اصل 139 قانون اساسی

اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی، در راستای صیانت از اموال و دارایی‏های عمومی و دولتی در صورت بروز دعوای حقوقی، تشریفاتی را مقرر نموده تا این هدف بهتر محقق شود. برخی سرمایه ‏گذاران داخلی وخارجی حکم این اصل را با اصل سرعت در امر تجارت، ناسازگار می‏دانند، در حالی‏‎ که جذب سرمایه‏ گذاری و انواع دیگر تجارت، در راستای پیشرفت اقتصادی، ضرورتی اجتناب‏ناپذیر است.در این میان، آنچه مهم است جمع بین دو مصلحت بالا، یعنی «صیانت از اموال و دارایی‏های عمومی و دولتی» و «تسریع در معاملات تجاری و جذب سرمایه‏گذاری» است. یافتن ظرفیت‏های این اصل با ابزاری چون توسل به وضع قانون عادی و ارائه تحلیل حقوقی مطابق با مصالح ملی، می‏‏‏‏تواند راهکار مناسب برای گذر از این چالش حقوقی - اقتصادی باشد.

در این مقاله به منظور تبیین قلمرو اراده درخصوص یکی از اساسی ترین موضوعات مربوط به داوری، حدود صلاحیت اشخاص حقیقی و حقوقی، برای رجوع به داوری تجاری بین المللی مورد مطالعه و بررسی قرار گرفته است. مطالعه و بررسی آرا و اندیشه های حقوقی، همچنین قواعد و مقررات ملی و بین المللی حاکم بر داوری تجاری بین المللی، قوانین نمونه، کنوانسیون ها و قواعد سازمان های داوری بین المللی، بیانگر این حقیقت است که همواره در موضوع مورد بحث، حاکمیت اصل آزادی اراده مشهود است. البته در برخی نظام های حقوقی برای اشخاص حقوقی حقوق عمومی محدودیت هایی از قبیل آنچه در اصل 139 قانون اساسی ایران پیش بینی شده است، به چشم می خورد؛ لکن این محدودیت ها که جنبه استثنایی دارند، تنها در قلمرو حقوق داخلی کشورها محترم شمرده می شوند و در عرصه تجارت بین الملل، براساس رویه قاطع حاکم بر داوری تجاری بین المللی، این محدودیت ها به دلیل مغایرت با نظم عمومی بین المللی یا نظم عمومی فراملی، نادیده گرفته می شوند.

داوری به عنوان یکی از شیوه های حل وفصل اختلاف ها در دعاوی داخلی و بین المللی، جایگاهی در خور توجه دارد. دولت و نهادهای وابسته، به خصوص در قراردادهای بین المللی، از این روش استفاده کرده و شرطی را برای رفع دعاوی احتمالی، پیش بینی می کنند. محدودیت مشخصی که در این زمینه وجود دارد، همانا، مفاد اصل 139 قانون اساسی است. این مقاله، درصدد است تا با نگرشی تحلیلی – توصیفی، رویکرد رویه ی قضایی درباره ی داوری راجع به اموال عمومی و دولتی را بررسی کند تا مشخص شود که تلقی دادگاه ها از مفاد این اصل و مصادیق اموال عمومی و دولتی چیست و این رویکردها، چه تناسب و سنخیتی با نظرهای تفسیری شورای نگهبان دارد. مطالعه ی رویه ی قضایی نشان می دهد که دیدگاه های متفاوتی در این زمینه وجود دارد. اما نکته ی اساسی آن است که اغلب دادگاه ها، آرایی متناسب با نظرهای شورای نگهبان صادر می کنند و اعتقاد دارند که محدودیت های مندرج در اصل یادشده، ناظر و معطوف به اموال عمومی و دولتی است و شخصیت حقوقی نهاد اداره کننده یا مالک اموال، اعم از اینکه دولتی یا مؤسسه ی عمومی غیردولتی باشد، مؤثر در مقام نیست.

اصل 139 قانون اساسی وماده 457 قانون آیین دادرسی مدنی، ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی را منوط به تصویب هیئت وزیران و اطلاع مجلس کرده است. این اصل یکی از مناقشه آمیزترین اصول قانون اساسی است که در مسائل مختلفی همواره کانون اختلاف رویه قضایی و دکترین حقوقی بوده است؛ اما موضوعی که در این کشاکش با وجود اهمیت آن کمتر مورد توجه قرار گرفته، تعیین زمان مناسب تصویب هیئت وزیران یا مجلس است. سؤال اصلی این نوشتار آن است که زمان اخذ مجوز ارجاع دعاوی راجع به اصل 139 قانون اساسی هنگام انعقاد قرارداد پایه است یا موقع ایجاد اختلاف و قبل از رجوع به داوری یا حتی بعد از ارجاع به داوری و در حین انجام فرآیندهای آن تا مرحله اجرای رأی؟ این نوشتار بر آن است با تشریح مفاهیمی ازحقوق خصوصی، ازجمله اذن و اجازه و عدم نفوذ و بطلان و عقدمعلق و عقد فضولی و عقد تشریفاتی و تبیین ارتباط مبنایی آن ها با مقرره اصل 139 قانون اساسی و مفاهیم حقوق عمومی ناظر بر لزوم اجازه دولت پس از انعقاد قرارداد داوری و در مرحله رسیدگی داوری یا اعتراض به رأی داور و حتی مرحله دستور اجرای رأی داور، به تعیین زمان مناسب ارجاع دعاوی اموال عمومی و دولتی به داوری بپردازد. در این مقاله کوشش شده است تا به گونه ای توصیفی تحلیلی توجیه نماید که زمان اخذ مجوز ارجاع به داوری در دعاوی موضوع این اصل از هنگام ایجاد اختلاف تا آخرین مراحل فرایند داوری و اجرای رأی می باشد، نه هنگام انعقاد قرارداد.

اصل 139ق.ا و آثار آن از زمان تصویب تاکنون موضوع بحث و اختلاف نظر بوده است و دلایل آن هم از نظر محقق عبارتند از فقدان رویه یکسان، عدم ارائه ی تفسیر توسط شورای نگهبان طبق اصل 139 قانون اساسی، عدم تعیین ضابطه مند از سوی مجلس برای تعیین مصادیق موضوعات مهم مندرج در اصل 139 قانون اساسی و النهایه نبودن رویه ی یکسان میان دستگاه های دولتی در نحوه ی اجرای این اصل. نظر به مطالب فوق ابتدا نگرش کشورها راجع به مراجعه مؤسسات دولتی به داوری را به مختصر بیان نموده و سپس مبانی نظریه ای اصل 139 را به تفصیل پرداخته و گذر مختصری نیز در تبیین مفهوم "قابلیت ارجاع به داوری" و مبانی محدودیت های مربوط به ارجاع دعاوی به داوری و اصل عدم پذیرش ادعای بعدی سازمان-ها و مؤسسات دولتی مبنی بر فقدان اختیار قانونی در مراجعه به داوری بین المللی خواهم داشت.

اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری را محدود و مقید می نماید به اخذ مصوبه هیات دولت و مجلس، باعث نظریات و آرای حقوقی متفاوت شده است. در یک دسته بندی کلی می توان آن ها را «نظریه ظاهرگرایان» و «نظریه واقع گرایان» نامید. حاصل نظریه ظاهرگرایان این است که اصل 139 بر هر دعوایی که یک طرف آن دولت بوده و بر داوری توافق کرده باشد اعمال می شود و لذا در صورتی دعوا عملاً با داوری و رای معتبر حل وفصل خواهد شد که مصوبه هیات دولت و یا حسب مورد مصوبه مجلس را داشته باشد و در غیر این صورت داوری و بالتبع رای آن معتبر نخواهد بود. به موجب این نظر، اصل 139 درمجموع ازلحاظ اقتصادی نفع دولت را در بر ندارد و لذا باید برای آن چاره ای اندیشید. در مقابل نظریه واقع گرایان قرار می گیرد که می تواند پاسخی باشد به نظریه ظاهرگرایان. صاحبان این نظر معتقدند که با یک تفسیر منطقی و اصولی از اصل 139، فقط درجایی که دولت یک طرف دعوایی است که حقیقتاً موضوع آن اموال عمومی و دولت است، ارجاع آن دعوا به داوری نیازمند مصوبه یا مصوبات مذکور در آن اصل می باشد. با این تفسیر می توان قائل به پویایی و مفید بودن اصل برای کشور یعنی دربردارنده منافع ملی بود.

حضور دولت (و اشخاص حقوقی تحت کنترل آن) در رسیدگی های داوری، همواره با چالش های متعددی همراه بوده است. در همین خصوص، اصل 139 قانون اساسی که باید آن را معمایی رازآلود دانست، نه تنها در دعاوی متعددی مورد استناد و تفسیر قرار گرفته است، بلکه همواره مورد توجه حقوق دانان خارجی نیز بوده و (از زمان تصویب آن تاکنون) بحث های مفصلی در خصوص قلمرو اعمال و کارایی آن مطرح شده است. در این نوشتار تلاش شده است تا با بررسی دعاوی مطروحه در دیوان های داوری و دادگاه های خارج از کشور، راهکارهای مناسبی برای کارایی هرچه بیشتر این اصل مهم از قانون اساسی، پیشنهاد گردد.

در پرونده فوق، خواهان دعوایی به خواسته بدواً توقیف عملیات اجرایی رأی داوری اتاق بازرگانی بین المللی، سپس صدور حکم بر تأیید بی اعتباری بند ۹ قرارداد فیمابین با خوانده و لغو شناسایی و اجرای رأی داوری و سایر خسارات دادرسی از جمله حق الوکاله وکیل و متعاقباً دادخواست ابطال رأی دادرسی مذکور را مطرح که در جلسه اول دادرسی در تبیین خواسته، موضوع خواسته، لغو تصمیم شناسایی و لغو اجرای رأی داوری اتاق بازرگانی لندن اعلام گردید.

اندیشه حمایت از منافع عمومی با درج مقررات خاص در قراردادهای خصوصی یا معاهدات بین المللی در برخی نظام های حقوقی پذیرفته شده است. مقررات راجع به صدور مجوز در اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع این دعاوی به داوری از این قسم است. رویه داوری بین المللی چهل سال اخیر حاکی از آن است که به جز در موارد تصریح به رعایت اصل 139 در قرارداد، مراجع داوری اعتنائی به محدودیت های اصل 139 نکرده اند. اشارات صریح یا ضمنی به لزوم رعایت اصل 139 قانون اساسی در ماده واحده اسناد تصویب معاهدات سرمایه گذاری دوجانبه نوعی اقدام به تحفظ یکجانبه از سوی یکی از طرفین معاهده است. در غیاب تصریح به ضرورت اخذ مجوز اصل 139 در متن معاهده، در معاهدات دوجانبه اصل محترم شمردن تمامیت معاهده مطلقاً حاکمیت دارد. این نگرانی وجود دارد که تجربه ناموفق استناد اشخاص حقوقی حقوق عمومی ایرانی به ایرادهای مبتنی بر اصل 139 در داوری های تجاری بین المللی در آینده در حوزه داوری های سرمایه گذاری نیز تکرار شود. ازاین رو تأملی جامع در این زمینه ضروری به نظر می رسد.