رویکرد قانون اساسى به مقوله امنیت (مقاله پژوهشی حوزه)

نحوه حل تعارض در موضوعات امنیتى‏
وقتى دانشمندان علوم اجتماعى مدرن از مفهوم امنیت ملى صحبت مى‏کنند عموماً منظورشان توانایى یک ملت براى حفاظت از ارزش‏هاى داخلى در مقابل تهدیدات خارجى است. لذا این میدان مطالعه، تمام اقدامات انجام شده توسط ملت‏ها براى طراحى، تصمیم‏گیرى و ارزیابى تصمیمات و سیاست‏هاى اتخاذ شده براى افزایش این توانایى را در بر مى‏گیرد. یک ملت وقتى امنیت دارد که مجبور نباشد منافع مشروع خویش را براى احتراز از جنگ، قربانى نماید و در صورت لزوم نیز قادر باشد که منافع مشروع خویش را از طریق جنگیدن حفظ کند.2
اگر امنیت را مهم‏ترین کارکرد و خدمت دولت جدید بدانیم، امنیت ملى بزرگ‏ترین دغدغه هر نظام سیاسى است که با عناصر ایدئولوژیک و فرهنگى، اجتماعى و نظام پیوند خورده است. ایدئولوژى رسمى و قانونى در جمهورى اسلامى ایران، برآمده از فرهنگ و ارزش‏هاى اسلامى است که به طور طبیعى بیش از هر جایى در قانون اساسى در حکم سنگ بناى نهادها و تأسیسات سیاسى تجلى و تبلور یافته است. امنیت جوامع را معمولاً به پنج دسته نظامى، سیاسى، اقتصادى، اجتماعى و زیست محیطى تقسیم مى‏کنند که حکومت در تأمین و استقرار آنها نقش مهمى دارد. حکومت، دست کم در نگرش سنتى متکفل و مسئول امنیت ملى است. حکومت در مقام دستگاه سیاسى کشور که ابزارهاى مشروع سلطه و اقتدار را در اختیار دارد به تدبیر امنیت ملى مى‏پردازد. این دستگاه‏ها از نهادها و بخش‏هایى مثل قواى سه‏گانه، سازمان‏هاى تابعه و... تشکیل مى‏شود که ترتیبات، روابط، تشکیلات و وظایف همه آنها را قانون معین مى‏کند؛ قانون اساسى مرجع نهایى در این مورد است.
هر قانون اساسى داراى مجموعه‏اى اصول و داراى یک روح حاکم بر آن است. قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران که در 12 فروردین 1358 به تصویب مردم ایران رسید، مرجع همه سیاست‏گذارى‏ها و برنامه‏هاى ملى است از همین روى امنیت ملى در قانون اساسى از جمله مهم‏ترین وظایف حکومت تلقى شده است. مقطع زمانى تأسیس و تصویب این قانون از لحاظ فضاى بین‏المللى، دوران جنگ سرد و سیطره نگرش سنتى جنگ محور به امنیت ملى بود. حتى پژوهش‏گرانى که در باب مبانى نظرى و اخلاقى امنیت ملى - که تا حدودى رنگ دینى هم دارد - کار مى‏کردند عمدتاً کارشان متمرکز بر کشف بنیادهاى مذهبى، فلسفى و کلامى جنگ و امنیت در عرصه سیاست خارجى بود. بر این اساس طبیعى بود که نگرش جنگ محورانه و راهبردى به مقوله امنیت ملى در قانون اساسى تبدیل به دغدغه اصلى شود.3
تصمیم سازى در سطح ملى نیازمند تعیین چهارچوب‏ها و قواعد تصمیم سازى است. هم‏چنین صلاحیت‏هاى هر یک از اجزا و میزان اعتبار آنها، روش‏هاى هم‏آهنگى بین تصمیمات و نظرات و نیز مکانیزم‏هاى حل اختلاف در صورت بروز آن باید از پیش معلوم باشد. بنیان «قاعده / نظم» وظیفه دارد این عوامل را مشخص نماید. این کارکرد معمولاً از طریق حقوق اساسى کشورها مطرح مى‏گردد. اگرچه ممکن است مسائل و سطوح پائین‏ترى از آن در سایر بخش‏هاى حقوقى نیز مورد توجه قرار گیرد. در سیستم امنیت ملى این بخش از حساسیت بیشترى برخوردار است و طرح شفاف اجزا و مراحل تصمیم‏سازى امنیتى بسیار مهم است. در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران نهادهایى که مى‏توانند به نحوى در سیستم تصمیم‏سازى امنیت ملى دخالت کنند قابل شناسایى مى‏باشند. رهبرى، مجمع تشخیص مصلحت، شوراى عالى امنیت ملى، مجلس و دولت به ویژه برخى از بخش‏ها مانند سازمان مدیریت و برنامه‏ریزى، نهادهاى مهمى هستند که در این حوزه وارد مى‏شوند. بر اساس بند 1 اصل 110 تعیین سیاست‏هاى کلى نظام بر عهده رهبرى است و طبیعى است بخشى از این سیاست‏ها با مسائل امنیت ملى ارتباط مستقیم دارد. هم‏چنین مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق با بند فوق در بررسى سیاست‏هاى کلى نقش مشورتى و کارشناسى ایفا مى‏کند.4
بر این اساس هرچند رهبرى - قواى سه‏گانه و نیروهاى مسلح درگیر مسائل امنیتى هستند، زیرا مسائل امنیتى تحت عنوان مسائل ملى است و این نهادها با تصمیمات ملى سروکار دارند؛ مثلاً طبق اصل 110 قانون اساسى رهبرى در تعیین سیاست‏هاى کلى نظام که به طور عام به امنیت ملى هم ارتباط دارد و یا به طور خاص ممکن است مربوط به امنیت ملى باشد یا در اعلام جنگ و صلح که مربوط به امنیت ملى است یا در نصب و عزل فرماندهان نظامى نقش اساسى دارد یا قوه مجریه که تهیه لوایح را به عهده دارد یا تدوین و تصویب آیین‏نامه‏ها را طبق اصل 138 به عهده دارد یا قوه مقننه که طبق اصل 71 مى‏تواند در همه زمینه‏ها قانون وضع نماید یا طرح خاصى را در زمینه مسائل امنیتى تدوین و تصویب نماید یا سازمان مدیریت و برنامه‏ریزى که تدوین و اجراى بودجه کشور را به عهده دارد؛ در تصمیم سازى که فرایندى خاص دارد مؤثرند. حتى N.G.Oها مى‏توانند در این فرایند مؤثر باشند تا به تصمیم‏گیرى برسد، لکن وظیفه این نهادها در زمینه امنیت ملى عرضى است نه ذاتى، در حالى که وظیفه امنیت ملى ذاتاً به عهده شوراى عالى امنیت ملى است که در اصل 176 اهداف، ترکیب و نحوه تصمیم‏گیرى آن مشخص شده است.
شوراى عالى امنیت ملى‏
جایگاه و نقش شوراى عالى دفاع در شرایط جنگى و احتمال تهاجم نظامى از بیرون مرزهاى کشور امرى کاملاً واضح و منطقى و قابل قبول است و به همین دلیل بود که در قانون اساسى مصوب 1358 در اصل 110 پیش بینى و اعضاى آن دقیقاً تعیین شده بود. این در حالى است که قانون اساسى براى دفاع از تمامیت ارضى و دفع تهاجمات احتمالى مسئولیت‏هاى لازم را بر عهده نیروهاى مسلح وبسیج مردمى گذارده و تکلیف فرماندهى کل قوا را تعیین کرده بود: نکته ابهام‏آمیز در قانون اساسى گذشته این بود که خطرات احتمالى براى کشور اختصاصى به تهاجم از خارج مرزهاى کشور ندارد. حفظ استقلال کشور که وظیفه اساسى دولت جمهورى اسلامى ایران است بدون تأمین امنیت به مفهوم عام امکان‏پذیر نیست و از سوى دیگر آسیب‏پذیرى استقلال تنها از بعد نظامى نیست و همواره ممکن است ضربه‏هاى مهلک بر استقلال کشور در بُعد سیاسى، اقتصادى و فرهنگى وارد شود. وجود شوراى امنیت کشور با بافت ضعیف و وظایف ابهام‏آمیز آن که قبل از بازنگرى در وزارت کشور تشکیل مى‏شد و هم اکنون هم به عنوان زیرمجموعه شوراى عالى امنیت ملى کار مى‏کند براى ایفاى مسئولیت سنگین تأمین امنیت همه جانبه کشور که بسى فراتر از مسئولیت‏هاى یک وزارت خانه (وزارت کشور) است کافى به نظر نمى‏رسید از این رو حذف شوراى عالى دفاع در حقیقت به سبب آن انجام گرفت که نهاد شامل‏ترى جاى‏گزین آن گردد و حدود اختیارات بیشترى را بر عهده گیرد. از سوى دیگر تأمین اهداف دفاعى و پاسدارى از تمامیت ارضى و امنیت کشور امرى کاملاً اجرایى است. گنجانیدن چنین مسئولیت اجرایى در وظایف رهبرى نمى‏توانست توجیه منطقى به همراه داشته باشد. مشغول کردن حوزه رهبرى با مسائل اجرایى نه تنها مانعى براى ایفاى مسئولیت‏هاى بزرگ در قلمرو وسیع امت و جهان اسلام محسوب مى‏شد اصولاً دولت را که به صورت اصلى، مسائل اجرایى را بر عهده دارد از کسب توان‏مندى‏هاى بیشتر باز مى‏داشت.5
هم‏آهنگى در سیاست‏هاى عمومى از جمله ضرورت‏هاى تجربه‏شده‏اى است که امروزه اصولاً در تمام نظام‏هاى سیاسى به آن پرداخته مى‏شود. سیاست‏هاى داخلى و خارجى از یک طرف و مجموعه سیاست‏هاى خارجى از طرف دیگر آن چنان به یک دیگر مرتبط هستند و تحت تأثیر یک دیگر قرار مى‏گیرند که زمام‏دارى کشور فقط در یک نظام هم‏آهنگ قادر به اتخاذ تصمیم شایسته خواهد بود. شوراى عالى امنیت ملى نهادى است که قانون‏گذار اساسى پس از کسب تجربه پرماجراى ده ساله جمهورى اسلامى (68 - 1358) در بازنگرى سال 1368 آن را تأسیس نموده است. این شورا که به ریاست رئیس جمهور و زیر نظر مقام رهبرى تشکیل مى‏شود و جاى گزین شوراى عالى دفاع ملى و شوراى امنیت کشور مى‏باشد؛ با توجه به ترکیب جامع الاطراف خود در تأمین اهداف بسیار مهم و بنیادى، وظایف بسیار اساسى را بر عهده دارد. بدین ترتیب ملاحظه مى‏شود که راهبرى پاره‏اى از سیاست‏هاى اساسى داخلى و خارجى در یک اشتراک مساعى هم‏آهنگ صورت مى‏گیرد. تأمین منافع ملى، پاسدارى از انقلاب اسلامى، تمامیت ارضى و حاکمیت ملى در زمره اهدافى است که شوراى عالى امنیت ملى آن را تعقیب مى‏کند. تعیین سیاست‏هاى دفاعى، هم‏آهنگ نمودن همه فعالیت‏هاى سیاسى، اطلاعاتى، اجتماعى، فرهنگى و اقتصادى با تدابیر دفاعى و بهره‏گیرى از امکانات مادى و معنوى کشور براى مقابله با تهدیدهاى خارجى، سیاست‏هاى هم‏آهنگى است که در جهت تأمین این اهداف به کار مى‏رود.6
اعضاى شورا عبارتند از:
رؤساى قواى سه‏گانه‏
رئیس ستاد فرماندهى کل نیروهاى مسلح‏
مسئول امور برنامه و بودجه‏
دو نماینده به انتخاب مقام رهبرى‏
وزراى امور خارجه، کشور، اطلاعات‏
حسب مورد وزیر مربوط و عالى‏ترین مقام ارتش و سپاه.
شوراى عالى امنیت ملى به تناسب وظایف خود، شوراهاى فرعى از قبیل شوراى دفاع و شوراى امنیت کشور تشکیل مى‏دهد. ریاست هر یک از شوراهاى فرعى با رئیس جمهور یا یکى از اعضاى شوراى عالى است که از طرف رئیس جمهور تعیین مى‏شود.
حدود اختیارات و وظایف شوراهاى فرعى را قانون معین مى‏کند و تشکیلات آنها به تصویب شوراى عالى مى‏رسد.
مصوبات شوراى عالى امنیت ملى پس از تأیید مقام رهبرى قابل اجرا است.7
اعضاى شوراى عالى امنیت ملى‏
شوراى عالى امنیت ملى داراى دو دسته عضو مى‏باشد: دسته‏اى عضو ثابت و اصلى که در هر جلسه باید حضور داشته باشند تا عنوان شوراى عالى امنیت ملى بر آن اجتماع قابل اطلاق باشد و عبارتند از رؤساى قواى سه گانه - رئیس ستاد فرماندهى کل نیروهاى مسلح - مسئول امور برنامه و بودجه - دو نماینده به انتخاب رهبرى - وزیر امور خارجه - وزیر کشور - وزیر اطلاعات.
دسته دوم از اعضاى شوراى عالى امنیت ملى که عضویت ثابت ندارند و به اقتضاى ارتباط با مسئله مطروحه ممکن است شرکت نمایند، مانند وزرا و مقامات عالیه ارتش و سپاه.8
1. ترکیب کمّى اعضاى شورا
دولت در شورا پنج عضو مشخص دارد (رئیس جمهور - رئیس سازمان مدیریت و برنامه‏ریزى کشور - سه وزیر). از قوه مقننه و قوه قضائیه فقط رئیس آن دو و از نیروهاى مسلح به طور رسمى یک عضو (رئیس ستاد فرماندهى کل نیروهاى مسلح) شرکت دارد. نمایندگان رهبرى نیز دو نفر مى‏باشند که با رئیس ستاد کل و حتى با رئیس قوه قضائیه که منصوب رهبرى هستند چهار نفر مى‏شوند پس از نظر تعداد، غلبه با دولت است. ضمن این که رئیس جمهور، رئیس شورا نیز مى‏باشد.
2. ترکیب کیفى اعضاى شورا
از نظر کیفیت نیز تیم دولت قوى‏تر است، زیرا قوه قضاییه نهاد ویژه‏اى در خصوص مسائل دفاعى و امنیتى ندارد. مجلس نیز هرچند کمیسیون امنیت ملى و سیاست خارجى دارد و یا مرکز پژوهش‏هاى آن مى‏تواند به مسائل دفاعى امنیتى بپردازد لکن اطلاعات و تجربیات آن در حد دولت که داراى وزیر اطلاعات - وزیر کشور - وزیر امور خارجه مى‏باشد نیست، زیرا این سه دستگاه بر جزئیات مسائل اطلاعاتى و امنیتى کشور مسلط مى‏باشند؛ علاوه بر شخص رئیس جمهور و رئیس سازمان مدیرت و برنامه‏ریزى کشور که مشرف بر منابع اقتصادى و... کشور مى‏باشند. لذا ترکیب مذکور این شورا بیشتر به قوه مجریه منتسب است؛ به ویژه که رئیس جمهور، رئیس این شورا مى‏باشد.
به نظر مى‏رسد گفتمان غالب در مجمع بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 بر آن بوده است که افراد کمترى در این شورا حضور یابند لذا رئیس مجمع تشخیص مصلحت یا فرماندهان و رؤساى سپاه و ارتش در آن حضور ندارند. شاید تصور مى‏شد بیشتر موضوعات اطلاعاتى است که افراد را محدود کرده‏اند. هرچند مسئولین مجوز دسترسى به اطلاعات طبقه‏بندى شده را دارند. لذا قوه مجریه در فرایند تصمیمات امنیتى نقش بسیار موثرى دارد و در واقع مى‏توان گفت نقش اول با رهبرى و سپس رئیس جمهور است.
شوراهاى فرعى‏
در ذیل اصل 176 اشاره به شوراهاى فرعى شده است هم چون شوراى دفاع و شوراى امنیت کشور که ریاست آن با رئیس جمهور یا یکى از اعضاى شوراى عالى امنیت ملى است که از طرف رئیس جمهور تعیین مى‏شود. حدود اختیارات و وظایف شوراهاى فرعى را قانون تعیین مى‏کند و تشکیلات آنها به تصویب شوراى عالى مى‏رسد.
در این جا سؤالاتى مطرح مى‏گردد که آیا مجلس این شوراهاى فرعى را تأسیس و حدود اختیارات و وظایف آنها را تعیین مى‏کند و چارت و نماى تشکیلاتى آن به تصویب شوراى عالى مى‏رسد؟ یا شوراى عالى یک شوراى فرعى را تأسیس مى‏کند و حدود و اختیارات آن را مجلس تعیین مى‏کند؟
تاکنون مجلس قانونى در این خصوص تصویب ننموده است. از طرفى به وجود دبیرخانه شوراى عالى امنیت ملى و دبیر آن در قانون اساسى تصریح نشده است. گسترش وظایف دبیر و دبیرخانه یا محدودیت آن به شخصیت فرد بستگى دارد. چه بسا دبیرخانه روى موضوعاتى حساسیت نداشته و آنها را از دستور خارج کند (غیر از ارجاعات رهبرى و رئیس جمهور).
نحوه اجرایى شدن تصمیمات‏
مصوبات شوراى عالى امنیت ملى پس از تأیید مقام رهبرى قابل اجرا است (طبق ذیل اصل 176). این نکته نیز داراى اهمیت زیادى است که مصوبات شورا باید به تأیید رهبرى برسد تا قابل اجرا گردد یا منع اجرا از آن برداشته و الزامى گردد. در این خصوص نکات ذیل شایسته توجه است:
1. نقش رهبرى در شوراى عالى امنیت ملى تعیین کننده و جهت دهنده به نظر مى‏رسد، زیرا اولاً، هرگونه اعمال سیاسى باید در محدوده سیاست‏هاى تعیین شده از طرف این مقام باشد؛ ثانیاً، نمایندگان سیاسى و نظامى وى در این جلسه بر اساس تصمیمات وى عمل مى‏کنند و ثالثاً، مصوبات شورا پس از تأیید وى قابلیت اجرایى پیدا مى‏کند، بنابراین اقتدار مقام رهبرى بر پیکره شورا آن چنان سایه افکنده است که این شورا اصولاً قادر به اتخاذ تصمیم مستقل نیست، اما از طرف دیگر به نظر مى‏رسد که این مقام نیز نمى‏تواند سیاست‏هایى را که قانون اساسى بر عهده شورا قرار داده مستقلاً تدوین و اجرا کند. خلاصه آن که شوراى عالى امنیت ملى آمیزه‏اى از عناصر مشورت، پشتیبانى، تدارک و اقتدار است که سیاست خارجى را در زمینه‏هاى مورد نظر راهبرى مى‏کند.
2. این شورا در تعیین و اعمال سیاست‏هاى قانونى خود به منظور هم‏آهنگى، مى‏تواند مجموعه فعالیت‏هاى عمومى را تحت الشعاع تدابیر متخذه دفاعى قرار دهد و براى مقابله با تهدیدات داخلى و خارجى از همه امکانات مادى و معنوى بهره جوید. این ابتکار عمل، چه بسا نهادهاى قانونى کشور را از انجام وظایف مقرر خود معذور کند. براى مثال چنان چه شورا در اتخاذ تدابیر دفاعى خرید تسلیحات نظامى را مقرر دارد و یا ابتکار انعقاد قرارداد صلح را بر عهده گیرد این اعمال در مجموعه معاهدات بین‏المللى قرار دارد که قانوناً باید به تصویب مجلس شوراى اسلامى برسد (اصل 77) در حالى که تصمیمات مصوب این شورا پس از تأیید مقام معظم رهبرى قابل اجرا است (اصل 176) البته در مقام تفسیر ظاهراً مى‏توان چنین اظهار داشت که اصل شوراى عالى امنیت ملى به عنوان قاعده لاحق (مصوب 1368) مى‏تواند مخصّص اصل 77 (مصوب 1358) باشد. اما با توجه به این که در مجموعه وظایف و اختیارات شورا تصریحى به انعقاد قرارداد بین‏المللى نشده است، این عدم تصریح بر قبول ادامه حاکمیت عام نظارت استصوابى مجلس بر جمیع مصوبات بین‏المللى کفایت مى‏کند. بنابراین به نظر مى‏رسد که مصوبات شوراى عالى امنیت پس از تأیید مقام رهبرى اصولاً قابل اجرا است، اما برخى از تصمیمات شورا هم چون انعقاد قراردادهاى بین‏المللى نظامى و سیاسى (اصل 77) و تغییر خطوط مرزى (اصل 78) موضوعاً در حیطه نظارت استصوابى مجلس شوراى اسلامى قرار مى‏گیرد و حتمیت اجراى آن موکول به تصویب مجلس خواهد بود. در این خصوص حتى اگر پاره‏اى از مصوبات شورا بنا به دلایلى سرّى باشد در صورتى که رعایت امنیت کشور ایجاب کند قانون‏گذار اساسى اجازه مى‏دهد رئیس جمهور (در مقام ریاست شوراى عالى امنیت ملى) از طریق تقاضاى تشکیل جلسه غیر علنى تصویب موضوعات مورد نظر را از مجلس بخواهد. (اصل 69) تنها ایرادى که ظاهراً مى‏توان وارد نمود آن است که چون رهبرى به قواى سه‏گانه (از جمله مقننه) نظارت دارد پس از تأیید مصوبات شورا توسط وى، نظارت مجلس بى‏اعتنایى به حریم مقام اعلاى سلسله مراتب سیاسى است. اما با قبول حاکمیت قانون اساسى بر کلیه نهادها و مقامات و تفکیک وظایف قانونى از یک دیگر این جنبه قابل دفاع به نظر نمى‏رسد وانگهى نظارت شوراى نگهبان (فقها و حقوق‏دانان) بر مصوبات مجلس (اصل 91) در هر حال به نحوى است که نظارت عالى مقام رهبرى را هم‏چنان به قوت خود باقى نگه مى‏دارد.9
کارکردهاى پسینى در قانون اساسى‏
پس از تعیین چهارچوبهاى اساسى و مفاهیم پایه در هر دستگاه تصمیم‏سازى، به طور طبیعى باید انتظار داشت که سیستم مفروض، محصولات و خروجى‏هایى را ارائه دهد. بنیان «قاعده / نظم» در نحوه برخورد با این خروجى‏ها دو کارکرد مهم دارد که کاهش اختلاف و ایجاد هم‏آهنگى و نظمِ بیشتر، موضوع اصلى این کارکردهاست.
1. طبقه‏بندى و اعتبار سنجى خروجى‏ها
بنیان «قاعده / نظم» به این نکته توجه داشته است که نهادهاى اساسى و مهم در یک سطح قرار نمى‏گیرند و نسبت‏هاى طولى و عرضى مختلفى با هم خواهند داشت. بنابراین لازم است اعتبار تصمیمات گوناگون و متنوعى که در سیستم اتخاذ مى‏شود به صورت قاعده‏مند طبقه‏بندى شود. تصمیمات سیستم امنیت ملى نیز حاوى مراتب مختلفى است. قانون اساسى، سیاست‏هاى کلى رهبرى، قوانین مجلس، مصوبات شوراى عالى امنیت ملى، مهم‏ترین قواعد و تصمیمات در فرایند مذکور است. بر اساس اصول قانون اساسى، ترتیب قانون اساسى و سیاست‏هاى کلى از نظر اعتبار روشن است. هم‏چنین قرار گرفتن قوانین مجلس و مصوبات شوراى عالى امنیت ملى در رتبه پس از قانون اساسى و سیاست‏هاى کلى رهبرى نیز محرز است. اما سؤال قابلِ طرح آن است که در خصوص موضوعات خاص دفاعى - امنیتى، مصوبات شوراى عالى امنیت ملى مقدم است یا مجلس؟ به عبارت دیگر آیا مجلس مى‏تواند با قانون عادى، مصوبات شوراى عالى امنیت ملى را نقض کند یا خیر؟ مصوبات و تصمیمات شوراى عالى امنیت ملى دو گونه است. گاهى در مورد یک واقعه، حادثه و مورد خاص تصمیمى گرفته مى‏شود و این تصمیم به موارد دیگر تسرّى پیدا نمى‏کند. گاهى نیز مصوبات جنبه کلى دارد مانند موضوع بند 1 اصل 176 در مورد تعیین سیاستهاى دفاعى - امنیتى کشور.
به نظر مى‏رسد در قسم اول از مصوبات شورا، مجلس نمى‏تواند دخالتى داشته باشد، زیرا چنین مواردى ذاتاً قابلیت قانون‏گذارى ندارند و صلاحیتِ اتخاذ تصمیم موردى و خاصِ شوراى عالى امنیت ملى، نقض‏پذیر نیست. علاوه بر این که اصل استقلال قوا نیز اجازه دخالت قوه مقننه در این نوع تصمیمات را مجاز نمى‏شمارد.
اما در قسم دوم از تصمیمات شورا ممکن است با توجه به کلى بودن این تصمیمات که از این جهت مى‏تواند با قانون شباهت داشته باشد این شبهه مطرح شود که صلاحیت عام قانونگذارى مجلس شوراى اسلامى مطابق با اصل 71 قانون اساسى اقتضا دارد که مجلس بتواند با وضع قوانین، مصوبات کلى شوراى عالى امنیت ملى را نقض کند یا در مقام تعارض قوانین عادى با مصوبات شورا، قوانین عادى مقدم باشد. اما به نظر مى‏رسد به چند جهت مصوبات شورا در حدود صلاحیت‏هاى مطرح شده در قانون اساسى مقدم بر قوانین عادى باشد، زیرا اصل 71 قانون اساسى صلاحیت عام قانون‏گذارى مجلس شوراى اسلامى را محدود به حدود مقرر در قانون اساسى نموده است و مطابق اصل 176 تعیین سیاست‏هاى دفاعى - امنیتى با شوراى عالى امنیت ملى است و بر اساس قواعد، صلاحیت خاص شورا که نص است، بر عمومِ اصل 71 که ظهور دارد، مقدم است. از سوى دیگر مطابق با اصل 176، لازم است سیاست‏هاى دفاعى - امنیتى در چهارچوب سیاست‏هاى کلى رهبرى باشد و به قوانین عادى اشاره‏اى نشده است. البته قوانین عادى مى‏توانند از جهات مختلف حدود و چهارچوب‏هایى را به تصمیمات شوراى عالى امنیت تحمیل کنند (به طور مثال نوع بودجه‏ریزى و نحوه تخصیص‏ها و نیز قوانین اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى و...» اما در هر حال شورا در مقام اعمال صلاحیت خود اعتبار مستقل دارد و نکته دیگر آن که با توجه به تأیید نهایى مصوبات شوراى عالى امنیت ملى از سوى رهبرى، با عنایت به اصول مختلف قانون اساسى تقدم مصوبات شورا بر قوانین عادى آشکارتر مى‏گردد. البته اختلاف تعبیر سیاست و قانون نیز باید مورد بررسى قرار گیرد و چه بسا با شفاف شدن این مفاهیم موضوع تعارض به طور کلى منتفى گردد، اما به دلیل آن که این اختلاف چندان روشن نشده و در عمل بین مصوبات کلى و قانون ممکن است خلط صورت گیرد صرف نظر از اختلاف ماهوى در مفهوم فوق به طور کلى درجه اعتبار هر یک از مصوبات مجلس و شوراى عالى امنیت ملى باید بررسى گردد.10
رابطه مجلس با شوراى عالى امنیت ملى‏
در نهایت در صورت تعارض مجلس و شوراى عالى امنیت ملى، از آن جا که شورا سیاست‏گذار است و در مواردى که سیاست‏گذارى مى‏کند فاصله بین قانون اساسى و قانون عادى مصوب مجلس را پر و تکمیل مى‏کند بر مصوبات مجلس احاطه و اولویت دارد و سیاست‏هاى آن حاکم بر مصوبات مجلس نیز مى‏باشد. اگر بتوان بین قانون و سیاست تفکیک قائل شد اصولاً تعارضى باقى نمى‏ماند و هر کدام در حوزه و مسیر خاص خود حرکت مى‏کنند و آن جا که موضوع، دفاعى - امنیتى باشد نظر شورا مقدم بر تصمیم مجلس است.
یا این که مى‏توان گفت صلاحیت مجلس، عام و صلاحیت شورا خاص است؛ در نتیجه صلاحیت خاص مقدم بر عام است مگر در مورد شوراهاى فرعى شوراى عالى امنیت ملى که در اصل 176 به قانون عادى و مجلس محول نموده است. هم‏چنین چون مصوبات شوراى عالى امنیت ملى به تأیید رهبرى مى‏رسد (طبق ذیل اصل 176) هم اصل 4 قانون اساسى و مشروعیت آن رعایت شده است و هم مقام رهبرى طبق اصل 5 و 57 و 107 ولایت مطلقه و ولایت امر را بر عهده دارد و قواى سه‏گانه نیز تحت امر وى مى‏باشند مقدم بر سایر مسئولین است. در صورت تعارض نیز رهبرى بر اساس اصول (5 - 57 - 107 - 110) مى‏تواند شخصاً تدبیر نموده یا حکم دهد (در مقام ولى امر و ولایت مطلقه) و سایرین موظف به تمکین مى‏باشند یا از باب حل معضل نظام مى‏تواند طبق بند 8 اصل 110 آن را به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع دهد، بنابراین تعارضى باقى نخواهد ماند.
رابطه مجمع و شوراهاى عالى امنیت ملى‏
در خصوص رابطه تصمیمات شوراى عالى امنیت ملى و مجمع تشخیص مصلحت نیز این سؤال مطرح مى‏گردد که تصمیمات کدام بالاتر است؟ آیا ربط و نسبتى با یک دیگر دارند یا خیر؟
طبق اصل 112 قانون اساسى، مجمع تشخیص مصلحت نظام اولاً، براى تشخیص مصلحت در موارد اختلاف مجلس و شوراى نگهبان در خصوص مصوبات خلاف شرع و قانون اساسى مجلس است؛ ثانیاً، براى مشاوره در امورى که رهبرى به آنان ارجاع مى‏دهد و ثالثاً، سایر وظایفى که در قانون اساسى مانند حل معضلات نظام و تعیین سیاست‏هاى کلى نظام به دستور رهبرى تشکیل مى‏گردد. لذا مجمع، سیاست‏هاى کلى نظام را تصویب مى‏کند و شوراى عالى امنیت ملى نیز طبق اصل 176 سیاست‏هاى دفاعى امنیتى را بر اساس سیاست‏هاى کلى نظام تدوین و تصویب مى‏نماید که در این صورت رابطه طولى و هم جهت دارد و یا ممکن است مجمع سیاست‏هاى دفاعى - امنیتى را به آن شورا ارجاع دهد تا تصویب نماید که رابطه عرضى ولى هم جهت دارد و تعارضى نیست. اما در صورت اختلاف مجلس و شوراى نگهبان در خصوص یک موضوعِ دفاعى - امنیتى اگر به مجمع ارجاع گردید مجمع باید سیاست مصوب شوراى عالى امنیت ملى را در نظر گرفته و تصمیم بگیرد، زیرا مصوبه شوراى مذکور طبق اصل 176 پس از تصویب رهبرى لازم الرعایه مى‏گردد و به هیچ وجه نباید نقض گردد، زیرا لطمه به منافع ملى یا انقلاب اسلامى یا تمامیت ارضى یا حاکمیت ملى مورد نظر در صدر اصل 176 خواهد بود. پس اصولاً تعارضى باقى نمى‏ماند؛ بر فرض که تعارض نیز رخ دهد با مکانیسم اصول 5 - 57 - 107 - 110 که ذکر شد قابل حل مى‏باشد.
یا براى مثال اگر شوراى عالى امنیت ملى اجازه مذاکره در مسائل هسته‏اى داد و مجلس، مذاکرات را نفى کرد و شوراى نگهبان به دلیل مصوبه شوراى عالى مصوبه مجلس را رد نمود و مصوبه به مجمع ارجاع گردید؛ مجمع باید مصوبه شوراى عالى امنیت را لحاظ کند، زیرا صلاحیت شورا خاص و صلاحیت مجلس عام است و از لحاظ حقوقى صلاحیت خاص مقدم بر صلاحیت عام است، علاوه بر این که مصوبه شورا به تأیید مقام رهبرى مى‏رسد.
2. تفسیر تصمیمات‏
کارکرد نهایى بنیان «قاعده / نظم» در مرحله پسینى، تفسیر قواعد و تصمیمات مى‏باشد. از آن جا که قوانین، قواعد و تصمیمات بشرى در هیچ حالتى کامل و به دور از اجمال و ابهام نیست و همین امور منشأ اختلاف و بى‏نظمى را ایجاد مى‏کند، لذا عقل جمعى بر اساس بنیان «قاعده / نظم»، قواعدى را براى تفسیر در نظر مى‏گیرد تا در صورت وقوع چالش و تنش در مراحل پس از اتخاذ تصمیم، اختلاف به حداقل کاهش یابد و سیستم با سازوکارهاى درونى، تعادل خود را حفظ کند.
در بحث تفسیر چند موضوع حائز اهمیت است که مهم‏ترین آنها، روش‏هاى تفسیرى و مرجع صالح براى تفسیر مى‏باشد. روش‏هاى تفسیرى، اصول و شیوه‏هاى منطقى و عقلایى است که به طور مفصل در منابع حقوقى مورد بحث قرار گرفته است. به طور مثال در تفسیر اصول قانون اساسى نمى‏توان از روش تفسیر موسع استفاده کرد و غالباً تفسیر مضیق روش صحیح‏ترى مى‏باشد. به همین دلیل با تفسیر موسع نمى‏توان نهادهاى اساسى را کم یا زیاد کرد و یا حقوق و تکالیف نهادهاى اساسى را تغییر داد. اما در بحث مرجع تفسیر، اصل بر آن است که مرجع تصمیم‏گیر، خود باید مفسر تصمیم خود باشد مگر آن که روش دیگرى در قوانین پیش بینى شده باشد. براى مثال، تفسیر قانون اساسى بر اساس اصل 98 به عهده شوراى نگهبان است با این که شوراى نگهبان واضع قانون اساسى نبوده است. اما در مورد مجلس شوراى اسلامى قاعده اصلى رعایت شده است و مطابق اصل 73 تفسیر قوانین عادى با مجلس مى‏باشد. بنابراین در فرایند تصمیم سازى امنیتى، تفسیر قانون اساسى و قوانین عادى روشن شده است، اما در مورد تفسیر سیاست‏هاى کلى رهبرى و سیاست‏ها و تصمیمات دفاعى - امنیتى شوراى عالى امنیت ملى نصى وجود ندارد. با توجه به اصل کلى فوق تفسیر دو سیاست فوق بر عهده مرجع سیاست‏گذار مى‏باشد. لذا در مقام اختلاف باید به مرجع صالح در هر مورد مراجعه کرد. البته مطابق با ذیل اصل 73 و اصول کلى چنان چه موضوع اختلاف در دادگاه مطرح شود در هر حال تفسیر قضایى صرف نظر از تفاسیر قانونى بر عهده دادرس مى‏باشد. البته همان گونه که قبل از این نیز بیان شد بنیان «قاعده / نظم» در تمام مراحل با حوزه‏هاى دیگر علوم مرتبط است و هر چه درجه کارشناسى و ارتباط بیشتر باشد این بنیان در هر محیط مفروض با ثبات بیشترى جریان مى‏یابد. در بحث تفسیر نیز باید توجه داشت در کنار قواعد و اصول حقوقى، شناخت دکترین‏هاى امنیتى و درک صحیح از مسائل و موضوعات امنیت ملى بسیار مهم و تعیین کننده مى‏باشد و بنیان «قاعده / نظم» بیشتر در اندیشه پى‏ریزى قالب‏ها و ظرف مستحکم انسجام سیستمى مى‏باشد و این مدل، به مظروف‏ها و روابط پیچیده سایر بخش‏ها نیز نیازمند است.11
پى‏نوشت‏ها
1. دانشجوى دکترى امنیت ملى دانشگاه عالى دفاع ملى.
2. مورتون برکووتیز؛ پى. سى باک، امنیت ملى، گزیده مقالات سیاسى - امنیتى (انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردى، 1378) ج 2، ص 103 - 104.
3. سیدرضا شاکرى، مبانى اسلامى امنیت ملى جمهورى اسلامى ایران (از منظر قانون اساسى) فصلنامه مطالعات راهبردى، شماره 15، (انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردى، بهار 1381) ص 95.
4. جزوه درسى حسن ره پیک، تعامل بنیانهاى حقوقى و راهبردى امنیت ملى، ص 7 - 8 .
5. عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى، (تهران: انتشارات امیرکبیر، 1373) ج 1، ص 518 - 519 .
6. سید محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران؛ اصول و مبانى کلى نظام، دانشگاه شهید بهشتى (تهران: نشر یلدا، 1374) ج 1، ص 423 به بعد.
7. قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، (چاپ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامى، 1368) ص 58 .
8. سید جلال الدین مدنى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى جمهورى اسلامى ایران (تهران: نشر همراه، 1374) چاپ سوم، ص 383 به بعد.
9. سید محمد هاشمى، پیشین، ص 423 - 426.
10. حسن ره پیک، پیشین، ص 11 - 13.
11. همان، ص 13 - 15.