تئوری انقلاب؛ از واژه تا پدیده

علل بحرانهای سیاسی و اقتصادی در جوامعی چون ایران قبل از انقلاب تنها به دخالتهای استعماری محدود نمی‏شد؛ چرا که نفوذ و دخالت بیگانگان بدون وجود زمینه‏های داخلی ناممکن و یا دشوار است. هم ساختار پدرسالاری رژیم پهلوی که روابط قدرت را به شکل عمودی تعیین می‏کرد و هم ساختار افقی قدرت بین نخبگان و عوامل سیاسی مانع از رشد و توسعه یک اقتصاد ملی و شکوفا بود. از همین رو حتی اگر شاه و عوامل سیاسی او قصد ایجاد رشد و توسعه در نهادهای اقتصادی و خروج از بحرانهای سیاسی و اقتصادی را داشتند، این موضوع تحت‏الشعاع ساختار قدرت قرار می‏گرفت. بحرانهای ناشی از اصلاحات ارضی، استقراض خارجی، بیکاری، تشتت سیاستهای تجاری، رقابتهای سیاسی نخبگان، ناهماهنگی سازمانها و وازتخانه‏های حوزه اقتصاد و تجارت، عدم سرمایه‏گذاری خصوصی و... سرانجام باعث شد که رژیم شاه به تاسیس وزارت اقتصاد در سال 1341 شمسی با وزارت علینقی عالیخانی مبادرت کند. این اقدام نه تنها موسسه‏های اقتصادی دولتی و خصوصی را متاثر می‏ساخت بلکه بر قدرت سیاسی و اقتصادی درباریان و دیوانسالاران رژیم پهلوی نیز تاثیر مستقیم داشت. از همین رو با قدرت گرفتن وزارت اقتصاد و ایجاد یک نهاد قدرتمند بروکراتیک در امر سیاستگذاری صنعتی و تجاری، به محض بهبودیافتن ترازهای مالی دولت و افزایش درآمدهای نفتی، شاه زمینه‏های استعفای عالیخانی و سپس انحلال وزارت اقتصاد را فراهم ساخت. بدین ترتیب نظام سیاسی دوران پهلوی نشان داد که حتی شکوفایی اقتصاد ملی تحت‏الشعاع خدمت به علایق سیاسی حکومت پدرسالارانه شاه و خاندان و خادمان اوست. برای مطالعه دقیق‏تر و کامل‏تر سرگذشت وزارت اقتصاد در دوران قبل از انقلاب مقاله زیر را مطالعه فرمایید، به امید آنکه شما عزیزان علاقه‏مند به تاریخ و تئوریهای مربوط به انقلاب اسلامی را مفید و سودمند واقع گردد.

نویسنده در مقاله خود به بررسی سیاستهای اقتصادی حکومت پهلوی دوم از سال 1963 ـــ 1969م/ 1341 ـــ 1347ش و دلایل تشکیل وزارت اقتصاد می‏پردازد؛ چرا که در سال 1963 وزارت اقتصاد (به طور مستقل) تاسیس شد و با وزارت علینقی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، عملکرد مثبتی در توسعه اقتصادی، ایجاد بخش خصوصی و طبقه متوسط کشور داشت. این وزارتخانه به ثبات اقتصادی اعتبار داد، سرمایه‎گذاران را امیدوار کرد و برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمود؛ به طوری که هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک می‎‏نامید؛ ولی این مساله، مخالفت برخی گروه‏ها و کشورها را علیه وزارت اقتصاد و سیاستهای عالیخانی به همراه داشت که از آن جمله‎‏اند:

1ـــ دربار و اعضای سلطنتی، دوستان محفلی شاه و هویدا و طبقات تجاری سنتی و افزونه‎خواهان، چرا که قدرت آنها را کاهش داد.

2ـــ انحصارطلبان و بازرگانان یا همان صاحبان منافع، به دلیل اینکه واردات را محدود کرد.

3ـــ سیاستهای اقتصاد عالیخانی مخالفت آمریکا را برانگیخت؛ چرا که وی رابطه اقتصادی مثبتی با بلوک شرق برقرار کرده بود. چنانکه ذوب آهن اصفهان نتیجه سیاستهای عالیخانی بود.

4ـــ مخالفت طبقه پایین، با این توضیح  که سیاستهای وزارت اقتصاد باعث ایجاد یک طبقه از نخبگان صنعتی جدید مثل خیامی‏ها و لاجوردیها شد که این مساله پیامدهای سیاسی‏ای داشت که آشکارترین آن، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال 1960 به بعد بود.

این مخالفتها باعث استعفای عالیخانی شد و هوشنگ انصاری جانشین او گردید که عملکرد بسیار متفاوتی با او داشت.

نصر چنین نتیجه می‎‏گیرد که عامل شکست وزارت اقتصاد رفتار پاتریمونیالی حکومت پهلوی دوم بود؛ زیرا پیشرفت و عملکرد مثبت وزارت اقتصاد باعث کاهش قدرت حکومت می‏شد و قدرت دربار را در معرض خطر قرار می‏داد؛ بنابراین بدیهی بود که از توسعه بیشتر وزارت اقتصاد عالیخانی جلوگیری کنند. از سوی دیگر، باید خاطرنشان ساخت، اگرچه کشمکش بر سر قدرت برخاسته از وزارت اقتصاد بود؛ اما ویژگی حکومت و سیاستهای آن را تغییر نداد. با این حال با توجه به سیاستهای موفقیت‏آمیز وزارت اقتصاد، ایجاد طبقه متوسط و... می‏توان به محدودیتها و ضعفهای حکومت پهلوی دوم برای کنترل موفقیت‏آمیز بر بازار و تسلط بر جامعه ایران دهه 1970 پی برد.

حکومت ایران در سال 1963م/ 1341ش وزارت اقتصاد راتاسیس کرد؛ موسسه‏ای اداری که بر دگرگونی و رشد فزاینده نظارت داشت. در سال 1969 بعد از شش سال رشد بی‏سابقه و توسعه صنعتی چشمگیر، رهبران سیاسی دست از حمایت این وزارتخانه کشیدند و استقلال آن از بین رفت. سرانجام، وزارت اقتصاد با کاهش عملکرد یا تعهدات در عرصه اقتصادی مواجه شد. به بیان دقیق‏تر، علت آن، درگیری سیاسی‎ای بود که موسسه اداری مستقل شایسته‏ای را ایجاب می‏کرد. منطق سیاستگذاری صنعتی رهبران سیاسی به‏خصوص محمدرضا پهلوی در این راستا هدایت می‏شد که حمایت خود را از این تجربه پایان دهند.

جنگ قدرت بین نخبگان بروکراسی، اداره‏ها و رهبران سیاسی به ویژه مقامات سلطنتی در سیاستهای ایران تازگی نداشت. در حقیقت، آنچه مهم به شمار می‏رفت، تداوم و تغییر در رژیم سلطنتی پاتریمونیالی ایران بود و دیگر، فهم این مطلب که درگیری نخبگان، در دوران قاجار و اوایل دولت پهلوی پدید آمد و ادامه یافت. در یک مقایسه می‏فهمیم که آنها چه نقش مهمی در زمان پهلوی دوم داشتند. موارد کمی وجود دارد تا سیاستهای حکومت پهلوی ونقش پاتریمونیال آن را در وزارت اقتصاد آشکار کند. کشمکش درونی میان رهبران سیاسی، تلاش در جهت متعادل کردن تعهد آنها به توسعه بود؛ بنابراین منطق سیاستگذاری با علایق درک شده آنها همچون پایه‏ای برای یک جنگ قدرت طولانی عمل کرد که در محدوده حکومت از دهه 1960 وجود داشت.

طبیعت میدان آن کشمکش، چیزهای زیادی درباره چگونگی عملکرد سیاستها نشان می‏داد؛ به ویژه این که طبیعت پاتریمونیال حکومت، قوانین و رفتار سیاستهای آن نقش بارزی در توسعه دارند. این امر در شناسایی عوامل مهم کمک می‏کند؛ از این رو، فهم عمیقی از پویایهای سیاست در زمان ما به دست می‏دهد؛ یعنی شرایطی را که محدودکننده اعمال و شگردهای عملی آنها و مشاجره‏های اقتصادی و سیاسی‏ای که تعیین‏کننده موقعیتهای سیاسی خاص آنها می‏باشد.

جدالهای سیاسی مورد نظر در این مقاله، نه تنها ویژگی بنیادی حکومت پهلوی دوم را تغییر ندادند؛ بلکه باعث تغییر جدالهای بزرگ‏تری که ارتباطهای حکومت با جامعه را احاطه کرده بودند، شدند.

هنوز، فهم ابعاد کار حکومت و به خصوص تغییر آنها در آن زمان مهم است. آنها چگونگی کار نهادهای دولتی را توضیح می‏دهند و این که رهبران در تدوین ضرورتهای توسعه، باید متوجه تعادل این ضرورتها با علایق سیاسی باشند. همه اینها نشانه‏های طبیعت حکومت پهلوی دوم هستند به همین دلیل مسایلی که از آنها ناشی می‏شود، باعث تغییر در اقتصاد و جامعه می‏گردند.

همچنین، شاید طرح استدلالهای عمیق‏تر از این در مطالعات علوم اجتماعی جالب باشد. در ابتدا، مطالعات رژیمهای پاتریمونیالی بر طبیعت به ویژه ارتباطات وسیع عمودی قدرت بین حاکم و عوامل سیاسی و مدیران در توضیح اعمال سیاستها، تغییرات اجتماعی ـــ سیاسی و انتقال رژیم متمرکز شده بود.

در مقایسه، کوشش کمی جهت فهم کارکرد و ارتباطات افقی مخصوص قدرت بین عوامل سیاسی و اجتماعی و اداری گوناگون پایین سطح حاکم انجام شده است؛ از این رو، موردی که در اینجا بررسی می‏شود، ارتباط بحثهای نظری پاتریمونیال و ساختار و مسیر توسعه سیاستهای آن است.

در بحث افزایش یا کاهش قدرت وزارت اقتصاد این سوال پیش می‏آید، چرا یک حاکم که هدف درخواستی‏اش تحولات صنعتی سریع و توسعه موثر بود، در حمایت کامل از تحولات صنعتی شکست خورد؟ ممکن است با توجه به یافته‏های این مقاله پیشنهاد دهیم که هرچند حمایت اولیه از تغییر صنعتی آمال رهبران سیاسی است، حکومت باید با تجهیز وسایل خود، بهتر انجام وظیفه کند و به حمایت خود از آن تلاشی که وابسته به فهم و درک علایق سیاسی آنهاست، ادامه دهد تا بدین وسیله تحول صنعتی باعث تغییر در ساختارهای سیاسی قدرتمند شود.

به علاوه، تغییر نهادها ارتباط مستقیمی با تجربه قدرت رهبران سیاسی به ویژه در یک رژیم پاتریمونیال دارد و بدین وسیله می‎توان موانع یا تهدیدات را تفسیر کرد. آنچه برای رهبران سیاسی (به خصوص در رژیمهای پاتریمونیال) اولویت دارد، خدمت به علایق آنها حتی به قیمت هزینه هدفهای توسعه است که شاید، آشکارا به آن اهداف صدمه بزند، به هر حال شایسته است که زمان انجام کار، چگونگی توجیه تغییر و پیامدهای آنها مورد توجه قرار گیرند. آنچه در این مقاله مورد نظر است، بررسی عوامل ایجادکننده وزارتخانه و سپس تضعیف‏کننده آن و در نهایت، شکست‏دهنده آن می‏باشد.

تشکیل وزارت اقتصاد

بحران و جهت‏یابی محدود  سیاستگذاری اقتصادی

در سالهای 1960 ـــ 1964 آشوب سیاسی در ایران به وجود آمد؛ به همین خاطر رژیم حاکم، ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی، بی‏ثباتیها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه 1950 تسریع کرد. دولت قرار داد معینی را با صندوق بین‏المللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقت‏فرسا و بحران موازنه پرداختها در طول سالهای 1960 ـــ 1962 هدایت کرد.

سیاستهای دولت بعدی باعث کاهش سریع میزان سرمایه‏گذاری شد. حکومت سعی کرد، رشد را از طریق وامهای خارجی بالا ببرد؛ به همین دلیل در پایان سال 1962 حدود 160 ـــ 173 میلیون دلار قرض خارجی داشت. در دسامبر 1962 معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایه‏گذاری خصوصی تعیین شد. با این وجود، سرمایه‏گذاری خصوصی افزایش نیافت.

به هر حال، بحرانهای اقتصادی قبل از برنامه‏های ثابت ادامه یافت. بیکاری بیشتر شد و باعث تنش سیاسی در آن زمان گردید. شایعات زیادی که رژیم را تهدید می‏کرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسایل شاه را متقاعد کرد که نمی‏تواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی مدت برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدی‏ای روبه‏رو شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیرش بر سیاستهای ملی، نخبگان سیاسی را به سرعت متقاعد کرد که رشد اقتصادی به دلیل حیات رژیم، ضرورت دارد.

در سالهای 1960 ـــ 1962 شرایط سخت صندوق بین‏المللی، کشمکش را میان سیاستگذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو، اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانه‏های بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر، اختلاف میان سازمان برنامه‏ریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاستهای تجاری و توسعه را دامن زد.

رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفه‏ها را در برنامه‏ریزی تفسیر کنند. گروه نخست به خصوص وزارت بازرگانی کاربرد تعرفه‏ها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب می‏دانست؛ در حالی که سازمان برنامه‏ریزی و وزارت صنایع تعرفه‏ها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی تلقی می‏کرد. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینه‏ها (67 ـــ 1968 و 62 ـــ 1963) تبدیل شد.

مطلوب وزارتخانه‏های بازرگانی و دارایی این بود که چنین طرحی حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد؛ از این رو، طرح پروژه‏های موقتی را جایگزین آن  کردند که بر اساس آن مقرر شد پروژه‏ها توسط موسسه‏های دولتی اداره شود تا این اختلاف مرتفع گردد. در همین راستا قضیه طراحی گسترده تحولات صنعتی جهت بهینه‏سازی صنعتی و رشد منتفی شد.

سازمان برنامه، هزینه‏های گسترده توسعه را به امید رقابت با کسور بودجه قبول کرد. این سازمان همچنین تصمیم  گرفت تا بر طرح، تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را بر عهده گیرد. مدیران سازمان برنامه صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان چنین استدلال می‏کردند که سیاستگذاری موقتی و برنامه‏ریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحرانها شکست خواهد خورد؛ چرا که برای این کار تغییرات ریشه‏داری لازم است. استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاستگذار قدرتمند بود. مجادله‏های داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا و متحدش، وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا سیاستگذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را با مشکل مواجه ساخت.

شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادله‏های بی‎پایانی را بر سر این که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد.

نوع و ماهیت بحثها ضربه‏ای برای رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و دیگر مقامات بلندپایه دولتی) به شمار می‏رفت که با فقدان مکانیسمهای قابل توجهی که لازمه رشد اقتصادی بودند، روبه‏رو گردیدند. همچنین به نظر می‏رسید که نزاع بین موسسه‏های دولتی، خطرات سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. به هر حال، این بحثها رشد اقتصادی را به تاخیر انداخت و موجب بحرانهای اقتصادی شد.

واضح بود که انگیزه‏های سرمایه‏گذاران به طور موثری کم شده است؛ بدین خاطر که دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ موسسه مسوولی نیز موجود نبود. کشمکش بین سازمان برنامه و وزارتخانه‏های دیگر بر نیاز برخی تغییرات اداری تایید می‏کرد تا بحثها محدود گردد و وحدت و یکپارچگی به برنامه داده شود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد کند و نظم نهادین مورد نیاز آن را طراحی نماید. سرانجام بعد از چند ماه بحث و گفت‎وگو در سپتامبر 1962 سازمان برنامه‏ریزی در مباحثه پیروز شد. در این هنگام، سومین برنامه بودجه به جز بخش کوچکی از آن مورد تایید دولت قرار گرفت. محمدرضا پهلوی با گسترش حوزه سازمان برنامه اظهار کرد که او از توسعه و یکپارچگی برنامه اقتصادی طرفداری می‏کند. اگرچه موقعیت سازمان برنامه‏ریزی بر اساس خواست وی طراحی شده بود تا طرح تحول صنعتی را تنظیم کند وبه سرعت ایران را به رشد مطلوب برساند.

میراث سازمانی

مشاجره‏ها باعث ایجاد یک بروکراسی کارا شد و این مساله نیز موجب توسعه سریعی گردید که قبل از سال 1930 وجود داشت. در این هنگام عبدالحسین ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بروکراسی متصل کرد و استقلال سیاستگذاری را از فشار سیاسی و افزونه‏خواهی آزاد نمود. این مشاجره‏ها منجر به ایجاد سازمان برنامه‏ریزی در سال 1948 (و بعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سالهای 1954 ـــ 1959 بر عهده داشت.

ابتهاج، آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود، شاه و رهبران سیاسی را متقاعد نماید. محمدرضا پهلوی در ابتدا، استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامه‏ریزی آن حمایت کرد. سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامه‏ریزی با نظارت کابینه برکنار نمود و سیاستگذاری را به سوی افزونه‏خواهی هدایت کرد.

هرچند بحرانهای اقتصادی سالهای 1960 ـــ 1962 شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مساله را بررسی کنند.

رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال، استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد تا ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.

عالیخانی و وزارت اقتصاد

نوامبر 1962 اسدالله اعلم، نخست‏وزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل 125 نماینده از موسسه‏های اقتصادی مختلف برای بحث و گفت‏وگو در مورد حل بحرانهای اقتصادی تشکیل داد. به تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانه‏های بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره می‏کردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاستگذاری اقتصادی مشابهی کنترل می‏شود.

از آن پس، این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بروکراسی شایسته و مستقل است. به این دلایل، وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 ایجاد گردید.

وزارت جدید با نخستین وزیر خود ـــ یعنی، علینقی عالیخانی ـــ قدرت زیادی پیدا کرد. روبه‏رو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه 1960 محمدرضا پهلوی را علاقه‏مند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملی‏گرایی بدهد؛ زیرا این احساس به طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات متحده آمریکا انجام دهد. همچنین، سازمان برنامه‏ریزی که بر سرمایه‏گذاران نظارت می‏کرد، به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که مسوولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکراتهای تحصیلکرده آمریکایی باشد. جست‏وجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون کرد. عالیخانی با رفتار پیش‏بینی‏ناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم این که خودش، شاهد نقطه ضعف بروکراسی اقتصادی باشد.

وزارت در اوایل کار، مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت؛ چرا که بروکراسی جدید را وسیله‏ای برای تحقق رشد و تحول صنعتی می‏دید. عالیخانی قدرت وسیعی به کارامدی سیاستگذاری اقتصادی و قوانین و موسسه‏های مرتبط به آن بخشید.

همچنین او محدودیتهای مشخصی را جهت جلوگیری از افزونه‏خواهی و سوء استفاده از قدرت به وجود آورد تا این که بتواند نگرشهای جدیدی در سیاستگذاری را به مرحله اجرا درآورد.

حمایت گسترده پهلوی دوم از وزارت اقتصاد، بروکراسیهای دیگر را تشویق کرد تا به بروکراسی جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه سیاسی حمایت نمود. بدین ترتیب او می‏خواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمروی اقتصادی حکومت نماید و مشروعیت و فضایی جهت سیاستگذاری فراهم سازد. به علاوه، محمدرضا پهلوی قدرت خود را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد؛ نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکراتی پیشرفته‏ای هدایت می‏نمودند.

این نخبگان در ادارات اقتصادی کشور متمرکز شده بودند. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاستگذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود که این امر را به وسیله تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزینی واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی، به طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده می‏شد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند.

این شیوه شامل سرمایه‏گذاری بخشهای خصوصی و دولتی در پروژه‏های صنعتی جدید می‏شد و بعدها، شامل محدودیتهایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانه‏ها، مالیات و نرخهای تبادلی گردید.

این انتظار می‏رفت که ترکیب برنامه‏ریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامه‎ریزان در سال 1970 شد.

و سرانجام باعث عدم کارایی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینه‏شده حکومت در اقتصاد گردید.

به علاوه، این استراتژی به عنوان شکل جدیدی  از نظام حمایتی و افزونه‏خواهی مطرح شد. وزارت اقتصاد، جهت منابع مالی را به سمت حمایت از عوامل اقتصادی جدید به هزینه قبلی آن تغییر داد؛ اما این نقطه ضعفها برای برنامه‏ریزان آن زمان ایران و همچنین کشورهای جهان سوم مشخص نبود و به (ISI) در ایران زمان به عنوان شکلی از حمایت‏گرایی نگریسته می‏شد که می‏توانست جهش به سوی توسعه را تسهیل کند.

در دوران شکوفایی وزارت (1963 ـــ 1969) سیاستهای آن موفقیت‏آمیز تلقی می‏شد؛ چون آنها به ثبات اقتصادی اعتبار دادند، سرمایه‏گذاران را امیدوار کردند، برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمودند، برخی از فشارهای اقتصادی و مالی را کاهش دادند و به اهداف توسعه‏ای رژیم به خصوص به هدف درخواستی شاه یعنی صنعتی شدن خدمت کردند. همه در برهه زمانی 1969 بر این عقیده بودند که هیچ دلیلی برای شاه و رهبران سیاسی وجود ندارد که از اداره اقتصاد ایران ناراضی باشند. در حقیقت، از دیدگاه آن زمان عملکرد وزارت، موفقیت‏آمیز تلقی می‏شد و فراتر از هر اختلاف نظری، هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک می‏نامید.

به علاوه، عالیخانی دارای محبوبیت و شهرت زیادی شد و از طرف موسسه‏های اقتصادی و بخشهای خصوصی مورد حمایت قرار گرفت و به عنوان یک رقیب توانمند و شایسته معرفی شد. با این حال، این نتایج مثبت برای تضمین ادامه حمایت از وزارت کافی نبودند. درگیریهای سیاسی نشان داد که آن درگیریها اهمیت بیشتری از نتایج سیاستگذاری دارند.

عقب‏نشینی وزارتخانه؛ سیاستهای حکومت نئوپاتریمونیال

اگرچه قدرت سیاسی در دوران مورد بحث به زور در دستان شاه متمرکز بود؛ اما تصمیم‏گیری تحت تاثیر مقامات دولتی، اعضای خانواده‏اش، دربار، مشاوران و دوستانش انجام می‏گرفت. بازیگران در این رقابت سیاسی سعی می‏کردند، نظر محمدرضا پهلوی را در موقعیتهای سیاسی مختلف با توجه به منافع خود و جهت افزایش دسترسی به منافع و رانت پیش ببرند.

پیشرفت وزارت اقتصاد بر توزیع منابع حکومت تاثیر گذاشت؛ به همین دلیل فعالیت سیاسی شدیدی را به وجود آورد.

پیشرفت این وزارت باعث تغییرات نهادینی شد که خواهان نوع متفاوتی از دخالت دولت در اقتصاد بود و همچنین به دگرگونی اتحاد بین طبقات تجاری سنتی و نخبگان صنعتی بخش خصوصی جدید اشاره داشت و وزارت، حمایت اقتصادی‏اش را بر تقاضاهای بازده‏دار و رشد متمرکز کرد. این تغییرات، موجب تضاد میان آنهایی که تحول صنعتی را با کاهش دسترسی به منابع و رانت یکسان می‏دانستند و آنهایی که امکانات جدیدی را برای افزونه‏خواهی در آن می‏دیدند، گردید. زمانی که وزارت، عملکرد خود را گزارش داد، سیاستگذاری خود را با توجه به موسسه‏های حکومتی عنوان کرد. همین مساله باعث دخالت در ساختار پاتریمونیال قدرت شد. این نزاعهای آشکار باعث تسریع عدم کارایی وزارت شد؛ چرا که سیاستگذاری وزارت، نوعی سیاستگذاری منطقی ـــ قانونی در مقابل ضروریات پاتریمونیالی سلطنت بود؛ به همین دلیل حمایت سیاسی از وزارت کاهش یافت و باعث به خطر افتادن استقلال وزارت در سال 1969 شد. خصلت سیاستهای حکومت به خوبی، ساختار فرصت طلبانه‏ای را که ویژگی ذاتی رژیم پاتریمونیال است، آشکار کرد.

فشار از طرف صاحبان منافع

نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایه‏گذاری (ISI) از محدودیتها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن زمان، به طور گسترده‏ای از واردات کالاهای مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهره‏مند می‏شد. نظارتهای جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخهای مبادله‏ای و تجاری قصد حمایت از (ISI) را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر می‏شد. روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی وتضادهای مذهبی ـــ که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال 1953 بودند و صنعتی شدن را به عنوان یک عنصر سازنده آن فرایند می‏دانستند ـــ باعث شد که دولت در واکنش به آنها دچار مشکل شود. این مطلب، زمانی شکل عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام 1963 [امام] خمینی(ره) حمایت کردند. همه این موارد، باعث ایجاد واکنش وزارت اقتصاد به تغییرات در مالیات، تجارت و قوانین مبادلات خارجی شد.

مهم‏تر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالاهای انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمه‏ای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالاهای مصرفی گوناگون بود. در سال 1963 وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالاهای غیرضروری را محدود می‏کنند، مورد بازبینی قرار گیرند. این روش، تضاد سازماندهی شده‏ای را در واردات و خط‏مشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفتها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیتهای نظامی‏ای که پورسانتهایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت می‏کردند و برخی از متحدان سیاسی آنها که به عنوان پاداش به آنها مجوزهای واردات داده شده بود با گروه‏های اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال 1953 نقش داشتند. سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخشها بود.

بنابراین، یک منبع قوی از مخالفتها برای سیاستگذاری به وجود آمد. وزارت به علت ایجاد مشکلات برای مصرف‏کننده‏ها، اخراج بازرگانان از کار، برنامه‎ریزی غیرمنطقی در محدودیتهای واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوه‏خواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال 1959 به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد. اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوه‏خواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش انتقادات بر سیاستگذاری وزارت نشد.

این اعتراضات، وزارت را مجبور کرد که ادعای خود را با چندین دلیل به شاه ثابت کند، به عنوان مثال، وقتی که وزارت پیشنهاد کرد، تولید اتومبیل در ایران مطلوب و مناسب است، واردکنندگان اتومبیل در شاه اعمال نفوذ کردند و استدلال آنها این بود که اهداف وزارت غیرممکن و دست نیافتنی است. عالیخانی از شاه شش ماه مهلت خواست. در طول این مدت وزارت ثابت کرد، تولید ماشین در ایران امکان‏پذیر است. بعد از این که شاه متقاعد شد که سیاستهای وزارت نتایج آشکار و ملموسی ایجاد کرده است، اعتراضهای واردکنندگان فروکش کرد، به خصوص که این مساله کشور را به صنعتی شدن ـــ که سلطنت آرزوی آن را داشت ـــ نزدیک کرد.

اما، اعتراضات دیگری جایگزین اعتراضات واردکنندگان شد. اعتراضات کسانی که می‏خواستند از شکوفایی صنعت بهره‏مند شوند. با این توضیح که سیاستهای وزارت اقتصاد در جهت گسترش و توسعه اقتصاد و تولید بود که امکانات جدیدی را برای ساختار پولی ایجاد می‏کرد. از آغاز، وزارت اقتصاد از استراتژی صنعتی شدن با شراکت بخش خصوصی مطمئن بود. وزارت به علت تماسهای شخصی با بخش خصوصی، حسن تفاهم خوبی با بخش خصوصی ایجاد کرد و شبکه‏هایی با تمام روسای صنعتی جدید ایجاد نمود که نیازها و اهداف خودشان را با مقامات وزارت در میان بگذارند و در سیاستگذاری و نظارت دولت دخالت کنند. همچنین، وزارت اقتصاد از پروژه‎های صنعتی جدید حمایت فنی و مالی می‎نمود و از توافقات بین‏المللی حمایت می‏کرد. سعی و تلاش های دولت در جهت ایجاد محدودیتهایی بر سودها و رهایی از بررسیهای وقت‏گیر و تشریفات اداری بود. همچنین، بازبودن قرارداد همکاری باعث کمک به افزایش اعضای بخشهای خصوصی جدید شد. در نتیجه، در زمان بسیار کوتاهی دوباره یک گروه جدید در ایران پیدا شدند که با مشاغل واردات ـــ صادرات یا در مقیاس کوچک خدمات صنعتی، ریشه در بازار داشتند، از قبیل لاجوردیها، خسروشاهیها، خیامیها و رضاییها که به حمایت صنعتی به خصوص در کالاهای مصرفی و صنایع متوسط معتقد بودند، به عبارت دیگر، یک گروه اقتصادی جدید به تولید صنعتی و (ISI) متصل شد. این گروه‏های جدید به سرعت شروع به تمرکز و جمع‎آوری ثروت در دستان خود کردند که ویژگیهای آنها شبیه ویژگیهای نخبگان صنعتی آسیای غربی در آن دوره بود. این گروه‏ها از قبیل گروه‏های صنعتی شهریار و بهشهر از سال 1970 به بعد بر بخشهای خصوصی مسلط شدند. افزایش این طبقات، یک توسعه اجتماعی چشمگیر با پیامدهای سیاسی بود. آشکارترین این پیامدها، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال 1960 به بعد بود.

ثروت رو به رشد بخش خصوصی عناصر درباری و خانواده سلطنتی، الیگارشی سنتی و دیگران را به این فکر انداخت که با داشتن نفوذ در محافل دولتی، سهمی از رونق و شکوفایی را طلب کنند. تقاضاها شامل گرفتن پورسانت، سهیم شدن در صنایع و اخذ مجوز پروژه‎های جدید بود. در آغاز، شاه در مقابل این فشارها از وزارت و بخش خصوصی حمایت کرد؛ ولی در زمانی که اقتصاد رو به بهبود بود، وی ضروری ندید که استقلال وزارت به عالیخانی وابسته باشد.

از طرف دیگر، پهلوی دوم از طرف عناصر مختلف تراز اول، اعضای سلطنتی یا دوستان محفلی‏اش، بازرگانان و پیمانکاران تحت فشار قابل ملاحظه‏ای قرار داشت. مخالفان وزارت استدلال می‏کردند که تخصیص اعتبارات، محرکهای مالیاتی، امتیازات نرخ مبادله، مجوزهای صنعتی و دیگر منابع با وجود هزینه‏ زیاد سود کمی داشته‏اند. به هر حال، وزارت به دلیل درخواستهای سنگین، در استراتژی صنعتی دچار مشکل شد، همچنین با مشکل بیشتری در توجیه حمایتش از بخش خصوصی مواجه گشت. شاه به طور مکرر موضوع حمایت وزارت از بخش خصوصی را مورد تایید قرار می‏داد که باعث گسترده شدن اعتراضات نسبت به رژیمش گردید. بیشتر این اعتراضات از جانب برخی منتقدان بود که بر نارضایتیهای توده مردم تکیه داشتند، از قبیل منفی نشان دادن رشد ثروت بازرگانان بهایی و یهودی که این را ناشی از سیاستهای وزارت می‏دانستند. عده‏ای در آن زمان سیاستهای وزارت را به زیان روابط بین حکومت و انجمنهای اقلیتی می‏دانستند. در عوض، ژنرال ایادی و فیلکس آقایان به صورت گسترده‏ای در فعالیتهای افزونه‏خواهانه به دنبال منافع بازرگانی‏ای بودند که سیاستهای وزارت را به تدریج ضعیف می‏کرد. امتیازات شاه به آنها به مفهوم تسلی‏بخشی به انجمنهای اقلیتی بهایی و مسیحی بود؛ به این دلیل که حمایت آنها را از رژیم تضمین کند. به نظر حکومت این دیدگاه همکاری‎جویانه بین انجمنهای اقلیتی ایران بود که در جهت جلب اعتماد رهبرانشان از طریق ارایه هدف انجمنها گام برمی‏داشت. پهلوی دوم به اشتباه تصور می‏کرد که از طریق واردکردن رهبران کلیدی انجمنهای اقلیتی در فعالیتهای اقتصادی و ارایه امکانات افزونه‏خواهانه به آنها می‏تواند به طور کلی آنان را در کنترل خود داشته باشد.

وزارت، علاوه بر جانبداری از اقلیتها با اتهامهای بخشهای ضددولتی و ضدحزب کارگری و افزایش شعله‏های برخوردهای طبقاتی روبه‏رو شد. دفاع وزارت از قلمروش آن را سرسخت و غیرمنطقی و از لحاظ سیاسی، خطرناک نشان داد. شاه تصور کرد که این نارضایتیها شدیدتر خواهد شد؛ به همین دلیل، به تدریج حمایتش را از وزارت کاهش داد. این تغییر در موضع محمدرضا پهلوی، نشانگر پایان کار وزارت اقتصاد بود.

البته، باید به این نکته توجه شود که شاه به طور جدی در برابر فشارهای زیادی قرار گرفته بود. او برخلاف قدرت فراوانش به اعتراضات وسیع مشاوران وگروه‏های سیاسی که استحکام‏بخش رژیمش بودند، بسیار حساس بود؛ به همین دلیل، احساس کرد که نیاز به سازگاری با فشار سیاسی را دارد. در حقیقت، موضوع وزارت اقتصاد یک کشمکش مهم در برابر قدرت و نقاب شخصیتی شاه بود؛ چرا که پهلوی دوم از صنعتی شدن حمایت می‏کرد تا او را به عنوان محور نوگرایی ایران تلقی کنند و به این ترتیب، حامی تکنوکراسی بود. در حقیقت، دیدگاه او از قدرت و نقشش دیدگاهی تکنوکراتی بود. هنوز، نهاد سلطنت به طور وراثتی پاتریمونیالی بود و مشروعیت خود را به  وسیله تامین پشتیبانی و حمایت، دریافت می‏کرد. اعتراضات به عالیخانی باعث گردید که خواست تکنوکراتی شاه جایگزین آن شود که با شیوه اقتدار پاتریمونیالی با مشکل روبه‏رو می‏شد. به هر حال فشار به وزارت به خاطر کسب منافع ویژه منجر به دخالت در تصمیم‏گیری گردید؛ به همین دلیل، وزارت در جهت بهینه‏سازی سیاستگذاریش دچار محدودیت زیادی شد.

مخالفت آمریکاییها

ایالت متحده تمایل داشت تا نقش مهمی در سرنوشت وزارت اقتصاد ایفا کند. اگرچه آمریکا ارتباط دیرینه‏ای با سازمان برنامه‏ریزی و توسعه بخش دولتی داشت؛ ولی با توسعه همه جانبه ایران موافق نبود. تلاش سازمان برنامه‏ریزی برای ساخت کارخانه ذوب آهن در دهه 1950 به دلیل مخالفت آمریکاییها به تعویق افتاد.

تلاشهای بعدی نیز به علت ترغیب بانک جهانی و فشار آمریکاییها بر شرکت کروپ آلمانی نتیجه نداد. در حقیقت، باید گفت که مدیران بلندپایه وزارت اقتصاد به ایالات متحده به عنوان یک مانع می‏نگریستند.

بنابراین، تلاش در جهت دستیابی به صنایع سنگین و سبک، توجه ایران را به کشورهای اروپای شرقی جلب کرد. گرچه روابط با اروپای شرقی قبل از روی کار آمدن عالیخانی شروع شده بود؛ اما عالیخانی این ارتباط را گسترش داد و صنایع متوسط و سنگین را برای ایران به ارمغان آورد که بعدها به عنوان یک راه توسعه در کارهای تولیدی جدید مطرح شد. دلایل منطقی‏ای برای رابطه مجدد با اروپای شرقی و اتحاد شوروی وجود داشت. کشورهای اروپای شرقی می‏خواستند، این صنایع را در مقابل نفت و گاز به ایران بفروشند. (بنابراین، دولت از فشار مالی ارزی رهایی پیدا می‏کرد و قدرت خرید آن افزایش می‏یافت) این موضوع به رشد اقدامات (ISI) در ایران کمک کرد که قبل از سال 1960 تحت فشار بازاریها بود. روابط تجاری به ثبات بیشتر صنایع سنگین ایران، به خصوص قرارداد ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان و عملیات تولید ماشین‏آلات اراک در سال 1966 منجر شد. همچنین، ارتباط با اروپای شرقی شگرد سیاست خارجی تازه‏ای بود که نتایج سیاسی مهمی در بر داشت. شاه در ابتدا، به برقراری رابطه وزارت اقتصاد با اروپای شرقی رضایت داد؛ چرا که او غربیها را در ناکامی وزارت شریک می‏دانست؛ زیرا آنها در فروش صنایع متوسط و سنگین به ایران تمایل نداشتند. همچنین در اوایل دهه 1960 او نگران سیاستهای دولت کندی در قبال رژیمش بود؛ به همین دلیل خواهان روابط ایران با اتحاد شوروی و بلوک شرق گردید؛ اما آنچه بیش از همه در این روابط اهمیت داشت، این بود که شاه فرصتی یافت تا مخالفان داخلی خود را سرکوب کند؛ چرا که در اوایل دهه 1960 کشورهای اروپای شرقی منبع اصلی حمایت از مخالفان چپ‎گرا بودند. این روابط به طبیعی شدن روابط بین ایران و اروپای شرقی منجر شد؛ در نتیجه، حمایت از گروه‏های مخالف ایرانی در بیشتر حکومتهای اروپای شرقی به پایان رسید و فشار شوروی بر ایران کاهش یافت.

ایالات متحده به طور آشکار از روابط گرم ایران با بلوک شرق اظهار نارضایتی می‏کرد. حوزه مخالفت آمریکاییها در رابطه با جزییات مذاکره ایران با مسکو جهت ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان بود که مخفی نگهداشته شده بود.

رهبران سیاسی و مدیران وزارت اقتصاد همگی می‏دانستند که فشار فوق‏العاده‏ای در جهت عدم تحقق این معامله بر ایران وارد می‏شود. درخواستهای اطاعت نشده آمریکا، فضای قدرت بروکراسی عالیخانی را تقویت کرد؛ اما کدام افراد در دید آمریکاییها به عنوان یک عنصر ناخوشایند در دولت ایران نشان داده شدند؟ انتقاد از عالیخانی در تماسهای آمریکاییها با شاه و مقامات عالی‏رتبه ایرانی در واشنگتن ادامه داشت و با جار و جنجال زیادی از طرف سفیر آمریکا در تهران دنبال می‏شد تا آن حد که شاه از عالیخانی خواست مسوولیت معاملات با بلوک شوروی را بر عهده بگیرد.

در سال 1968 اوضاع شروع به دگرگونی کرد. شرکتهای غربی فهمیدند که ایران به سمت صنعتی شدن پیش می‏رود؛ به همین دلیل مشتاق فروش صنایع به ایران شدند. همچنین، روابط باز با دولتهای جانسون و نیکسون تمایل شاه را در حرکت بیشتر به سمت شرق کاهش داد. به علاوه، هدف نمادین روابط ایران با بلوک شرق یعنی توقف حمایت این کشورها از گروه‏های مخالف شاه به انجام رسیده بود. به هر حال از اواخر دهه 1970 ضرورت توجه به بلوک شرق  کمتر شده بود. اثر جنگ سرد بر تغییرات اداری در ایران در عزیمت نمادین عالیخانی از وزارت اقتصاد منعکس شد. هوشنگ انصاری جانشین عالیخانی در وزارت شد که پیش‏تر سفیر ایران در ایالات متحده بود. او به عنوان طرفدار آمریکا نگریسته می‎شد و به عنوان یکی از مجریهای سیاست این کشور به خدمت گرفته شد. این تغییر در وزارت اقتصاد به تغییر در سیاست خارجی ایران تفسیر گردیده. سفیر وقت شوروی در ایران ناراحتی مسکو را از آینده روابط ایران و شوروی ابراز داشت. آنها انصاری را مامور سیا در ایران می‏دانستند.

مخالفت آمریکاییها با عالیخانی و وزارت اقتصاد در سرنوشت وزارت، مهم بود. شاه آشکارا با بازگشت وزارت به بلوک غرب موافقت کرد؛ چرا که آنچه برای شاه مهم بود، منافع و سیاست خارجی مربوط به آن بود.

بنابراین، تحول در نگرش نسبت به وزارت به علت فشار آمریکاییها نبود. به بیان دقیق‎تر، در بحبوحه کشمکش بر سر استقلال اداری وزارت و کنترل سیاستگذاری اقتصادی، مشارکت آمریکاییها کمک فکری به آنهایی بود که مخالف روابط اقتصادی با بلوک شرق بودند؛ (به خاطر این که آنها افزونه‎خواهی خود را از دست داده بودند) یعنی همانهایی که می‏خواستند عالیخانی اخراج شود و قدرت وزارت کاهش یابد. همچنین، روابط با بلوک شرق باعث شد تا توجه آمریکاییها از درگیریهای وسیع وزارت اقتصاد به تغییر نهادی و سیاستگذاری در ایران برگردد.

از این رو، در حالی که آمریکا از تشکیلات نهادی مشابهی در کشور دیگر حمایت می‏کرد، خواهان شکست آنها در ایران بود.

رویارویی رهبران سیاسی

در نهایت، سرنوشت‎سازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیریهای رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مشکلاتی برای ماهیت پاتریمونیالی حکومت شد. به عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکشهایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخست‏وزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع گردید.

مقام نخست‎وزیر در دوره پهلوی دوم از قدرت سیاسی کمی برخوردار بود. نخست‏وزیر با رای مردم انتخاب نمی‏شد، نماینده یک حوزه انتخابی به شمار نمی‏رفت، فاقد ایدئولوژی بود و نماینده حزب واقعی‏ای که انتقال‏دهنده اراده مردم باشد، محسوب نمی‏گردید. خلاصه این که نخست‏وزیر به عنوان ابزار سلطنت و گسترش اقتدار آن به خدمت گرفته می‏شد. این موضوع، به خصوص در زمان نخست‏وزیری طولانی هویدا (1965 ـــ 1977) عیان بود؛ به طوری که مقام نخست‏وزیر، تمام استقلال سیاسی خود را حتی در سطح نمادین در مقابل سلطنت از دست داد. گرچه اهمیت خود را در کشمکشهای قدرت در قلمرو حکومت حفظ کرد. نخست‏وزیر قدرت بالایی در اداره سازمانهای حکومتی، هماهنگی در سیاستگذاری و اجرای کار رژیم پاتریمونیالی داشت.

هویدا، سومین نخست‏وزیری بود که مسند نخست‏وزیری را از زمان تشکیل وزارت اقتصاد در دست می‏گرفت، او از همان ابتدا نشان داد که مهم‏ترین دشمن سیاسی وزارت است. او یک دولت‏محور بود که علاقه زیادی به تقویت دولت با استفاده معیارهای مردم‏پسندانه داشت. او با (ISI) در اصول اخلاقی مخالف نبود؛ اما در آن نقش بسیار کمی برای بخش خصوصی قائل بود. در حقیقت، او اعتقاد داشت که برای صنعتی شدن نیازی به بخش خصوصی نیست؛ زیرا از نظر او بخش خصوصی هیچ کمکی به تجار بزرگ برای فائق آمدن بر هزینه‎های سیاسی در انجام فرایندها نمی‏کرد. او از سیاستهای مداخله‏گرانه به خصوص در تعیین قیمتها به این دلیل از کنترل نیروهای بازار حمایت می‎نمود.

هویدا، بلافاصله بعد از نخست‏وزیری کشمکش و نزاع را با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامدهای کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش خصوصی و قوانین ضد احتکاری شروع کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان می‎پنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخوردها و نزاعهای وزارت را با نخست‏وزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش خصوصی به صورت تحقیرآمیزی به عنوان بازرگان (تاجر) اشاره می‏کرد و به سادگی، بارها آنها را پدرسوخته و لعنتی می‏نامید. او به اداره بخش خصوصی وزارت به عنوان کارخراب‏کن و چاپلوس می‎نگریست و می‏خواست از طریق قوانینی مثل قانون منع احتکار از گرایش حریصانه بخش خصوصی جلوگیری کند؛ به همین دلیل، دولت اجازه مصادره کالاهای احتکاری را داد.

عالیخانی در مقابل این قوانین ایستادگی می‏نمود و استدلال می‏کرد که بخش خصوصی، جهت دسترسی به برنامه‏های درازمدت صنعتی شدن ضروری است. او همچنین استدلال می‏کرد، قانون منع احتکار، اعتماد به سرمایه را به تدریج ضعیف می‏کند و در نتیجه، باعث کاهش سرمایه‏گذاری بخش خصوصی می‏شود. بر اساس اصطلاح‏شناسی پیتر اوانز نزاع و درگیری، بین تصور «سرپرستی» [دولت مداخله‏گر] با تصور «مامایی» [دولت ناظر] از حکومت بود. در تصور سرپرستی، سازمانهای دولتی سعی می‏کنند از جامعه در مقابل نظام سرمایه‏داری حمایت کنند؛ در حالی که در تصور مامایی هدف حکومت جهت‏دهی به نیروهای نظام سرمایه‏داری است.

وقتی در سال 1965 هویدا، نخست‏وزیر شد، رکود اقتصادی رو به پیشرفت بود؛ از این رو، توجه خاص حکومت به بخش خصوصی غیرضروری به نظر می‏رسید. هویدا با توجه به تداوم فشارها بر وزارت و انتقاد از حمایت وزارت از نخبگان صنعتی جدید، عالیخانی را به حالت تدافعی درآورد و او را به طور قاطع به دفاع از بخش خصوصی متهم کرد. به هر حال، او به تدریج و به طور ماهرانه‏ای حمایت سلطنت از وزارت را کاهش داد. از طرف دیگر، هویدا به یک عملیات موفقیت‏آمیز برای دفاع از ارزشها و هدفهای اصلی حکومت (و خلاصه شاه) دست زد. در همین زمان، شاه شروع به صحبت از ایجاد نظام بهزیستی همگانی کرد که اساس سوء استفاده حکومت در جهت کاهش قدرت بخش خصوصی در دهه 1970 بود.

با این حال، هویدا از جانب عالیخانی نگران بود؛ چرا که او سیاستمداری ماهر بود که آمادگی پاسخگویی به همه منتقدان و مخالفان را داشت. عالیخانی مردم‏سالار بود و از سوی افرادی در انجمنهای تجاری و دیوان‏سالاری حمایت می‏شد.

در حقیقت، اگرچه او از نظر سنی همانند بیشتر مقدمات اداری در حد متوسط و جوان‏تر از اکثر مقامات اداری بلندپایه بود؛ اما به عنوان یک رهبر برای مقامات موسسه‏ها  و اداره‏ها در نظر گرفته می‏شد. نقش او در آماده‏سازی کارخانه ذوب آهن و به طور کلی، مهارتش در انجام کارها، حال و هوای قدرتمندی به او داده بود که دست کم در بین مدیران اقتصادی به عنوان یک شخصیت خوش‏مشرب معروف شده بود. این ابهت با عالیخانی باقی ماند، حتی زمانی که صحنه سیاست را ترک کرد.

عالیخانی قدرت زیادی به وزارت بخشید که این مساله باعث وفاداری تعدادی از تکنوکراتها به او شد. نتایج آشکار تلاشهای وزارت اقتصاد با شخصیت پرجاذبه عالیخانی ترکیب شد و او را پیشکسوت دیوان‏سالاری ایران ساخت. در کشمکشهای شخصی و هنگامی که به اعتماد وزرا، موسسه‏های دولتی مرتبط به اقتصاد را متقاعد ساخت که استراتژی وزارت اقتصاد را بپذیرند، بانک مرکزی، بانکهای دولتی و خصوصی گوناگون وسازمان برنامه‏ریزی، رهبری عالیخانی را پذیرفتند و به وزارت اقتصاد اجازه دادند که به عنوان نخستین موسسه در سیاستگذاری اقتصادی فعال باشد. این امر به وزارت اقتصاد قدرتی بالاتر از محدودیتهای وضع شده بخشید و به عالیخانی اجازه داد که سیاستگذاری کلان را پیش‏بینی و هماهنگ کند. وی سیاستگذاری رسمی را بر روابط غیررسمی مسلط کرد. به علاوه، اختیاراتش به او اجازه داد که راهی برای روشهای سیاستگذاری در کابینه برای بهداشت، تعلیم و تربیت، قانون، انرژی و سیاستگذاری خارجی جهت خریدهای نظامی و توسعه بخش خصوصی تعیین کند؛ چرا که بهینه‏سازی سیاستگذاری زمانی امکان‎پذیر بود که وی بر  دیگر وزارتخانه‏های دولتی و ادارات حکومتی مسلط باشد.

به هر حال، زمانی که عالیخانی تصمیم گرفت راه‏حلی آرمانی برای رفع مشکلات متعدد بروکراسی ارایه بدهد، هویدا خیلی نگران شد. شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد شود. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار می‏داد تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و سرانجام، استقلال آن را از بین ببرد. هویدا مصمم بود از استقلال کامل بروکراسی به دلیل مقام خود جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بروکراسی قبل از این که حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به طور گسترده‏ای قدرت نخست‏وزیر را کاهش می‏داد. به این ترتیب، سیاستهای سلطه‏گرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.

پهلوی دوم در  ابتدا از وزارت اقتصاد حمایت بسیاری می‏کرد و رشد و موفقیت آن را بسیار مهم می‏پنداشت؛ در نتیجه، او از مدیریت حمایت کرد و عالیخانی را در مقامش نگهداشت. او به وزارت به عنوان ضرورتی برای حل بحرانهای اقتصادی ایران قبل از دهه 1960 نگاه می‏کرد و خود را در داشتن ایرانی صنعتی شریک می‏دانست. با این حال، تصور شاه از وزارت و تصورش از کار و ایرادش در هر زمان تغییر می‏کرد. هرچند، این تغییر به وجودآمده نمی‏توانست سرنوشت وزارت را تعیین کند، تعیین‏کننده رابطه شاه با موسسه‏های اقتصادی، دولت و سیاستگذاری آنها در دهه 1970 بود.

در کل زمان وزارت عالیخانی، شاه برای کنارآمدن با استقلال وزارت، تحت فشار بود. وی ابتدا، در برابر این فشارها مقاومت کرد؛ اما بعد از گذشت مدت کوتاهی دیگر تاب تحمل این همه فشار را نداشت؛ در نتیجه، اراده‏اش سست شد. غیر از وزیر دربار ـــ یعنی، اسدالله اعلم ـــ وزارت هیچ حمایت‏کننده‏ای در میان مشاوران و دوستان محفلی شاه نداشت و همه آنها خواستار مهار قدرت وزارت و تبدیل آن به شرکتهای ویژه بودند.

شاه به محض بهبود وضع اقتصاد تسلیم شد و احساس کرد که هشیاری عالیخانی در حفاظت از قلمرو و وزارت بیش از حد بوده است و مقاومت بیش از اندازه‏ای به وجود آمده است. شاه نمی‏خواست وزارت را به طور کلی منحل کند؛ بلکه می‏خواست وزارت بیشتر انعطاف‏پذیر شود و با منافع قدرتمند سازگار گردد. او می‏خواست سیاستگذاری اقتصادی را با پاتریمونیالیسم سازگار کند. وی مقاومت عالیخانی را بسیار قدرتمندانه و دستورات حوزه برنامه‏ریزی وزارت را بسیار مقرراتی می‏دید. در مقابل، عالیخانی استدلال می‏کرد، هر بار که قدرت وزارت افول کرده، افزونه‏خواهی و رشوه‏خواری، سیاستگذاری را نابود نموده و تمام عملکرد وزارت را بر باد داده است. عالیخانی همچنین از اهمیت گسترده برنامه‏ریزی جهت ادامه توسعه و صنعتی شدن حمایت کرد؛ اما شاه با این استدلالها متقاعد نشد. هویدا و متحدانش تنشهای بین شاه و عالیخانی را به وسیله افزایش مواردی که عالیخانی از سازگارشدن با پیشنهادهای شاهانه امتناع می‏کرد، تشدید کردند. به این ترتیب، عالیخانی خود را در نافرمانی مقابل شاه دید که شاه را به دفاع از قدرتش مجبور می‏کرد. اعتماد به نفس عالیخانی در تصریح استقلال وزارت اقتصاد، هم عجولانه بود و هم به دور از شخصیت او. شاه به هر قیمتی خود را مسوول موفقیت وزارت ـــ در تاسیس آن، در انتخاب عالیخانی برای هدایت آن و در حمایت از عملکرد آن ـــ می‎دید.

باید خاطرنشان کرد که اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد؛ بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیازهای پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال 1966 موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.

بعد از سال 1966 ـــ 1976 هنگامی که رشد چهار ساله قبلی، فشارهای اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از این که از سال 1971 قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامدهای آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی می‏نگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار می‏داد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی نیازی ندارد.

در سال 1970 این نتایج شاه را واداشت که دانش برنامه‏ریزی اقتصادی خود را زیر سوال برد. او عقیده داشت که خودش درباره صنعتی شدن بیشتر از اقتصاددانان رژیمش می‏داند؛ بنابراین، خود برای حل مشکلات وارد میدان شد و این، همان چیزی بود که اقتصاددانان بسیار نگران آن بودند. او نیازی ندید که از استقلال یا فرایند سیاستگذاری وزارت حمایت کند. در سال 68 ـــ 1969 شاه هنوز مشخص نکرده بود، چه کسی می‏تواند جهت مدیریت توسعه ایران، جایگزین بهتری از عالیخانی باشد؛ اما تصمیم او در این مورد قطعی بود که برای رشد نیازی به وزارت اقتصاد یا عالیخانی نیست. به هر حال، شاه به دلیل حیات رژیم عقیده خود را از بینادهای اداری برگرداند. به این ترتیب، او نفوذ سیاسی‏اش را به خدمت گرفت و موقعیت سلطنت را مستحکم کرد. دراوایل، تاثیر رانت در ایران، اقتصادی نبود؛ بلکه تاثیر آن سازمانی و سیاسی بود. اگرچه شاه با توجه به رانت نفت، رشد صنعتی را از راه بیماری هلندی3 یا جاه‏طلبی زیاد نکرد، اساس رشد صنعتی را به واسطه وارد کردن رهبران سیاسی، به سرنوشت شومی دچار کرد، البته، رهبرانی که می‏توانستند استقلال آن را به خطر بیندازند. رانت نفت به شاه اجازه داد تا از حمایت سازمانهای دیوان‏سالاری دست بردارد. دلارهای نفتی به او این احساس را دادند که او بتواند در تغییر سازمانی منافع سیاسی به دست آورد. همچنین او از این طریق توانست اصول پاتریمونیالی اقتدارش را حفظ کند، بدون این که این مساله تاثیر مطلوبی در روند سرعت رشد بگذارد.

بازی نهایی

با اتمام حمایت شاه و فشارهای ناشی از صاحبان منافع، سرنوشت وزارت اقتصاد در معرض خطر قرار گرفت. در سال 68 ـــ 1969 ایران با کمبود بودجه روبه‏رو شد. هویدا، خواستار افزایش تعرفه‏ها در جهت درآمد دولت شد. وزارت اقتصاد در واکنش جواب داد که تعرفه‏ها، تورم ایجاد می‏کنند؛ بنابراین، مالیاتهای گروهی را به جای تعرفه پیشنهاد داد. به هر حال، توقع زیاد از تعرفه‏ها افزایشی در قیمت بیشتر کالاهای اولیه ایجاد کرد. در این فاصله، قیمت فولاد در بازارهای جهانی به طور چشمگیری کاهش یافت. قیمتهای بین‏المللی بلافاصله در بازار داخلی منعکس شد. افزایش قیمت آهن به علت استفاده وسیعش در ساخت و سازها، اثری فوری و چشمگیر داشت.

دولت و بیشتر مخالفان عالیخانی، افزایش قیمت فولاد را به افزایش عادی قیمتها ربط دادند. اتحاد مخالفان فرصتی ایجاد کرد که تلاشهایی جمعی برای بی‏اعتبار کردن وزارت به نمایش بگذارند. هویدا که هیچ فرصتی را برای انتقاد از بخش خصوصی از دست نمی‏داد، پیشنهاد کرد که افزایش قیمتها، نارضایتی ایجاد می‏کند و وزارت اقتصاد برای این مشکل باید پاسخگو باشد. او استدلال می‏کرد که قیمتها باید کنترل شود. این پیشنهاد از لحاظ سیاسی مردم‎پسندانه بود؛ اما از لحاظ اقتصادی غیرمنطقی بود. مبارزه‏ای رسانه‏ای برای نشان دادن افزایش نگرانی دولت به خدمت گرفته شد تا نظر هویدا را اثبات کند و حمایت توده مردم را از طرحش فراهم نماید.

این رویداد، یک حلقه ارتباط دیگری از حلقه‏های کشمکش بین وزارت اقتصاد و مخالفانش بود. با وجود این مبارزه، وزارت و بخش خصوصی مجبور شدند که مسوولیت افزایش قیمتها را بر عهده بگیرند. این مساله نشان داد، مبارزه به نقطه عطفی رسیده است و همچنین بیانگر این بود که حمایت سیاسی از استقلال وزارت، طولانی نخواهد بود. به هر حال، بعد از فشار شاه بر وزارت برای استثنا قائل شدن در مجوز ساخت کارخانه سیمان نزدیک تهران، عالیخانی فهمید که شاه در قبال استقلال وزارت زیاد متعهد نیست. بعد از آن، شاه شروع به اعمال نظر بر سیاستگذاری کرد تا حمایت و منافع اجتماعی خود را آزادانه به کار ببرد. تحقق این مساله به استعفای عالیخانی منجر گردید.

هوشنگ انصاری جایگزین عالیخانی شد. با مدیریت انصاری، تاثیر وزارت اقتصاد بر دیگر موسسه‏های دولتی و وزارتخانه‏ها به طور چشمگیری کاهش یافت. بی‏میلی انصاری نسبت به دفاع از تمامیت سیاستگذاری وزارت، وحدت داخلی وزارت را از بین برد. در دهه 1970 گروه‏های نزدیک به دربار از جمله بنیاد پهلوی، اعضای خانواده سلطنتی و دوستان شاه در بخش خصوصی فعال شدند و به طور مستقیم بر سیاست صنعتی تاثیر گذاشتند. با این که وزارت اقتصاد با استفاده از قدرتش در صحنه اقتصاد و کادر مدیریتی‏اش بر اقتصاد و دیوان‏سالاری ایران تاثیر چشمگیری گذاشته بود، در زمان انصاری شهرت خود و مهم‏تر از آن نقش نمادگرایی‏اش را در بروکراسی از دست داد. در حقیقت وجودش پوچ و بیهوده شد. وزارت اقتصاد در سال 1974 به وزارتخانه‏های مختلفی تجزیه شد؛ همان سالی که رانت نفت و یک بار دیگر بر صحنه اقتصادی ایران به طور کامل بر رشد برنامه‏ریزی و به معنای ضمنی همان سرمایه‏گذاری بخش دولتی مسلط شد.

درگیریهای بخش خصوصی و دیوان‏سالاری

سرنوشت وزارت اقتصاد به طور مستقیم با آینده بخش خصوصی و تحول سازمانی مرتبط بود. این مساله نه تنها شامل موسسه‏های اقتصادی حکومت می‏شد؛ بلکه دیوان‎سالاری ایران را به طور کامل در بر می‏گرفت. هر دو اینها به دلیل نوع سیاستگذاریهای وزارت اهمیت یافته بودند. در دهه 1960 که بخش خصوصی به عنوان یک موجود سیاسی مستقل پدیدار شد، به خاطر ادعایش به عنوان موتور رشد و تولیدکننده ثروت مورد حمایت قرار گرفت. پارک چونگ هی ـــ کسی که بر صنعتی شدن کره جنوبی بین سالهای 1961 ـــ 1979 نظارت می‏کرد ـــ در نوشته مهم خود با عنوان «میلیونرهایی که اصلاح را ترویج کردند » چنین بحث می‏کند، برای هر کشوری حیاتی است که بخش خصوصی در آن کشور سرمایه‏گذاری کند. به عبارت دیگر، وی ترغیب‏کننده نوعی کاپیتالیسم ملی بود. دید فخرفروشانه هویدا و شاه از بخش خصوصی، به ویژه این عقیده که رانت نفت، بخش خصوصی را غیر ضروری می‏سازد، نمی‏توانست پیشرفته‏تر از نظریه پارک چونگ‏هی باشد. در ایران از سال 1969 به بعد، بخش  خصوصی از یک طبقه اجتماعی مستقل به عنوان موتور رشد، به طبقه مشتری وابسته به سخاوت حکومت تبدیل شد. به طور کلی با توجه به عملکرد سیاستهای حکومت، بورژوازی صنعتی در ایران شکل نگرفت. گرچه بخش خصوصی وابسته به حکومت، رشد زیادی یافت. سقوط وزارت اقتصاد به طور کلی تاثیر نامطلوبی بر اصلاح بروکراسی و توسعه داشت؛ چرا که با پیشرفت وزارت از قدرت آن کاسته شد و بروکراسی ایران تحت تاثیر تمرکز قدرت و افزونه‏خواهی با درگیریهای آشکار در سیاستگذاری قرارگرفت. اگرچه حکومت پهلوی دوم به توسعه معتقد بود؛ ولی در نهایت، حوزه تحول صنعتی را به خاطر حفظ جاودانگی خود، یعنی پاتریمونیالیسم محدود کرد.

نتیجه‏گیری

برخلاف بیشتر تغییرات در اجتماع و اقتصاد ایران و توسعه چشمگیر در قدرت و توانایی سازمانهای بروکراتیک، حکومت پهلوی دوم همچنان پدرسالارانه باقی ماند. قدرت سیاسی به طور گسترده توسط شاه به انحصار درآمده بود و او آن را با اراده و طبق علایق سلطنت به کار می‏برد. حکومت با ویژگی پاتریمونیالی خود از گسترش سیاستهای باز جلوگیری کرد و در عوض، به طور گسترده دید غیرسیاسی و مدیریتی حکومت را افزایش داد. این دید از سیاستها به طور دقیق با اهداف توسعه‏ای ارتباط داشت که شاه به آن علاقه‏مند بود. گرچه از وزارت به عنوان نخستین انگیزه جهت اصلاح بروکراسی استفاده شد، این مساله باعث بی‏نظمی آشکار بین پاتریمونیالیسم و تغییرات سازمانی گردید و سیاستگذاریهای عقلایی باعث وخیم‏تر شدن تنشها گشت. در حقیقت، این تنشها به طور گسترده عرصه توانایی حکومت، منابع اقتصادی، تغییر اجتماعی و سیاستگذاری دولت را تحت تاثیر قرار داد. به عبارت دیگر، سیاستهای حکومت پهلوی دوم بیشتر باعث فعال شدن تنشها بین ضرورتهای توسعه با بنیادهای رژیم پاتریمونیالی شد.

هدف اصلی فعالان سیاسی سوء استفاده از نگرش شاه و موقعیت برتر سلطنت بود که در جهت حمایت از عقاید، ارزشها و سیاستهایی بود که موقعیت قدرتشان یا دسترسی به رانت و منابع را مطلوب می‏کرد. برای نیل به این هدف عده‏ای خواستار تعهد شاه به توسعه بودند، در حالی که عده‏ای دیگر از منافع پاتریمونیالی حکومت به طور ماهرانه‏ای استفاده می‏کردند؛ در نتیجه، می‏توان گفت اگرچه قدرت در سلطنت متمرکز بود، مراکز قدرت و دیگر فعالان سیاسی به آزادی زیادی در پیگیری منافعشان و طرحهای قدرت‏یابی‏شان دست یافتند. کشمکش برای قدرت که برخاسته از وزارت اقتصاد بود، نه تنها سیاستهای حکومت را تغییر نداد؛ بلکه آرامش طولانی آن را نیز بر هم زد. به هر حال، ارایه تضادهای بنیادی کمک می‏کند تا به شرح محدودیتهای موجود در توانایی حکومت پهلوی دوم برای کنترل موفقیت‏آمیز بر بازار و تسلط بر جامعه ایران دهه 1970 پرداخته شود.

1ـــ منبع:

international Journal of Middle East Studies vol.32 February 2000 no.1

2ـــ ولی نصر استادیار گروه علوم سیاسی دانشگاه سان دیه‏گو در آمریکا می‏باشد.

3ـــ Duch Disease: بیماری هلندی یعنی تاثیرات رانت بر روی نرخ مبادله، صادرات و تولید.