ایران در حاشیه! تاملی درباره رژیم حقوقی دریای خزر
آرشیو
چکیده
بحث رژیم حقوقی دریای خزر و حفظ حقوق و منافع ایران در منطقه، هر چند که با بروز تحولات بزرگ منطقه ای درگیر تلاطم سیاسی شد، اما اساسا موضوعی حقوقی است و مطابق معاهدات و کنوانسیون های بین المللیِ مربوط به دریاچه ها و دریاهای بسته مشترک میان کشورها، قواعد و تعاریف مشخصی دارد.کم سابقه بودن تغییر رژیم حقوقی یک دریای بسته از تقسیم دو جانبه به تقسیم پنج جانبه که به لحاظ اصل تاثیر تحولات اساسی در معاهدات بین المللی مطرح شده است، ما را نیازمند یک بررسی موشکافانه و پیگیری مجد انه در مورد این مساله می کند.دولت جمهوری اسلامی ایران می بایست با تشکیل مجامعی مرکب از کارشناسان ارشد حقوقی کشور، به بررسی و تحقیق اصولی این مساله توجه کامل مبذول دارد و در صورت لزوم، با فراهم کردن مستندات معتبر به طرح مساله در مجامع و مراجع حقوقی بین المللی اقدام نموده و مد عیات خود را اثبات کند.مقاله ای که پیش رو دارید، زوایا و زمینه هایی از این موضوع پراهمیت ملی را باز گشوده است.متن
بحث رژیم حقوقی دریای خزر و حفظ حقوق و منافع ایران در منطقه، هر چند که با بروز تحولات بزرگ منطقه‌ای درگیر تلاطم سیاسی شد، اما اساسا موضوعی حقوقی است و مطابق معاهدات و کنوانسیون‌های بین‌المللیِ مربوط به دریاچه‌ها و دریاهای بسته مشترک میان کشورها، قواعد و تعاریف مشخصی دارد.
کم‌سابقه‌بودن تغییر رژیم حقوقی یک دریای بستة از تقسیم دو جانبه به تقسیم پنج جانبه که به لحاظ اصل تاثیر تحولات اساسی در معاهدات بین‌المللی مطرح شده است، ما را نیازمند یک بررسی موشکافانه و پیگیری مجد‌انه در مورد این مساله می‌کند.
دولت جمهوری اسلامی ایران می‌بایست با تشکیل مجامعی مرکب از کارشناسان ارشد حقوقی کشور، به بررسی و تحقیق اصولی این مساله توجه کامل مبذول دارد و در صورت لزوم، با فراهم‌کردن مستندات معتبر به طرح مساله در مجامع و مراجع حقوقی بین‌المللی اقدام نموده و مد‌عیات خود را اثبات کند.
مقاله‌ای که پیش رو دارید، زوایا و زمینه‌هایی از این موضوع پراهمیت ملی را باز گشوده است.
مدت‌هاست در مورد رژیم حقوقی دریای خزر بحث‌هایی صورت گرفته و اظهارنظرهایی می‌شود. کشورهای قزاقستان، ترکمنستان، آذربایجان و روسیه فدرال حق دارند تکلیف و سهم خود را در رژیم حقوقی دریای خزر مشخص کنند؛ زیرا از تولد آنها حدود 12 سال می‌گذرد و باید بفهمند از اتحاد شوروی سابق چه سهمی به آنها می‌رسد؛ ولی حقی را که به دنبال آن هستند، نمی‌توانند به تمایل خود معین کنند.1 جمهوری اسلامی ایران از یک طرف و مجموع چهار کشور استقلال‌یافته از اتحادجماهیر شوروی سابق از طرف دیگر با حقوق مساوی، مشترک و مشاع، در تمامی منابع سطح دریاچه، منابع آبی، بستر و زیر بستر آن ذی‌حق هستند. براساس حقوق بین‌الملل عمومی و کنوانسیون حقوق دریاها، رژیم حقوقی دریاچه‌ها یا دریاهای بسته‌ای که دارای دو یا چند دولت ساحلی هستند، توسط عهدنامه‌های دو جانبه یا چند جانبه‌ای که بین دولت‌های ساحلی منعقد می‌شود باید معین شود و این کار در مورد دریای‌خزر میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی ولو به طور ناقص انجام گرفته است. آنچه بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی پیش آمده، تحت تاثیر دخالت‌های فرصت‌طلبانه و سودجویانه کشورهایی است که قصد دارند کشورهای تازه تاسیس اطراف دریای خزر را تحریک کنند تا با آنها وارد انعقاد قرارداد شده و منافعی برای خود در این دریای بسته به وجود آورند.
تاریخ طولانی گذشته دریای‌خزر، نشان دهنده این واقعیت است که بعد از تثبیت حاکمیت دولت‌های ایران و روسیه تا امتداد سواحل این دریاچه، همیشه این دو کشور مشترکا صاحب حق بوده‌اند. 2 قدیمی‌ترین قراردادی که بین ایران و روسیه منعقد شده و به مسائل دریای خزر اشاره دارد، مربوط به 1732 میلادی است که مقرر می‌کند «چنانچه کشتی تجاری متعلق به اتباع روسیه در دریای‌خزرآسیب دیده و بیم آن می‌رود که خساراتی به اموال آن وارد شود، از دولت ایران انتظار می‌رود امکانات خود را به کار گیرد تا اموال، مورد دستبرد قرار نگیرد و در حد امکان برای نجات کشتی کمک کند.» از طرف دیگر در این قرار داد از ایران خواسته شده است که اجازه توقف کشتی‌های تجاری روسی در بنادر خود را جهت تخلیه کالا و بارگیری قائل شود.
در جریان دو جنگ ایران و روس، روسیه با تحمیل معاهده‌های گلستان و ترکمانچای در سال‌های 1813 و 1828 میلادی، ایران را تحت فشار قرار داد و به حضور نظامی ایران لطمه وارد کرد. با قرارداد گلستان 1813، دوره جدیدی از حضور ایران و روسیه در دریای‌خزر شروع می‌شود. دولت ایران به عنوان مغلوب در جنگ مقداری از سرزمین‌های حاشیه دریا را از دست می‌دهد و روسیه با تصاحب این سرزمین‌ها حضور خود را در دریای خزر تقویت می‌کند و باز هم به طور رسمی دریای خزر میان دو کشور روسیه در شمال و ایران در جنوب قرار می‌گیرد. 15 سال بعد با معاهده ترکمانچای بخشی دیگر از سرزمین‌های ایران به روسیه واگذار شد، ولی هیچ یک از دو قرارداد، محدوده حاکمیت ایران و روسیه را در دریای خزر تعیین و مشخص نکرد و از آنجا که هیچ مرز آبی بین ایران و روسیه در دریای خزر معین نمی‌شود، می‌توان گفت حاکمیت مشترک بر دریا واقعیت پیدا می‌کند.
معاهده 1921 پس از پیروزی انقلاب شوروی، با لغو انحصار کشتیرانی نظامی تعادل و توازنی در مناسبات دو کشور ساحلی به وجود می‌آورد. در این معاهده بدون این‌که دریای‌خزر به مناطق تحت حاکمیت ملی تقسیم شود، آزادی کشتیرانی برای هر دو کشور در پهنه دریای‌خزر به رسمیت شناخته می‌شود و حاکمیت مشترک و حق تصمیم‌گیری مشترک دو کشور ساحلی نسبت به سرنوشت دریای‌خزر، واقعیت پیدا می‌کند.3
موافقتنامه 1927 میان دو کشور ساحلی درباره ماهیگیری در این دریا، تلاشی است که دو کشور در فاصله دو جنگ جهانی و به خصوص بعد از قرارداد 1921 برای عادی‌سازی مناسبات انجام می‌دهند؛ زیرا برای گسترش و توسعه مناسبات، یک مشکل وجود داشت و آن واگذاری امتیاز ماهیگیری سواحل جنوبی دریای‌خزر از طرف ایران به یک تبعه روسیه در اواخر قرن 19 بود که حکومت شوروی بعد از انقلاب اکتبر 1917 آن را به تملک خود درآورده بود. بعد از 1925 که اعتبار این امتیاز تمام شد، دولت ایران از تمدید مجدد آن خودداری کرد و دولت اتحاد جماهیر شوروی به ایران فشار می‌آورد که آن را تمدید کند. همین مساله باعث تیرگی روابط دو کشور شد. دولت انگلیس به عنوان رقیب دیرینه روسیه درصدد استفاده از شرایط برآمد و چون این مساله تهدیدی علیه دولت شوروی بود، همسایه شمالی ایران سیاست خود را تغییر داد و زمینه مساعد برای قرارداد 1927 در زمینه ماهیگیری را فراهم کرد.
طبق این معاهده یک شرکت مختلط بین ایران و اتحاد شوروی تاسیس شد و به این ترتیب، دو کشور بهره‌برداری مشترک از منابع دریای‌خزر را تجربه کردند. همزمان با این موافقتنامه عهدنامه امنیت و بی‌طرفی بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی در اول اکتبر 1927 در مسکو امضا شد.
در فاصله میان دو جنگ جهانی، مناسبات ایران و آلمان باعث نگرانی عمیق اتحاد شوروی شد و دولت همسایه شمالی برای کاهش و یا جلوگیری از حضور کشورهای ثالث در ایران، سیاست توسعه مناسبات با ایران را در پیش گرفت. مذاکراتی برای توسعه همکاری شروع شد که نتیجه‌اش معاهدات 1931 و 1935 است. این معاهدات، در رابطه با تجارت کشتیرانی و ماهیگیری در دریای‌خزر است. در همین معاهدات، ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی اعلام می‌کنند دریای خزر یک فضای آبی متعلق به دولت‌های ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی کشورهای ثالث بسته خواهد بود.
یکی از مهمترین قراردادهای مربوط به این بحث، قرارداد بازرگانی ایران و شوروی در 25 مارس 1940 است که بر برابری حاکمیت دو کشور تاکید دارد. این قرارداد بعد از قرارداد 1921 مجددا برابری در آزادی کشتیرانی دو کشور را مورد تاکید قرار می‌دهد. این اصل، هیچ‌گاه بعد از 1991 مورد تردید واقع نشده است.
معاهده 1940 با برابری رفتار نسبت به پرچم‌های دو کشور، اعمال حاکمیت مشترک را مورد تایید قرار می‌دهد؛4 زیرا پرچم هر کشوری نماد حق حاکمیت آن دولت است و پذیرش اعمال و رفتار یکسان در قبال پرچم‌های هر دو کشور در دریای‌خزر، بیانگر این واقعیت است که دو کشور در پهنه آب‌های‌خزر دارای حق حاکمیت برابر هستند. در همین معاهده، مجوزهای دریانوردی صادره توسط هر یک از دو دولت ساحلی پذیرفته است.
با توجه به مقررات معاهده 1940، فعالیت شرکت مختلط ایران و روسیه که در 1927 تاسیس شده بود، به آب‌های ماورای منطقه انحصاری ماهیگیری محدود شد. دولت ایران پس از انقضای مدت قرارداد در سال 1953 از تمدید آن خودداری کرد. نظام حقوقی ماهیگیری به صورتی که در طول تاریخ مناسبات دو کشور ساحلی شکل گرفته و تا به امروز هم ادامه دارد، یک نظام مخصوصی است که مبنای قراردادی دارد و با آنچه دریاهای بسته و نیمه بسته محل می‌شود، متفاوت است. این امر یک‌بار دیگر نوعی حاکمیت مشترک را عنوان می‌کند که در آن ترتیب تصمیم‌گیری مشترک است؛ یعنی مسائل مربوط به دریای خزر با توافق و اراده دو دولت ساحلی در گذشته‌ها شکل قانونی یافته است. این نوع تصمیم‌گیری مشترک، دست‌کم از 1921 تا 1992 رعایت شده و مبنای ثابتی یافته است.5
در قرارداد 1940 صرفنظر از یک نوار ده مایلی ساحلی که به طور انحصاری به کشور ساحلی تعلق دارد، صید ماهی در بقیه دریا برای هر دو کشور آزاد است. در قرارداد 1940 هم اصل تساوی حقوق دو کشور، اساس قرارداد است. البته در این مورد این سوال مطرح است که چرا این عهدنامه‌ها بر دو محور کشتیرانی و ماهیگیری تاکید دارند و چرا سایر منابع را مورد نظر قرار نداده‌اند؟ پاسخ این پرسش کاملا روشن است؛ در زمان انعقاد قرارداد مورد بحث، نمونه‌های بارزی از حقوق متصور کشتیرانی و ماهیگیری بود و هنوز منابع و ذخایر متنوع دیگر مخصوصا نفت و گاز کشف نشده بودند. باید روح کلی حاکم بر عهدنامه را از کشتیرانی و ماهیگیری استنتاج کرد و این روح کلی، مشاع و مشترک بودن با حقوق مساوی است. طرفین در اسناد بسیاری که تنظیم کرده‌اند و در این معاهدات هم مکرر به چشم می‌خورد، از دریای ایران و شوروی یاد می‌کنند. 6 فصل سوم عهدنامه مودت 1921، مقرر می‌کند طرفین با حقوق مساوی از رودخانه اترک و سایر رودخانه‌ها و آب‌های سرحدی بهره‌مند خواهند شد. آب‌های سرحدی در این فصل نمی‌تواند غیر از دریای خزر باشد که باید به نحو مساوی از آن بهره‌مند شوند.
از مجموع مدارک و اسناد و سوابق، این نتیجه حاصل می‌شود که دریای‌خزر رژیم حقوقی دارد و طرفین، یعنی جمهوری اسلامی ایران و اتحاد جماهیر شوروی سابق، با حقوق مساوی، مشترک و مشاع در تمامی منابع و حقوق متصوره صاحب حق هستند. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی نیز مقید و متعهد بودن جمهوری‌های جدید به مفاد معاهده‌های 1921 و 1940 و احترام به رژیم حقوقی موجود، ناشی از حقوق بین‌المللی عمومی است و این کشورها رسما در بیانیه آلماتی 21 دسامبر 1991 این حقوق را مورد تاکید قرار داده‌اند. تمام دولت‌های مستقل مشترک‌المنافع نیز اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای شوروی سابق را تضمین کرده‌اند و برابر سند شماره 475/49/A مورخ 5 اکتبر 1994 و نظریه رسمی فدراسیون روسیه به عنوان جانشین شوروی سابق، جمهوری‌های جدید ساحلی دریای‌خزر هم باید معاهده 1940 و 1921 را پذیرفته باشند.
به نظر می‌رسید علاقه شدید جمهوری اسلامی به محیط صلح و آرامش و اظهار دوستی و صمیمیت با تمام دولت‌های همسایه، مخصوصا روابط نزدیک با فدراسیون روسیه این باور را در کشورهای مربوط به دریای خزر پیش آورده که جمهوری اسلامی ایران در ابقای حقوق خود در دریای خزر جدی نیست یا به لحاظ تغییر اوضاع و احوال، سعی در اجرای رژیم حقوقی سابق را ندارد و دنبال رژیم حقوقی جدیدی برای دریای خزر است؛ در حالی که اصل تغییر فاحش اوضاع و احوال شامل قراردادهای مرزی از جمله آب‌های مشترک داخلی نمی‌شود. حق جمهوری اسلامی ایران نباید به سبب فروپاشی اتحاد شوروی از حق مسلم 12 به 15 تقلیل یابد. این چه استدلالی است که چون 5 کشور در ساحل دریای خزر هستند، پس سهم ایران 15 می‌شود؟ اگر هر یک از این جمهوری‌ها به دو کشور تقسیم شده بود، می‌بایست حق جمهوری اسلامی ایران به19 تقلیل پیدا کند؟ حالا اگر این جمهوری‌ها تصمیم بگیرند یکی شوند، حق ایران به 12 بازگشت پیدا می‌کند؟
از تاریخی که در دو سال اخیر بحث حقوق دریای خزر مطرح شده و بسیاری از صاحبنظران مطالعات و تحقیقات خود را مطرح ساخته‌اند، از میان ده‌ها مقاله‌ای که در جراید در این خصوص انتشار یافت و همه آنها مورد استفاده بود، دو مقاله با استدلال قوی و توضیحات کافی به طرح قضیه و نتیجه‌گیری کامل پرداخته‌اند. یکی مقاله دکتر سعید ملک‌زاده که در اطلاعات شماره 22136 مورخ یکشنبه 30 بهمن 1379 آمده است (قبل از آن هم ایشان در دو شماره اطلاعات همین موضوع را با گسترش بیشتر، وضع کشورهای حاشیه دریای خزر، موقعیت جمهوری اسلامی ایران و اصل انصاف در حل قضیه توضیح داده بودند) و مقاله دوم مربوط است به دکتر یوسف مولایی که در شماره 2102 مورخ 31 فروردین 1381 روزنامه ایران انتشار یافته و به خوبی، سوابق تاریخی این دریا را تا به امروز بررسی کرده و قراردادهای منعقد شده با روسیه تزاری و اتحاد شوروی را یادآوری کرده‌اند. اگر جریانات سیاسی روز محدودیت‌هایی را برای پیگیری و بررسی این موضوع به وجود آورده، بهتر است مساله در مجامع بین‌المللی مطرح شود و از حقوقدانان مشهور و معتبر بین‌المللی برای اظهار نظر و طرح موضوع در مراجع قضایی بین‌المللی استفاده شود.
پی‌نوشت‌ها:
1- کشورهای ساحلی، جانشین اتحاد جماهیر شوروی سابق باید به حقوق مورث خود بیندیشند و آن را برای خود سهم‌بندی کنند؛ نه این‌که در فکر پیدا کردن حقوق جدیدی به زبان همسایه کهنسال خود باشند. در ابتکاراتی که از خود نشان داده و قراردادهایی که میان خود دوجانبه و سه‌جانبه امضا کردند، شاید نصف سهم اتحاد شوروی سابق از این دریا موثر باشد، ولی در کل دریای خزر موثر نیست همچنین از جانب ایران قراردادهایی غیرقابل پذیرش و بی‌اثر و لغو اعلام شده است.
پوتین مکرر اعلام کرده قراردادهای دو جانبه گامی به سمت قراردادهای چند جانبه و پنج جانبه در آینده نزدیک یا دور است و نظر بایف هم در گفتارش به نوعی همین استدلال را عنوان کرده است. در قرارداد میان روسیه و قزاقستان عقد قراردادهای اقتصادی دیگر مانند عبور لوله‌های نفتی از زیر دریا و عقد قراردادهای چند جانبه در تعیین رژیم حقوقی دریای خزر به آینده موکول شده و در قرارداد میان روسیه و جمهوری آذربایجان مساله نیاز به توافق‌های چند جانبه درباره رژیم حقوقی دریای خزر مطرح شده است. البته ایران مکرر چنین قراردادهایی را محکوم کرده و توافقی را که تمامی کشورهای حاشیه دریای خزر امضا کنند معتبر دانسته است و قاطعانه مطالبه حقوق را برای خود محفوظ داشته است.
2- دکتر یوسف مولایی، مدیر گروه روابط بین‌الملل دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران در یک تقسیم‌بندی که ثبت به قراردادهای ایران و روسیه از قرن 18 به بعد دارد و مقاله طولانی او در شماره 2102 مورخ 31 فروردین 81 روزنامه ایران منتشر شده معتقد است، ایران تا قبل از معاهده گلستان تقریبا حاکمیت انحصاری بر دریا اعمال می‌کرد؛ اما با قرارداد گلستان سلطه انحصاری خود بر دریای‌خزررا از دست داد. با این وجود حق کشتیرانی مشترک بر کل دریای‌خزربرای ایران و روسیه به رسمیت شناخته شد.
3- بعضی گفته‌اند عهدنامه 1921 بر حقوق مساوی طرفین با تصریح برای کشتیرانی تاکید کرده است و نمایانگر تساوی در سایر زمینه‌ها نیست. پاسخ این است که این تصریح منحصر به کشتیرانی نیست، بلکه هر کجا که قبلا حقوقی از ایران تضییع شده، عهدنامه صراحتا بر حقوق مساوی تاکید کرده است؛ مثلا در فصل شانزدهم درخصوص ابطال قضاوت کنسول‌ها تصریح می‌کند: «اتباع روسیه ساکن ایران و همچنین اتباع ایران ساکن روسیه، از تاریخ امضای این معاهده دارای حقوق مساوی با سکنه محلی بوده و محکوم قوانین مملکت متوقف فیها خواهند بود.» و یا در فصل سوم آمده است که «طرفین با حقوق مساوی از رودخانه اترک و سایر رودخانه‌ها و آب‌های سرحدی بهره‌مند خواهند شد. به علاوه برای موارد صریح در فصل دوازدهم نیز تصریح می‌شود علاوه بر آنچه در فصول 9و 10 ذکر شده، سایر امتیازها که دولت سابق تزاری عنفا برای خود و اتباع خود از دولت ایران گرفته بود، از درجه اعتبار ساقط می‌شود. نتیجه آن‌که قرارداد 1921 که راه را برای انقضای قراردادهای بعدی به خصوص قرارداد بازرگانی؟؟؟؟؟؟ 1940 هموار ساخته، دقیقا آغاز مجددی بر نگرش حقوقی به دریای‌خزر براساس حقوق متساوی دو کشور دارای دریاست و در حقیقت بازگسستی به رژیم قبل از عهدنامه گلستان و ترکمانچای است.
4- در تاریخ 5 فروردین 1319 شمسی این قرارداد در تهران امضا شد. همان‌گونه که گفته شد، این قرارداد دیدگاه‌های کلی ایران و اتحاد شووری را براساس اصل تساوی حقوق در این دریاارائه داده و حق کشتیرانی آزاد را برای طرفین در تمامی نقاط دریاچه مورد تاکید قرار داده است. همچنین اصل برابری رفتار و شرایط یکسان در تمامی زمینه‌ها اعم از تردد کشتی‌ها، پذیرش در بنادر، اخذ عوارض، حق کایوتاژ و بهره‌مندی از مزایای دیگر را برای کشتی‌های طرفین رعایت کرده است. طرفین هم موافقت کرده‌اند در تمامی نقاط دریاچه به جز کشتی‌های متعلق به ایران یا اتحاد جماهیر شوروی یا به اتباع و دستگاه‌های بازرگانی و حمل و نقل کشوری یکی از طرفین دو معاهده که زیر پرچم ایران یا پرچم اتحاد جماهیر شوروی سیر می‌کند، کشتی دیگری نمی‌تواند تردد کند.
5- در مورد اصل تساوی دو کشور در دریای مازندران، می‌توان به نامه شماره 1787 سال 1919 کمیسر ملی امور خارجه روسیه به رئیس‌الوزرای وقت ایران هم استناد کرد. در این نامه آمده است: «در تکمیل اصول مندرجه در این مراسله مبنی بر امضای ابدی تمام عهد و قراردادهایی که دولت روسیه عنفا به ایران تحمیل کرده یا این‌که با اصل استقلال و مصونیت ایران مخالفت داشته یا آزادی در ترقی و انجام منظور ملت ایران را در اراضی متفرقه و دریاهای مجاوره خود محدود، کاملا حاضر است برای انعقاد عهود جدیده داخل مذاکره شود.»
با همین دیدگاه در مراسله فوق بود که در فصل یازدهم عهدنامه 1921 آمده طرفین رضایت می‌دهند از زمان امضای این معاهده هر دو به طور مساوی حق کشتیرانی آزاد را در زیر پرچم‌های خود در دریای خزر داشته باشند. حال این سوال مطرح می‌شود که ایران به استناد کدام حق این چنین رضایت می‌دهد در حالی که در عهدنامه گلستان و ترکمانچای حقوقی برای ایران متصور نیست؟ مسلم است این حق به رژیم حقوقی حاکم بر دریاچه قبل از دو عهدنامه برمی‌گردد.
6- در این رابطه کمیسر ملی امور خارجه اتحاد جماهیر شوروی در تاریخ اول اکتبر 1927 سندی نوشهت و در قسمتی از آن سند آمده: «... همچنین دولت جماهیر شوروی از دولت ایران خواهش می‌کند منفعت مشترک را که بر خزر منحصرا دریای ایران و شوروی باشد، در نظر گرفته و...»
تبلیغات
