییرات بنیادینى را در ساختار سیاسى فرانسه ایجاد کند، رییس مجلس سنا از شورا خواست تا عدم انطباق آن را با قانوناساسى اعلام کند . شورا خود را براى اظهار نظر در مورد انطباق یا عدم انطباق همه پرسى با قانون اساسى فاقد صلاحیت اعلام کرد . در این زمینه قانون ایران از شفافیتبهترى برخوردار است و نظارت بر مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را به عهده شوراى نگهبان گذاشته است (اصل99) .
4 . تغییرات قانوناساسى: در این مورد نیز شوراى قانوناساسى فرانسه و شوراى نگهبان ایران (6) (و هرگونه نهاد مشابهى در سایر سیستمهاى حقوقى) به سختى توانایى اظهار نظر دارد . مشکل اساسى این است که تغییرات قانون اساسى که به دنبال خویش همه پرسى را مىآورد، ناشى از «آراى عمومى» است که قدرتى مافوق نهادهاى قانونى موجود دارد، و این آرا مىتوانند زمینههاى تغییرات اساسى و بنیادین را نیز فراهم آورند .
5 . معاهدات بین المللى: بر طبق اصل 54 قانوناساسى فرانسه، معاهدات بین المللى مثل سایر قوانین مصوبه و به وسیله نهادهاى خاص (مندرج در بند2) مىتواند قبل از اجرا شدن، به شورا ارجاع مىشود . در مواردى که رییس جمهور تصمیم بگیرد که این معاهدات را به رفراندوم بگذارد، مىتواند قبل از همه پرسى، معاهدات را براى بررسى انطباق و یا عدم انطباق آن با قانوناساسى به شورا ارجاع دهد . بر طبق اصل 77 قانوناساسى ایران معاهدات بین المللى بایستى به تصویب مجلس برسد . بنابراین مثل سایر مصوبات مجلس بایستى از فیلتر شوراى نگهبان عبور کند .
2 . نظارت بر انتخابات
مداخله شوراى قانوناساسى فرانسه بر انتخابات، محدود مىباشد و منحصرا در صورتى که با نحوه برگزارى انتخابات مجلس شورا یا سنا ابراز مخالفتى بشود شورا موظف است در مورد قانونى بودن یا قانونى نبودن نحوه برگزارى انتخابات اظهار نظر کند . حیطه نظارت بر نحوه انتخابات ریاست جمهورى و همه پرسىها وسیعتر است .
به علاوه شورا در برخى امور مربوط به نمایندگان نیز اظهار نظر مىکند . مثلا در مورد نمایندگان مجلس مىتواند اظهار نظر کند که شغل نمایندگى مجلس با برخى از پستهاى سیاسى قابل جمع هستند یا نیستند؟ در مورد مشاغل رییس جمهورى، فقط در پى استعلام هیئت دولت مىتواند اظهار نظر کند که این مشاغل با پست ریاست جمهورى قابل جمع هستند یا نیستند؟
بر خلاف قانوناساسى فرانسه که نظارت شورا را محدود کرده و تعریف نموده است، هر چند در قانوناساسى ایران (اصل99) اصل نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى و مجلس شوراى اسلامى مشخص شده است اما حیطه مداخله و نحوه نظارت ابهام دارد .
مطمئنا هر نظامى براى استخدام کارمندان ساده خویش (چه رسد به عالیترین مقام اجرایى کشور) نیازمند فیلترهایى جهت تایید صلاحیت فرد مربوطه براى احراز پست مورد نظر مىباشد ولى این ملاکها در جامعه مدنى بایستى تعریف شده باشد تا شهروندان قبل از ارایه درخواست کاندیداتورى، بدانند که آیا از حداقل صلاحیتها برخوردار هستند یا نه؟
فرانسویان با شرط گذاشتن اکتساب 500امضاى تایید کاندیداتورى، فیلترى قرار دادهاند تا فردى که مدعى صلاحیت ریاست جمهورى استبتواند حداقل امضاى 500 شخصیت کشور را به همراه خویش داشته باشد . این شرط امتیازى براى قانون فرانسه محسوب مىشود . هر چند این سیستم نیز ناکارآمدىهاى خاص خویش را دارد ولى حداقل ارائه ملاکى جهت ضابطهمند شدن کاندیداتورى مىباشد . در انتخابات اخیر ریاست جمهورى فرانسه (2002 میلادى)، وزیر کشور اسبق «شارل پاسکوا» نتوانست 500 امضاى لازم را کسب کند و از صحنه انتخابات حذف شد، در حالیکه یک جوان پستچى گمنام با کسب 500 امضا به صحنه مبارزات انتخاباتى راه یافت .
3 . اظهار نظر مشورتى براى رییس جمهور
اظهار نظر مشورتى شوراى قانوناساسى فرانسه براى ریاست جمهور جنبه قضایى و آمرانه ندارد بلکه فقط جنبه مشورتى دارد . چنین اظهار نظر مشورتى براى اعضاى شوراى نگهبان ایران پیشبینى نشده است . پیشبینى چنین کارکردى براى شوراى نگهبان، توانایىهاى رییس جمهور و هیئت دولت را افزایش داده و قبل از تصویب و ارایه لوایح به مجلس، مىتوانند از نظریات شورا مطلع شوند . قانونمند شدن این اظهار نظر مشورتى، گامى در جهت تسریع مراحل قانونگذارى محسوب شود .
پىنوشتها
1) با تشکر از پژوهشکده فقه و حقوق دفتر همکارى حوزه و دانشگاه که این مقاله را در اختیار مجله حکومت اسلامى قرار دادند .
2) دکتراى حقوق از فرانسه
3) به عنوان نمونه بند اول اصل 93 قانوناساسى آلمان مقرر مىدارد: «در صورت بروز هرگونه اختلاف بین حقوق و تعهدات سازمانهاى فدرال، دادگاه قانوناساسى صلاحیت و وظیفه مداخله دارد» .
4) پارلمان» در فرانسه مرکب از «مجلس شوراى ملى» و «سنا» است .
5) تصمیمات دادگاه عالى ایالات متحده آمریکا و دادگاه قانوناساسى همراه با ذکر دلایل موافق و مخالف است .
6) در سیستم حقوقى ایران به هنگام تشکیل «شوراى بازنگرى قانوناساسى» ، اعضاى شوراى نگهبان در کنار دهها عضو منصوب دیگر، عضوى از اعضاى این شورا هستند (اصل177) .
نمونه بارز این دغدغهها را مىتوان پس از یک دوران حکومت نظامى سلطنتى مطلقه یا آنارشیستى مشاهده کرد . انقلاب کبیر فرانسه (1799 میلادى) و انقلاب اسلامى ایران (1357 هجرى خورشیدى) دو مصداق بارز این مدعا هستند . در فرداى پیروزى این انقلابها رهبران سیاسى جامعه و روشنفکران و فرهیختگان براى نهادینه کردن آزادىهاى اساسى و تعریف کردن روابط عادلانه سیاسى اجتماعى به فکر تصویب قوانین مورد نظر بودهاند . در قوانین اساسى این دوران، این دغدغه کاملا مشهود است . در کنار این نگرانىها، نگرانى تولد قطب جدید قدرتمندى که خود قانون شکن شود کاملا بروز کرده است و قوانینى تصویب شده است تا از پیدایش این قطب جدید جلوگیرى شود . نمایندگان پارلمان که جلوه دموکراسى را نمایش مىدهند در لبه پرتگاه قانون شکنى قرار دارند . براى آنکه مبادا متولیان قانونگذارى با تصویب قوانینى قدرت خویش را افزایش داده و حرمت قانوناساسى و میثاقهاى عمومى ملت را بشکنند اهرمهایى جهت کنترل مصوبات مجلس قرار داده شده است . «شوراى قانوناساسى» در فرانسه و «شوراى نگهبان» در ایران عهدهدار حریم قانوناساسى هستند تا مبادا با تصویب قانونى، این میثاق ملى مورد عهدشکنى قرار گیرد . البته پر واضح است که شوراى نگهبان جمهورى اسلامى ایران با توجه به «اسلامیت» این «جمهورى» همزمان با نگهبانى از اصول قانوناساسى، عهدهدار مرزبانى از اصول اسلامى نیز مىباشد .
با توجه به شباهتها و تفاوتهاى این دو نهاد، تلاش خواهد شد تا در بخش اول به «ساختار تشکیلاتى شورا» و اعضاى آن، و در بخش دوم به «فانکسیون و عملکرد» شورا توجه شود . براى رعایت اختصار، پس از توضیحات مربوط به شوراى قانوناساسى فرانسه، از تفصیل مطالب مربوط به شوراى نگهبان ایران خوددارى خواهد شد . در مطالعه تطبیقى این دو نهاد به ذکر نقاط اشتراک و تفاوتهاى شکلى و ماهوى آن بسنده مىشود .
بخش اول
ساختار تشکیلاتى شورا
شوراى قانوناساسى فرانسه بر خلاف شوراى نگهبان ایران که تلفیقى از انتصاب و انتخاب است، کاملا ترکیبى انتصابى دارد . اعضاى انتصابى شوراى قانوناساسى 9 نفر هستند: سه نفر توسط رییس جمهور، سه نفر به انتخاب رییس مجلس شوراى ملى و سه نفر توسط رییس مجلس سنا به مدت 9 سال منصوب مىشوند . هر سه سال، هر یک از سه نهاد انتصاب کننده، عضو جدیدى را منصوب مىکنند . در صورت فوت، استعفا یا از دست دادن صلاحیت هر یک
از اعضا، عضو جدید توسط نهاد انتصاب کننده عضو سابق، جایگزین مىشود و دوران باقى مانده آن عضو را به اتمام مىرساند . اگر این دوران کمتر از سه سال باشد انتخاب مجدد این فرد بلامانع است ولى چنانچه این دوران سه سال یا بیشتر باشد یک دوره کامل تلقى مىشود و انتخاب مجدد وى به عضویتشوراى قانوناساسى منع قانونى خواهد داشت .
یکى از ویژگىهاى منحصر به فرد شوراى قانوناساسى فرانسه، عضویت مادام العمرى رؤساى جمهور سابق است ولى این عضویت تاکنون جنبه عملى نیافته است: بعد از ژنرال دو گل، ژرژ پمپیدو قبل از اتمام دوران ریاست جمهوریش دنیا را ترک مىکند . و رییس جمهور اسبق فرانسه ژیسکار دستن با توجه به منع اشتغال اعضاى شورا در مناصب مهم سیاسى و محرومیت از عضویت در شوراها، ترجیح داد که در انتخابات میاندورهاى مجلس 1984 شرکت کرده و به مجلس راه یابد . رییس جمهور سابق، فرانسوا میتران نیز چند ماه پس از اتمام دوران ریاست جمهورى از دنیا مىرود .
برخى از حقوقدانان معتقدند که عضویت اتوماتیک رؤساى جمهور سابق فرانسه در شوراى قانوناساسى امرى غیر مفید است زیرا با توجه به منع برخى اشتغالات اعضاى شورا، رؤساى جمهور به دلیل اینکه مردان سیاسى هستند شرکت در انتخابات و حضور در صحنههاى جنجالى سیاست را بر حضور در شورا ترجیح مىدهند . کمیته مشورتى تجدید نظر در قانوناساسى (1993) پیشنهاد نمود که این بند قانوناساسى حذف شود .
شوراى نگهبان ایران، در این زمینه، شیوهاى تلفیقى را پذیرا شده است (اصل91) . شش فقیه عضو شورا توسط رهبرى انتخاب مىشوند . نقش مردم در این زمینه بسیار کم رنگ است و به انتخاب نمایندگان مجلس خبرگان رهبرى محدود مىشود که این مجلس رهبر را بر مىگزیند و رهبر، فقهاى شورا را انتخاب مىکند . اینگونه انتخاب ناشى از نگرش دیرینه فقهى به مقوله انتخاب مرجع تقلید است که یکى از شیوههاى آن مراجعه به اهل فن و خبره در زمینه شناخت مرجع مىباشد، لذا انتخاب رهبرى نیز توسط منتخبان خبره مردم صورت مىپذیرد .
معرفى شش حقوقدان عضو شورا توسط قوه قضائیه و راى مستقیم نمایندگان، ناشى از دو تئورى مدرن حقوقى مىباشد (تئورى مردمسالارى و تئورى تفکیک قوا) . در این زمینه شیوه قانوناساسى ایران از شیوه قانوناساسى فرانسه، به ملاکهاى مردم سالارى نزدیکتر است . زیرا از یکسو حقوقدانان با راى مستقیم نمایندگان مردم انتخاب مىشوند (هر چند قدرت انتخاب نمایندگان محدود است ولى به هر حال حقوقدانان مستظهر به راى نمایندگان مردم مىباشند) و از سویى دیگر «تئورى تفکیک قوا» به شکل مدرنترى رعایتشده است زیرا در انتخاب اعضاى شورا، قوه مجریه هیچ نقشى ایفا نمىکند بر خلاف فرانسه که یک سوم اعضا به انتخاب رییس جمهور منصوب مىشوند .
در قانون ایران مدت عضویت اعضا شش سال پیش بینى شده است (اصل 92)، ولى متاسفانه قانون ایران در زمینه انتخاب مجدد اعضاء مسکوت است .
صلاحیتهاى حقوقى اعضاى شورا
اکثر سیستمهاى حقوقى جهان پیشبینى کردهاند که اعضاى شوراى قانون اساسى بایستى از حقوقدانان انتخاب شود ولى در فرانسه اعضا مىتوانند حقوقدان باشند و مىتوانند از میان دولتمردان و رهبران احزاب سیاسى انتخاب شوند . حقوقدانان معاصر فرانسه در سالهاى اخیر تلاش کردهاند جهت ایجاد توازن میان حقوقدانان و سیاستمداران عضو شورا، راهکارهاى قانونى تدارک ببینند، ولى ساختار سیاسى کهنه فرانسه این تلاشها را ناکام گذشته استحتى
حقوقدانانى که منصوب مىشوند و دلیل عمده انتصاب آنان، گرایشات سیاسى ایشان مىباشد و دولتمرد بودن آنان بر حقوقدان بودنشان برترى دارد .
اینجا به این برترى غیر قابل انکار سیستم حقوقى ایران برخورد مىکنیم که «اعضاى فقیه» شورا توسط رهبر از میان فقیهان (که متخصص حقوق مذهبى هستند) و «اعضاى حقوقدان» بایستى از میان حقوقدانان توسط ریاست قوه قضاییه به مجلس معرفى شوند . این نکته حاکى از نقش قضایى (و نه سیاسى) اعضاى شورا مىباشد . قانونگزار ایران بسان اکثر کشورهاى اروپایى، البته بر خلاف قانونگزار فرانسه به چهره حقوقى و قضایى اعضا توجه صریحى کرده است . دلایل ترجیح «حقوقى» بودن اعضاء بر «سیاسى» بودنشان ناگفته پیداست .
از جنبه تئورى، حقوقى و قضایى بودن اعضا، هم با نظریه تفکیک قوا سازگارى بیشترى دارد و هم با تئورىهاى مدرن مربوط به نقش حاکمیت در توازن نهادهاى جامعه مدنى همخوانى بیشترى دارد .
منع اعضا از برخى مشاغل
اعضاى شوراى قانوناساسى فرانسه علاوه بر آنکه از اشتغال در برخى پستها و مناصب حکومتى و سیاسى محروم هستند نمىتوانند کاندیداى عضویت در شوراهاى شهرى، منطقهاى، مجلس شورا و سنا بشوند . تا قبل از تصویب قانون 19 ژانویه 1996 اعضاى شوراى قانوناساسى مىتوانستند عضو شوراهاى محلى شوند ولى پس از تصویب این قانون از عضویت در این شوراها نیز منع شدند . این شیوه گامى مهم در جهت تفکیک قوا محسوب مىشود .
از دست دادن صلاحیت عضویت
در حقوق فرانسه در طول مدت عضویت اعضا، براى تامین استقلال آنان، هیچ نهادى حتى نهادى که آنان را به عضویت در شورا منصوب کرده است، نمىتواند آنان را عزل کند . فقط در سه مورد ذیل شوراى قانوناساسى مىتواند اعضایش را مستعفى تلقى کند:
1 . از دست دادن صلاحیتبهره ورى از حقوق مدنى
2 . از دست دادن صلاحیتبهره ورى از حقوق سیاسى
3 . از دست دادن تواناییهاى جسمانى براى ایفاى خدمت مربوطه
البته تاکنون هیچ عضوى از راههاى فوق مستعفى محسوب نشده است .
متاسفانه قانوناساسى ایران در این زمینه مسکوت است . قانوناساسى به هنگام تبیین وظایف و اختیارات رهبرى، یکى از این وظایف را نصب و عزل و قبول استعفاى فقهاى شوراى نگهبان بر مىشمارد (بند 6 اصل 110) .
ریاستشورا
رییس شوراى قانوناساسى توسط رییس جمهور منصوب مىشود . وى علاوه بر ریاست جلسات شورا، در زمینه سازماندهى و کارکرد شورا، از اختیارات قابل توجهى برخوردار است . به عنوان نمونه وى در مورد قوانین و لوایح تخصصى مىتواند فرد یا افرادى را مامور تهیه گزارشهاى مستند علمى و کارشناسى بنماید .
در صورت تساوى آراى اعضا، راى رییس شورا تعیین کننده است و حرف نهایى را مىزند . هر چند به دلیل مخفى بودن راىگیرىها و منع قانونى آشکار نمودن نظریات اعضا، نمىتوان تخمین زد که تا به حال چند مورد چنین حادثهاى اتفاق افتاده است ولى مطمئنا در موارد متعددى آراى اعضا مساوى بوده و راى رییس شورا کارساز بوده است .
قانون فرانسه، مدت ریاست رییس شورا را مشخص نمىکند و در حکم انتصاب وى توسط ریاست جمهورى نیز به این مدت تصریحى نمىشود . در عمل، دوران ریاست وى بستگى به دوران عضویت او در شورا دارد . وى تا زمانى که عضو شورا هست رییس شورا باقى مىماند . در اکثر موارد وى همزمان با به عضویت درآمدن در شورا، به ریاستشورا منصوب مىشود و به تبع دوران ریاست، دوران عضویت وى نیز 9 سال طول مىکشد .
ولى در مورد رییس کنونى شورا وضعیت فرق مىکند . زیرا رییس قبلى «رولان دو ما» در پى تعقیب قضایى به اتهام ارتشا و سوء استفاده مالى مجبور به استعفا شد . ژاک شیراک در اول ماه مارس سال 2000 «ایوگنا» که از دوران عضویت وى در شورا چهار سال مىگذشت را به ریاستشورا منصوب کرد . بنابراین، دوره ریاست وى پنجساله خواهد بود .
در برخى موارد رییس جمهور شخصى را به ریاستشورا منصوب نموده و طبق یک توافق پشت پرده از وى مىخواهد تا قبل از اتمام دوره 9 ساله استعفا بدهد تا رییس جمهور بتواند در سالهاى پایانى دوران ریاست جمهورى خویش، ریاست دیگرى را به مدت 9 سال براى شورا منصوب کند تا اهرمهاى نفوذى خویش را براى سالیانى در هرم قدرت حفظ کرده باشد . (این حادثه یک بار در دوران ریاست جمهورى فرانسوا میتران اتفاق افتاد) . حقوقدانان این نحوه انتخاب را «حیله قانونى» نامیده و معتقدند براى جلوگیرى از سوء استفاده از آن، ریاستشورا بایستى از میان اعضا و توسط خودشان انتخاب شود .
بخش دوم
عملکرد و فانکسیون شورا
در برخى از قوانین اساسى صلاحیت مداخله و نظارت بر همه اختلافات قانونگذارى به شوراى قانون اساسى یا به نهاد مشابه اعطا شده است . (3) ولى در قوانین ایران و فرانسه موارد مداخله و اظهار نظر شورا محدود و مشخص شده است . در این سیستمها پاسدارى از آنچه به عنوان حقوق اساسى و بنیادین یک کشور مطرح استبه عهده شورا گذارده شده است . نظارت بر برخى انتخابات و رفراندومها و معاهدات بین المللى نیز در همین چهارچوب قابل توجیه است زیرا این انتخابها و معاهدهها به نوعى مرتبط با حقوق بنیادین ملت مىباشد و در همین راستا، شورا نیز براى پاسدارى از این اصول موظف به مداخله و یا نظارت مىباشد .
موارد صلاحیت:
1 . بررسى انطباق قوانین مصوبه با قانوناساسى
این بخش، مهمترین وظیفه شورا و فلسفه وجودى آن را تشکیل مىدهد . قبل از آنکه چگونگى بررسى انطباق و یا عدم انطباق را مطرح کنیم مناسب است که به توسعه مفهوم قوانین اساسى در فرانسه اشارتى داشته باشیم .
در سیستم حقوقى فرانسه، «قوانین اساسى» مفهومى وسیعتر از «اصول قانون اساسى» دارد و به «بلوک قانوناساسى» تعبیر مىشود، این مفهوم شامل موارد ذیل است:
- بیانیه حقوق بشر و شهروندان 1789: این بیانیه در زمان انقلاب کبیر فرانسه تصویب شد و علاوه بر آزادىهاى فردى و لغو مجازاتهاى خشن، از حقوق و مالکیت فردى نیز دفاع مىکند .
- مقدمه قانوناساسى 1946: در این مقدمه مفاهیم جدید حقوق بشر مطرح شده است و همراه با تحولات اقتصادى و اجتماعى قوانین مربوط به اعتصاب کارگرى و حقوق سندیکاها به رسمیتشناخته شده است .
- مفاهیم بنیادین و اساسى که به وسیله قوانین و روح جمهورى تایید شده است: برخى از این مفاهیم بنیادین در مقدمه قانوناساسى 1958 به صورت غیر مستقیم مطرح شده است زیرا این مقدمه به مقدمه قانوناساسى 1946 ارجاع مىدهد .
- معاهدات و کنوانسیونهاى حقوق بشر: در دهههاى اخیر، همزمان با توسعه روابط همکارى جامعه اروپا، این معاهدات (از قبیل کنوانسیون حقوق بشر 1950) در توسعه مفهوم حقوق بنیادین فرانسه، نقش قابل توجهى ایفا کردهاند .
با توجه به جدید بودن قانوناساسى ایران، قوانین بنیادین ایران، فقط شامل اصول و مقدمه قانوناساسى مىباشد و بررسى انطباق و عدم انطباق قوانین با قانوناساسى به عهده 12 عضو شورا (فقها و حقوقدانان) است . در این رابطه تفاوت مهم «شوراى نگهبان ایران» با «شوراى قانوناساسى فرانسه» در این نکته است که 6 عضو فقیه شوراى نگهبان موظف به بررسى انطباق و یا عدم انطباق قوانین با شرع مقدس اسلام نیز هستند (اصل 96) . این وظیفه شوراى نگهبان ناشى از «اسلامیت» این جمهورى است . در حالى که جمهورى فرانسه، خود را یک جمهورى «لائیک» مىداند (اصل دوم)، و بنابر این در این زمینه وظیفه و تکلیفى براى خویش قایل نیست .
در نظام حقوقى ایران، کنترل شوراى نگهبان، در همه موارد کنترل مستقیم است و راسا اقدام مىکند (اصول5 و 94) . ولى در حقوق
فرانسه، این کنترل گاهى جنبه آمرانه و «مستقیم» دارد و شوراى قانوناساسى راسا موظف به بررسى انطباق و یا عدم انطباق قوانین با قانوناساسى است (الف) . ولى در برخى موارد شورا در پى بروز اختلاف و «ارجاع» آن به شورا، موظف به بررسى است (ب) .
الف . کنترل مستقیم:
در مورد «قوانین اساسى» و «مصوبات پارلمان» ، (4) شوراى قانوناساسى راسا موظف به بررسى انطباق و یا عدم انطباق قوانین با قانوناساسى است . شورا هم وظیفه دادستان را انجام مىدهد و هم وظیفه قاضى را . به عبارت دیگر منتظر نمىماند تا نهادى به دلیل عدم انطباق قانون، آن را به شورا ارجاع بدهد بلکه خود راسا اقدام به بررسى مىکند .
«قوانین اساسى» شامل قانوناساسى و قوانین مبنایى مشابه مىشود . قوانین مربوط به همه پرسى، رفراندوم و شرح وظایف پارلمان از قوانین مشابه قانوناساسى محسوب مىشود، زیرا این قوانین مىتوانند مبنا و پایههاى سیستم حکومتى را تغییر اساسى داده و تعادل قوا را بهم زنند . تجربه جمهورى چهارم و پنجم فرانسه نشان داد که مقررات و آیین نامههاى پارلمان نیز از این ویژگى مهم برخوردار است و پارلمان مىتواند براى خویش اختیاراتى مقرر کند که توسط قانوناساسى به وى تفویض نشده است .
ب: کنترل پس از ارجاع:
1 . دفاع از حیطههاى صلاحیت دولت: چنانچه به هنگام تصویب قانونى در مجلس، دولت احساس کند این قانونگذارى مداخله قوه مقننه در حیطه صلاحیتهاى تصویب مقررات و آییننامهها توسط دولت استبه رییس مجلس متعرض مىشود و در صورتیکه مجلس این قانون را تعدیل نکند دولت پرونده را به شوراى قانوناساسى ارایه مىکند .
به نظر مىرسد در این مورد حقوق ایران راه حل جداگانهاى در پیش گرفته است زیرا مبحث تداخل قوا، در صورتیکه به شرح و تفسیر قوانین عادى مربوط شود، این شرح و تفسیر در صلاحیتخود مجلس است (اصل73)، و در مواردى که به شرح و تفسیر قانوناساسى منجر شود این امر به شوراى نگهبان واگذار شده است . (اصل98) .
2 . کنترل انطباق قوانین با قانوناساسى: طبق بند دوم اصل 61 قانوناساسى شخصیتهاى ذیل مىتوانند قانونى را جهتبررسى انطباق و یا عدم انطباق به شورا ارجاع دهند: رییس جمهور، نخست وزیر، رییس مجلس شورا، رییس مجلس سنا، شصت نماینده مجلس و یا شصتسناتور .
در قانوناساسى ارجاع قوانین توسط نمایندگان پارلمان پیشبینى نشده بود ولى این قدرت در سال 1974 توسط مصوبه پارلمان به 60 نماینده مجلس شورا و یا 60 سناتور تفویض شد .
پس از تصویب قوانین در مجلس و قبل از توشیح آن، یکى از نهادهاى فوق که معترض باشد و مدعى عدم انطباق قانونى با قانوناساسى شود مىتواند طى نامهاى با ذکر دلایل، قانون را به شورا ارجاع بدهد، و شورا یک ماه وقتبراىاظهار نظر دارد . در ایران مهلت اظهار نظر شورا کوتاهتر است (ده روز طبق اصل94)، البته شورا مىتواند در مواردى با ذکر دلایل از مجلس تقاضاى تمدید ده روز دیگر بنماید (اصل95) . ولى تفاوت اساسى در مورد «قوانین فورى» است که در فرانسه در مواردى که دولت قانونى را «فورى» اعلان کند فرصت اظهار نظر شورا از یک ماه به هشت روز تقلیل مىیابد و در ایران در چنین مواردى شوراى نگهبان موظف است در مجلس حضور یافته و فورا اظهار نظر کند (اصل97) . به نظر مىرسد شیوه اتخاذ شده توسط قانونگذار ایران در مورد لوایح و طرحهاى فورى، شیوهاى سریعتر از پیچ و خمهاى قانونگذارى در موارد مورد نیاز است .
شوراى قانوناساسى فرانسه تصمیم گیرنده نهایى و بالاترین مرجع رسیدگى کننده است . شورا پس از دریافت نامه، مراتب را به اطلاع دبیر هیئت دولت مىرساند و دولت که غالبا مدافع طرحها و لوایح است نظرات خویش را مکتوب به شورا ارسال مىکند و شورا پاسخ را به اطلاع نهاد ارجاع کننده قانون مىرساند، نهاد مربوطه چنانچه متمایل باشد پاسخ خویش را به شورا اعلام مىکند .
اما در قانون ایران، «مجمع تشخیص مصلحت نظام» در مواردى به عنوان مرجعى بالاتر از شوراى نگهبان، نقش حکمیت میان مجلس و شوراى نگهبان را ایفا مىکند (اصل112) .
بر خلاف بسیارى از کشورها، (5) تصمیمات شوراى قانوناساسى فرانسه «تصمیم قضایى» محسوب شده و همراه با ذکر دلایل موافق و مخالف نیست . همچنانکه در مواردى که قضات به صورت گروهى اظهار نظر مىکنند قاضى یا قضاتى که در اقلیت قرار گرفتهاند، حق ندارند اظهار مخالفت عمومى کرده و دلایل خود را بیان کنند، در تصمیمات شوراى قانوناساسى نیز راى شورا بدون ذکر دلایل موافق و مخالف بیان مىشود، زیرا بیم آن مىرود که انتشار دلایل مخالفین موجب تضعیف قدرت قضایى و تشتت آراء عمومى نسبتبه حقانیت راى صادره شود . این مسئله ناشى از مفهوم جدید «آمریت قضایى» است که پس از انقلاب کبیر فرانسه طرح شد . در این توصیف، تصمیمات قضایى نمایشگر «قدرت» و «حاکمیت» نیستبلکه کاشف از «واقعیت» است، و واقعیت امرى نسبى و چندگانه نیستبلکه امرى مطلق مىباشد . البته این نگرش در سالهاى اخیر مورد اعتراض حقوقدانان قرار گرفته است زیرا در دنیاى نسبیت چگونه مىتوان اندیشه چند نفر و راى قضایى آنان را ناشى از «واقعیت مطلق» دانست؟ و مگر اصلا «واقعیتى مطلق» در اعتباریات وجود دارد؟
سیستم حقوقى ایران نیز به سیستم فرانسه نزدیک است ولى در مجموع راه میانهاى در پیش گرفته شده است و شوراى نگهبان دلایل عدم انطباق قانون با قانوناساسى یا با شرع مقدس اسلام را اجمالا بیان مىکند و راى اقلیت نیز مخفى مىماند . در مورد انطباق و یا عدم انطباق قوانین با شرع، با توجه به تشتت آراى فقیهان در مورد حکم یک موضوع مبتلا به، و بیان دلایل فقهى موافقت و مخالفت توسط آنان، قانون ملاک متقنى را تعیین نمىکند . ملاک «استناد به مشهور آراى فقها» معیار دقیقى نیست . و چون فقیهان در کتب فقهى دلایل خویش را به صراحتبیان مىکنند مردم ایران، کم و بیش بدین امر خو گرفتهاند و فتاوى فقهى را کاشف از واقعیت نمىپندارند . بلکه این فتاوى به گفته فقیهان دین، «مبرىء ذمه» و «رافع مسئولیت» است نه کاشف از «واقعیت» .
3 . همه پرسى: قانون فرانسه در این زمینه مبهم است و فرقى بین قوانین مختلف نمىگذارد . در سال 1962 هنگامى که شارل دوگل رییس جمهور وقت فرانسه تصمیم گرفتبا انجام همه پرسى تغییرات بنیادینى را در ساختار سیاسى فرانسه ایجاد کند، رییس مجلس سنا از شورا خواست تا عدم انطباق آن را با قانوناساسى اعلام کند . شورا خود را براى اظهار نظر در مورد انطباق یا عدم انطباق همه پرسى با قانون اساسى فاقد صلاحیت اعلام کرد . در این زمینه قانون ایران از شفافیتبهترى برخوردار است و نظارت بر مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را به عهده شوراى نگهبان گذاشته است (اصل99) .
4 . تغییرات قانوناساسى: در این مورد نیز شوراى قانوناساسى فرانسه و شوراى نگهبان ایران (6) (و هرگونه نهاد مشابهى در سایر سیستمهاى حقوقى) به سختى توانایى اظهار نظر دارد . مشکل اساسى این است که تغییرات قانون اساسى که به دنبال خویش همه پرسى را مىآورد، ناشى از «آراى عمومى» است که قدرتى مافوق نهادهاى قانونى موجود دارد، و این آرا مىتوانند زمینههاى تغییرات اساسى و بنیادین را نیز فراهم آورند .
5 . معاهدات بین المللى: بر طبق اصل 54 قانوناساسى فرانسه، معاهدات بین المللى مثل سایر قوانین مصوبه و به وسیله نهادهاى خاص (مندرج در بند2) مىتواند قبل از اجرا شدن، به شورا ارجاع مىشود . در مواردى که رییس جمهور تصمیم بگیرد که این معاهدات را به رفراندوم بگذارد، مىتواند قبل از همه پرسى، معاهدات را براى بررسى انطباق و یا عدم انطباق آن با قانوناساسى به شورا ارجاع دهد . بر طبق اصل 77 قانوناساسى ایران معاهدات بین المللى بایستى به تصویب مجلس برسد . بنابراین مثل سایر مصوبات مجلس بایستى از فیلتر شوراى نگهبان عبور کند .
2 . نظارت بر انتخابات
مداخله شوراى قانوناساسى فرانسه بر انتخابات، محدود مىباشد و منحصرا در صورتى که با نحوه برگزارى انتخابات مجلس شورا یا سنا ابراز مخالفتى بشود شورا موظف است در مورد قانونى بودن یا قانونى نبودن نحوه برگزارى انتخابات اظهار نظر کند . حیطه نظارت بر نحوه انتخابات ریاست جمهورى و همه پرسىها وسیعتر است .
به علاوه شورا در برخى امور مربوط به نمایندگان نیز اظهار نظر مىکند . مثلا در مورد نمایندگان مجلس مىتواند اظهار نظر کند که شغل نمایندگى مجلس با برخى از پستهاى سیاسى قابل جمع هستند یا نیستند؟ در مورد مشاغل رییس جمهورى، فقط در پى استعلام هیئت دولت مىتواند اظهار نظر کند که این مشاغل با پست ریاست جمهورى قابل جمع هستند یا نیستند؟
بر خلاف قانوناساسى فرانسه که نظارت شورا را محدود کرده و تعریف نموده است، هر چند در قانوناساسى ایران (اصل99) اصل نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى و مجلس شوراى اسلامى مشخص شده است اما حیطه مداخله و نحوه نظارت ابهام دارد .
مطمئنا هر نظامى براى استخدام کارمندان ساده خویش (چه رسد به عالیترین مقام اجرایى کشور) نیازمند فیلترهایى جهت تایید صلاحیت فرد مربوطه براى احراز پست مورد نظر مىباشد ولى این ملاکها در جامعه مدنى بایستى تعریف شده باشد تا شهروندان قبل از ارایه درخواست کاندیداتورى، بدانند که آیا از حداقل صلاحیتها برخوردار هستند یا نه؟
فرانسویان با شرط گذاشتن اکتساب 500امضاى تایید کاندیداتورى، فیلترى قرار دادهاند تا فردى که مدعى صلاحیت ریاست جمهورى استبتواند حداقل امضاى 500 شخصیت کشور را به همراه خویش داشته باشد . این شرط امتیازى براى قانون فرانسه محسوب مىشود . هر چند این سیستم نیز ناکارآمدىهاى خاص خویش را دارد ولى حداقل ارائه ملاکى جهت ضابطهمند شدن کاندیداتورى مىباشد . در انتخابات اخیر ریاست جمهورى فرانسه (2002 میلادى)، وزیر کشور اسبق «شارل پاسکوا» نتوانست 500 امضاى لازم را کسب کند و از صحنه انتخابات حذف شد، در حالیکه یک جوان پستچى گمنام با کسب 500 امضا به صحنه مبارزات انتخاباتى راه یافت .
3 . اظهار نظر مشورتى براى رییس جمهور
اظهار نظر مشورتى شوراى قانوناساسى فرانسه براى ریاست جمهور جنبه قضایى و آمرانه ندارد بلکه فقط جنبه مشورتى دارد . چنین اظهار نظر مشورتى براى اعضاى شوراى نگهبان ایران پیشبینى نشده است . پیشبینى چنین کارکردى براى شوراى نگهبان، توانایىهاى رییس جمهور و هیئت دولت را افزایش داده و قبل از تصویب و ارایه لوایح به مجلس، مىتوانند از نظریات شورا مطلع شوند . قانونمند شدن این اظهار نظر مشورتى، گامى در جهت تسریع مراحل قانونگذارى محسوب شود .
پىنوشتها
1) با تشکر از پژوهشکده فقه و حقوق دفتر همکارى حوزه و دانشگاه که این مقاله را در اختیار مجله حکومت اسلامى قرار دادند .
2) دکتراى حقوق از فرانسه
3) به عنوان نمونه بند اول اصل 93 قانوناساسى آلمان مقرر مىدارد: «در صورت بروز هرگونه اختلاف بین حقوق و تعهدات سازمانهاى فدرال، دادگاه قانوناساسى صلاحیت و وظیفه مداخله دارد» .
4) پارلمان» در فرانسه مرکب از «مجلس شوراى ملى» و «سنا» است .
5) تصمیمات دادگاه عالى ایالات متحده آمریکا و دادگاه قانوناساسى همراه با ذکر دلایل موافق و مخالف است .
6) در سیستم حقوقى ایران به هنگام تشکیل «شوراى بازنگرى قانوناساسى» ، اعضاى شوراى نگهبان در کنار دهها عضو منصوب دیگر، عضوى از اعضاى این شورا هستند (اصل177) .
تبلیغات
