نفت ، توسعه و جهان سوم
آرشیو
چکیده
اگر بدانیم که عمده شکنندگی های اقتصاد ما در این صدسال نفتی از همین نفت بوده و بسیاری از بارهای گران را همین ماده بر دوش تاریخ معاصر ما گذاشته است دیگر با اشتیاق و علاقه به چاه های نفتی خود خیره نمی شویم. این چاه های بزرگ آنقدر از خون اقتصاد، فرهنگ و دانش ما می مکند تا به بزرگی تاریخ ما شوند و دیگر چیزی به جز نفت جلوی چشمان ما نباشد. ما نمی دانیم وقتی شمشیر نفت ساخته می شد چه کسی دسته آن را گرفت و لبه تیز آن را به دست ما داد که این چنین از دست های تهی ما خون نفتی می چکد. در نوشتار زیر بر زخم ها و مرحم های نفتی تامل شده است که امید می رود مورد توجه و استفاده شما خواننده ارجمند قرار گیرد.متن
منابع نفت ذخایر با ارزشی هستند که جزء ثروت ملّی محسوب می‌شوند، اما تجربه نشان داده است که در بسیاری کشورهای صاحب منابع انرژی، این ماده سبب اختلال در توسعه شده است. از سویی شاهد بوده‌ایم که کشورهایی که فاقد ذخایر ارزشمندی نظیر نفت هستند مانند مالزی، کره جنوبی و ...، به پیشرفت‌های بسیاری نائل آمده‌اند، اما بعضی از کشورهای صاحب نفت مانند ایران به لحاظ توسعه اقتصادی از این کشورها عقب مانده‌اند. عقب‌ماندگی نسبی کشورهای صاحب ذخایر نفت را نمی‌توان به حساب ذخایر باارزش آنها نهاد، بلکه باید آن را در چگونگی مصرف درآمد حاصل از آن ذخایر و نیز استراتژی توسعه‌ای صرفاً متکی بر نفت جستجو کرد.
رابطه معکوس بین وفور منابع طبیعى و رشد اقتصادى، تضادی مفهومى ایجاد مى‌کند؛ زیرا منابع طبیعى، زمینه‌های توسعه کشور را فراهم می‌نمایند و قدرت خرید واردات را افزایش مى‌دهند، بنابراین انتظار مى‌رود که سرمایهگذارى و توسعه را تقویت کنند. در بسیارى از اقتصادهاى نفتى قصد بر آن بوده است که با به‌کارگیرى درآمدهاى وسیع نفتى، سرمایه‌گذارى‌هاى متنوع تأمین مالى شوند و توسعه صنعتى تسریع گردد، اما چرا این‌گونه نشده است؟ سؤال دیگر اینکه فرایند توسعة نسبی این قبیل کشورها با محوریت نفت چه پیامدهای احتمالی دارد؟ در مقاله زیر سعی شده است به این پرسش‌ها پاسخ داده شود.
سازوکارهای سیاسی ــ اقتصادی دولت‌های رانتیر
درباره مفهوم رانت تعریف چندان واحدی میان اقتصاددانان و سیاستمداران وجود ندارد، اما درهرحال می‌توان گفت رانت به طور کلی منبع درآمدی متفاوت از سود یا مزد محسوب می‌شود. در مجموع رانت را می‌توان درآمدی دانست که برخلاف سود و مزد، که نتیجه تعاملات، تلاش و فعالیت اقتصادی است، بدون تلاش به‌دست می‌آید؛ برای مثال آدام اسمیت، پدر اقتصاد لیبرال کلاسیک، تصریح کرده است که رانت به شیوه‌ای متفاوت از دستمزد و سود در ترکیب قیمت کالاها داخل می‌شود، از نظر اسمیت، رانت برخلاف سود و مزد، عامل نوسانات قیمت نیست، بلکه خود نتیجه نوسانات قیمت است.[1]
دیوید پیرس نیز در لغت‌نامه اقتصاد مدرن رانت را پرداختی دانسته که بیش از آن چیزی است که در قبال کاربرد یک عامل ضروری است که پرداخت شود.[2]
ویژگیهای دولت رانتیر را در مجموع می‌توان به شرح ذیل عنوان کرد. 1ــ دولت رانتیر دولتی است که بیش از 42 درصد از درآمدهای آن از رانت خارجی به‌دست می‌آید؛ 2ــ درآمدهای این نوع از دولت هیچ ارتباطی با فرایندهای تولیدی در اقتصاد داخلی کشور ندارد؛ 3ــ در دولت رانتیر عده بسیار کمی درگیر تولید رانت هستند و بنابراین اکثریت جامعه دریافت‌کننده و تعدادی نیز توزیع‌کننده رانت‌اند؛ 4ــ دولت رانتیر اصلی‌ترین دریافت‌کننده و در نتیجه هزینه‌کننده درآمدهای ناشی از رانت است.[3]
1ــ کارکرد سیاسی:
از حیث سیاسی، رانت نفت سبب جدایی دولت از مردم و سلطه آن بر جامعه می‌گردد. در اقتصادهای غیررانتی، درآمد دولت عمدتاً از محل جمع‌آوری مالیات است، اما در کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و درحال‌رشد بخش زیادی از درآمد دولت از محل صادرات نفت است. این امر سبب استقلال دولت از طبقات اجتماعی، وابسته شدن آنها به نهاد دولت و قرار گرفتن این نهاد بر فراز جامعه می‌گردد. استقلال مالی دولت به آن اجازه می‌دهد خواست‌های خود را بر جامعه تحمیل کند. این امر با استفاده از ابزارهای متعددی انجام می‌شود که گسترش مداخله دولت در امور اقتصادی، توزیع رانت نفت برای جلب حمایت سیاسی و گسترش ابزارهای سرکوب از اشکال اصلی آن است.[4] از نظر سیاسی وابستگی به نفت و تفوق فرهنگ رانتخواری، امر مقابله با مشکلات اقتصادی توسعه نفتمحور را دشوار می‌سازد.
در چهارچوب مدلى، لین و تومل (۱۹۹۵) بحث کرده‌اند که اقتصادهاى با منابع غنى در مقایسه با اقتصادهاى با منابع فقیر به شدت به رفتار رانت‌جویى گرفتار مى‌شوند، به‌طورى‌که سیاست ملّى، تمایل دارد رانت حاصل از منابع طبیعى را به چنگ آورد. در این مدل ثروتی بادآورده، از بهبود رابطه مبادله تجارى یا از اکتشاف منابع طبیعى حاصل مى‌شود و در رقابت منازعات گروهى براى استفاده از رانت منابع طبیعى، به اقتصاد تزریق مى‌گردد و به صورت مخارج در کالاهاى عمومى ناکارا پایان مى‌پذیرد. در مطالعات گلب (۱۹۸۸)، آتى (۱۹۹۰)، لیتى و ویدمن (۱۹۹۹) و ترویک (۲۰۰۲) نیز به طور عمده سازوکار این تأثیر بررسى شده است. لیتى و ویدمن تأکید کرده‌اند که وفور منابع طبیعى فرصت‌هایى براى رانت‌جویى ایجاد مى‌کند که عامل مهمی در تعیین سطح فساد به شمار مى‌آید. آنها در یک مدل رابطه منابع طبیعى، فساد و رشد اقتصادى را نشان داده و نتیجه گرفته‌اند که میزان فساد به وفور منابع طبیعى، سیاست‌هاى دولت و تمرکز قدرت بوروکراسى بستگی دارد.
در نظریه‌هاى مربوط به آثار سوء منابع، بحث افزایش تمرکز دولت از دو کانال ناکامى دولت در فرآیند توسعه اقتصادى و انجام دادن وظایف مورد نیاز براى آن، و نیز فقدان دموکراسى در کشورهاى صادرکننده منابع طبیعى تحلیل مى‌گردد. در این نظریه‌ها چهار عامل ذیل در افزایش تمرکز دولت مهم تلقی می‌گردند: 1ــ مالیات: زمانى که دولت درآمد کافى از صادرات منابع طبیعى در اختیار دارد، مالیات کمترى وضع مى‌کند و در مقابل مردم نیز تقاضاى کمترى براى پاسخگویى دولت دارند؛ 2ــ مخارج: دولت از طریق مخارج خود براى کسب قیومیت بیشتر استفاده مى‌کند که مانع ایجاد فشار از سوى مردم براى ایجاد دموکراسى مى‌شود؛ 3ــ شکل‌نگرفتن گروه‌ها: دولت از رانت حاصل شده از منابع طبیعى براى جلوگیرى از شکل‌گیرى گروه‌هاى اجتماعى مستقل، که ممکن است خواهان حقوق سیاسى بیشتر باشند، استفاده مى‌کند؛ 4ــ توسعه پیدا نکردن آموزش: دولت در کشورهاى صادرکننده منابع طبیعى به توسعه کیفى آموزش توجهی ندارد.
2ــ کارکردهاى اقتصادى:
از حیث اقتصادی، رانت نفت سبب تضعیف انگیزه کار، تضعیف بخش خصوصی، گسترش فرهنگ رانتخواری، مصرف‌گرایی و اتلاف منابع اقتصادی می‌گردد. در اقتصادهای متکی بر رانت نفت، بخش زیادی از ثروت کشور از ذخایر نفت ناشی می‌شود، نه نیروی کار. این امر انگیزه نیروی کار را برای کار سخت و رقابت اقتصادی تضعیف می‌کند.[5]
بعضى از نظریه‌های مربوط به توضیح تأثیر شوم منابع بر اساس تحلیل‌های توسعه‌ای دهه‌هاى ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰ و به‌ویژه بر اساس مدل‌هاى بیماری هلندى (Dutch Disease) کاملاً اقتصادى هستند. بر این پایه بیماری هلندی حالتی از عملکرد ناصحیح اقتصادی است که در آن، کشف و استخراج منابع طبیعی از توان بخش‌های تولیدی اقتصاد مانند صنعت و کشاورزی می‌کاهد و با صادرات این منابع، ارزش پول ملّی بالا می‌رود و در نتیجه، صادرات به پول کشورهای دیگر گران‌تر می‌شود، ولی واردات به آن، ارزان‌تر می‌گردد. از طرفی نوسانات به‌وجودآمده در صادرات منابع طبیعی نوسانات نرخ ارز را افزایش می‌دهد و از این طریق نیز صادرات کاهش می‌یابد. علت گذاشتن چنین نامی بر روی این پدیده نامطلوب آن است که اصل آن به اقتصاد هلند در سال‌های 1960 برمی‌گردد که با بیشتر شدن درآمد هلند از محل صادرات گاز طبیعی و نفت در دریای شمال، ارزش پول ملّی آن کشور در بازارهای بین‌المللی افزایش یافت و در نتیجه صادرات غیرنفتی آن کمتر شد. ایران نیز در زمان تحولات نفتی ناشی از جنگ اعراب و اسرائیل با چنین پدیده‌ای روبه‌رو شد.
در مدل هلندی، اقتصاد دارای سه بخش است: بخش تجارت منابع طبیعی، بخش تجارت صنعت و بخش تجارت‌نشدنی. وفور منابع طبیعی با افزایش تقاضا برای کالاهای تجارت ناشدنی و تقویت نرخ ارز حقیقی همراه می‌گردد و در نتیجه سهم کمتری از منابع نیروی کار و سرمایه به بخش صنعت تخصیص می‌یابد. بنابراین تولید رقابتی به جای بخش صنعت در بخش منابع طبیعی متمرکز می‌شود و نیروی کار و سرمایه، که در صنعت باید به کار گرفته شود، به بخش تولید کالاهای غیررقابتی منتقل می‌شود. در این حالت، وقتی اقتصاد در صادرات منابع طبیعی خود رونق یابد، بخش تجارتی صنعت، به علت تقویت نرخ ارز حقیقی، تضعیف می‌شود و بخش کالاهای غیر تجارتی داخلی توسعه می‌یابد. تضعیف بخش تجارت‌پذیر صنعت در این مدل فرضی است. یکى از مباحث اولیه در ادبیات توسعه درباره غیرمؤثر بودن رشد بر پایه منابع طبیعى این است که قیمت‌هاى جهانى مواد اولیه صادراتى نسبت به کالاهاى صنعتى ساخته‌شده به شدت تمایل به کاهش دارد و تقاضا براى کالاهاى صنعتى ساخته‌شده سریع‌تر از تقاضا براى مواد اولیه رشد مى‌کند. همچنین کشورهاى غنى اقتصادهاى خود را در مقابل ورود مواد اولیه، در مقایسه با واردات کالاهاى صنعتى، بیشتر حمایت مى‌کنند. با توجه به فرضیه فوق، بعضى از کشورهاى درحال‌توسعه در امریکاى لاتین، آسیا و افریقا به منظور دوری از وابستگى به صادرات منابع طبیعى از طریق صنعتى شدن با هدایت دولت و با جهت‌گیرى قراردادن واردات از طریق اعمال موانع تعرفه‌اى و غیرتعرفه‌اى، به جاى جهت‌گیرى توسعه صادرات، دچار اشتباه بزرگ تاریخى شدند.
دسته دوم از مباحث اقتصادى علیه رشد مبتنى بر منابع طبیعى، بر ویژگى‌هاى اقتصاد داخلى به رغم اقتصاد بین‌المللى تأکید می‌کنند. در مطالعات هیرشمن (۱۹۵۸)، سیرز (۱۹۶۴) و بالدوین (۱۹۶۶) این ایده بیان شده که منافع حاصل از پیوندهاى پیشین و پسین صادرات مواد اولیه براى سایر بخش‌هاى اقتصادى ناچیز است، درحالى‌که تولید صنعتى، بر خلاف تولید منابع طبیعى، با ایجاد این پیوندها مى‌تواند به بخش وسیعى از فعالیت‌ها در سایر بخش‌ها منجر شود و سطح استاندارد زندگى را افزایش دهد. ساچز و وارنر (۲۰۰۱) در مطالعه خود درباره تأثیرات منفى منابع طبیعى بر رشد نتیجه گرفته‌اند که در اقتصادهاى با منابع طبیعى تمایل به افزایش قیمت‌هاى داخلى (در نتیجه تقویت نرخ ارز حقیقى) وجود دارد که این امر به رشد پیدا نکردن مبتنى بر صادرات منجر مى‌شود. اسپاتافورا و وارنر (۱۹۹۹) تأثیرات بلندمدت کلان و بخشى شوک‌هاى رابطه مبادله تجارى در کشورهاى صادرکننده نفت را بررسى کرده‌اند. نتایج این مطالعه، که بر روی هیجده کشور درحال‌توسعه صادرکننده نفت انجام شده است، نشان مى‌دهد که شوک‌هاى مثبتِ رابطه مبادله تجارى سبب افزایش سرمایهگذارى (به‌ویژه سرمایهگذارى دولتى)، مصرف و بدتر شدن تراز پرداخت‌ها شده است. از طرف دیگر تولید بخش غیر تجارتی به علت تقویت نرخ ارز حقیقى افزایش یافته است. گیلفاسون (۲۰۰۱) با نشان دادن اینکه رشد اقتصادى کشورها با سهم سرمایه طبیعى در ثروت ملّى آنها رابطه معکوس دارد، چهار سازوکار انتقال را از وفور منابع طبیعى به رشد اقتصادى بیان کرده است: الف‌ــ بیماری هلندى؛ ب‌‌ــ رانت‌جویى؛ ج‌ــ اطمینان بیش از حد؛ دــ توسعه نیافتن آموزش. این مطالعه بر آموزش بهتر و بیشتر به عنوان پیش‌شرط توسعه اقتصادى تأکید می‌کند. آموزش از چندین کانال چون افزایش کارایى نیروى کار، توسعه دموکراسى و تأمین شرایط بهتر براى حاکمیت بخش عمومى، ارتقاى سلامتى جامعه، و توسعه برابرى، به رشد اقتصادى و ارتقاى رفاه اجتماعى منجر مى‌شود. براساس نتایج تحقیق گیلفاسون، یکى از ریسک‌هاى همراه منابع طبیعى، باقى ماندن نیروى کار در سطح مهارت پایین به‌ویژه در صنایع متکى بر منابع طبیعى است. از طرف دیگر مقامات کشورهاى متکى بر منابع طبیعى اطمینان بیش از حدی دارند و به سیاست‌هاى اقتصادى مناسب و سیاست‌هاى مرتبط با توسعه آموزش اهمیت کمترى مى‌دهند. به عبارت دیگر جوامعى که معتقدند سرمایه طبیعى مهم‌ترین دارایى آنهاست به انباشت سرمایه انسانى بى‌توجهى مى‌کنند؛ زیرا براساس رونق منابع طبیعى، حتى با سیاست‌هاى اقتصادى ضعیف و بی‌توجهی به توسعه آموزش، زندگى خوبى دارند. جوامع فاقد منابع طبیعى در این باره زمینه کمترى براى اشتباه دارند. باید توجه کرد که صنایع متکى بر منابع طبیعى، در مقایسه با سایر صنایع، کمتر به نیروى کار با مهارت بالا و سرمایه با کیفیت بالا متکی هستند.
به علاوه اغلب نیروى کار رهاشده از صنایع تولیدات کالاهاى اولیه (چون کشاورزى و معدن)، به علت آموزش پایین، با محدودیت جذب در سایر صنایع مواجه مى‌شوند. این واقعیت در تبیین این پدیده که چرا وفور منابع طبیعى و رشد متکى به صادرات کالاهاى اولیه به ایجاد مانع در یادگیرى حین عمل، پیشرفت فنّاورى و در نتیجه رشد اقتصادى منجر مى‌شود کمک مى‌نماید و بر سرمایهگذارى در آموزش به عنوان موتور رشد تأکید مى‌کند. آموزش بیشتر و بهتر باعث انتقال مزیت نسبى از تولید کالاهاى اولیه به سمت کالاها و خدمات صنعتى و یادگیرى فزاینده و رشد مى‌شود. ذکر این نکته لازم است که وجود منابع طبیعى خود پدیده شومى نیست، بلکه سیاست‌هاى بخش عمومى برای جلوگیری از بروز آثار منفى آن بسیار مهم است. در این زمینه نروژ (دومین صادرکننده بزرگ نفتى بعد از عربستان سعودى) مثال خوبى است. دولت نروژ به جهت تقسیم منافع حاصل از منابع طبیعى بین نسل‌هاى فعلى و آتى و همچنین به جهت جلوگیرى از تزریق یک‌باره درآمد به اقتصاد داخلى، درآمد حاصله از نفت را در خارج سرمایهگذارى مى‌کند. در این کشور بر خلاف کشورهاى نفتى اوپک، به‌هیچ‌وجه بی‌توجهی به آموزش و توسعه سرمایه انسانى مشاهده نمى‌شود.
اقتصاد نفتی و رشد اقتصادى در ایران
افزایش قیمت نفت در دوره جدید رونق نفتى (1380 ــ 1386) فرصت‌هاى بى‌بدیلى را پیش روى اقتصاد ایران قرار داده است، بااین‌حال مهم‌ترین نگرانى، تأثیر سازوکارهایى است که در بلندمدت موهبت منابع را به شومى منابع تبدیل مى‌کند. بررسى تحولات سیر رشد اقتصادى در این دوره نشان مى‌دهد که به رغم دو برابر شدن منابع نفتى، رشد اقتصادى بالا و مستمر حاصل نشده، به‌طورى‌که رشد اقتصاد ایران پس از تجربه رشدهاى ۶/۷ و ۸/۶ درصدى سال‌هاى ۱۳۸۲ و ۱۳۸۳، مجدداً به رشد متوسط ۵ درصد در دو سال اخیر کاهش یافته است. بنابراین واقعیت فوق نشان مى‌دهد که مشکل توسعه اقتصادى ایران منابع نیست، بلکه مدیریت منابع است. حتى اگر منابع نفتى به انباشت سرمایه‌هاى فیزیکى منجر شود ولى سایر تعیین‌کننده‌هاى رشد اقتصادى مغفول بماند، تحقق رشد بالا و مستمر ممکن نیست.
همچنان‌که در نظریه دولت رانتى آمد، وجود رانت منابع طبیعى در اقتصادهاى متکى به نفت، تأثیر متفاوتى در ساختار سیاسى و اقتصادى دارد. در این کشورها، دولت رانت را به طور نسبى، به سادگى به‌دست آورده است، در نتیجه بار کمترى را به دیگر عوامل تحمیل مى‌کند (براى مثال در این کشورها نرخ‌هاى مالیات مستقیم و غیرمستقیم پایین است). بدین جهت در این کشورها مرحله بازتوزیع رانت اهمیت پیدا مى‌کند. درحالى‌که در کشورهاى با سرمایه فیزیکى و انسانى غنى، مرحله ایجاد و دسترسى به رانت در بازارهاى داخلى مهم‌ترین مسئله است.
یکى از ویژگى‌هاى بارز اقتصاد ایران وجود منابع نفت و گاز طبیعى است. به جهت مالکیت عمومى این منابع و رانت حاصل شده از آنها، طى سال‌ها نیاز به مالیات کاهش یافته است، در نتیجه در مقایسه با سایر کشورهاى درحال‌توسعه، اقتصاد سیاسى ایران به طور عمده بر تخصیص رانت عمومى، به جاى تحصیل رانت از تولیدکنندگان، متمرکز است. ویژگى دیگر زیاد بودن نوسانات رابطه مبادله تجارى ایران است. بااینکه قرار است با ذخیره مازاد درآمدهاى ارزى در دوره‌هاى رونق بازار نفت، بودجه دولت در دوره‌هاى رکود بازار، ثبات داشته باشد، مشکلات ساختارى بودجه دولت و شواهد عملکرد حساب ذخیره ارزى نشان مى‌دهد که کسرى بودجه همچنان تداوم خواهد داشت و به‌هیچ‌وجه وجود حساب ذخیره ارزى راه‌حلی براى اصلاحات بودجه‌اى دولت نخواهد بود، به‌طورى‌که با کاهش قیمت نفت، برای حفظ حداقل مخارج، دولت مجدداً مجبور خواهد شد منابع مالى را از طریق مالیات تورمى تأمین کند. طبیعى است که چنین وضعیتى، بى‌ثباتى اقتصاد کلان را به همراه دارد و سیاست‌هاى حمایتى دولت را، به‌ویژه از بنگاه‌هاى دولتى، مى‌افزاید. این در حالى است که پرداخت یارانه به منظور اطمینان از دسترسى گروه کم‌درآمد جامعه به حداقل امکانات، به طور فراگیر، عمومى و بى‌هدف به تمامى گروه‌هاى درآمدى با هزینه زیاد اختصاص می‌یابد. این بحث نشان مى‌دهد که مطالعه کارکرد اقتصاد سیاسى دولت ابتدا به ارزیابى ماهیت منابع کشور نیازمند است؛ اگرچه این نکته اهمیت نهادها را نادیده نمى‌گیرد. همچنان‌که بحث شد، چهارچوب نهادى اقتصاد باید به گونه‌اى ایجاد شود که شرایط تجهیز منابع براى سرمایهگذارى و نظام انگیزشى براى انباشت سرمایه و مهارت پربازده را فراهم نماید و در این زمینه داراى کمترین آثار اختلال باشد.[6]
توسعه نفتمحور
گسترش جامعه مدنی زمینه‌ساز توسعه و پیشرفت در هر جامعه‌ای است، اما با توجه به اینکه جامعه ایرانی جامعه‌ای است با اقتصاد رانتی، اقتصاد رانتی برآمده از نفت نمی‌تواند بستری برای شکل‌گیری جامعه مدنی باشد؛ چون اقتصاد رانتی نفتی اساساً در اختیار دولت است.[7]
برخلاف بیشتر دولت‌ها، که مجبورند از جامعه و صنایع خود مالیات بگیرند، دولت رانتیر به علت بهره‌گیری از درآمدهای ناشی از رانت، نیاز چندانی را به مالیات‌ها و در نتیجه به جامعه مدنی احساس نمی‌کند. در نتیجه چنین سیری، افزون‌بر‌آنکه توانمندی توزیع عادلانه ثروت و قدرت در جامعه به‌تدریج تحلیل می‌رود، دولت نسبت به استخراج بهینه سایر توانمندی‌ها در جامعه نیز کم‌توجه و حتی بی‌تفاوت می‌شود؛ در نتیجه جامعه به توسعه‌یافتگی لازم نمی‌رسد.
بنابراین اقتصادهای رانتی، که اساس رانت در آنها در اختیار دولت باشد، مانع شکل‌گیری جامعه مدنی است و هر اقدامی، به استفاده از این رانت‌ها بازمی‌گردد و وقتی تشکلی مردمی بخواهد آن را بگیرد، تبدیل می‌شود به تشکل دولتی.[8]
ازآنجاکه درآمدهای دولت تحصیلدار (رانتیر) به تولید داخلی وابسته نیست، تصمیم‌گیرندگان آن ممکن است به منافع و خواسته‌های جامعه مدنی توجهی نداشته باشند و بتوانند منافع خود را حتی با فرض تعارض با منافع دیگر گروه‌های اجتماعی برآورده سازند.[9]
در شرایط فقدان جامعه مطلوب، بستر مناسبی به منظور ارائه برنامه مؤثری برای بهره‌برداری از امکانات منابع طبیعی در جهت توسعه فراهم می‌شود. در کنار شرایط نامطلوب ناشی از ساختار دولت رانتیر، یکی از عوامل توسعه‌نیافتگی کشورهای دارای منابع و ذخایر نفتی تأکید بر توسعه نفتمحور است. در سال‌های 1333 تا 1357 دولت ایران با اتکا به رانت نفت برنامه وسیعی برای نوسازی و صنعتی کردن کشور طراحی کرد. در نیمه دوم دهه 1340 مشکلات اقتصادی و سیاسی، الگوی توسعه نفتمحور را با مشکل مواجه ساخت که در دهه 1350 این مشکل بسیار جدی نمایان شد. در ذیل ابعاد مختلف این مشکل، که از موانع توسعه‌یافتگی ایران محسوب می‌شود، بررسی شده است.
مرحله توسعه نفتمحور بادوام و پایدار نیست؛ زیرا ساختار و فرهنگ رانتخواری، با سرعت، نهاد دولت را از درون پوسیده می‌کند و آن را در اجرای وظایفش ناتوان می‌سازد. در کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و درحال‌رشد، توسعه نفتمحور سبب بروز ناهنجاری‌ها و مشکلات اقتصادی، سیاسی و اجتماعی گوناگونی می‌گردد که نهایتاً به صورت موانعی در برابر توسعه سیاسی و اقتصادی این جوامع درمی‌آیند. در سطح سیاسی، رانت نفت سبب جدایی نهاد دولت از بدنه جامعه و پیدایش ساختارهای استبدادی می‌گردد. ماهیت و کارکرد دیکتاتوری دولت شکاف بین دولت و جامعه را تقویت و نهادهای جامعه مدنی را تضعیف می‌کند. از سوی دیگر، مشکلات اقتصادی و سیاسی توسعه نفتمحور با سرعت در بدنه جامعه گسترده می‌شوند و سیاست نوسازی آمرانه را با موانع سیاسی و اجتماعی روبه‌رو می‌سازند. مجموعه این عوامل، بحران‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی را تشدید می‌کنند و حکومت کردن را برای دولت دشوار و پرهزینه می‌سازند.[10] در جوامعی که دولت عمدتاً بر جمع‌آوری مالیات متکی است، وابستگی دولت به ساختار اقتصادی و اجتماعی قوی است. این امر انگیزه‌های نیرومندی برای دموکراتیزه شدن نظام سیاسی کشور به‌وجود می‌آورد. برعکس در نظام‌هایی که تحت سلطه مالکیت و مدیریت دولت‌اند این انگیزه بسیار ضعیف است. به همین ترتیب، در اقتصادهای رانتی، که بخش بزرگی از درآمد دولت از محل صادرات کالاهایی مانند نفت و الماس است، درجه وابستگی دولت به طبقات اجتماعی کم است. این امر سبب استقلال مالی دولت می‌گردد و انگیزه دموکراتیزه شدن نظام را تضعیف می‌کند.
چگونگی جمع‌آوری رانت و سهمی که ارگان‌های مختلف دولت در این امر دارند نیز بر ماهیت دولت و ساختار قدرت تأثیرگذار است. برای مثال، واقع شدن چاههای نفت در مناطق بی‌ثبات و پرآشوب سبب می‌شود ارتش دست بالا را در تحصیل و توزیع رانت نفت پیدا کند. برعکس، واقع شدن چاههای نفت در مناطق آرام، سبب پررنگ شدن سهم نهادهای اقتصادی مانند شرکت نفت و وزارت دارایی در توزیع رانت نفت می‌گردد.
اتکا به درآمد نفت، اقتصاد کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و درحال‌رشد را دستخوش دوره‌‌های تورمی و رکود بسیار شدید می‌کند که مشکلات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی هنگفتی برای این کشورها به‌وجود می‌آورند. این امر از آنجا ناشی می‌شود که قیمت نفت، به‌رغم رانت اقتصادی سرشار آن، همواره با افت‌وخیزهای بسیار شدیدی همراه است.
تورم یکی از معضل‌های پایه‌ای اقتصادهای متکی به رانت نفت است. همان‌طورکه در بالا اشاره شد، درآمد حاصل از رانت نفت، از ظرفیت تولید اقتصادی ملّی ناشی نمی‌شود و توانایی جذب آن را منعکس نمی‌سازد. وقتی که قیمت نفت بالا و درآمد حاصل از صادرات نفت بخش بزرگی از درآمد ملّی را تشکیل می‌دهد، تزریق کل این درآمد به اقتصاد سبب پیدایش موج‌های تورمی شدید می‌گردد؛ زیرا اقتصاد کشور ظرفیت جذب این درآمد را، که عمدتاً از افزایش قیمت نفت ناشی می‌شود، ندارد. درواقع، تزریق درآمد نفت به اقتصاد مانند چاپ اسکناس عمل می‌کند که شدیداً تورم‌زاست.
در کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و درحال‌رشد، وقتی‌که فشار تورم شدید می‌شود، دولت‌ها اغلب به سیاست‌های وارداتی متوسل می‌شوند؛ یعنی می‌کوشند با افزایش واردات، فشار تورم را خنثی و کنترل کنند. اما اجرای این کار در مورد بخش‌هایی مانند مسکن و حمل و نقل میسر نیست. دولت می‌تواند با وارد کردن کالاهای کشاورزی و مصنوعات صنعتی، فشار تورم را در این بخش‌ها کاهش دهد، اما نمی‌تواند با وارد کردن زمین و مسکن از فشار تورم در بخش مسکن بکاهد؛ لذا، این سیاست سبب می‌شود که قیمت و سودآوری در بخش‌هایی مانند مسکن به‌طور نسبی، یعنی در مقایسه با بخش‌های کشاورزی و صنایع، افزایش یابد. این سیر به تورم شدیدتر در بخش مسکن و رکود نسبی بخش‌های کشاورزی و صنایع داخلی می‌انجامد.
نتیجه و راهکار:
افزایش غیرمنتظره قیمت نفت در سال‌های اخیر و رشد چشمگیر درآمدهای ارزی دولت سبب افزایش توقعات اقتصادی مردم گردیده است. اما واقعیت آن است که دلارهای نفتی شمشیر دولبه‌ای است که لبه دیگر آن برنده‌تر است و می‌تواند به نابودی اقتصاد کشوری چون ایران که کاملاً به دلارهای نفتی وابسته است، منجر گردد. برداشت‌های بی‌حساب از این دلارها و تزریق نااندیشیده آن به اقتصاد کشور یا هزینه کردن کامل آن در کوتاه‌مدت می‌تواند آثار معکوس از خود به جای گذارد و سبب افزایش شدید نقدینگی و در نتیجه افزایش تورم و نابودی بخش‌های تولیدی اقتصاد نظیر صنعت و کشاورزی گردد. به این تأثیر منابع طبیعی بر اقتصاد اصطلاحاً بیماری هلندی گفته می‌شود. در ایران، درآمدهای نفتی، در فاصله سال‌های 1355 تا 1357، دوره‌ای از رکود اقتصادی را فراهم نمود و به دلیل افزایش نقدینگی، نرخ تورم سالانه کشور تا سال 1357 به طور متوسط به 35 درصد رسید. تجربیات کشورهای مختلف از بیماری هلندی در دهه‌های گذشته نشان داده است که کاهش درآمدهای نفتی پس از یک دوره رونق آن تا چه اندازه می‌تواند مخاطره‌آمیز باشد.
نفت سیاسی‌ترین کالای اصلی دنیای امروز است و ازهمین‌رو سیاست‌گذاری نفتی کشورهای نفت‌خیز بخش مهمی از سیاست‌گذاری این کشورها محسوب می‌شود. نفت اهمیت زیادی در اقتصاد ایران دارد، هم به لحاظ جایگاه آن درتولید ناخالص داخلی کشور و هم سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت و نیز منابع ارزی کشور.
آنچه اکثر کارشناسان بر آن اتفاق نظر دارند و آمارهای اقتصادی نیز آن را تأیید می‌کند این است که افزایش درآمدهای نفتی به افزایش سرمایه‌گذاری ملّی منجر می‌گردد. این مسئله درواقع مشکل اساسی اقتصاد ایران یعنی همان وابستگی به درآمدهای نفتی است. درآمدهای نفتی به دو عامل مهم قیمت جهانی نفت و میزان صادرات آن بستگی دارد. عوامل متعددی در قیمت نفت تأثیر دارد که اغلب آنها خارج از کنترل تولیدکنندگان است. همین امر باعث شده است که وضعیت اقتصادی اغلب کشورهای وابسته به درآمدهای نفتی مانند ایران با نوسانات قیمت نفت تحت‌تأثیر قرار گیرد. میزان صادرات نیز براساس سهمیه تعیین‌شده از سوی سازمان اوپک است.
واضح است که اتکای دولت به درآمدهای نفتی و برنامه‌ریزی توسعه مبتنی بر نفت مخاطره‌آمیز و نامطلوب است؛ زیرا مخارج دولت، به‌ویژه در اعتبارات جاری و برای اداره سازمان‌های دولتی، هزینه‌هایی هستند که خصلت دائمی دارند. حتی هزینه‌های عمرانی برای قسمت عمده آن، که طرح‌های غیرانتفاعی است، خاصیت بلندمدت دارند و با اجرای این طرح‌ها هزینه‌های تعمیر و نگهداری آنها همچنان وجود دارد. وابسته کردن این مخارج به درآمدهای نفت، که فوق‌العاده پرنوسان است، منطقی و صحیح نیست. به همین دلیل دوراندیشی و لزوم ایجاد مالیه‌ای سالم و پایدار ایجاب می‌کند که اتکای بودجه دولت، به‌ویژه بودجه جاری، به درآمدهای نفتی کاهش داده و سعی شود هزینه‌ها مبتنی بر درآمدهای مالیاتی گردد.
مشکلاتی که اتکای بودجه به درآمدهای حاصل از صادرات نفت ایجاد می‌کند بسیار دامنه‌دار است؛ هنگامی که درآمدهای دولت به علت تنزل قیمت‌ها و کاهش درآمد ناشی از صادرات نفت کاهش می‌یابد دچار کسری بودجه عمومی می‌شویم. ازآنجاکه هزینه‌های بودجه عمومی، به‌ویژه هزینه‌های جاری، بسیار انعطاف‌ناپذیر هستند، دولت ممکن است ناگزیر به استقراض گردد که می‌تواند تأثیرات نامطلوبی ایجاد نماید. اتکای کشور به درآمدهای نفتی و ارز حاصل از صادرات نفت از طریق تغییراتی که در موازنه پرداخت‌ها و ذخایر ارزی کشور روی می‌دهد تأثیرات منفی بر اقتصاد کشور دارد. کاهش ناگهانی درآمدهای ارزی، و در پی آن کاهش تقاضا برای واردات کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای و مصرفی ضروری، تولید کشور را تحت فشار قرار می‌دهد و فعالیت‌های اقتصادی را دچار رکود می‌کند. همان‌گونه‌که در سال‌های گذشته نیز مشاهده شده است، نوسان قیمت‌های جهانی نفت تأثیرات ناگهانی و نامطلوبی بر اقتصاد ایران و به‌ویژه بخش تولید گذاشته است. آنچه همه کارشناسان بر آن تاکید دارند رهایی از وابستگی به درآمدهای نفتی است. عده‌ای بر این باورند که این درآمدها و اتکا به ارزهای نفتی عامل بیماری اقتصاد ایران و رشد پیدا نکردن بخش‌های مختلف اقتصاد ملّی است، اما روشن است که درآمدهای نفتی به‌خودی‌خود عامل عقب‌ماندگی نیست و دلیل اصلی این امر اتکای بیش از اندازه به ارز حاصل از صادرات نفت و برنامه‌ریزی صحیح و اصولی نکردن برای این سرمایه ملّی است. البته حرکت در جهت اقتصاد بدون نفت به معنای بی‌توجهی به صنعت نفت و گاز نیست؛ زیرا ایران به لحاظ منابع سرشار نفت و گاز جایگاه ممتازی در سطح جهان دارد.
کشور ایران نیز به دلیل بهره‌مندی از این منابع سرشار به ناگزیر باید در طراحی اقتصادی خود بر این ذخایر تکیه نماید. ایجاد صندوق ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه روزنه امیدی برای اصلاح این ساختار در اقتصاد ایران بود. اما ذکر این نکته ضروری است که برداشت‌های غیراصولی، مقطعی و بدون برنامه‌ریزی جایگاه این بخش را دچار تردید می‌نماید.
طی سالیان گذشته بحث‌های بسیاری درباره رفع وابستگی به نفت در اقتصاد ایران مطرح شده، ولی اکثر آنها از حد شعار فراتر نرفته است و به نظر می‌رسد این معضل حداقل در کوتاه‌مدت حل‌شدنی نیست و به برنامه‌ریزی صحیح و بلندمدتی نیاز دارد. اگر قرار است تحولی در ساختار اقتصادی هر کشوری از جمله ایران روی دهد باید با تکیه بر توانمندی‌های آن کشور باشد. مجموعه این توانمندی‌ها این امکان را فراهم می‌کند که کشور در مسیر توسعه و پیشرفت قرار گیرد. شایان ذکر است که توسعه نفت محور امری مخاطره‌آمیز و نامطلوب است. به لحاظ اقتصادی این استراتژی بر برداشتی ساده‌انگارانه از سیر توسعه اقتصادی متکی است که توسعه اقتصادی را برابر رشد سطح تولید می‌داند و به جنبه‌های دیگر مانند اشتغال، بهبود توزیع درآمد، و تأمین ساختار رقابتی اهمیت نمی‌دهد. به لحاظ سیاسی نیز این استراتژی بر نظامی غیردمکراتیک، غیرشفاف و متمرکز متکی است.
پی‌نوشت‌ها
[1]- A. Smith, The Wealth of Nation, London: Everyman's Library, 1960, P. 412
[2]- David Pearce, The MIT Dictionary of Modern Economics, MIT Press, 3rd Edition, 1989, P. 120
[3]- See: H. Beblawi and G. Luciani, The Rentier State, London: Croom Helm, 1987, PP. 11-12
[4]ــ خلیل‌الله سردارآبادی، «سازوکار و ویژگیهای رانت‌جویی سیاسی در ایران»، فرهنگ اندیشه، سال سوم، ش 11 (پاییز 1383)، صص 162 ــ 137
[5]ــ علی اصغر قائمی، «ویژگی‌ها و پیامدهای ساختار رانتی در ایران (1357 ــ 1332)»، فرهنگ اندیشه، سال سوم، شماره 11 (پاییز 1383)، صص 162 ــ146
[6]ــ حسن درگاهی، «رونق نفتی و چالش‌های توسعه»، روزنامه ایران، 24/12/84
[7]ــ دکتر حسین عظیمی، نقش نفت در پاگیری جامعه ایران، سایت اعتماد.
[8]ــ همان‌جا.
[9]ــ مهدی رهبری، اقتصاد و انقلاب اسلامی ایران، چ 2، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1383
[10]ــ امیرمحمد حاج یوسفی، «دولت رانتیر و بی‌‌ثباتی سیاسی در ایران»، فرهنگ اندیشه، سال سوم، شماره 11، (پاییز 1383).
تبلیغات
