شرایط و موانع نظارت (مقاله پژوهشی حوزه)

نظارت براى مهار قدرت است و ضرورت آن نیاز به توضیح ندارد. هر جا اختیارات، مسؤولیت و اقتدار تفویض شود، نظارت براى جلوگیرى از انحراف و طغیان و براى رسیدن به اهداف و به قصد تطبیق برنامه‏ها یا ا هداف از قبل تعیین شده لازم است.
خداوند تبارک وتعالى به انسان اختیار مى‏دهد و اعمال و رفتار او را نظارت مى‏کند؛ «اَلَمْ یَعْلَمْ بِاَنَّ الله یَرى»؛(1) «آیا نمى‏داند که خداوند مى‏بیند (اعمال او را؟)» و براى این کار فرشتگانى به عنوان رقیب و عتید از چپ و راست بر او مى‏گمارد، تا بنویسند آنچه را انجام مى‏دهد و آنها را «معقّبات» نام مى‏نهد که مراقبان و تعقیب کنندگان هستند و از همه اطراف او را مواظبت مى‏کنند، گویا حیوانات و فرشتگان ناظر ندارند چون اختیار ندارند و کار خود را خودجوش انجام مى‏دهند.
انسان بر خودش هم نظارت دارد؛ «قوا أنفسکم»؛ «خودتان را مراقبت و حفاظت کنید.» و این مهم از طریق مشارطه و مراقبه و محاسبه و مؤاخذه انجام مى‏پذیرد و آن را در اصطلاح حکمت عملى «تدبیر نفس» گویند. در علم مدیریت هم نظارت یکى از 5 رکن مدیریت است، که در کنار سازماندهى، هماهنگى، برنامه‏ریزى و رهبرى قرار مى‏گیرد. و بلکه از همه ارکان مهم‏تر است.
نظارت و کنترل را به گونه‏هاى مختلف تعریف کرده‏اند. در همه این تعریف‏ها کنترل را نوعى مقایسه بین آنچه هست و آنچه باید باشد دانسته‏اند. براساس یکى از همین تعریف‏ها کنترل مدیریتى؛ فرآیندى است جهت حصول اطمینان از اینکه فعالیت‏هاى انجام شده با فعالیت‏هاى برنامه‏ریزى شده مطابقت دارد.(2)
در علم فقه هم برخى معتقدند که:(3) «نظارت به لحاظ سابقه فقهى در باب وصیت و وقف آمده و معمولاً در مورد وصى یا متولى یا مجرى به کار مى‏رود؛ عبارت از کارى است که فرد یا هیأتى به منظور کنترل و صحت عمل اظهار نظر مى‏کنند.»
نظارت در حقوق اساسى عبارت است از(4) «بررسى و ممیزى و ارزش‏یابى کارهاى انجام شده یا در حین انجام و انطباق آنها با تصمیمات اتخاذ شده و همچنین، قانون و مقررات در جهت جلوگیرى از انحراف افراد». از بُعد حقوقى و سیاسى هم کافى است نظرى به قانون اساسى انداخته شود که حاوى حقوق اساسى مى‏باشد. در این قانون واژه «نظارت» در اصول 55، 76، 99، 161 و 174 به کار رفته است.
1. نظارت اصل 55 مربوط به نظارت قوه مقنّنه بر مجریه است که به دو طریق انجام مى‏شود:
الف ـ نظارت بر دخل و خرج دولت و تفریغ بودجه از طریق دیوان محاسبات.
ب ـ نظارت بر عملکرد قوه مجریه از طریق نمایندگان منتخب مردم، طبق اصل 76
2. نظارت در اصول 161 و 174 مربوط به قوه قضائیه است. در اصل 161 دیوان عالى کشور هم بر اجراى صحیح قوانین در دادگاه‏ها نظارت دارد. از طریق دادگاه انتظامى قضات هم به ایجاد وحدت رویه قضایى مى‏پردازد.
همچنین در اصل 174 قوه قضائیه از طریقِ سازمانى، به نام «بازرسى کل کشور» به حسن جریان امور و اجراى صحیح قوانین در دستگاه‏هاى ادارى نظارت دارد.
3. و طبق اصل 99 قانون اساسى، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان، مجلس شوراى اسلامى و ریاست جمهورى و مراجعه به آراى عمومى و همه‏پرسى بر عهده شوراى نگهبان گذاشته شده است.
استاد عمید زنجانى به نظارت‏هاى دیگر هم اشاره مى‏کند:(5)
«یکى از موارد نظارت که در قانون اساسى آمده است، نظارت شوراهاى اسلامى و نیز انجمن‏ها و سایر موارد اینچنینى است که به نوعى نظارت بر عملکردها را در حوزه مسؤولیت‏شان بر عهده دارند. نوع دیگر نظارت، نظارت احزاب و تشکل‏ها است که چون در قانون اساسى به رسمیت شناخته شده‏اند، صلاحیت نظارت دارند و مى‏توانند در حدود مسؤولیت‏شان نسبت به اعمال دیگران اظهارنظر کنند، اما صلاحیت نظارت بر خودشان را ندارند. یکى دیگر از نظارت‏هاى پیش‏بینى شده نظارت رهبرى است در اصل 57 قانون اساسى رهبرى ناظر بر هر 3 قوه معرفى شده است، منتهى نحوه نظارت رهبرى نهادینه شده و در قالب‏هاى خاص، مشخص گردیده است بر طبق قانون، نظارت رهبرى بر مجلس شوراى اسلامى عمدتا از طریق شوراى نگهبان پیش‏بینى شده است. نظارت رهبرى بر قوه قضائیه هم از طریق نصب رئیس قوه قضائیه و نظارت رهبرى بر قوه مجریه از طریق تنفیذ حکم ریاست جمهورى اعمال مى‏شود.(على القاعده عزل و نصب بدون نظارت و استطلاع انجام نمى‏گیرد). آخرین نوع نظارتى که در قانون اساسى ذکر شده، نظارت عمومى است که مفاد اصل هشتم قانون اساسى است و امر به معروف و نهى از منکر به عنوان نظارت عمومى در قانون مورد تأکید قرار گرفته است و طبق آن، آحاد ملت مى‏توانند در مورد اعمال یکدیگر و نیز در مورد اعمال دولت اظهار نظر کنند. بهترین نهاد عمومى که مى‏تواند این نظارت را عملى کند رسانه‏ها و مطبوعات و به نحوى احزاب هستند که مى‏توانند دیدگاه‏هاى مردم را در مورد مسائل اجتماعى، سیاسى و حکومتى ابراز کنند.»
نوع دیگرى از نظارت، بلکه مهمترین آن، که از اصل یکصدویازده قانون اساسى بالملازمه برداشت مى‏شود، نظارت بر رهبرى است. این اصل مى‏گوید:
«هر گاه رهبر از وظایف قانونى خود ناتوان شود یا فاقد یکى از شرایط مذکور در اصل پنجم و یکصدونهم گردد یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضى از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. تشخیص این امر به عهده خبرگان مذکور در اصل یکصدوهشتم مى‏باشد.»
خبرگان برجسته‏اى چون آیت الله امینى، آیت الله مؤمن، آیت‏الله جوادى آملى از ملازمه بین حق عزل و برکنارى و حق نظارت دفاع مى‏کنند.(6)
در یک جمع‏بندى از دید مبانى اسلامى و قانون اساسى و مبانى مدیریتى و مبانى عرفى و عقلایى، نظارت امرى پذیرفته و نهادینه شده است و در تمامى تعابیر و تعاریف هدف از نظارت، کنترل صحت عمل است. چه تدبیر نفس، چه تدبیر منزل و چه تدبیر مدن، براى تصحیح و اصلاح عملکرد افراد و برنامه‏ها و تطبیق و تقریب آن با اهداف مورد نظر، نظارت انجام مى‏گیرد. هیچ کس از نظارت مصون نیست. جز خداوند تبارک و تعالى که «لا یسئل عما یفعل» حتى معصومین زیر نظر خداوند هستند و تحت کنترل مى‏باشند. لذا به عبارتى وجود اختیار و اقتدار مقتضى نظارت است. منتهى نظارت مؤثر موانع و شرایطى براى تأثیر دارد که باید شناسایى شود. این موانع و شرایط براى هر نوع نظارتى است با برخى امتیازات. در اینجا لازم است مراد از «نظارت مؤثر» مشخص شود.
نظارت مؤثر
در مباحث مدیریتى، ذیل عنوان عامِ نظارت، فصلى را به عنوان «نظارت مؤثر» طرح مى‏کنند. مراد نظارتى است که به ثمر مى‏نشیند و آثار آن مشهود مى‏گردد. این نظارت ترکیبى از بهترین راهکارها و سازوکارها است که پس از استعلام و اطلاعات‏گیرى از منابع مورد نظارت، بلافاصله به اقدام اصلاحى دست مى‏زند و تا پایان به حصول نتیجه، کار را پى مى‏گیرد.(7)
برخى کارشناسان از نظارت پویا، فعال و زنده یاد مى‏کنند(8) و در جایى دیگر از نظارت دقیق نام مى‏برند.(9) برخى تفسیر نظارت را به استصوابى (در مقابل استطلاعى یا استرجاعى) مصداقى بارز از نظارت دقیق و مؤثر مى‏دانند. در جزوه‏اى که اداره کل روابط عمومى شوراى نگهبان، با عنوان نظارت استصوابى منتشر کرده است در نظارت مؤثر(استقراء) هر گونه عملکرد مجرى را بدون تصویب و تنفیذ ناظر، فاقد قدرت اجرایى و بى‏تأثیر مى‏داند.
آنچه مورد اهتمام این نگارش است «نظارت مؤثر» مى‏باشد که برآنیم موانع و شرایط تأثیر را بحث کنیم، تا هر ناظر و هر منظورى در هر رده و مقام و در هر وضعیتى وظیفه خود را بداند. على القاعده در مقابل نظارت مؤثر، نظارت نادرست، غیر مؤثر و ناقص مطرح است که نبودِ آن از بودش بهتر است و افاقه‏اى و افاده‏اى ندارد. و قطعا مطمح نظر قانونگذار و دیگر عناصر مطرح کننده نظارت، نبوده است.
الف ـ موانع تأثیر نظارت
موانع را مى‏توان به دو دسته «بیرونى» و «درونى» تقسیم کرد؛ موانع درونى همان آفت‏هاى نفسانى و رذایل اخلاقى هستند و موانع بیرونى عبارتند از موانع ساختارى، قانونى، اجرایى، سیاسى و اجتماعى.
اول: موانع درونى
این موانع و عوایق، که هم در نظارت کننده هست و هم در نظارت شونده، ریشه در خودپرستى وخودخواهى دارند. اوجِ خودخواهى، خودکامگى است و خود را معیار قرار دادن و همه امور را با منافع خود سنجیدن، منافع دیگران را فرع بر منافع خود دانستن، دچار «اَثَره» شدن که «اثره» ضد «ایثار» و مقدم داشتن خود بر دیگران است نه مقدم داشتن دیگران بر خود. این خود محورى که ناشى از کبر است و خود برتربینى، عایق هر نوع کنترل و نظارتى است. گریز از نقد و خشم از ابراز عیوب و نقایص خود، چون نظارت را مجرایى براى افشاى عیوب خود مى‏داند آن را نمى‏پذیرد، نظارت گریز «یا نظارت ستیز» مى‏شود.
هر چه که با حفظ قدرت و جاه او مخالفت کند به سخریه مى‏گیرد. فساد مى‏کند. خود را مصلح مى‏داند؛ «وقتى به آنان گفته مى‏شود در زمین فساد نکنید مى‏گویند ما فقط اصلاح کننده‏ایم، آگاه باشید اینها همان مفسدانند ولى نمى‏فهمند.»(10)
فرق نمى‏کند نظارت کننده هم مى‏تواند گرفتار هواى نفس باشد قصد انتقام دارد نه انتقاد. حسادت دارد، نمى‏تواند کسى را برتر و خوب‏تر ببیند. در قالب نظارت، نمّامى و همّازى مى‏کند. عیب مى‏چیند و تهمت مى‏زند. غیبت مى‏کند و سوء ظن دارد. به عنوان نظارت، تجسّس مى‏کند. به هر شکل رقیب را مى‏خواهد از صحنه بیرون کند. همه چیز را براى خود مى‏خواهد. او هم قصد اصلاح ندارد.
نظارت کننده دروغ مى‏بافد و پرونده مى‏سازد. نظارت شونده دروغ مى‏گوید و پروند مى‏سوزد و خود را برى مى‏داند. این همان است که حافظ مى‏گوید: «تو خود حجاب خودى حافظ از میان برخیز» و مولوى مى‏سراید: «نفس اژدرها است او کى مرده است» و یوسف صدیق مى‏فرماید:
«من هرگز خودم را تبرئه نمى‏کنم که نفس (سرکش) به بدیها امر مى‏کند مگر آنچه را پروردگارم رحم کند پروردگارم آمرزنده، مهربان است.»(11)
تفاوت نمى‏کند در یک نظام دینى بر پا شده از خون شهدا و نفس نفیس امام خمینى قدس‏سره و مجاهدتهاى گمنامان و عبادات اصحاب لیل، باز هم نفس اماره هست. میل به کسب غنیمت بیشتر، پست بالاتر و حفظ مسند وجود دارد، شیفتگى قدرت به جاى تشنگى خدمت، وجود دارد.
نفس همه جا هست چه بسا در افراد متدین و نظام دینى بیشتر رخنه کند. بسیار کسان خوب شروع مى‏کنند بد عاقبت مى‏شوند. با شعار خدمت مى‏آیند و در پى قدرت هستند. میل به دنیا و ثروت هم که حدیث خود را دارد. دنیایى که خودخواهان را بر زمین زد! امیرالمؤمنین علیه‏السلام خطاب به دنیا مى‏فرماید:
«(اى دنیا) سوگند به خدا اگر تو شخصى دیدنى و قالبى حسى بودى، حدود خداوند را در مورد بندگانى که آنها را با آرزوها فریب داده‏اى بر تو جارى مى‏کردم و کیفر پروردگار را در مورد ملت‏هایى که آنها را به هلاکت افکنده‏اى و قدرتمندانى که آنها را تسلیم مرگ و نابودى نموده‏اى و هدف انواع بلاها قرار داده‏اى، در آنجا که نه راه پس داشته‏اند و نه راه پیش، درباره‏ات به مرحله اجرا مى‏گذاردم. هیهات، کسى که در لغزشگاههاى تو قدم گذارد، سقوط مى‏کند کسى که بر امواج بلاهاى تو سوار گردد غرق مى‏شود. (اما) کسى که از دام‏هاى تو خود را کنار دارد، پیروز مى‏گردد. آنکه از دست تو سالم رسته از هیچ ناراحت نیست که معیشت او به تنگى گراییده؛ چرا که دنیا در نظر او همچون روزى است که زمان زوال و پایان گرفتنش فرارسیده. از من دور شو، سوگند به خدا من رام تو نخواهم شد تا مرا خوار سازى. زمام اختیارم را به دست تو نخواهم سپرد، که به هر جا مى‏خواهى ببرى.»(12)
این امام معصوم و حاکم با دیدگاه فوق است که خود را از نظارت و مشورت مستغنى نمى‏داند:
«آگاه باشید حق شما بر من این است که جز اسرار جنگى هیچ سرّى را از شما پنهان نسازم و در امورى که پیش مى‏آید، جز حکم الهى کارى را بدون مشورت شما انجام ندهم. هیچ حقى را از شما به تأخیر نیندازم، بلکه آن را در وقت و سر رسیدن آن پرداخت کنم و نیز حق شما بر من این است که همه شما در پیشگاه من مساوى باشید...»
چرا امام حق پرسش‏گرى مردم و وظیفه پاسخ‏گویى خود را مطرح مى‏کند؟ چون نظارت‏پذیر است و چون دنیا را با آن ادبیات زیبا کنار زده است. لذا بعد از خودمحورى و خودکامگى، دنیاگرایى و هوى و هوس و آرزوهاى دنیوى است که مانع نظارت پذیرى است و باعث نظارت غلط هم هست. در حکمت عملى و اخلاق، «کتمان سر»، «اهداى عیوب»، «عیب پوشى»، «عدم تشییع فاحشه» و «عدم اذاعه اسرار» را راه‏کارى براى ناظر و «عدم کتمان شهادت»، «صداقت»، «ترس از خدا» و «سداد» را راه کارى براى نظارت شونده در نظر گرفته است.
اگر در یک کلمه جامع بخواهیم سلامت نفسانى و اخلاقى فرآیند نظارت را طرح کنیم واژه‏اى بهتر از «نصیحت» نمى‏یابیم. خطبه 34 امیرالمؤمنین که حق خود را نصیحت مردم نسبت به خود، به عنوان حاکم مى‏داند و «النصیحة فی المشهد و المغیب» در جلوى رو و پشت سر باید نصیحت شود و نیز حق مردم را به گردن خود «فالنصیحة لکم» مى‏داند، (نصیحت طرفینى).
نصیحت به معناى موعظه و اندرز نیست به معناى دلسوزى و خیرخواهى است. حاکم و محکوم خیر یکدیگر را بخواهند. این خیرخواهى به عنوان یک ملاک عام است و در فرآیند نظارت هم مطرح است. نظارت شونده و نظارت کننده خیرخواهى نسبت به یکدیگر داشته باشند، در این صورت سلامت و امنیت طرفین تضمین مى‏شود.
«نصیحت» ماده‏اى است که ویروس خودخواهى و دنیاطلبى را، که مادر همه امراض اخلاقى است نابود مى‏کند. همه چیز شفاف و صاف مى‏شود. نظارت شونده هر نوع اطلاعاتى را، کما هو، ارائه مى‏کند و نظارت کننده هم این اطلاعات را با رعایت اخلاق اسلامى، بدون افشا و تشییع و اذاعه، به شکل مخفى مى‏گیرد و از طریق مراجع ذیصلاح اقدام اصلاحى را انجام مى‏دهد که به نفع طرفین خواهد بود. اوج نصیحت مانع درونى نظارت را مى‏زداید.
دوم: موانع بیرونى نظارت مؤثر
الف - موانع ساختاری
با چه سازوکاری باید نظارت کرد[«چه نظارت از بالا به پایین»، چه پایین به بالا» و «چه نظارت هم عرض»]. درست است که نهادهایی مثل خبرگان، شورای نگهبان، سازمان بازرسی قوه قضائیه و ... به عنوان سختارهای نظارتی در نظر گرفته شده اند، ولی در برخی مواقع ابهاماتی در سازوکار وجود دارد. به عنوان نمونه، ارائه لایحه های «اصلاح قانون انتخابات» و «لایحه اصلاح قانون وظایف و اختیارات رئیس جمهور»* و همچنین «عدم  سازوکار لازم براى نظارت رهبرى در خبرگان» و «اشتراک قوه قضاییه و مقننه در نظارت بر قوه مجریه» و... از این قبیل ا ست که باید به یک اصلاح ساختارى و یک توافق دست یافته شود، تا جایى براى این گونه لوایح و اختلافات و ابهامات نباشد. همین موارد حاکى از مشکلات و عدم گویایى ساختارى است.
1. انتخابات
بزرگترین مشکل برگزارى انتخابات در ایران اسلامى، که به یک بیمارى اپیدمى و مزمن تبدیل شده، وجود مشکل ساختارى در قانون انتخابات کشور است که در هر دوره از برگزارى انتخابات با اندکى بى‏تدبیرى و یا بى‏اطلاعى و عدم توجه مجریان به دستگاه نظارتى، معضل و گره کورى را در روند اجرایى به وجود مى‏آورد. که تنها با تدبیر و دخالت ولى فقیه و استفاده از حکم حکومتى، موضوع حل و فصل مى‏گردد. ادامه این روند جداى از نشان دادن پویایى و نقش برجسته و لایت فقیه در اسلام و قانون اساسى مى‏تواند تهدید جدى براى نظام تلقى شود. بهتر است که با رفع مشکل ساختارى امور از طریق مجارى قانونى طى شود و معضلى به وجود نیاید. تا از پتانسیل رهبرى و ولى فقیه خرج گردد.
قانون اساسى، در اصل 99، تکلیف نظارت بر انتخابات را به عهده شوراى نگهبان گذاشته، ولى مسؤولیت اجراى انتخابات را با تمامى نقش و اهمیت و نقشى که مجرى مى‏تواند در جریان برگزارى انتخابات از خود بروز دهد به قوانین عادى سپرده است.
براساس ماده 25 قانون انتخابات مصوب مجلس شوراى اسلامى، وزارت کشور مجرى انتخابات است. و طبق ماده 16 همان قانون، فرمانداران باید هیأت اجرایى تشکیل دهند و اینها باید از طرف هیأت نظارت تأیید شوند و وقت و هزینه توان‏فرسایى بر دوش نظام گذاشته مى‏شود تا اصطکاک این دو هیأت حل شود و نوعا اختلافات آنها حل نشدنى است. در جهان امروز کشورهایى که با نظام دموکراتیک رأى‏گیرى اداره مى‏شوند با تشکیل کمیته ملى انتخابات یا کمیسیون ملى انتخابات این مشکل ساختارى را برطرف کرده‏اند. در این کشورها کمیسیون یا کمیته ملى با عضویت نمایندگانى از 3 قوه و یا حتى حضور نمایندگانى از سندیکاها و احزاب سیاسى تشکیل مى‏شود که مسؤولیت برگزارى کلّ انتخابات در کشور را برعهده دارند.(13)
2. نظارت بر قوه مجریه
یکى از کارشناسان فقه سیاسى معتقد است:(14)
«نظارت بر قوه مجریه بین قوه قضاییه و مقننه مشترک است؛ یعنى مجلس شوراى اسلامى بر قوّه مجریه نظارت دارد و قوه قضاییه نیز همین طور، در پاسخ باید گفت: تفاوتِ نظارتِ این دو نهاد در آن است که نظارت قوه قضاییه مطلق است و موارد آن تعیین نشده است و به طور کلّى نظارت بر حسن اجراى قوانین بر عهده این قوّه نهاده شده است که در مورد قوّه مجریه و حتى قوّه مقننه، با رعایت سایر قوانین صلاحیت نظارت دارد، در حالى که نظارت مجلس شوراى اسلامى محدود است؛ یعنى راههاى نظارتى آن کاملاً تعیین شده است؛ مثل اظهار نظر نمایندگان، سؤال، استیضاح و تحقیق و تفحص. لذا قانون اساسى از به کار بردن لفظ نظارت براى مجلس شوراى اسلامى خوددارى کرده و فقط موارد نظارت را ذکر کرده است و این بدان معنا است که مجلس صرفا انواع خاصى از نظارت را مى‏تواند اعمال کند، نه همه موارد را، اما در مورد قوه قضاییه، نظارت به طور مطلق آمده است.»
نفس این پاسخ، حاکى از یک شکل ساختارى در بعد نظارتى در سطح قوا است. از لحاظ ارزش خوب است که ما این همه ناظر بر یکدیگر داشته باشیم، ولى عالم قانون و اجرا، ساختار مى‏طلبد و دچار درگیرى و اشکال مى‏شویم و همیشه با رفاقت یا کدخدا منشى باید حل کنیم یا هزینه مناقشات پدید آمده را متحمّل شویم و نهایتا دست به دامان ولى فقیه شویم.
3. نظارت بر رهبرى (توسط خبرگان)
این نظارت از ابعاد گوناگون مبهم است؛ از جمله ابهام ساختارى که در قانون اساسى اولیه (و پیام‏ها و دیدارهاى امام خمینى رحمه‏الله و در وصیت نامه ایشان) به آن اشاره‏اى نشده است. در بازنگرى هم پس از رحلت امام رأى نیاورد. جالب است که نوعا از طرف کسانى رأى نیاورد که بعدها از طرفداران نظارت مردمى بر رهبرى شدند! بعدها که مجلس خبرگان «هیأت تحقیق» از رهبرى را تصویب کرد، اعتراض بعضى حقوقدانان را در پى داشت(15) که: «آیا مجلس خبرگان بر طبق قانون اساسى حق تصویب چنین ماده‏اى را داشته است؟ و آیا وظیفه هیأت تحقیق در این ماده دخالت در امور رهبرى تلقى نمى‏گردد؟»
با نگاهى به مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، معلوم مى‏شود موافقان نظارت هم دچار نوعى تردید بوده‏اند:(16) «مقصود از نظارت، زیر نظر گرفتن اقدامات رهبرى توسط چند نفر نیست، بلکه مراقبت مورد نظر است (یک مراقبتى) نه نظارت که بگویند فردا چند نفرى انتخاب مى‏کنند که به این کار باید نظارت داشته باشند.» و بعدها این کمیته نظارتى تشکیل شد. بالأخره باید روشن شود و با حفظ قداست رهبرى وظیفه نظارت انجام پذیرد. اینکه نظارت در بازنگرى قانون اساسى تصویب نشود ولى در خبرگان تصویب شود و براى آن کمیته هم لحاظ شود، آیا این غیر از یک مشکل ساختارى در فرآیند نظارت است؟!(17)
4. لایحه اصلاح قانون وظایف و اختیارات رییس جمهورى
در ماده 13 قانون فعلى وظایف و اختیارات رییس جمهور دارد که:
«به منظور پاسدارى از قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و در اجراى اصل 113 قانون اساسى، رییس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع بازرسى، پى‏گیرى، بررسى و اقدامات لازم مسؤول اجراى قانون اساسى مى‏باشد.»
در ماده 1 لایحه مزبور آمده است:
«متن زیر و تبصره ذیل آن به انتهاى ماده 13 اضافه مى‏شود:
«رییس جمهور مى‏تواند وظایف مربوط به نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پى‏گیرى و بررسى را از طریق هیأتى متشکل از افراد صاحب نظر در امور حقوقى و اجرایى به نام هیأت پى‏گیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران انجام دهد.»
شوراى نگهبان هم پاسخ داد:
«در مواردى که رهبرى در دستگاهاى زیر نظر خود اعمال ولایت نموده باشند، دادن اختیارات نظارت و کسب اطلاع به رییس جمهور نسبت به آن خلاف شرع شناخته شد.»
این یک نمونه از این گفتمان بین دو نهاد عظیم نظام است که بعد از گذشت ربع قرن، طرح مى‏شود که خود نوعى مانع ساختارى است که ناظر چه کسى است، رهبر یا رییس جمهور؟
ب ـ موانع قانونى
1. انتخابات
منافشات ایجاد شده چگونگی برگزاری انتخابات مجلس هفتم، جدای از برداشت علل متفاوت و جانبدارانه و تفسیر به رای از قانون موجود و عدم تمکین از ناظری که مسئولیت خود را از قانون اساسی میگیرد، نشان از مشکلات اساسی و وجود نقایصی در قانون موجود انتخابات دارد که پیوسته در دوره های مختلف با شدت و ضعف، میان مجری و ناظر ظهور و بروز می یابد.
به عنوان نمونه طبق قوانین موجود، صلاحیت داوطلبان برای نمایندگی مجلس، می باید احراز گردد اما حد و حدود و چگونگی احراز صلاحیت مشخص نشده است، لذا یکى از مناقشات جدّى دستگاه مجرى و ناظر از همین جا نشأت مى‏گیرد تا آنجا که رهبر معظم انقلاب براى جلوگیرى از زحمت اعضاى محترم شوراى نگهبان و استیفاى حقوق مردم، مجبور به تبیین شرایط احراز به حدود عرفى و عقلایى شد. در صورت وجود قانونى شفاف، ریشه درگیرى از بین مى‏رود.(18)
در حالیکه بعضى معتقدند: ما باید عدم صلاحیت را احراز کنیم.(19) و معتقدند که براساس اصل 37 قانون اساسى، اصل بر برائت است و نیز با توجه به اینکه اصالة الصحة از مسلّمات فقهى و دینى ما است، باید اصل را بر وجود شرایط لازم و صلاحیت و شایستگى قرار داد، مگر اینکه عدم صلاحیت و فقدان شرایط محرز شود.(20) در پاسخ مى‏آید که: امام رحمه‏الله وصیت کرده‏اند: «نااهلان و نامحرمان نباید در نظام نفوذ کنند و این که اصل برائت، در جرم و تخلّف است ولى در مناصب حکومتى که بحث از جرم نیست، جاى اصل صحّت و برائت نمى‏باشد.
به هر حال، قانون باید شفاف و با مبنا باشد و از جمله موارد غیر شفاف قانونى، نزاعى است که در نظارت استصوابى و استطلاعى است.(21)
2. نظارت بر رهبرى
گفته شده: اگر بنا ا ست که نظارت مطلق در اصل 99 قانون اساسى، نظارت استصوابى تفسیر شود، باید واژه «نظارت» در اصول دیگر قانون اساسى نیز به همین معنا تفسیر شود و حال آنکه چنین نیست؛ مثلاً مى‏دانیم خبرگان رهبرى بر کار رهبرى نظارت دارند، اما نظارت آن‏ها استصوابى نیست و یا نظارت نمایندگان سه قوه بر صداوسیما استصوابى نیست.
پاسخ داده‏اند: تفسیر نظارت در اصل 99 به نظارت استصوابى، معنایش این نیست که در همه جا نظارت استصوابى است و چیزى به نام نظارت استطلاعى در کار نیست. ممکن است در جایى منظور قانون‏گذار از نظارت، استصوابى باشد و در جاى دیگر استطلاعى باشد. این به نظر و رأى مفسّر بستگى دارد.(22)
چرا مسائل به این مهمى را به تفسیر مفسر واگذاریم، بهتر نیست قوانین را شفاف کنیم؟
ج ـ موانع اجرایى
در جاهایى که مشکلات ساختارى و قانونى وجود ندارد یا بر این فکر و ملاحظه که «اگر نظارت کنى، نظارت مى‏شوى، پس بهتر است نکنى» یک قاعده نانوشته مهلک است.
طرف مى‏شود، شاهد مشکلات اجرایى خواهیم بود که عمدتا به خاطر ضعف مدیریت، ندانم کارى، ناهماهنگى و ناکارآمدى به وجود مى‏آید؛ مثلاً ممکن است مجلس نظارت بر قوه مجریه و نظارت بر اجراى مصوّبات خود را توسط دولت به علت اشتغالات زیاد یا زائد، عدم مدیریت قوى در مجلس، عمل نکند یا مدیریت زمانى نداشته باشند و یا نمایندگان به جاى نظارت، به امور عمرانى مناطق خود مشغول شوند و براى جلب رضایت و آرا براى دور بعد، به یک کارگزار شبیه شوند و حتى لازم باشد در نوبت بنشینند واز استاندار وقت بگیرند، (با این حال) چگونه مى‏توانند نظارت کنند.
و یا اعضاى خبرگان رهبرى، به علت کهولت سن یا مهیّا نکردن یا نبودن سازوکار نظارت و یا عدم عزم و اعتقاد به نظارت و اینکه ما چگونه مى‏توانیم نظارت کنیم؟ این وظیفه را انجام ندهند؛ به خصوص که هر کدام مشاکل و مشاغل فراوان خاص خود را هم داشته باشند. نوع موانع اجرایى به ضعف یا عدم (مدیریت نظارت) بر مى‏گردد؛ چرا که باید بپذیریم نظارت امرى مهم است و مدیریت خاص مى‏خواهد و اصولاً (عدم نظارت) راحت‏تر است و دردسرهاى مخصوص را هم ندارد. در حالى که اگر سلامت یک نظام به نظارت بستگى دارد، باید آن را مثل یک سنگربان حفظ کرد. چشم تیزبین نظام بود و بدون خستگى و خیرگى، با مهارت و نظر به این مهمّ همّت گماشت. به هر حال، یکى از موانع و آسیب‏هاى نظارت، نبود «مدیریت نظارت» است که چه بسا از همه عمده‏تر و شایع‏تر است. این فکر و ملاحظه که «اگر نظارت کنى، نظارت مى‏شوى، پس بهتر است نکنى» یک قاعده نانوشته مهلک است.
در اینجا مناسب است که نکاتى از نظارت نادرست و غیرمؤثر، که در مباحث مدیریت مطرح مى‏شود طرح گردد. در بسیارى از سازمانها سیستم‏هاى کنترل نمى‏توانند اطلاعات صحیحى از عملکرد سازمانى به این مدیریت فراهم کنند، مدیرانى که باز خورد کنترلى ناصحیح دریافت مى‏دارند، به اقداماتى دست مى‏زنند که متناسب با موفقیت نیست.
الف ـ کنترل بیش از حد و کمتر از حدّ
کنترل بیش از حدّ، مقررات افراطى را بر فعالیت‏ها و اجراى وظایف افراد تحمیل مى‏کند و آزادى عمل فردى را تحدید مى‏کند، کنترل کمتر از حد حاصل مقررّات ضعیف یا عدم وجود مقررات براى اجراى فعالیت‏ها مى‏باشد. و به آزادى عمل بیش از اندازه منجر مى‏شود. هر دو نوع آسیب‏زا است؛ کنترل بسیار زیاد مانع از ابتکار عمل مى‏شود. مشکلات روحى ایجاد مى‏کند. سازمان را به سوى تشریفات زاید فراوان هدایت مى‏کند و موجب کندى تصمیم‏گیرى و اجرا مى‏شود. کنترل بسیار کم مى‏تواند به هماهنگى داخلى صدمه بزند و موجب مصرف افراطى منابع یا عدم بهره‏بردارى کافى از آن بشود. اصل مهم، یافتن تعادل درست میان کنترل‏ها براى پشتیبانى از عملکرد سازمان است.(23)
ب ـ ناهماهنگى در نظارت یا نظارت‏هاى ناهماهنگ
اگر سیستم‏هاى کنترل، به طور نامناسب طرّاحى شده باشند، امکان دارد پیام‏هاى نامربوطى براى کارکنان بفرستند. مدیران باید سیستم‏هاى کنترلى تهیه کنند که با ترغیب رفتارهاى مناسب در کارکنان موجب موفقیت سازمان در بلند مدت شوند؛ مثلاً اگر بخواهیم افراد تحت کنترل بخشى از وقت خود را صرف پروژه‏هاى آینده کنند، ولى حقوق را ثابت نگهداریم، در نتیجه فرد مورد نظر بدون فکر به آینده و با خیال راحت از تأمین حقوقش در کار اجرایى صرف ادامه مى‏دهد. این جاست که سیستم کنترل با سیستم پرداخت ناهماهنگ است.
ج ـ عدم توانایى در تنوّع کنترل‏ها
استراتژیهاى کنترل، غالبا انعکاس ساختار سازمانى است؛ براى نمونه، یک سازمان متمرکز، احتمالاً سیستم کنترل واحد و متمرکزى دارد که مجموعه استانداردهاى مشابه را براى اجرا در بخش‏ها و واحدها وضع مى‏کند. برخى سازمانها پراکندگى فراوان دارند، در نقاط مختلف کشور، اینها سیستم‏هاى کنترل مختلف مى‏خواهند، اعمال، یک نوع نظارت کار را مشکل مى‏کند.(24)
د ـ نظارت تحمیلى به جاى نظارت برخود
حقیقت این است که براى بالا نگه داشتن عملکرد نمى‏توان صرفا روى نظارت تکیه کرد؛ زیرا که افراد نظارت را از طریق غیبت، انتقال، بازده با کیفیت پایین و از این قبیل کارها خنثى مى‏کنند.
یکى از مشکلات ناشى از تأکید روى نظارتهاى رسمى این است که این گونه نظارتها اغلب به واکنش‏هاى نامطلوب منجر مى‏شوند. احساس بیزارى، ضعف بیشتر عملکرد و تلاش براى درهم شکستن سیستم منجر مى‏شود و منجر به امور ذیل مى‏گردد. (از دید «ادوارد لادار» و «جان راد»)
1. رفتار ادارى غیرقابل انعطاف (خشک)
این رفتار حاکى از تمایل افراد به این است که خود را در ارتباط با سیستم نظارت، خوب جلوه دهند. افراد تلاش خود را به نقاط مورد سنجش، بیشتر متوجه مى‏کنند و اغلب هدفهاى مهم‏تر سازمان را فراموش مى‏کنند.
2. رفتار استراتژیک
این رفتار عبارت است از تمایل افراد به تهیه اطلاعات، به گونه‏اى که این اطلاعات در محدوده زمانى معین خوشایند جلوه کند (فریب).
3. گزارش اطلاعات نامعتبر
بعضى اوقات، افراد از طریق اطلاعات نادرست و نامعتبر سیستم را مى‏کوبند.(25)
همه آنچه تا به حال گفته شد، خصایص و پیامدهاى نظارت غیرمؤثر و نادرست است که نوعاناشى از ضعف در مدیریت نظارت است که از آسیب‏هاى مهم به شمار مى‏رود.
لذا صرف عدم وجود اشکالات ساختارى و قانونى نمى‏تواند نظارت را مؤثر کند. باید ناظران را آموزش داد و به جاى «نظارت مدیریتى»، «مدیریت نظارتى» اعمال کرد. تا ماشین نظارت خاموش نشود و به گِل ننشیند.
ه ـ موانع سیاسى ـ اجتماعى
آقاى عمید زنجانى معتقد است:(26)«سه تعبیر الآن جزو تعابیر دارج در فرهنگ سیاسى کشور است که ممکن است در تمام نظارت‏ها مطرح شود؛ یکى اعمال سلیقه، دیگرى منافع گروهى و سومى گرایش سیاسى. این سه در تمام سطوح مدیریت حضور دارد. در تمام سطوح نظارتى هم حضور دارد. اگر این مسأله موجب خدشه در نظارت باشد. باید در تمام نظارت‏ها باشد و لازمه‏اش آن است که باید نظارت را از مدیریت حذف کرد.»
ما با اقتباس از این گفتار، این 3 عامل را، که مخدوش کننده نظارت است، به بررسى مختصر مى‏گذاریم:
1. اعمال سلیقه
هیچ انسانى خالى از سلیقه نیست و تردیدى نیست که سلایق در خلایق مختلف و پراکنده است. اختلاف سلیقه نوعا به روش بر مى‏گردد هر چند در هدف و یا وسیله هم مى‏تواند نمود کند. وقتى یک ناظر از یک روش ناخشنود باشد، با این پیش فرض منفى، به نظارت شونده نمره و نگاه منفى دارد. بالأخره افراد هم که معصوم نیستند. به این ایراد (یا شبهه) توجه کنید:(27)
«معناى نظارت استصوابى این است که یک عده خود را معیار اسلام و حق مطلق بپندارند و همه طبقات در شناخت مبانى اسلامى، ارزش‏ها مفاسد و مصالح موظّف باشند عقل و درک خویش را کنار گذاشته، تابع محض درک و برداشت خاص آنان باشند. این یک امر خرافى است و با هیچ عقل و منطقى سازگار نیست.»
فعلاً کارى به ناصواب بودن و لحن بد این عبارت نداریم، ولى به هر حال، نظارت است و ناظر و سلیقه‏هاى خاص. باید مواظب هر نوع اعمال سلیقه باشیم و خطر آن را گوشزد کنیم.
اعمال «بى‏طرفى» امرى بسیار مشکل است؛ چون انسان بى‏طرف نداریم. مثل داورى که در یک مسابقه ورزشى قضاوت کند و بى‏طرف باشد، امکان دارد ولى مشکل است.
2. منافع گروهى
نمى‏دانیم مراد ایشان از «منافع گروهى» یا «منافع حقوقى» چیست؟ شاید منافع صنفى مراد باشد[ در مقابل منافع شخصى که در عنوان قبل طرح شد]، به قرینه عنوان جداى «گرایش سیاسى» این منافع از سنخ سیاسى هم نیست، حدّى میانه است. گروه سرمایه‏داران، بازاریان، فرهنگیان، آیا این مراد است یا این حالت که در فرهنگ سازمانى است که هر کس به هر بخش که مى‏پیوندد، آنجا را محور قرار مى‏دهد و از آن موضع صحبت مى‏کند و تمام مقررّات و آیین نامه‏ها را به نفع آن بخش که تصدّى یا تولّى آن را به عهده مى‏گیرد، تفسیر مى‏کند، و اعتبارات را به آن سمت سرازیر مى‏خواهد. و اتفاقا اگر بخش او تغییر کرد و به بخش مقابل رفت، همین حالات گروه خواهانه و حقوق‏گرایانه ناشى از بخشى‏نگرى را به آنجا مى‏برد که این حالت در یک قضاوت مثبت این است که هر کس مى‏خواهد کارآمدى بخش خود را ارتقا دهد و حالت منفى آن، تسرّى روح عشیره‏اى و قبیله‏اى در دل سازمانهاى مدنى و مدرن است؟! با این تفسیر حقوق خاصّى براى بخشى بیش از بخش‏هاى دیگر طلب مى‏کند. از این حالت گاهى به «بخشى‏نگرى» تعبیر مى‏شود.
بر این اساس در فرآیند «نظارت»، «بخشى‏نگرى» یک آفت خواهد بود؛ چرا که اگر آن بخش ناظر باشد، خصمانه و غیر منصفانه نظارت مى‏کند و اگر نظارت شونده باشد نهایت فرار و اختفا از واقعیات را پیشه مى‏کند تا از هجوم ناظران مصون بماند تا بخش او هر چند ناموفق است و غیر سالم ولى موفق و سالم نشان داده شود.
3. گرایش سیاسى
این عامل یا مانع هم مثل عناصر قبل، امرى گریزناپذیر است. نمى‏شود بدون گرایش سیاسى بود. بالأخره انسان در یک جناح مى‏گنجد. البته بحث فقط از دو جناح نیست، جناح‏هاى فرعى و مخفى داخل هر جناح بزرگ بسى فراوان‏تر است؛ مثل احزاب غربى که در درون خود جناح‏هاى متعددى دارند که در زمان انتخابِ درون حزبى عود و بروز مى‏کند. وقتى گروه ناظر از یک گرایش سیاسى باشد، على القاعده نظارت یک سویه خواهد بود. براى حذف رقیب، ویا تضعیف جایگاه گرایش سیاسى‏مقابل، این گرایش حتى در قضاوت هم ممکن است دخالت کند؛ چرا که نظارت و قضاوت نهایتا از یک خانواده محسوب مى‏شوند؛ زیرا در نظارت، بالمآل، نوعى قضاوت نهفته است و در قضاوت هم نظارت وجود دارد. ما همیشه از این گرایش‏ها در نظارت‏ها ضرر مى‏بینیم و ضربه مى‏خوریم. احکام قاضیان و ناظران، خالى از اغراض سیاسى نمى‏تواند باشد.
آقاى عمید زنجانى دو راه حل براى شوراى نگهبان، براى سلامت از سه مانع (سلیقه، منافع گروهى و گرایش سیاسى) ارائه مى‏کند.(28)
(البته بحث ما در نظارت بسیار فراگیر و شامل است و نظارت شوراى نگهبان فقط بخشى از آن را تشکیل مى‏دهد ولى در عین حال چون این راه حل خطاب به این نهاد است، از باب نمونه اشاره مى‏شود):
راه حل نخست: توسعه راههاى کسب اطلاع است؛ به این شکل که دو سویه عمل شود تا به واقعیت‏ها به اندازه کافى توجه شود و اطمینان بیشترى به بارآورد و سطح کار بالا رود. ممکن است انسان با کسب اطلاع از چهار مطلب، به یک نتیجه‏اى برسد، اما اگر اطلاع از چهل مطلب داشته باشد به نتیجه مطمئن‏ترى مى‏رسد یا ممکن است در نتیجه هیچ تأثیرى نداشته باشد اما بدیهى است اطلاعات بیشتر اتقان بیش‏ترى را در تصمیم‏گیرى خواهد داشت.
راه حل دوم (راه حل حقوقى): رویّه‏اى را که ما براى خروج از دوگانگى قضایى در سیستم اجرایى اتخاذ کردیم، کاملاً با سیستم نظارتى؛ مثلاً کشور فرانسه متفاوت است. آنها در درون قوه مجریه براى نظارت بر تخلّفات از یک نظام قضایى درجه 2 استفاده کردند، لذا از نظر معیارهاى حقوق اساسى، نظام فرانسه دچار مشکل است و دوگانگى قوّه قضاییه در کل ساختار نظام سیاسى فرانسه به چشم مى‏خورد، خوشبختانه ما به این ورطه دچار نشدیم. در هیأت‏هاى بدوى، کار را با حضور قضات اجرایى کردیم. قضات شخصشان را مى‏آورند اما شخصیّتشان را نمى‏آورند. قضات عضو این هیأت‏ها هستند ولى نه به عنوان عضوى از قوّه قضاییه. پیشنهاد این است: هیأت‏هایى که شوراى نگهبان به عنوان ابزار کار براى انجام وظایف خودش در اجراى اصل 99 استفاده مى‏کند، از حضور قضات استفاده شود، البته به عنوان اشخاصى که صلاحیت تصمیم‏گیرى در مسائل حقوقى و قضایى را دارند، نه به عنوان قاضى قوّه قضاییه. حضور چنین افرادى که از صلاحیت‏هاى بالاى قضایى برخوردارند، در میان هیأت‏هاى نظارت شوراى نگهبان به این هیأت‏ها یک حالت نیمه قضایى مى‏دهد که سنجش و تصمیم‏گیریها و نظرها به دور از معیارهاى قضایى نباشد و با توجه به جامعیت قضایى باشد.
البته هر دو پیشنهاد با حفظ استقلال شوراى نگهبان است؛ چون اصل 99 نظارت را بر عهده شوراى نگهبان گذارده است. هیچ بخشى از این نظارت نمى‏تواند بیرون از شوراى نگهبان اعمال شود.
این دو پیشنهاد از طرف ایشان، یک راه حل هم قبلاً در ذیل موانع ساختارى عرضه شد که تشکیل (کمیته ملى انتخابات) است، (مراجعه شود).
ارائه این راه حلها حاکى از جدّى بودن آسیب‏ها است، هر چند هیچ راه حلى خالى از مناقشه نیست. ولى صرف ارائه آن، آنهم از طرف انسانهاى بى‏غرض، نشانگر این است که همیشه یک پالایش در روشها و مقررات نظارتى باید اعمال شود تا از حدّاکثر اتقان برخودار گردد.
موانع نظارتى از طرف نظارت شوندگان در بُعد اجتماعى ـ سیاسى
1. غوغاسالارى؛ گردوغبار کردن و شلوغ بازى از ناحیه کسانى که ریگ به کفش دارند و با وجود عدم اهلیت و نامحرمیت با نظام، قصد دارند به هر شکل، خود را به درون اندام نظام برسانند و با امکانات تبلیغى که دارند جوّسازى مى‏کنند تا اعصاب ناظران را نامتعادل نمایند و بهره‏بردارى کنند. ناظر باید مثل یک قاضى بر عقل خود تکیه کند و نه احساس و اسیر جوّ نشود.
2. بازى کردن نقش اپوزسیون؛ نظامى با زحمت تشکیل شده است، عده‏اى ممکن است با خط‏گیرى از عناصر بیگانه و اپوزسیونهاى خارجى؛ خواه ناخواه به آن سو تمایل پیدا کنند و با حفظ ظاهر، خود را از حق شهروندى بهره‏مند بدانند و فشار وارد کنند.
3. تجددّگرایى افراطى؛ این عامل باعث مى‏شود که حاکمیت ارزشها زیر سؤال رود و متجدّدان، هر ناظرى را که حامى ارزشها است، متهم کنند و در مقابل او بایستند.
4. نفاق؛ به ظاهر خود را طرفدار قانون نشان مى‏دهد ولى مدام در پى راه نفوذ یا راه فرار از قانون را دارد، ولى در باطن هیچ علاقه و عقیده‏اى ندارد و دنبال تثبیت قدرت خود است.
و عواملى از این قبیل که نظارت شونده‏ها از آن برخوردارند. متأسفانه ناظران گاهى تحت تأثیر قرار مى‏گیرند و از حالت تعادل خارج مى‏شوند و نظارت ا فراطى یا تفریطى اعمال مى‏کنند و هیزم خشک وتر را مى‏سوزانند. (پیشتر به عامل تعادل در نظارت مؤثر اشاره شد.)
جمع‏بندى: موا نع انفسى و آ فاقى که در ابعاد گوناگون شمرده شد، هم شامل نظارت کننده و نظارت شونده و سیستم نظارت مى‏شود و منحصر در نظارت خاص نیست. نظارت‏هاى از پایین به بالا و از بالا به پایین و هم عرض را شامل مى‏شود و همچنین فرآیندهاى نظارتى، سیاسى، اجتماعى، ادارى و اخلاقى را نیز در بر مى‏گیرد. نظارت‏هاى رهبرى، بر رهبرى، قضایى، انتخاباتى، حقوقى و... را فرا مى‏گیرد. موانعى است براى نظارت مؤثر به معناى مطلق آن، براى سالم‏سازى سیستم نظارتى و کارآمدى آن، باید این موانع را حذف یا تضعیف کرد. نظارت سالم و مؤثر مایه اعتمادسازى و کارآمدى و تحکیم پایه‏هاى نظام دینى خواهد بود. دنیا و آخرت را با هم تأمین مى‏کند و موجب رضایت خدا و رسول و مردم مؤمن به خدا و رسول هم مى‏باشد و ما نع ظلم و بى‏عدالتى مى‏شود.
شرایط نظارت مؤثر(29)
شاید به نظر بیاید که با وجود بیان «موانع» و بیان راه‏هاى زدودن آنها، از بحث شرایط بى‏نیاز مى‏شویم. در حالى که با دقّت و تعمّق مى‏توان تفاوت آن دو را دریافت؛ شرط آن است که با وجودش مشروط موجود است و با نبودش مفقود، ولى مانع با وجودش مقتضى موجود نیست با نبودش موجود است، و لزوما عدم مانع همان شرط نیست. هر چند گاهى اینگونه است. مراد ما از مشروط «نظارت کامل و مؤثّر» است. به هر حال به بیان این شرایط مى‏پردازیم:
1. حاکمیت ارزشها
مراد از «ارزش» مطلوبیت و قیمت است و مراد از ارزش که از آن در جامعه‏شناسى و روان‏شناسى به هنجار هم یاد مى‏کنند. در بُعد اسلامى آن امورى است که مطلوبیت شرعى و عقلى داشته باشد. شاید بتوان اصطلاح «معروف» را مرادف ارزش دینى و عقلى و منکر را مساوق «ضد ارزش» دانست. معیارهایى که توسط عقل و شرع مطلوب شناخته شود، ارزش است که براى برپایى آن، این همه مجاهدت شده است. جمله ماندنى شهید بهشتى که «انقلاب ما انقلاب ارزش‏هاست» ناظر بر همین مفاد است. از ارزش‏ها گاهى به «اصول» هم یاد مى‏شود، که باید مورد پافشارى قرار گیرد و ارزش‏هاى شاهنشاهى باید منسوخ و منسى شود و ارزش‏هاى اسلامى و انقلابى حاکم گردد. اگر ما ارزش‏ها را از دست بدهیم و یا معامله و مسامحه کنیم، فقط نامى از انقلاب باقى مى‏ماند. جاى تطویل کلام نیست ولى باید دانست که «نظارت مؤثر» بدون رعایت ارزش‏ها امکان ندارد.
انواع ارزش‏ها
احکام اسلام و حدود الهى، ارزش هستند و باید پیاده شوند؛ تلخ یا شیرین، مکروه یا محبوب (مگر در مقام تزاحم با مصلحت اقوى که باز هم حکم اهم پیاده مى‏شود) شعارهاى انقلاب ارزش هستند؛ مانند استقلال، آزادى، جمهورى اسلامى ـ نه شرقى، نه غربى، جمهورى اسلامى. اینها به هیچ وجه نباید خدشه پیدا کنند.
فضایل اخلاقى ارزش هستند؛ مانند ایثار، خدمت، احسان، فداکارى، وفادارى، سداد، عدالت، تقوى، دورى از رذایل و گناهان.
شخصیت‏هاى مقدس (معصوم و غیرمعصوم) ارزش هستند؛ چه حقیقى چه حقوقى، شخصیت مقدس کسى است که ارزش‏ها را در خویش نهادینه کرده یا کمترین فاصله را با آنها دارد.
حفظ نظام و انقلاب و اسلام، یک ارزش است. سلامت نظام و معنویت و حراست آن از دست بیگانگان.
نظارت کننده و نظارت شونده و سازوکار و سیستم نظارت باید مبتنى بر این ارزش‏ها باشد. و کوچک‏ترین تخطى از آن نشود.
این ارزش‏ها را باید همه توافق کنند و با یک فرآیند «خودنظارتى» هر کس فاصله دارد، خود را بسازد و توبه کند و فاصله خود را با ارزش‏ها کم کند. نظارت کننده باید بداند در هر شرایطى مورد نظارت خداى متعال است و «إنّ الشاهد هو الحاکم». نظارت شونده هم باید تسلیم ارزش‏ها باشد و اگر فاصله دارد جز خویش کسى را ملامت نکند. اگر ناظر حافظ ارزش‏ها است و هدف او از نظارت حفظ ارزش‏ها است، باید از ملامت ملامتگران نهراسد.
نظام هم در مقام توبیخ عادلانه ناظر و منظور بر طبق دورى و نزدیکى ارزش‏ها عمل کند. به نظر مى‏رسد عدالت و تقوى، محورى‏ترین ارزشهایى هستند که با وجود آنها، سایر ارزش‏ها هم حفظ مى‏شود و با نبود آنها هم ارزش‏ها مفقود مى‏گردد.
دو عنصر گران‏قیمت و کمیاب، که باید ملکه شود؛ یعنى نهادینه گردد. این دو است که ناظر و منظور را از گروه‏گرایى و گرایش‏هاى سیاسى و شهوانى و دنیوى و اخروى مصون مى‏دارد. ترس از خدا را جایگزین ترس از انزوا و از دست دادن مقام قرار مى‏دهد. باید بر این دو عنصر تأکید شود و نماد و تابلو گردد.
این دو اصطلاحا عامل «نظارت درونى» یا «خود نظارتى» حساب مى‏شوند، که در صورت تحقّق، راه نظارتِ بیرونى هموار مى‏شود یا کمترین نیاز به آن است.
«اى کسانى که ایمان آورده‏اید همواره براى خدا قیام کنید و از روى عدالت گواهى دهید. دشمنى، با جمعیتى شما را به گناه و ترک عدالت نکشاند. عدالت کنید که به تقوى نزدیک‏تر است و از معصیت خدا بپرهیزید که خداوند از آنچه انجام مى‏دهید، آگاه است.»(30)
این آیه به شکل گویا بر عدالت و تقوا در قیام و شهادت و نظارت و امثال آن دعوت مى‏کند لبیک به همین یک آیه نظارت مؤثر را تضمین مى‏نماید.
«اى کسانى که ایمان آورده‏اید، کاملاً قیام به عدالت کنید، براى خدا شهادت دهید، گرچه این گواهى به زیان خود شما یا پدر و مادر و نزدیکان شما باشد. چرا که اگر آنها غنى یا فقیر باشند، خداوند سزاوارتر است که از آنان حمایت کند. بنابراین، از هوى و هوس پیروى نکنید که از حق منحرف خواهید شد و اگر حق را تحریف کنید و یا از اظهار آن اعراض نمایید خداوند به آنچه انجام مى‏دهید آگاه است.»(31)
این آیه گویاتر از آیه قبل و مقارن آن است که بدون شرح، شرط نظارت مؤثر را بیان مى‏کند. نفى خویش‏گرایى و خویشاوند گروى و هوى و هوس‏خواهى مى‏کند و امر به عدالت و حق و تقوى مى‏نماید. اگر شعار ندهیم و واقعا مسلح به عدالت و تقوى شویم، از حق عدول نمى‏کنیم ولو به ضررمان باشد و این همان «خود نظارتى» است، که مسلما:
هر که در این بزم مقرّب‏تر است     جام بلا بیش‏ترش مى‏دهند
هر چه رده بالاتر، درجه «خود نظارتى» و «نظارت از درون» بالاتر.
این کار نیاز به یک نهضت اخلاقى و معنوى دارد که در کنار نهضت خدمت‏رسانى و نهضت نرم‏افزارى که مقام معظم رهبرى کلید آن را زده‏اند، مى‏تواند حلقه نهضت‏ها را تکمیل و تتمیم نماید.
2. حاکمیت قانون
البته وقتى سخن از حاکمیت ارزش‏ها شد، دیگر موارد، ذیل آن است یا از باب ذکر خاص بعد از عام است و به مناسبت تأکید و اهمیت مواردى همانند «حاکمیت قانون» را ذکر مى‏کنیم: قانون میزان نظم است که مورد توافق عقلاى قوم قرار گرفته و مبناى عمل اجتماعى است. البته قانون باید شفاف بوده و ابهام نداشته باشد که خود تبدیل به ضد نظم مى‏شود و مصداق «از قضا سرکنجبین صفرا فزود» مى‏شود. (که پیشتر در بحث موانع به آن اشاره کردیم.) قانون شفاف و عادلانه و بازنگرى شده. و پویاى غیرمخالف با مبانى اسلام، که مورد توافق همه جناح‏ها و گروهاى وابسته به انقلاب و اسلام باشد و اجراى مو به مو شود و تفسیر به رأى نگردد و دچار «نؤمن ببعض و نکفر ببعض» نشود. نظارت را سالم مى‏کند. چه قانونى که شوراى نگهبان تصویب کند یا مجمع تشخیص مصلحت و یا مجلس خبرگان و یا هر نهاد دیگر که قانون به آن اجازه تقنین داده است. همه باید تسلیم قانون شوند رهبر فقید و جدید، هر دو بر این نکته پافشارى داشته و دارند.
آنچه مسلم است، نهادهاى حکومتى تنها یک وظیفه دارند و آن اجراى قانون است. قانون باید سرلوحه اعمال و اقدامات هر یک از مسؤولان باشد و مسؤولان نیز با درک صحیحى از قانون و اجراى منصفانه و بى‏طرفانه آن، از بروز تنش‏ها، اختلافات و منازعات جلوگیرى کنند و بدینوسیله نگذارند که غوغاسالارى، زورگویى، اعمال فشار و زیاده‏خواهى در جامعه اسلامى پا بگیرد. باید با قانون شکنى مبارزه کرد. زمانى که قانون ملاک عمل شود و رقابت‏هاى حزبى و جناحى به گوشه‏اى روند، مردم احساس اعتماد مى‏کنند و تنها همین حسن اعتماد مردم است که پایه‏هاى نظام را محکم مى‏کند. نظارت‏هاى غیر قانونى یا فراقانونى اعتماد زدا است.
3. حاکمیت مردم
در مقدمه قانون اساسى جمهورى اسلامى آمده است:
«در ایجاد نهادها و بنیادهاى سیاسى که خود پایه تشکیل جامعه است، براساس تلقّى مکتبى، صالحان عهده‏دار حکومت و اداره مملکت مى‏گردند. «إنّ الاْرض یرثها عبادی الصالحون» و قانونگذارى که مبیّن ضابطه‏هاى مدیریت اجتماعى است بر مدار قرآن و سنت جریان مى‏یابد. بنابراین، نظارت دقیق و جدى از ناحیه اسلام شناسان عادل و پرهیزگار و متعهد و فقهاى عادل امرى محتوم و ضرورى است و چون هدف از حکومت، رشد دادن انسان در حرکت به سوى نظام الهى است: «إلى الله المصیر» تا زمینه بروز و شکوفایى استعدادها به منظور تجلّى ابعاد خداگونگى انسان فراهم آید.(تخلّقوا بأخلاق اللّه) و این جز در گرو مشارکت فعّال و گسترده تمامى عناصر اجتماعى در روند تحوّل جامعه نمى‏تواند باشد.»
مقام معظم رهبرى در ارتباط با جایگاه مردم در نظام اسلامى مى‏فرمایند:
«در نظام اسلامى، مردم تعیین کننده‏اند. این هم از اسلام سرچشمه مى‏گیرد. مسأله اساسى که بنده بارها بر آن تأکید کرده‏ام، این است که اسلام‏گرایى در نظام اسلامى از مردم جدا نیست. مردم گرایى در نظام اسلامى ریشه اسلامى دارد. وقتى ما مى‏گوییم نظام اسلامى، امکان ندارد که مردم نادیده گرفته شوند و پایه و اساس حق... خود اسلام است.»(32)
در این زمینه نباید دچار افراط و تفریط شد، مردم سالارى نه به معناى شرکت در انتخابات یا راه پیمایى به شکل زینت است «نه به شکل پوپولیسم که به معناى عوام‏زدگى است و تولد آن در روسیه است؛ بعد از انقلاب اکتبر، که دهقانان را مقدس و محور قرار داده بودند، بلکه مردم در چهارچوب اسلام نقش دارند رضایت آنها مبناى مشروعیت نظام نیست ولى پایه مقبولیت است و مقبولیت طبق مقدمه قانون اساسى اساس بقاى نظام اسلامى است. بنابراین، با نگاهى اعتدالى به مردم، باید رضایت‏مندى آنها را در چهارچوب اسلام ملاک قرار دارد. هر نظارتى که مایه خروج مردم مؤمن و انقلابى از صحنه و مایه سرخوردگى و دلزدگى آنها است، نظارتى غیر مؤثر نام دارد. صرف اینکه رضایت مردم شرط نیست، مصلحت آنان باید در نظر گرفته شود ولو قاعدتا حرف متینى است ولى عمومیت ندارد. رضایت‏مندى آنها هم در استحکام یک نظام شرط است که باید با ظرافت به آن دست یافت. ناظران در حقیقت چشمان مردم هستند و نباید چشم‏هاى نافرمانى با شند؛ مثلاً در صحنه انتخابات تا مى‏توانیم باید گزینه‏هاى مورد قبول مردم را با نظارت غیرمؤثر از صحنه خارج نکنیم تا مشارکت کنند و این نه به آن معنا است که عناصر خائن را در اندام نظام بیاوریم و حفظ کنیم. حضور مردم رابطه مستقیمى با اعتماد آنان به مسؤولان دارد. این اعتماد، جز از طریق عملکرد قانونى مسؤولین به دست نمى‏آید.
4. حاکمیت اسلام
در اصل چهارم قانون اساسى با اشاره به حراست از احکام اسلام آمده است:
«کلیه قوانین و مقرّرات مدنى، جزایى، مالى، اقتصادى، ادارى، فرهنگى، نظامى، سیاسى و غیراینها باید براساس موازین اسلام باشد.» در قانون بر حاکم بودن این اصل بر اطلاق و عموم همه اصول قانون اساسى تصریح شده است.
بى‏شک قوانین نظارتى هم مبتنى بر احکام اسلام استوار مى‏شود. همّ و غم نظارت کننده و نظارت شونده حفظ اسلام است و همه در مقابل احکام اسلام محکوم هستند.
«هیچ مرد و زن با ایمانى حق ندارد هنگامى که خدا و پیامبرش امرى را لازم بدانند، اختیارى در مقابل فرمان خدا داشته باشد و هر کس نافرمانى خدا و رسولش را کند به گمراهى آشکارى گرفتار شده است.»(33) «البته ما مجمع تشخیص مصلحت داریم. اما آن مصلحتى که به خاطر آن در یک قانون باید از مخالفت با شرع در کشور بگذرد. باید مصلحت خیلى بالایى باشد.»(34)
5. حفظ قداست‏ها
قداست در لغت به معناى طهارت و نزاهت و دورى از نقص است و برخى صاحب‏نظران آن را به معناى محبوبیت همراه با احترام شدید مى‏دانند.(35) انسان طبعا به علت پاکى و کمال خاصّى که در شخصیتى سراغ دارد، به او محبت ورزیده و احترام خاص مى‏گذارد، از سویى روح دین را قداست تشکیل مى‏دهد؛ به طورى که تمام ادیان الهى بر احترام گذاردن خاص به خداوند و هر چه و هر کس به او منسوب است تأکید مى‏ورزند. روایات ما هم بر این مطلب تأکید دارند «هل الإیمان إلاّ الحُبُّ»؛(36) «آیا ایمان جز محبت و دوستى، امر دیگرى است؟»
کیان شیعه و حیات آن در زمان غیبت با همین قداست حفظ شده است. در طول تاریخ مردم براى مراجع خود احترام خاصّى قائل بوده‏اند. دشمنان نیز همواره از این قداست در هراس بوده‏اند. آنها دریافته‏اند قداستى که مردم براى رهبرى‏و ولایت امر قائلند، نظام و انقلاب را بیمه کرده است. از این رو تمام تلاش خود را براى شکستن این قداست به کار گرفته‏اند. رهبرى باید نظارت شود و مورد انتقاد قرار گیرد ولى با روش صحیح و خیرخواهى
و الاّ دیگر کسى امر او را مطاع نمى‏داند و عمل کردن به دستورهاى او را وظیفه شرعى نمى‏شمارد و این به نفع دشمن است.
یکى از اعضاى برجسته خبرگان معتقد است که:(37)
«انتقاد از رهبرى باید هوشمندانه طراحى شودتا موجب سوء استفاده دشمنان نگردد. مجلس خبرگان کمیسیونى براى نظارت بر فعالیت‏هاى رهبرى دارد که عملکرد ایشان را مورد بررسى قرار مى‏دهد و در موارد لازم نتیجه آن را به اطلاع ایشان مى‏رساند. این هیأت تحقیق به پیشنهاد خود مقام معظم رهبرى در مجلس خبرگان تشکیل شد. بهترین شیوه انتقاد، نوشتن نامه به دبیرخانه مجلس خبرگان و بیان موارد لازم است.» «انتقاد از دیگر مسؤولان نظام و مجلس، قوه مجریه و قوه قضاییه در اصل 90 قانون اساسى مطرح شده است؛ یعنى هر کس شکایتى از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه داشته باشد، مى‏تواند شکایت خود را کتبا به مجلس شوراى اسلامى عرضه کند. مجلس موظف به رسیدگى و پاسخ است.» «ملاحظه مى‏شود که مراجعه به مجلس، راهکارى مناسب براى شکایت است. شکایت نوعى انتقاد است (و نوعى نظارت). این عمل موجب حفظ حرمت نهادهاى مذکور خواهد بود.»(38)
به هر حال یکى از شرایط نظارت حفظ حریم‏ها و قداست‏ها است. مقدسات مثل ستونهاى خیمه هستد، نباید شکسته شوند. در این صورت هیچ کس در امنیت معنوى نخواهد بود. در یک نگاه، هر فرد مؤمن مقدّس است و باید ایذاء و توهین نشود. بله، اگر کسى خودش قداست خود را از بین برد، از حلقه حرمت و مصونیت خارج مى‏شود و در مورد فاسق همه چیز آزاد است از جمله غیبت.
خصوصیات سیستم‏هاى کنترل کارآمد و مؤثر
«ویژگى‏هاى سیستم‏هاى کنترلِ کارآمد، این است که پیوندى قوى با سیستم برنامه‏ریزى داشته باشد. دقیق و به هنگام باشد. حوزه‏هاى اجرایى عینى کلیدى را کنترل کند. قابل اندازه‏گیرى باشد. صرفه‏جویى را رعایت کند. انعطاف‏پذیر و قابل درک باشد. معیارهاى منطقى ارائه کند. بر تعیین محل استراتژیک و موارد استثنا تأکید ورزد و ا قدام اصلاحى ضرورى را پیشنهاد کند.»(39)
این بحث پایانى این مقاله است و در حقیقت نظارت مؤثر، را فرمول‏بندى مى‏کند و در هر نوع سیستم نظارتى که در طول مقاله طرح شد مى‏تواند مورد عمل قرار گیرد:
1. پیوستگى با برنامه‏ریزى؛ وقتى وظیفه نظارت با برنامه‏ریزى ارتباط نزدیکى داشته باشد، سیستم‏هاى نظارت مى‏تواند بازخوردهایى درباره پیشرفت به سوى هدفها فراهم کند یک برنامه استراتژیک (راهبردى) براساس عواملى از قبیل مرحله تکامل و موقعیت رقابت سازمان پدید مى‏آید. سپس این برنامه استانداردهاى اجرایى مناسب براى اندازه‏گیرى پیشرفت‏هاى آینده هر بخش را تعیین مى‏کند.
2. دقت؛ کارآمدى سیستم‏هاى کنترل و نظارت به جمع‏آورى و انتشارات اطلاعات موثق و معتبر نیاز دارد. اگر داده‏هاى کنترل دقیق نباشد مدیران تصمیم‏هاى نادرست اتخاذ مى‏کنند و به اقدامات نامناسب دست مى‏زنند. وقتى مدیران سیستم‏هاى کنترل را اجرا مى‏کنند، باید مطمئن باشند که داده‏هاى معتبرى را به دست مى‏آورند و آ نها را به اطلاعات دقیق تبدیل مى‏کنند؛
«آنان همگى در یک صف در پیشگاه پروردگارت عرضه مى‏شوند و به ایشان گفته مى‏شود که همگى نزد ما آمدید... و کتاب (نامه اعمال) آنجا گذارده مى‏شود، پس گنهکاران را مى‏بینى که از آنچه در آن‏است ترسان و هراسانند و مى‏گویند: واى بر ما! این چه کتابى است که هیچ عمل کوچک و بزرگى را فرونگذاشته، مگر اینکه آن را به شمار آورده است و این در حالى است که همه اعمال خود را حاضر مى‏بینند و پروردگارت به هیچ کس ستم نمى‏کند.»(40)
این آیه نشان مى‏دهد که نظارت‏ها باید بسیار دقیق انجام گیرد.
3. به هنگامى؛ داده‏هاى کنترل باید به طور مستمر و به اندازه کافى براى مدیران مسؤول فراهم شود و به آنها امکان دهد تا وقت باقى است اقدام سرنوشت سازى انجام دهند، بدون اطلاعات به هنگام کنترل موقعیت‏هاى دشوار به صورت فاجعه‏اى در خواهد آمد.
4. تعیین حوزه اجرایى کلیدى؛ براى فراهم کردن داده‏هاى مناسب جهت کنترل فرآیند عملیات، مدیران زمینه‏هاى خاصى را که باید پى‏گیرى شود تعیین مى‏کنند. مدیران مى‏توانند با نفوذ بر آن قسمت از فرآیند عملیات که واجد اهمیت است یا با تغییر آن، عملکرد سازمان را اصلاح کنند. وقتى حوزه‏هاى کلیدى تعیین شوند، مدیران خواهند توانست نتایج را ا ندازه بگیرند و درباره اقداماتى که باید انجام بدهند فکر کنند. حوزه‏هاى کلیدى جنبه‏هایى از یک واحد است که باید به طور مؤثرى عمل کند تا کل واحد موفق شود. استونر(1995) به عنوان نمونه «روابط کار، جابه‏جایى نیروى کار، غیبت نیروى کار» را از حوزه‏هاى کلیدى مى‏داند.
5. عینیت و قابلیت اندازه‏گیرى؛ داده‏هاى کنترل ا گر ذهنى و کیفى باشند به آسانى نمى‏توانند امکان مقایسه افراد، واحدها، چهارچوبهاى زمانى و سایر عوامل را براى تصمیم‏گیران فراهم کنند. به عنوان مثال این داده که «پروژه اندکى از برنامه عقب‏تر است» و «تعدادى از معایب نرم‏افزارها که مورد انتظار مى‏باشد» کیفى و ذهنى است و نافع نیست و داده «پروژه پنج روز عقب‏تر از برنامه است» و «معایب نرم‏افزارها حدود 2% از استاندارد اجرایى فراتر رفته است» عینى و کمى و نافع است و به اقدامات اصلاحى کمک بیشترى مى‏کند.
6. صرفه جویى؛ یک سیستم کنترل باید از نظر اقتصادى براى اجرا مناسب و در مقابل هزینه‏هایى که صرف مى‏کند، منافعى در برداشته باشد که آن را موجّه جلوه دهد. باید تلاش کرد تا با حداقل هزینه، حداقل کنترل براى دستیابى به نتایج مورد انتظار اعمال شود.
7. انعطاف‏پذیرى؛ کنترل‏هاى کارآمد و «نظارت مؤثر» باید براى مطابقت با تغییر نامطلوب با استفاده از فرصت‏هاى جدید انعطاف‏پذیر باشند. تعداد کمى از سازمانها با محیط‏هاى باثباتى مواجه‏اند که نیاز به انعطاف‏پذیرى ندارند. حتى ساختارهاى کاملاً ماشینى، مستلزم کنترل‏هایى هستند که بتوانند آنها را با تغییر زمان و شرایط منطبق کنند.
8. قابلیت درک؛ نظارت‏هایى که به آسانى درک نمى‏شوند ارزش ندارند. بنابراین، گاهى اوقات ضرورى است در شرایط حساس، کنترل‏هاى ساده‏ترى جایگزین کنترل‏هاى پیچیده شود. درک نکردن سیستم کنترل مى‏تواند موجب اشتباهات غیرضرورى، دلسردى نظارت شوندگان و سرانجام نادیده گرفتن و قهر با سیستم مزبور شود (و در مقابل آن، مقاومت انجام گیرد.)
9. معیارهاى منطقى؛ استانداردهاى نظارت باید منطقى و قابل دست‏یابى باشد. اگر آنها بسیار بالا یا غیر منطقى باشند، نمى‏توانند براى مدت طولانى مایه انگیزش شوند؛ زیرا افراد اغلب نمى‏خواهند بر چسب نالایق و بى‏صلاحیت بخورند. در نتیجه به شیوه‏هاى غیراخلاقى و غیرقانونى پناه برده مى‏شود (مانند تحصن و تجمع) لذا باید معیارهاى نظارتى به گونه‏اى باشد که بدون تشویق به روحیه فریبکارى در کارکنان، آنان را به رشد امیدوار سازد.
10. تعیین نقاط راهبردى(استراتژیک)؛ نمى‏توان هر فعالیتى را نظارت کرد. ولو توان آن باشد. منافع حاصل از کنترل نمى‏تواند هزینه‏هاى مصرفى را توجیه کند. نظارت‏ها باید وقایع حیاتى را شامل شود. فعالیت هایى که احتمال وقوع انحراف از ارزش‏ها در آن بسیار است، یا جایى که انحراف بیشترین صدمه را به نظام وارد مى‏نماید.
11. اجراى اقدام اصلاحى؛ این مهمترین جزو علت تامه و شرط مؤثر در نظارت کارآمد است. ختام مسک است. باید اقدام ضرورى به شکل نافع براى اصلاح انحرافات پیشنهاد شود. (رابینز 1994)
مواردى که باید کنترل شود و تحت نظارت قرار گیرد:
افراد، منابع مالى، عملیات و فعالیت‏ها، اطلاعات وموفقیت و کارآمدى، امورى هستند که باید دائما مورد نظارت واقع شوند.
ـ ابزار نظارت
داده‏هاى آمارى، گزارشها و تحلیل‏هاى ویژه، حسابرسى، مشاهده شخصى، از نمونه ابزارهاى نظارت هستند.(41)
رهنمودهایى براى استقرار نظارت‏هاى مؤثر(42)؛
1. نظارت‏ها باز دارنده و پیش‏گیرنده باشد.
2. معیارهاى مؤثر و منطقى، برقرار شود.
3. با روش‏هاى نظارتى موجود آشنایى حاصل گردد.
4. اقدام اصلاحى مؤثر به عمل آورده شود.
5. نظارت‏ها با نوع وظیفه منطبق باشد.
6. روى نظارت‏هاى رسمى زیاد تکیه نشود.
نظارتى که در حقوق اساسى مطرح است در صورت اعمال، زمانى مؤثر خواهد بود که از فرمولها و روشهاى اعمال نظارت فوق تبعیت کند.
پى‏نوشت‏ها
________________________________________
*. در صفحات بعد، به برخى از موارد این دو لایحه اشاره مى‏شود.
1. علق: 14
2. مبانى سازمان مدیریت، طاهره فیض به نقل از (استونر 1995، ص558).
3. فصلنامه حکومت اسلامى، ج30، ص62
4. حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، ابوالفضل قاضى، ص352
5. ماهنامه ناظر، ش12(بهمن1382)، ص7
6. فصلنامه حکومت اسلامى، ش14، صص129ـ128
7. ر.ک.به: مبانى مدیریت، ج2، گرى دسلر با ترجمه داود مدنى، صص263ـ249
8. ماهنامه ناظر، ش16، ص12
9. همان، ش4، ص33
10. بقره: 11و12
11. یوسف: 53
12. نهج البلاغه، نامه 45، فرازهاى 23تا27
13. ر.ک.به: ماهنامه ناظر، شماره 14ـ13، صص62ـ61 (تلخیص).
14. عمید زنجانى، ماهنامه ناظر، ش12، صص8ـ7
15. حقوق اساسى در جمهورى اسلامى ایران، دکتر سیدجلال‏الدین مدنى، ج2، ص112 به نقل از فصلنامه حکومت اسلامى، شماره 14، ص128
16. مشروح مذاکرات، ص1264
17. به موجب ماده یک مصوبه مجلس خبرگان درباره اصل یکصد و یازدهم قانون اساسى آمده است: «به منظور اجراى اصل یکصدویازدهم قانون اساسى خبرگان از میان خود، هیئت تحقیقى را مرکب از هفت نفر براى دو سال با رأى مخفى انتخاب مى‏نمایند تا به وظائف مذکور در این قانون عمل نمایند. افراد هیأت باید فراغت کافى را براى انجام وظائف محوله داشته باشند و شاغل سمت‏هاى اجرایى و قضایى از جانب مقام رهبرى نبوده و از بستگان نزدیک وى نیز نباشند.»
هیأت تحقیق یاد شده در ماده یک طبق ماده 3 مصوبه مذکور موظف شده است که هر گونه اطلاع لازم را در رابطه با اصل یکصدو یازدهم در محدوده قوانین و موازین شرعى به دست آورد و نسبت به صحت و سقم گزارش‏هاى واصله در این رابطه تحقیق و بررسى کرده و در صورت لزوم با مقام رهبرى در این باره ملاقات کنند.
در اجراى حق نظارت خبرگان بر امور رهبرى هم چنین ماده نوزدهم مصوبه مذکور مقرر داشته است: «هیأت تحقیق موظف است با هماهنگى مقام رهبرى به تشکیلات ادارى آن مقام توجه داشته و آن مقام در جلوگیرى از دخالت عناصر نامطلوب در تشکیلات مذکور مساعدت نماید.» (کنگره امام خمینى رحمه‏الله و اندیشه حکومت اسلامى، مجموعه آثار شماره6، ص253)
18. ر.ک.به: ماهنامه ناظر، ش14ـ13، ص62
19. همان، ص15
20. نظارت استصوابى، عباس نیکزاد، (روابط عمومى شوراى نگهبان)، ص21
21. ر.ک.به: همان، که حدود 24شبهه را در اطراف نظارت استصوابى پاسخ داده است.
22. نظارت استصوابى، ص61، (روابط عمومى شوراى نگهبان).
23. مبانى سازمان مدیریت، طاهره فیض، صص7ـ226
24. همان، ص237
25. مبانى مدیریت، گرى رسلر، ترجمه داود مدنى، از ص 248 تا 254(تلخیص).
26. فصل‏نامه حکومت اسلامى، ش30، ص65
27. نامه آقاى منتظرى در رد نظارت استصوابى، به نقل از جزوه نظارت استصوابى (روابط عمومى شوراى نگهبان، ص44)
28. فصلنامه حکومت اسلامى، ش30، صص6ـ65
29. شرایط نظارت، از آیات زیر قابل استفاده است:
«ما انسان را آفریدیم و وسوسه‏هاى نفس او را مى‏دا نیم و ما به او از رگ قلبش نزدیکتریم (به یاد بیاورید) هنگامى که دو فرشته راست و چپ که ملازم انسانند، انسان هیچ سخنى را بر زبان نمى‏آورد مگر اینکه همان دم فرشته‏اى مراقب و آماده براى انجام مأموریت (ضبط آن) است.» (ق:8ـ6)
«او کسى است که انسان و زمین را در شش روز آفرید، سپس بر تخت قدرت قرار گرفت و به تدبیر و مدیریت جهان پرداخت آنچه را در زمین فرو مى‏رود مى‏داند و آنچه را از آن خارج مى‏شود و آنچه را از آسمان نازل مى‏گردد و آنچه را به آسمان بالا مى‏رود، هر جا باشید او با شما است و خداوند به آ نچه انجام مى‏دهید بینا است»(حدید:4)
«براى انسان مأمورانى هستند که پى‏درپى، از پیش رو و از پشت سرش او را از فرمان خدا حفظ مى‏کنند. خداوند سرنوشت هیچ قومى را تغییر نمى‏دهد مگر آنکه آنان آنچه را در خودشان است تغییر دهند و هنگامى که خدا اراده سوئى به قومى (به علت اعمالشان) کند هیچ چیز مانع آن نخواهد شد و جز خدا سرپرستى نخواهند داشت.»(رعد:11)
«در هیچ حال و اندیشه‏اى نیستى و هیچ قسمتى از قرآن را تلاوت نمى‏کنى و هیچ عملى را انجام نمى‏دهید مگر اینکه ما گواه بر شما هستیم در آن هنگام که وارد آن مى‏شوید. و هیچ چیز در زمین و آسمان از پروردگار تو مخفى نمى‏ماند حتى به اندازه سنگینى ذرّه‏اى و نه کوچک‏تر و نه بزرگ‏تر از آن نیست مگر اینکه همه آنها در کتاب آشکار او (لوح محفوظ علم خداوند) ثبت است.»(یونس: 61)
«بر خداوند عزیز و رحیم توکل کن، همان کسى که تو را به هنگامى که بر مى‏خیزى مى‏بیند و نیز حرکت تو را در میان سجده کنندگان (تحت نظر دارد) اوست خداى شنوا و دانا»(شعراء:69ـ67)
«پروردگارت مى‏داند که تو و گروهى از آنان که با تو هستند، نزدیک به دو سوم شب یا نصف یا ثلث آن، به پا مى‏خیزند. خداوند شب و روز را اندازه‏گیرى مى‏کند (و مى‏داند) که شما نمى‏توانید مقدار آن را به دقت اندازه‏گیرى کنید، پس شما را بخشید، اکنون آنچه بر شما میسّر است قرآن بخوانید.»(مزمّل:20)
«بى‏شک بر شما نگاهبانانى (ناظرانى) والامقام و نویسنده گمارده شده است که مى‏دانند شما چه مى‏کنید.» (انفطار: 12ـ11)
«این کتاب ما است که به حق با شما سخن مى‏گوید (و اعمال شما را بازگو مى‏کند) ما آنچه را انجام مى‏دادید مى‏نوشتیم.» (جاثیه: 29)
آیات فوق هشدار و درسى براى اهل نظارت است. ناظر و نظارت شونده باید بدانند که چگونه و دقیق طبق مفاد وحیانى بالا، در کنترل هستند. اگر دست از پا خطا کنند و عدالت و تقوى را نادیده بگیرند، حساب خواهد شد. آیا با این ملاحظه وحیانى سیستم نظارت نظام دینى مؤثر و دقیق نخواهد شد؟
در خاتمه، امید داریم با زدودن موانع و افزودن شرایط، شاهد نظارت مؤثرِ خداپسندانه باشیم. تا هیچ کس حتى مورچه‏اى احساس ظلم و بى‏عدالتى نکند.
30.مائده: 8
31. نساء: 135
32. راهبردهاى ولایت، ج5، صص111و112
33. احزاب: 36
34. از بیانات مقام معظم رهبرى، 11 مهر 80
35. آیت الله مصباح یزدى، جزوه پرسش‏ها و پاسخ‏ها، تهیه و تدوین مؤسسه آموزشى و پژوهشى امام خمینى رحمه‏الله ، ص70
36. کافى، ج2، ص125، ح8
37. آیت الله مصباح یزدى، پیشین.
38. همان.
39. مبانى سازمان مدیریت، ص238
40. کهف: 49
41. درباره مطالب فوق مراجعه شود به مبانى سازمان مدیریت، طاهره فیض، صص228ـ237
42. مبانى مدیریت، ج2، گرى وسلر، ص263