ارزیابى سیاست خارجى ایران در دوره پهلوى دوم (مقاله پژوهشی حوزه)

بنده تشکر مى کنم که این جانب را دعوت کردند تا با شما دوستان بحثى داشته باشم. موضوع ـ همان طورى که مى دانید ـ بررسى سیاست خارجى دوره پهلوى دوم و تإثیرات آن بر تحولات سیاسى اجتماعى ایران است. قبل از پرداختن به مقطع مورد نظر, یعنى سال هاى 1320 تا 1357, لازم است سریع وگذرا اندکى به عقب برگردیم, یعنى به اوایل قرن نوزدهم. فعالیت هاى سیاست خارجى ایران در اوایل قرن نوزدهم شروع شد, قبل از آن ایران اصلا سیاست خارجى مشخصى نداشت و کشورهاى خارجى هم در ایران سفارتخانه نداشتند فقط هیإت هایى بودند که مىآمدند و مى رفتند.
در دوران فتحعلى شاه, رفت و آمدهاى دیپلماتیک زیاد شد; لذا نخستین اقدامات جهت ایجاد و راه اندازى سفارتخانه هاى خارجى شروع شد. اولین کشورى که اقدام به تإسیس سفارت در ایران کرد فرانسه بود. بعد از آن انگلیس و سپس روسیه و بعد از آن عثمانى سفارت خود را در ایران دایر کردند; البته شروع به کار این اقدامات ابتدا در تهران و سپس به تبریز منتقل شد, چون عباس میرزا در آن جا بود. چون ما تجربه اى در این کار نداشتیم, باعث شد تا به سوى کشورهاى خارجى گرایش پیدا کنیم; لذا در اول کار متکى به فرانسوىها شدیم. البته فرانسوىها بیشتر منافع خودشان را مد نظر داشتند تا منافع ملى ما را, به طورى که قول مساعد داده بودند که گرجستان را به ایران باز گردانند, اما آنها نه تنها این کار را نکردند بلکه با روس ها قرارداد ((تیلسیت)) را امضا کردند و اسمى از ایران نمى برند; سپس انگلیسى ها مى گویند ما این کار را براى شما انجام مى دهیم که با مخالفت سفارت فرانسه در تهران رو به رو مى شود; بنابراین در سیاست خارجى ما یک حالت سرگشتگى حاکم بود; نتیجه مستقیم آن شکست فاحش ایران از روسیه و به دنبال آن دو قرارداد گلستان و ترکمن چاى و کاپیتولاسیون بود که به ایران تحمیل شد.

اولین اقدام در زمینه سیاست خارجى
امیرکبیر در نیمه قرن نوزدهم اولین کسى بود که سیاست خارجى ایران را تبیین کرد و آن عبارت بود از ((سیاست موازنه منفى)). البته این در کنار سایر فعالیت هاى او در زمینه هاى دیگر چون اصلاحات در امور نظامى و ادارى بود. در حدود سه سالى که وى عهده دار سیاست خارجى بود, این سیاست را به خوبى دنبال کرد.
سیاست موازنه منفى, بعدها هم ادامه پیدا کرد, هر چند در بعضى اوقات موازنه مثبت بود. در طول اعمال این سیاست, ایران به دنبال قدرت سومى بود. در این میان آلمانى ها اولین کشورى بودند که در این جایگاه قرار گرفتند و در اواخر دوره ناصرالدین شاه (در دوره بیسمارک) توانستند برخى امتیازات را از ایران بگیرند; از جمله در زمان جنگ جهانى اول سال هاى (1915 ـ 1917م) با صرف پول هاى زیادى موفق شدند دولت دومى در کرمانشاه راه اندازى کنند که طرفدار آلمان بود.
پس از جنگ انگلیسى ها با توجه به موقعیت برتر خود, اقدام به بستن قراردادى با وثوق الدوله در سال 1919 کردند. گر چه تلاش دولت بر این بود که قرارداد مخفى بماند ولى سرانجام فاش شد. از مهم ترین تإثیرات فاش شدن این قرارداد, مخالفت هاى کشورهاى خارجى و گروه هاى داخلى متمایل به آنها بود; در داخل ملیون و در خارج کشورهاى فرانسه و آمریکا و دولت نو بنیاد شوروى با این اقدام مخالفت کردند. اقدامات آنها باعث شد تا این قرارداد پا نگیرد, هر چند بعدها بدیل آن یعنى کودتاى 1299 را در ایران انجام دادند و رضا خان را آوردند.
سیاست خارجى رضا شاه را مى توان در دو مقطع مورد ملاحظه قرارداد:
1. ده سال اول حکومت او که سیاست خارجى اش متکى و متمایل به انگلستان بود;
2. ده سال دوم که تمایل به آلمان هیتلرى داشت.
در این میان, توجه او به آلمان برایش بسیار گران تمام شد; از مهم ترین نتایج زیانبار آن اشغال
ایران در شهریور سال 1320 بود.

سیاست خارجى ایران در دوره اشغال 1320 ـ 1324
طى سال هاى فوق مى توان گفت ایران سیاست خارجى نداشت. علت آن هم اشغال ایران توسط متفقین بود; لذا دولت هایى که در ایران حکومت را در دست داشتند همه دست نشانده بودند. شاه در کتاب مإموریت براى وطنم مى نویسد: ((در طى اشغال ایران عملا زمام امور در دست انگلیس و روسیه بود و کارى از ما ساخته نبود)).
در این دوره ایران اقدام به بستن پیمان سه جانبه با انگلیس و روسیه کرد دایر بر این که بى طرفى خود را حفظ کند; البته ماده چهارم آن به نفع ایران بود و آن این که دولت هاى متفق متعهد مى شوند تا ظرف شش ماه پس از پایان جنگ ایران را تخلیه کنند. نکته دیگر این که دو سال پس از این پیمان آنها از ایران در خواست اعلان جنگ با آلمان را کردند که ایران راضى به این کار نبود. دلیل آن هم محبوبیت آلمان در ایران به علت ایستادگى آن کشور در مقابل روسیه و انگلستان و هم نژاد بودن آنها با مردم ایران بود. در عین حال به خاطر اصرار و اجبار روس و انگلیس, ایران مجبور مى شود به دولت آلمان اعلان جنگ کند. از درخواست هاى دیگر متقفین, اعلان جنگ ایران به ژاپن بود که ایران در سال 1323 به ژاپن نیز اعلان جنگ کرد.

سیاست خارجى و مسإله نفت, تداوم سیاست موازنه منفى
در بحبوحه جنگ, شوروى نفت شمال را از ایران در خواست کرد; البته فعالیت حزب توده در ایران که متمایل به شوروى بود هم در این زمینه بى تإثیر نبود. حتى احسان طبرى در روزنامه مردم نوشت که شمال ایران حریم امنیت شوروى به حساب مىآید. اما مصدق در مجلس از سیاست موازنه منفى دفاع کرد و اعلام کرد ایران در وضعیت فعلى حکم مقطوع الیدى را دارد که اگر شرایط شوروى را بپذیرد به معناى قطع ید دیگر او خواهد بود. لذا مجلس با اکثریت آرا پیشنهاد مصدق را پذیرفت و درخواست شوروى را رد کرد و این باعث رنجش خاطر شوروى شد. از نتایج این اقدام و تإثیر آن بر تحولات داخلى مى توان به ایجاد و تقویت حکومت پیشه ورى در آذربایجان و جلوگیرى از ورود قواى ایرانى به آن استان اشاره کرد.
قوام السلطنه که نخست وزیر شد, این مسإله را پیگیرى کرد. وى در ملاقاتى با استالین توانست او را متقاعد سازد که دادن نفت شمال به روسیه به صلاح دولت ایران نیست. اما در عین حال روس ها به دنبال راهى بودند تا به اهداف خود در ایران برسند; لذا پیشنهاد دادند که شرکت مختلطى را با ایران در زمینه نفت تإسیس کنند و محصول آن, قرارداد بین قوام و سادچیکوف در سال 1325 بود. این قرارداد سه ماده داشت:
1 ـ در صورت پیش نیامدن اتفاق غیرمترقبه, قواى روس ها تا شش هفته بعد تمام ایران را تخلیه خواهند کرد;
2 ـ دولت ایران و شوروى موافقت کردند که شرکت نفت مختلط ایجاد کنند که عواید آن پنجاهـپنجاه باشد;
3 ـ قضیه آذربایجان چون مسإله اى داخلى است مربوط به خود ایران مى شود که خود آن را به نحو دوستانه حل کند.
به دنبال این توافق, قشون روسیه ایران را تخلیه کردند و قوام به بهانه این که در صدد بر پا کردن انتخابات است, قواى نظامى را براى امنیت انتخابات به آذربایجان گسیل داشت که در نتیجه آن دموکرات ها شکست خورده و آذربایجان را ترک کردند. مى توان گفت قوام خدمت بزرگى به ایران کرد. در عین حال او هم سیاست موازنه را ادامه داد, و حزب توده از این که دولت ایران در قبال در خواست هاى شوروى مقاومت نشان مى دهد ناراحت بود.
قوام بعد از این که به طور کامل بر آذربایجان مسلط شد, به دنبال فرمولى مى گشت تا شوروى رامتقاعد کند, لذا مجلس با تإیید حسن نیت به قرارداد قوام با روس ها, اعلام کرد با در نظر گرفتن اوضاع و شرایط داخلى, قرارداد نفتى با روس ها را کان لم یکن تلقى مى کند. قوام براى بستن دهان روس ها دو ماده به آن اضافه کرد:
1 ـ دولت مکلف است حقوق ایران را در بحرین زنده کند و بحرین را به ایران بازگرداند;
2 ـ دولت مکلف است تمام حق و حقوق ایران را از شرکت نفت جنوب استیفا نماید.
به دنبال عملى شدن این کار, انگلیسى ها قوام را مجبور به استعفا کردند. در طول سال هاى 1326 ـ 1330 نیز سیاست خارجى ایران بر اساس بى طرفى و موازنه بود.

سیاست خارجى ایران و گرایش به سوى آمریکا
ایران با آمریکا به علت نقش آن کشور در پایان دادن به اشغال ایران و التیماتوم ترومن به استالین درباره تخلیه ایران, روابط نزدیکى پیدا کرد. این بهبودى روابط, چند پیامد را به دنبال داشت:
1 ـ خرید هفتاد میلیون دلار اسلحه از آمریکا;
2 ـ قرارداد اصل چهار که طبق آن ایران سالیانه 23/5 میلیون دلار از آمریکا کمک فنى دریافت مى کرد;
3 ـ به دنبال موارد فوق, آمریکا رسما وارد مسائل ایران شد.
کابینه هایى که بعد از قوام آمدند, یعنى حکیمى, هژیر, ساعد, منصور و رزم آرا, در تجدید نظر در قرار داد نفت تلاش کردند; اما شرکت نفت به این کار راضى نبود, در عین حال شرکت نفت تمایل خود را به بستن قرارداد الحاقى با ایران اعلام کرد که به قرارداد 1312 ملحق مى شد. طبق این قرارداد مبلغ ناچیز در حدود هفت درصد به سهم ایران اضافه مى شد ـ شایان ذکر است که طبق قرارداد دارسى ایران شانزده درصد سهم داشت و طبق قرارداد 1312, سهم ایران بیست درصد بود ـ در اوضاع و احوالى که اختناق در ایران حاکم بود, دولت قرار داد الحاقى را به مجلس فرستاد و چند نفر از نمایندگان مجلس به شدت با آن مخالفت کردند, لذا این کار به مجلس شانزدهم موکول شد.

نارضایتى مردم و ملى شدن نفت و تبعات آن
در سال 1328 در تهران دوبار انتخابات صورت گرفت که اولى همراه باتقلب فراوان بود. از تإثیر این مسائل بر اوضاع داخلى مى توان به نارضایتى هایى اشاره کرد که منجر به ترور هژیر (وزیر دربار) به دست فداییان اسلام شد. رژیم به دلیل وحشتى که پیدا کرد, مجبور شد انتخابات تهران را باطل اعلام کند. در انتخابات مجدد هشت نماینده از جبهه ملى به مجلس راه یافتند و شروع به مبارزه براى ملى کردن صنعت نفت نمودند. در آخر آن سال (بیست و نهم اسفند) قانون ملى شدن صنعت نفت از تصویب مجلس گذشت و به تصویب شاه رسید. در مقابل انگلستان واکنش بسیار تندى نشان داد و اقدامات زیر را انجام داد:
1 ـ عیدى کارکنان شرکت نفت را پرداخت نکرد;
2 ـ اضافه کار آنها را محاسبه نکرد.
این عوامل منجر به اعتصابات در شرکت نفت شد و حکومت نظامى در جنوب حاکم گشت. این اقدامات آشوب هاى فزاینده اى را به دنبال داشت که در آن سه نفر انگلیسى و نه نفر ایرانى کشته شدند. به دنبال این عوامل, حسین علا استعفا داد و انگلیسى ها سید ضیا الدین طباطبایى را به عنوان بهترین گزینه معرفى کردند, اما نمایندگان به او اقبالى نشان ندادند و مصدق به شرط پى گیرى قانون ملى شدن صنعت نفت نخست وزیر شد.

سیاست خارجى مصدق و ادامه سیاست موازنه منفى
مصدق برنامه اى اعلام کرد که دو ماده داشت:
1 ـ اجراى قانون ملى شدن صنعت نفت;
2 ـ اصلاح قانون انتخابات.
از این مقطع تا کودتاى 1332 که مصدق نخست وزیر بود, همچنان سیاست موازنه منفى حاکم بود. امریکایى ها بعد از این که در ایران مسلط شدند به فکر کنترل اتحاد جماهیر شوروى افتادند. در همین راستا چند کار را انجام دادند:
1 ـ انعقاد پیمان ناتو در سال 1949 م;
2 ـ قرارداد سیتو در جنوب شرق آسیا.
البته بعدا امریکایى ها در صدد بستن پیمانى با کشورهاى خاورمیانه بودند تا کمر بند ضد کمونیسم شوروى را کامل کنند که بعضى از کشورها از جمله عراق, اردن, مصر به صورت مشروط پذیرفتند, ولى مصدق آن را رد کرد.


از جنبش عدم تعهد تا پیمان بغداد
در 28 مرداد 1332 با سقوط دولت مصدق, اوضاع تغییر کرد و امریکایى ها با اعمال فشار موفق شدند که بین عراق و پاکستان و ترکیه پیمانى ببندند; این پیمان به ((پیمان بغداد)) معروف شد. این امر مصادف با کنفرانس باندونگ بود که به تشکیل ((جنبش عدم تعهد)) انجامید. اصول مهم آن این بود که کشورهاى عضو از دسته بندىهاى نظامى و سیاسى جهان برکنار باشند و در امور یکدیگر دخالت نکنند و استقلال یکدیگر را به رسمیت شناسند. در اولین جلسه این کنفرانس, نهرو, نخست وزیر هند, به مصدق که در آن زمان در زندان بود درود فرستاد.
اما ایران بعد از این کنفرانس, با یک تغییر جهت, به غرب متمایل شد و وارد دسته بندىهاى سیاسى در بلوک غرب شد, در این راستا به عضویت پیمان بغداد در آمد. ایران در صدد بود تا با گرایش به سوى غرب. از تهاجم شوروى در امان بماند.
بعد از کودتاى 1958 قاسم در عراق و خروج این کشور از پیمان بغداد, بقیه اعضا وحشت زده شدند که این کودتا شاید در کشورهاى دیگر هم صورت گیرد و شاه که براى کنفرانس در استانبول به سر مى برد تا یک هفته به تهران بازنگشت و از ترس متوسل به آمریکا شد, تا با آن کشور قرار داد دفاعى ببندد. ایران و پاکستان و ترکیه آن چنان به امریکا فشار آوردندکه سرانجام آمریکا در صدد برآمد جداگانه با این کشورها پیمان دفاعى ببندد. این مسإله شوروى را بسیار ناراحت کرد به طورى که خروشچف در یک سخنرانى گفت شاه ایران از کى مى ترسد از ما یا ازملت خودش؟ ما کارى به او نداریم چون او همانند یک سیب گندیده است که با یک تلنگر به زمین خواهد افتاد.

همکارى مسالمتآمیز آمریکا و شوروى و تإثیر آن بر سیاست خارجى ایران
در سال 1339 تحول عمده اى در اوضاع جهان اتفاق افتاد که در سیاست خارجى ایران هم تإثیر گذاشت و آن انتخاب کندى به ریاست جمهورى امریکا بود. وى شعارهاى جدیدى سرداد مبنى بر اتحاد براى پیشرفت, مرزهاى نو, همزیستى مسالمتآمیز. آمریکا اعلام کرد نمى تواند در برج عاج خودش باشد و کشورهایى چون آمریکاى مرکزى و جنوبى و بقیه جهان که فقیر هستند در فقر و فلاکت به سر ببرند, آمریکا باید مرزهاى خوشبختى را به روى آن کشورها باز گذارد; لذا در صدد برآمد جنگ سرد را خاتمه دهد و دوران ((تنش زدایى)) شروع شد. در این راستا ایران هم در صدد برآمد تا از بار تبلیغات علیه شوروى بکاهد. از این رو در شهریور 1341 دولت ایران در یاداشتى به سفارت شوروى در تهران اعلام کرد دولت شاهنشاهى در خاک خود پایگاه موشکى در اختیار هیچ کشورى نخواهد گذاشت. به دنبال آن ایران اقدام به بهبود روابط با روسیه در چندین زمینه کرد:
1 ـ احداث سد بر رود ارس; 2 ـ ذوب آهن اصفهان; 3 ـ ماشین سازى تبریز; 4 ـ فروش گاز طبیعى.
از این دوران, گر چه وابستگى به غرب ادامه داشت, اما در ضمن آن یک نوع استقلال نسبى و موازنه مثبت ایجاد شد; البته شاه سیاست مستقل ملى را شعار مى داد, اما به طور کامل این طور نبود. از مصادیق سیاست مستقل ملى مى توان به موضع ایران در جنگ اعراب و اسرائیل اشاره کرد که ایران نفت خود را تحریم نکرد و نفت را به قیمت گران به اسرائیل فروخت. در کنفرانس اوپک 1973 قیمت نفت چهار برابر تصویب شد که عایدات ایران از بابت فروش نفت به بیست میلیارد دلار در سال رسید.

تحولات سیاسى و احتمالى ناشى از سیاست خارجى شاه
به دنبال بالا رفتن قیمت نفت و چند برابر شدن عایدات ایران از این طریق, تحولاتى صورت گرفت که این مسإله از یک فرصت به یک تهدید جدى انجامید که سرنوشت آن پیدایش انقلاب اسلامى بود. آقاى میلانى در کتاب ابوالهول ایرانى مى نویسد شاه تصمیم گرفت که عایدات حاصل از فروش نفت را وارد جامعه کند در حالى که خیلى از کارشناسان سازمان برنامه و بودجه با این کار مخالف بودند, حتى یک کارشناس به نام آلکس مرشومیان گفت که اگر این کار صورت گیرد, انقلاب صورت خواهد گرفت, و این مطلب را به هویدا گوشزد کردند. وى قول داد که این مسإله را در کنفرانسى که در همین زمینه در رامسر تشکیل مى شد مطرح کند. اما موقعى که کارشناسان برنامه و بودجه استدلال قبلى خود را مطرح کردند و خواستار ممانعت از ورود عواید نفت به داخل جامعه شدند هویدا هیچ نگفت و شاه اعلام کرد که تصمیمى که گرفتیم باید اجرا شود و برنامه پنجم از 32 میلیارد دلار به 68 میلیارد دلار افزایش خواهد یافت.
این امر نارضایتى هاى زیادى را به دنبال داشت که یکى از علل مهم و اجتماعى پیدایش انقلاب اسلامى بود. علت دیگر سقوط رژیم, حزب رستاخیر بود که بارها خود شاه گفته بود ما باید سیستم دو حزبى داشته باشیم, ولى این احزاب قلابى بودند و در اصل شاه رهبر حزب رستاخیز بود. حزب رستاخیز دو جناح داشت: جناح پیشرو و جناح مترقى. دبیرکل حزب هویدا بود. این باعث نارضایتى دیگر در بین مردم شد. از طرف دیگر, نقش شاه در کودتاى 28 مرداد و سقوط دولت دکتر مصدق و سپس فرار شاه به خارج و آمدن وى بعد از آماده شدن شرایط, نارضایتى هاى دیگر را به دنبال داشت که از محبوبیت وى مى کاست. همچنین شکست در اصلاحات ارضى (1341 ـ 1350) از عوامل دیگر بود; البته با این که زمین ها باید از دست ملاکان گرفته مى شد و به کشاورزان داده مى شد کسى مخالف نبود, ولى در مورد ایران قضیه فرق مى کرد, چون اصلاحات در ایران باعث حذف مالک که زمین, آب, بذر و گاو را در اختیار داشت مى شد و از نیروى کار به تنهایى کارى ساخته نبود. لذا ایران در این جهت یک استثنا بود. این مسإله که با فشار غرب صورت گرفت, باعث شد عده اى زیاد از کشاورزان بیکار و وارد شهرها شوند و به جمعیت شهرنشینى بیفزایند که خود یکى از زمینه هاى پیدایش انقلاب را فراهم آورد.
اینها همه دست به دست دادند و منجر به نارضایتى مردم شد, لذا مى توان گفت انقلاب اسلامى قسمت عمده اش جنبه هاى اجتماعى داشت و آن نارضایتى مردم از سیاست هاى خارجى و داخلى شاه بود.
تا سال 1357 به قول یک نظامى آمریکایى سیاست خارجى ایران دنباله رو غرب بود, لذا اگر در آمریکا خورشید طلوع مى کرد مى بایست در تهران مردم از خواب بیدار مى شدند و لو این که هشت ساعت اختلاف افق داشت!

پرسش و پاسخ
سوال: مصدق جهتگیرى موازنه منفى را دنبال مى کرد, ولى بعدا رژیم جهت گیرى موازنه مثبت را اعلام مى کند; همچنین در آغاز دهه چهل سیاست مستقل ملى را اعلام مى کند, چه فرقى بین این دو باید قائل شد؟
پاسخ: رژیم مى خواست اعلام کند که دیگر آن طور به غرب وابسته نیست, لذا با روس ها هم رابطه برقرار کرد. در حقیقت این امر نوعى مخالفت با سیاست موازنه منفى دکتر مصدق بود.

سوال: رژیم به سبب کاپیتولاسیون هزینه هاى زیادى پرداخت کرد, علت آن چه مى توانست باشد؟
پاسخ: اصولا کاپیتولاسیون در مرحله اول به دلیل مسإله رانندگى در تهران بود که باعث صدمات زیادى بر مإموران آمریکایى مى شد و این در حالى بود که قوانین رانندگى در آمریکا طورى دیگر بود, چرا که در آن جا حق در هر حال با عابر پیاده بود. در حالى که در ایران این امر رعایت نمى شد و تبعاتى را به دنبال داشت, مإموران آمریکایى ناراضى بودند; از این رو دولت آمریکا قصد ایجاد شرایطى براى جلوگیرى از این مسإله را داشت و در طول آن مدت فقط دو مإمور آمریکایى از آن استفاده کردند.

سوال: لطفا در مورد سیاست خارجى بعد از انقلاب اسلامى یک ارزیابى ارائه فرمایید; آیا مى تواند سیاست موازنه منفى کارآیى داشته باشد؟
پاسخ: اصولا از دوره صدارت امیرکبیر تا مدرس و مصدق و امام خمینى این سیاست موازنه منفى وجود داشته است. انقلاب اسلامى هم که شعار آن نه شرقى نه غربى است ادامه دهنده سیاست موازنه منفى گذشته مى باشد که دلیل وضعیت جغرافیایى و اقلیمى ایران, به صلاح ایران است.
پى نوشت:
1. آنچه مى خوانید گزارشى از کنفرانس دکتر هوشنگ مهدوى است که در تاریخ 8/29 /80 به دعوت معاونت پژوهشى دانشگاه باقرالعلوم(ع), براى دانشجویان مقطع کارشناسى ارشد, گرایش مسائل ایران, ارائه شده است