سازمان برنامه

سقوط حکومت پهلوی دوم از زوایای مختلف و در چارچوب نظریه های گوناگون بررسی شده است. از جمله رویکردها در این زمینه، رابطه میان فرایند توسعه در این دوره و سقوط این حکومت است. مقاله حاضر در پی آن است که نقش فرایند نوسازی در سقوط سلسله پهلوی را از منظری متفاوت بررسی کند. دلیل این تفاوت استفاده از رویکرد نهادگرایی جدید است. بدین ترتیب سؤال این مقاله از این قرار است: سقوط سلسله پهلوی از منظر نظریه نهادگرایی چگونه قابل تبیین است؟ در پاسخ به این پرسش این فرضیه آزمون می شود: فقدان وجود برنامه ملی و تداوم استبداد (سرکوب نهادهای مدنی) علت اصلی سقوط حکومت پهلوی بود. فرضیه گفته شده در سه نقطه عطف مهم عصر پهلوی دوم، یعنی تأسیس سازمان برنامه، اصلاحات ارضی در ایران و گرانی نفت و رویه های توسعه ای پس از آن به بحث گذاشته می شود.

تهیه برنامه عمرانی هفت ساله اول و اجرای آن با تصویب قانون «اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه» مجلس شورای ملی در 26 بهمن 1327ش، آغازی برای کاربرد برنامه ریزی اقتصادی در ایران بود. نخستین روزهای اجرای برنامه عمرانی اول همزمان شد با ملی شدن صنعت نفت که بحران های سیاسی و اقتصادی را در کشور به دنبال داشت. از آنجا که هدف اصلی برنامه هفت ساله اول، هدایت عایدات نفت در برنامه های عمرانی کشور بود، تأثیر مستقیمی بر برنامه هفت ساله اول داشت و یکی از مهم ترین علل رکود برنامه عمرانی اول محسوب می شد. علاوه بر ارزیابی موفقیت برنامه اقتصاد بدون نفت دولت مصدق، عایدات نفت تنها 14/37 از منابع هزینه برنامه اول را تشکیل می داد. بدین ترتیب، تحقق سایر منابع هزینه برنامه اول می توانست مانع رکود این برنامه شود. بر همین اساس، این سؤال مطرح می شود که علاوه بر بحران ملی شدن صنعت نفت، چه عوامل دیگری در رکود برنامه اول تأثیرگذار بوده است؟ در پژوهش حاضر به روش تاریخی و با رویکرد تحلیلی- تبیینی، این فرضیه که قطع همکاری مبتکر اصلی برنامه ریزی در ایران و دخالت عوامل سیاسی در سازمان متولیِ امر برنامه ریزی موجب رکود برنامه اول شد، مورد تحلیل و ارزیابی قرار گرفته است. یافته های پژوهش حاکی از آن است که همکاری ابوالحسن ابتهاج با عوامل کودتای 28 مرداد و عدول از نقش سازنده اش در نظام برنامه ریزی طی دوران نخست وزیری مصدق همچون سال های استقرار نظام برنامه ریزی در ایران و همچنین دخالت مؤلفه های سیاسی در امر برنامه ریزی، از عوامل مغفول مانده رکود برنامه عمرانی اول است.

بیان مسئله: استفاده از مهارت های تخصصی- دانشگاهی در عرصه حرفه، همواره از مهم ترین دغدغه های دولت ها بوده است که علاوه بر ایجاد پیوند بین دو حوزه دانشگاه و حرفه، برای هرکدام از آن ها به نحوی جهت دهی و معنابخشی می کند. این مقوله برای برخی شاخه های تخصصی مثل دانش شهرسازی، که با زندگی و نیازهای فردی- اجتماعی روزمره شهروندان ارتباطی ملموس و همه جانبه دارد، از حساسیت بالاتری برخوردار است. اما اختلالاتی در گفتمان معاصر شهرسازی ایران وجود دارد که ریشه های آن به سال های ابتدایی پیدایش این شاخه از دانش، تقریباً هم زمان با تأسیس سازمان برنامه (1327 شمسی) بازمی گردد. ازجمله تناقضات موجود در این گفتمان که موجب نابسامانی های فراوان در امر توسعه شهری شده است، تناقض و کج فهمی نسبت به دو پارادایم مفهومی- عملیاتی غالب «برنامه» و «طرح» بوده است. هدف: مقاله حاضر با هدف جستجوی ریشه های ناکارآمدیِ پرتناقض بین برنامه و طرح و یافتن راهکارهایی برای برون رفت از این شرایط تدوین شده است. روش: در فرایند پژوهش ضمن طرح پرسش هایی مفهومی در آغاز، با استفاده از روش تحلیل گفتمان و بر اساس شواهد و تجربیات موجود در عرصه شهرسازی کشور، با تمرکز بر طرح های جامع شهری و ضمن بررسی بازتاب آموزش های دانشگاهی در این فرایند، به تحلیل و ارزیابیِ انتقادی آن پرداخته است. یافته ها: یافته های پژوهش در 10 محور مجزا عوامل مؤثر بر فرایند شهرسازی کشور را شناسایی کرده و آن ها را در انطباق با محیط آموزش دانشگاهی این رشته، مورد نقد و بررسی قرار داده است. این محورها در حقیقت به عنوان دریچه هایی برای پاسخ به پرسش های مطرح شده در ابتدای مسیر تحقیق، دسته بندی و ارائه شده اند. نتیجه: عمده انتقادات مطرح شده در حوزه کاستی های گفتمان شهرسازی ایران، ناشی از عدم رعایت سلسله مراتب «برنامه» و «طرح» است. تأکید بر تهیه طرح های جامع برای رفع همه مشکلات شهرها، بر شدت تناقضات موجود افزوده است.

توسعه اقتصادی در جهان امروز دغدغه بسیاری از دولت هاست. مسئله مهم این است که اولا دولت ها چگونه می توانند در مسیر توسعه قرار بگیرند و ثانیا چه رویه ای را در پیش بگیرند که از مدار آن خارج نشوند. نتایج توسعه در ایران دهه 1340 و رشد و نوسازی که در این برهه رقم خورد بیانگر آن است که توسعه می تواند دستاوردی موقت باشد. فرایندی که پس از آن بحران و شرایط حاد مالی و اقتصادی در کشور تجربه شد. حال سوالی که در همین راستا در این پژوهش به دنبال پاسخ به آن هستیم از این قرار است: چرا برنامه توسعه اقتصادی در ایران عصر پهلوی علیرغم تلاش های مثبت اولیه، در دهه 1350 با شکست مواجه شد؟ این مقاله تلاش می کند تا بهره گیری از مفاهیم نهادهای فراگیر و نهادهای استثماری اوغلو و رابینسون و کاربست آن در ایران دهه 1340 و 1350 به این پرسش پاسخ دهد و نشان دهد چگونه دست بالاتر سیاست می تواند تیشه به ریشه برنامه های توسعه اقتصادی بزند و فرایند و مسیر یک توسعه را نافرجام گذاشته و آن را به انحراف بکشاند. روش این مقاله توصیفی-تحلیلی و شیوه گرده آوری داده ها بر اساس روش کتابخانه ای خواهد بود.

تعاملات قوای مجریه و مقننه (13۲۷-13۵۶ش/ 194۸-۱۹۷۷م) در پیشبرد برنامه های توسعه مبین این امر بود که سازندگی فرایندی پرهزینه، زمان بر و چالش برانگیز است و برنامه ریزی به عنوان روندی سیاسی اقتصادی در پرتو قانون گذاری تحقق می یابد. از این رو، ارزیابی مذاکرات مجلس شورای ملی، روایتی نوین از چگونگی تحقق برنامه های توسعه و گفتمان حاکم بر این نهادها را نشان می دهد. به همین خاطر، این نوشتار به دنبال پاسخ این پرسش است که اساساً قوه مقننه در صورت بندی و فرایند سیاست گذاری برنامه های توسعه در دوره محمدرضاشاه ایفاگر چه نقشی بود؟ برای یافتن پاسخ باید دریافت هم گرایی نهادهای مذکور در چه سطوحی در پیشرفت برنامه های توسعه و تغییرات سازمان برنامه قابل ملاحظه بود و چه عواملی سبب می شد واگرایی آن ها در قبال برنامه ها افزایش یا تقلیل یابد. سپس ارزیابی کرد که مجلس با توجه به شرایط اقتصادی، در بررسی لوایح برنامه تا چه اندازه انعطاف نشان می داد. همچنین به نقش کمیسیون برنامه در ساختار درونی مجلس و ایجاد هیئت نظارت برنامه، اشاره کرد. یافته ها نشان می دهد هم سویی و تباین میان این نهادها در لزوم برنامه ریزی و ایجاد زیرساخت های لازم در چند سطح قابل مشاهده است. ابتدانهادها در نیازمندی کشور به برنامه ریزی اقتصادی اجتماعی و تصویب قوانین کلیدی، سپس همکاری در ایجاد سازمان برنامه و درنهایت بروز اختلافات در مسائلی همچون تخصیص اعتبارات و صرف هزینه ها، تمرکززدایی، توسعه منطقه ای و کوچک سازی دولت. این پژوهش به روش علّی مقایسه ای، با بهره گیری از مذاکرات مجلس، اسناد و منابع کتابخانه ای، این مسائل را ارزیابی می کند.

در سال های پس از جنگ جهانی دوم، تلاش برای تدوین برنامه عمرانی کشور بار دیگر جدی تلقی شد و نتیجه آن اجرایی شدن نخستین برنامه عمرانی ایران در سال 1327 خورشیدی بود. در راستای اجرای اهداف این برنامه که از مهمترینِ آنها افرایش تولید بود، مقامات دولتی متوجه کارخانه های مازندران شدند. با توجه به اتقاقات سال های پس از شهریور بیست و ناآرامی های رخ داده در آن سال ها، کارخانه هایی مانند کارخانه پارچه بافی شاهی یا حریربافی چالوس تبدیل به کارخانه های زیان ده شدند. اقدامات مقامات سازمان برنامه در رفع این نقصان، با عکس العمل کارگران این کارخانه ها که سال های سختی را پشت سر می گذاشتند روبرو شد. این مقاومت کارگری در نهایت به یک رویارویی خونین در شهر شاهی منجر شد. هر چند نمی توان از آتش گشودن بر روی کارگران چشم پوشید، اما تلاش هایی در بعد از این رویداد خونین برای ارتقاء سطح زندگی کارگران هر چند نارسا، صورت گرفت. در این مقاله به کم و کیف این مقاومت و تلاش دو طرف ماجرا در خلال این دوران پرداخته شده است.

این مقاله در پی آن است که نشان دهد که چگونه انقلاب چهارم صنعتی زمینه گسترده ای برای نوآوری های گوناگون فراهم آورده است و چگونه این نوآوری ها پارادایم سنتی برنامه ریزی دولتی را به شدت متأثر کرده است. این مقاله بر پیشینه ای از ادبیات تأثیر فناوری های انقلاب چهارم صنعتی و تحول در نظام های برنامه ریزی استوار است. روش مورد استفاده بر اساس سنتز تحلیلی ادبیات موجود و به کارگیری آن در برنامه ریزی دولتی است. یافته های تحلیلی حاکی از آن است که برنامه هفتم نیازمند بازنگری هایی اساسی از حیث تغییرات پارادایمی ناشی از نظام های سایبری فیزیکی است. نظام های سایبری فیزیکی ملاحظات، الزامات و شرایط جدیدی به وجود آورده اند تا سازمان های سنتی برنامه ریزی به سوی تأکید بر داده های اداری و ابزارهای تحلیلی این داده ها تغییر جهت دهند و به سوی مفهوم جدیدی از اداره، یعنی دولت به مثابه فراهم کننده بسترهای اطلاعاتی ارتباطاتی، حرکت کنند و به طورکلی، ساختار اداری و منابع انسانی خود را کاملاً دگرگون کنند. این تغییر پارادایم دامنه ای از جابجایی منبع شناخت برای برنامه ریزی تا تغییر ساختارها و فرایندهای برنامه ریزی دولتی را دربرمی گیرد. منبع شناختِ برنامه ریزی از دانش های مرتبط با مدیریت و علوم اداری و سیاست گذاری عمومی به دانش ها و ابزارهای فناوری اطلاعات انتقال می یابد. این دگرگونی، سازمان های برنامه ریزی دولتی را در دوراهی سختی قرار می دهد: پذیرش تحول پارادایمی یا فروپاشی این سازمان ها. پیشنهاد این مقاله ایجاد «سازمان داده کاوی و برنامه ریزی هوشمند سایبری کشور» از ترکیب سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری استخدامی است تا بتوان احاله وظایف برنامه ریزی به بخش مدنی کارشناسی جامعه و کارآفرینی اجتماعی در سیاست گذاری عمومی و انفصال برنامه از سازمان های مرکزی برنامه ریزی را پی گیری نمود. برهم زدن مقاطع زمانی برای برنامه های 5 ساله از پیامدهای گسست تاریخی ناشی از سیستم های «سایبر فیزیکال» است. در این چشم انداز هر دستگاه مسئول تحلیل و به روزرسانی دائمی معادله های اصلی (تعادل های) حوزه خویش است: پیش بینی تعادل فیزیکی (پیش بینی تولید، مصرف، سرمایه گذاری)، پیش بینی تعادل بر حسب ارزش (پیش بینی قیمت ها، درآمدها، پس انداز و ...) پیش بینی تعادل مالی (پیش بینی های مالی) در حوزه هایی همچون مبادلات خارجی، اشتغال، سرمایه گذاری، آموزش، تولید صنعتی، مصارف دارو، هزینه مصارف درمان، و ... . سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری استخدامی یا باید الزامات جدید را بپذیرند یا اینکه راه فروپاشی را در پیش گیرند.

برآمدن تکنوکرات ها پس از کودتای ۲۸ مرداد نشان گرِ انتقالی از ملی گرایی سیاسی حول جنبش ملی کردن نفت به شکل جدیدی از ملی گرایی اقتصادی بود. این گذار بیش از همه به سبب تحولات اقتصادی-سیاسی جهانی پس از جنگ دوم بین الملل رخ داد و وامدارِ فهم جدیدی از مفهوم اقتصاد بود که در برنامه هایِ توسعه جهان سوم به کار افتاد و خبرگانِ تکنوکرات را به عنوان بازیگرانی کلیدی وارد موضوع حکمرانی کرد. حرکت ایران به سوی توسعه در وضعیت «عقب مانده» اقتصادی و اجتماعیِ به جا مانده از جنگ آغاز شد. دولت ملی گرای مصدق به دنبال پس گیری حق حاکمیت ملی و دریافت درآمدهای بیشتر نفتی برای غلبه بر این اوضاع و به پیشتوانه جنبش های مردمی وارد مجادله ای سیاسی با دولت بریتانیا شد. این درگیری سرانجام با کودتای آمریکا/بریتانیایی به سرنگونی دولت مصدق انجامید. باری، موازی با جنبش سیاسی مصدق، گروهی از تکنوکرات ها به رهبری ابوالحسن ابتهاج با چشم اندازی متفاوت وارد دم ودستگاه دولت شدند. آن ها باور داشتند درآمدهای نفتی برای خروج از عقب ماندگی بایستی مبتنی بر رشد اقتصادی و برنامه ریزی توسعه باشد و به این منظور نیاز به دریافت کمک های مالی و فنی از سازمان های بین المللی توسعه است. تثبیت این نگرش به معنای آغاز فرمانروایی ملی گرایی اقتصادی در ایران بود که از ۱۳۳۲ چراغ راه هدایت اقتصادی و عمرانی ایران شد. این تحلیل تاریخی بر بزنگاهی متمرکز است که تعامل عوامل فنی-سیاسی مسیر سلطه یافتن خبرگان بر فرآیند توسعه با محوریت برنامه ریزی دولتی در ایران را شکل دادند و فهمی دقیق تر از چگونگی تحول گسترده اقتصادی-اجتماعی ایران که منجر به شکل گیری یک چهره جدید از جامعه ایران، از دهه ۱۳۳۰ به بعد، به دست می دهد.

مالاریا از مهلک ترین بیماری های انگلی و عفونی است که به رغم پیشرفت علم پزشکی درمان قطعی برای آن کشف نشده است. این بیماری در ایران تا دوره پهلوی(1320-ش1357ش)، یکی از دلایل اصلی مرگ و میر بود که به لحاظ گستردگی، پیامدهای آن اقشار آسیب پذیر مانند کشاورزان و کارگران را تهدید و استان های مالاریاخیز را درگیر می کرد. شرایط محیطی، مسائل اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی در کنار عناصر اقلیمی نقش مهمی در شیوع بیماری داشتند. از این رو بررسی عملکرد دولت(1320-1356ش/1941-1978م)، به عنوان نهاد اداره کننده جامعه در مواجه با این بیماری همه گیر و معضلی که بر جنبه های مهم زندگی افراد از جمله ادامه حیات و معیشت تأثیر داشت، حائز اهمیت است. یکی از راهکارهای دولت در مقابله با بیماری، تبادل تجربه و هم اندیشی در پیشبرد گام هایی بود که در قالب برنامه های توسعه تبلور پیدا کرد. اما مقایسه اقدامات دولت و سازمان برنامه در ادوار مختلف نشان داد، فعالیت ها همواره با کامیابی همراه نبوده است. از این رو بررسی علل موفقیت یا ناکامی دولت در کنترل و مهار مالاریا در برنامه های توسعه پرسش مطرح در پژوهش است. نتایج با بهره گیری از مذاکرات مجلس شورای ملی و گزارش های سازمان برنامه، به روش توصیفی- تحلیلی و پسارویدادی نشان داد، گرچه تغییر در سیاست گذاری های بهداشتی از سوی برنامه ریزان و دولت، با آغاز برنامه های توسعه(1327ش/1948م)، و تمرکز بر دلایل شیوع بیماری در کاهش عوامل بیماری زا و تقلیل تعداد بیماران مؤثر بود، متغییرهایی همچون تخصیص بودجه، تجهیزات و مساعدت های جهانی دلایل کامیابی یا ناکامی در مبارزه با بیماری را روشن می کرد.