منشور شکسته

کست شورای امنیت سازمان ملل در جلوگیری از اقدام یکجانبه و قهرآمیز درمورد عراق، تنها بر سر یک بن‏بست و بلاتکلیفی جهانی نبود؛ بلکه در حقیقت، فلسفه وجودی سازمان ملل به چالشی مهلک فراخوانده شده بود. این بار مساله عدم توافق جمعی در اتخاذ یک تصمیم جهانی و یا ناکارآمدی تصمیمات جمعی در مورد بحرانهای بین‏المللی در میان نبود؛ بلکه بنیان جمع‏گرایی سازمان بود که بر سیلاب تک‏محوریهای آمریکا بر آب شده بود. کسی گمان نمی‏کرد که روزی ایالات متحده مهم‎ترین نماد اراده جمعی و مهم‏ترین نهاد اتخاذ و اجرای تصمیمات جمعی جامعه بشری را به سخره و بطالت اندازد. حتی قطعنامه 24 فوریه 2003 نیز بر حاشیه‏نشینی شورای امنیت مهر تایید زده بود و راه تفاسیر گوناگون را باز گذاشته بود. به هر حال اقدامات دیپلماتیک سازمان ملل برای کسب حمایتهای بیشتر از سوی اعضای شورای امنیت و یا ایجاد یک فضای آبرومند جهانی برای سازمان، به جایی نرسید و بی‏اعتباری سیاسی و حقوقی آن را جبران نساخت. ماجرای شکست شورای امنیت سازمان ملل در بحران عراق را در سطور زیر مطالعه فرمایید.

جان کریستین اسموتز ـ نخست‏ وزیر آفریقای جنوبی ـ در مورد تاسیس جامعه ملل گفته است: «خیمه‏ها برچیده شده‏اند و کاروان بزرگ انسانیت دوباره به راه افتاده است». یک نسل بعد از او نیز چنین به‎نظر می‏رسد که این حرکت جمعی به سوی حاکمیت بین‏المللی قانون هنوز، در حال پیشرفت قابل توجهی می‏باشد. در سال 1945 این دفتر مذکور با عنوان دهن‌پرکن دیگری به نام سازمان ملل تغییر نام داد و کوردل هول یکی از شخصیتهای برجسته وزارت خارجه آمریکا از آن به عنوان «وسیله‏ای برای دستیابی به رفیع‏ترین آرزوهای انسانیت» یادکرد. جهان یک بار دیگر به تکاپو افتاد.

با این حال، کاروان مورد اشاره  سرانجام در سال جاری متوقف شد. با وقوع اختلافات و دودستگی غم‏انگیز در شورای امنیت سازمان ملل، معلوم شد که تلاش فراوان برای تصویب استفاده از زور به جای حاکمیت قانون به شکست انجامیده است.

در واقع، در طول سالهای گذشته پیشرفتی درمفهوم حاکمیت قانون حاصل نشده است. قوانین سازمان ملل استفاده از زور را با مدیریت شورای امنیت و با توجه به منشورش مجاز می‏شمارد؛ ولی این موضوع قربانی دست قدرتهای ژئوپلتیک بسیار نیرومندی شده است که یک نهاد قانونگذار نظیر آن، تاب مقاومت در برابرشان را ندارد. تا سال 2003م عمده‏ترین سوال کشورها این بود که آیا استفاده از زور قانونی است یا نه؟ در صورتی که در قرن نوزدهم این سوال مطرح گردیده بود که آیا کاربرد زور، امری خردمندانه می‌باشد؟

آغاز فروپاشی سیستم امنیت بین‏المللی هنگامی صورت گرفت که رییس‎جمهور جرج دبلیو بوش در 12 سپتامبر سال 2002م دعوی خود بر علیه عراق را به مجمع عمومی آورد و سازمان ملل را برای اقدام عملی  علیه بغداد به‎خاطر شکست در خلع سلاح، فراخواند و گفت: «ما بر سر اتخاذ تصمیمات ضروری با شورای امنیت سازمان ملل همکاری خواهیم کرد.» وی همچنین هشدار داد که اگر سازمان ملل در این زمینه همکاری نکند، خودش به تنهایی وارد عمل خواهد شد.

یک ماه بعد، تهدید واشنگتن هنگامی که کنگره به بوش اجازه استفاده از زور علیه عراق را بدون گرفتن مجوز اولیه از سازمان ملل داد، مورد تایید مجدد قرار گرفت. پیام آمریکا همان‎گونه که در آن موقع یکی از مقامات بلندپایه دولتی گفت، واضح به نظر می‏رسید: «ما به شورای امنیت نیازی نداریم.» دو هفته بعد یعنی در 25 اکتبر ایالات متحده به‌طور رسمی پیشنهاد قطع‎نامه‏ای را داد که جنگ علیه عراق را به صراحت مجاز می‏دانست. بوش دوباره هشدار داد، در صورت رد این موضوع در شورای امنیت از عملی کردن تصمیمش خودداری نمی‏کند. او گفت: «اگر سازمان ملل تمایل یا اراده‏ای برای خلع سلاح صدام نداشته باشد و اگر صدام حسین خلع سلاح نگردد، ایالات متحده ائتلافی را برای خلع سلاح او رهبری خواهد کرد.» شورای امنیت بعد از سپری کردن جدالهای گسترده پشت پرده در 7 نوامبر و در پاسخ به فراخوانی بوش، قطعنامه 1441 را به اتفاق آرا تصویب کرد. در این قطعنامه تشکیل کمیته جدیدی از بازرسان پیش‏بینی گردیده و یک بار دیگر در خصوص عواقب جدی امتناع از خلع سلاح به عراق هشدار داده شده بود. همچنین، استفاده از زور نیز به صراحت تایید نشده بود و واشنگتن قبل از متوسل شدن به اهرم نظامی، ملزم به رجوع مجدد به شورای امنیت گردید.

تصویب قطعنامه 1441 پیروزی بزرگی برای کولین پاول ـــ وزیر امور خارجه ـــ به شمار می‏آمد؛ زیرا او سرمایه سیاسی زیادی به کار گرفت تا دولتش را به طی کردن مسیر سازمان ملل ترغیب نماید. او برای به دست آوردن حمایت بین‏المللی از طریق تلاشهای دیپلماتیک به سختی مبارزه کرده بود. با این وجود، تردیدها، خیلی زود، پیرامون موثربودن بازرسان جدید و همچنین همکاری عراق بروز کرد. پاول در 21 ژانویه سال 2003 اعلام کرد: «بازرسان به کار خود ادامه نخواهند داد.» او در 5 فوریه به سازمان ملل بازگشت و ادعا کرد که عراق هنوز سرگرم پنهان کردن سلاحهای کشتار جمعی (WMD) خودش است. فرانسه و آلمان بر دادن وقت بیشتر اصرار داشتند. تنشهای کم‌وبیش شدیدی حتی بعد از اینکه 18 کشور اروپایی نامه‏ای را در حمایت از موضع آمریکا امضا کردند، بین متحدین آمریکا شروع به ایجاد شکافهای عمیقی کردند.

بازرسان در 14 فوریه به شورای امنیت بازگشته و گزارش دادند که بعد از 11 هفته بازرسی در عراق، مدرکی دال بر وجود سلاحهای کشتار جمعی نیافته‏اند. ده روز بعد در 24 فوریه، ایالات متحده، انگلستان و اسپانیا قطعنامه‏ای را به شورای امنیت بردند که در آن شورا با توجه به فصل هفتم منشور سازمان ملل (بخش مقابله با تهدیدات متوجه صلح) اعلام می‏نمود: «عراق، آخرین فرصت خود را که در قطعنامه 1441 به او داده شده بود، از دست داده است.» فرانسه، آلمان و روسیه یک بار دیگر درخواست کردند تا به عراق فرصت بیشتری داده شود. آری فیشر ـــ سخنگوی کاخ سفید ـــ در  28 فوریه کاخ سفید احساس ناامیدی می‌کرد، اعلام نمود: «هدف آمریکا دیگر خلع سلاح عراق نیست؛ بلکه هم‏اکنون به دنبال «تغییر رژیم» هستیم.»

مدت زمانی در رایزنیهای گسترده گذشت. سپس، فرانسه و روسیه در 5 مارس اعلام کردند که مانع تصویب هرگونه قطعنامه‏ای خواهند شد که مجوز استفاده از زور علیه صدام را بدهد. روز بعد، چین اعلام کرد که او نیز چنین موضعی دارد. انگلستان پیشنهادی برای مصالحه داد؛ ولی پنج عضو دایم شورای امنیت نمی‏توانند آن را بپذیرند. شورای امنیت در برابر تهدیدی جدی برای صلح و ثبات بین‏المللی (سیاست زور) دچار بن‏بست بلاتکلیفی مهلکی شد.

با توجه به این وضعیت، همان‎طورکه بوش نیز نتیجه‎گیری کرد، می‏توان به سادگی گفت که شکست سازمان ملل در مواجهه با موضوع عراق باعث شد تا پیکره جهان «همانند جامعه‏ای ناکارامد با مباحثه‏ای متشتت در تاریخ ناپدید و پژمرده گردد.» با این وجود، در عالم واقعیت، کار شورا مدتها است که معلوم و مشخص بوده است. مشکل بر سر جنگ دوم خلیج (فارس) نیست؛ بلکه تغییر اخیر در قدرت جهانی به سمت بروز ترکیبی که ناسازگار با وظایف تعریف شده سازمان ملل است، موجب این امر گردیده است. ظهور این حالت به خاطر احساس تک قطبی کردن آمریکا است، نه بحران عراق. این احساس، همراه با نظریه برخورد تمدنها و نگرشهای متفاوت نسبت به استفاده از زور به تدریج، اعتبار شورای امنیت را دچار خدشه نمود. اگرچه شورا موفق شده بود در شرایط آرام‏تر، به خوبی عمل کند و آهسته آهسته پیش بیاید؛ ولی ثابت کرد که در شرایط حاد، فاقد قدرت عمل و کارایی است. تقصیر این شکست بر عهده هیچ کشوری نیست؛ بلکه نتیجه رشد و تکامل غیرمنعطف بین‏المللی است.

در ابتدا، باید تغییرات ایجادشده در سیاست قدرت را بررسی کنیم. واکنشها نسبت به صعود تدریجی ایالات متحده به سمت نقطه اوج دکترین «پیش‏دستی» قابل پیش‏بینی بوده است. نتیجه آن واکنشها منجر به ظهور ائتلاف رقبا گردید. فرانسه، چین و روسیه از هنگام پایان یافتن جنگ سرد تلاش داشتند تا دنیا را به سمت سیستمی تعادلی سوق دهند. هوبرت ودریون ـــ وزیر خارجه فرانسه ـــ در 1998 این هدف را چنین بیان کرد: «ما نمی‏توانیم دنیای تک قطبی را قبول کنیم. به این دلیل است که برای تشکیل جهانی چندقطبی مبارزه می‏کنیم». ژاک‎شیراک، رییس‎جمهور فرانسه نیز برای رسیدن به این هدف تلاشهای خستگی‎ناپذیری انجام داد. پیر لی‏لوچ ـ مشاور شیراک در سیاست خارجی ـ اوایل دهه 1990 اظهار داشت که «شیراک خواهان دنیای چندقطبی‌ای است که در آن اروپا در توازن با قدرت سیاسی و نظامی آمریکا است». خود شیراک در توضیح این مطلب می‏گوید: «هر جامعه‏ای که حاوی یک قدرت مسلط باشد؛ همواره، مخاطره‏آمیز خواهد بود و موجب برانگیخته‏شدن واکنشها می‏شود.»

روسیه و چین در سالهای اخیر، تمایلات مشابهی از خود نشان داده‏اند. درواقع، این موضوع در معاهده‏ای که هر دو کشور در 21 جولای سال 2001 به امضا رساندند، قالب‏بندی گردید و به صراحت نشان‏دهنده توافقشان بر سر «دنیای چندقطبی» بود. ولادیمیر پوتین اعلام کرد که روسیه سیستم تک قطبی را برنمی‏تابد و جیانگ زمین ـــ رییس‏جمهور پیشین چین ـــ نیز همین مطلب را گفته است. اگرچه آلمان دیرتر به موضوع پیوست؛ اما اینک تبدیل به یک شریک قابل اطمینان در تلاش به سوی مبارزه و مقابله با سلطه آمریکا شده است. یوشکا فیشر ـــ وزیر امور خارجه آلمان ـــ در سال 2000 گفت: «عقیده اصلی اروپا پس از 1945 این بوده و هنوز هم هست که مخالف جاه‏طلبیهای سلطه‏طلبانه دولتهای تکرو باشد.» حتی هلموت اشمیت ـــ صدراعظم سابق آلمان ـــ نیز به‌تازگی عنوان داشته است: «آلمان و فرانسه منافع مشترکی دارند که خودشان را تحت سلطه متحد شرورشان یعنی آمریکا قرار ندهند.»

واشنگتن در موضع‏گیری مقابل این مخالفتها روشن ساخت که می‏خواهد تمام تلاشش را برای حفظ برتری‏ خود به کار گیرد. دولت بوش طی بیانیه‌ای که در سپتامبر 2002 منتشر ساخت، به شرح استراتژی امنیت ملی‏ خویش پرداخت و شکی باقی نگذاشت که تصمیم دارد به دیگران بفهماند، دولتی وجود ندارد که بتواند با نیروی نظامی او به رقابت برخیزد. در این زمینه، سند افتضاح‏آمیزتری وجود دارد که دکترین پیش‏دستی خوانده می‏شود. این سند به صورت ضمنی دارای تعارض و تضاد گسترده‏ای با نظام‏نامه منشور سازمان ملل است. بند 51 منشور اجازه استفاده از زور تنها در شرایط دفاع از خود را می‏دهد و همچنین «اگر تهاجم نظامی علیه یکی از اعضای سازمان ملل» صورت گیرد. از سوی دیگر، سیاست آمریکا از این قضیه نشات می‏گیرد که آمریکاییها «نمی‏توانند منتظر بمانند تا دشمنانشان زودتر حمله کنند.» بنابراین «برای پیش‏دستی کردن و یا جلوگیری از فعالیتهای خصومت‏آمیزی که توسط دشمنانمان طراحی می‏شود»، ایالات متحده در صورتی که ضروری بداند، در عمل اقدام به پیش‏دستی خواهد کرد؛ یعنی اول حمله خواهد کرد.

جدا از موضوع تقسیم قدرت، خط دیگری نیز وجود دارد که باعث می‏شود در سازمان ملل فاصله‏ای عمیق و طولانی بین آمریکا و دیگر کشورها حادث شود. این شکاف، یک شکاف فرهنگی است. هنگامی که پای مداخله نظامی به میان می‎آید، دولتهای شمال و غرب از دولتهای جنوب و شرق جدا می‏شوند. کوفی‏عنان ـــ دبیرکل سازمان ملل ـــ در جملات تاریخی خودش در 20 سپتامبر 1991 گفت: «ما نیازمند وحدت به منظور حمایت از اصلی هستیم که  بر مبنای آن نباید اجازه داد تا نقض گسترده و سیستماتیک حقوق بشر (در هر کجا که رخ دهد) ادامه یابد». این نطق، موجب هفته‎ها بحث در میان اعضای سازمان ملل گردید. از میان دولتهایی که موفق به سخنرانی در مجمع عمومی شدند، یک سوم آنها تمایل به مداخله بشردوستانه در شرایطی خاص داشته‏اند. یک سوم دیگر با این موضوع مخالفت کرده و یک سوم باقی مانده نیز موضع‏گیری روشن  و صریحی نداشته‏اند. لازم به یادآوری است که طرفداران نظر عنان در ابتدا، دمکراسیهای غربی بوده‏اند. در حالی که مخالفان در زمره کشورهای آمریکای لاتین، آفریقا و دولتهای عربی به شمار می‏آمدند.

به زودی معلوم شد که مخالفت تنها در مورد مداخله بشردوستانه نبوده؛ بلکه وزرای خارجه کشورهای جنبش غیرمتعهدها در نشست خود در کوالالامپور بیانیه‏ای را در مخالفت با استفاده از زور علیه عراق به امضا رساندند. این کشورها شامل 114 دولت (به‌طور عمده کشورهای در حال توسعه)، 55 درصد از جمعیت زمین و دوسوم اعضای سازمان ملل بودند.

این وقایع نشان می‏دهد که گرچه مضامین قوانین سازمان ملل حاکی از یک دیدگاه واحد جهانی (در حقیقت قانون جهانی) است ـ در خصوص اینکه چه موقع و به چه دلیل می‏تواند زور مجاز دانسته شود ـ ولی اعضای سازمان ملل بدون توجه به اندازه جمعیتشان نمی‏توانند در این مورد به توافق دست یابند.

علاوه بر این، تفاوتهای فرهنگی در مورد به کار بردن زور، تنها غرب را از شرق جدا نمی‏سازد؛ بلکه ایالات متحده را به گونه‏ای فزاینده از غرب دور و جدا می‏کند. در این مورد می‏توان به نوعی اختلاف در نگرشهای آمریکا و اروپا اشاره کرد که هر روز دچار شکاف بیشتری می‏شود. این اختلاف در مورد نقش قانون در روابط بین‎الملل است. برای این اختلاف دو سرچشمه وجود دارد، نخستین آن برمی‏گردد به کسانی که باید قوانین را بسازند، آیا خود ملل و دولتها باید این کار را بکنند، یا نهادهای فراملی؟

آمریکاییها به‌شدت مخالف فراملی‏گرایی هستند. برای آنها دشوار است که شرایطی را تصور کنند که در آن واشنگتن به یک رژیم بین‏المللی اجازه می‏دهد تا مقدار کسری بودجه‏اش را محدود کند، پول رایج و مسکوکاتش را کنترل نموده و یا جریان هم‏جنس‏بازان را در ارتش رتق و فتق نماید. این مشکلات و بسیاری دیگر نظیر اینها به تدریج، توسط نهادهای فراملی اروپا مانند اتحادیه اروپا و دادگاه عالی حقوق بشر اروپا برای دولتهای اروپایی‌ای که عضو آنها می‏باشند، در حال به وجود آمدن است. فرانسیس فوکویاما می‏نویسد: «آمریکاییها تمایل ندارند، هیچ ماخذی را برای مشروعیت مردمی بالاتر از مفهوم دولت ـ ملت ببینند.» ولی اروپاییها مشروعیت مردمی را ناشی از خواست جامعه بین‏المللی می‏دانند؛ از این رو، آنها به راحتی تن به هر تجاوزی نسبت به حاکمیت خود می‏دهند، در صورتی که آمریکاییها به لعن و نفرین آن می‏پردازند. تصمیمات شورای امنیت در تحدید استفاده از زور تنها یک نمونه از این دست به شمار می‏آید.

مرگ قانون

منبع دیگر اختلافات در سازمان ملل مربوط به زمانی است که باید قوانین ساخته شوند. آمریکاییها قوانین اصلاحی را ترجیح می‏دهند. آنان تمایل دارند، میدان را تا آنجا که امکان دارد برای رقابت باز بگذارند و به مقررات به عنوان آخرین مرحله نگریسته و زمانی آنها را به‌کار گیرند که بازارهای آزاد دچار شکست شده باشند. برعکس، اروپاییان قوانین پیش‏گیرانه‏ای را ترجیح می‏دهند که بحرانها را رفع کرده و بازارهای آزاد را قبل از اینکه دچار ضرر و شکست شوند، نجات دهند. اروپاییها ترجیح می‏دهند، اهداف نهایی را شناسایی کرده، مشکلات آتی را پیش‏بینی نموده و سپس، پیش از اینکه معضلات بیشتر و گسترده‏ شوند، ترقی و پیشرفت را سامان دهند. این نگرش، حاکی از نوعی ترجیح دادن پیش‏بینی‏پذیری است. از طرف دیگر، به‌نظر می‏رسد، آمریکاییان نسبت به نوآوری و بی‏نظمی موردی، احساس راحتی بیشتری دارند.

واکنشهای متفاوت و متغیر در کشورهای آتلانتیک در مورد پیدایش صنایع ارتباط دور و های‏تکنولوژی مثال ساده‏ای از این دست اختلافات به شمار می‏آیند. این موضوع درخصوص واکنشهای گوناگون کشورهای آن سوی آتلانتیک در خصوص استفاده از زور نیز مصداق دارد.

با این حال، هنوز در مورد ضرورت موافقت با قوانین سازمان ملل در خصوص استفاده از زور تفاوتهایی در نگرش و طرز تلقی کشورها وجود دارد که دلالت بر ناتوانی سیستم سازمان ملل می‏نماید. بسیاری از دولتها از سال 1945 با نقض آشکار منشور سازمان ملل، متوسل به استفاده از نیروی نظامی در بسیاری از موقعیتها شده‏اند که می‏توان گفت، حداقل منجر به سقوط یک رژیم شده است.

جامعه بین‏الملل نتوانسته به‌طور دقیق در تدوین منشور، پیش‏بینی کند که چه موقع زور می‏تواند غیرقابل پذیرش پنداشته شود و همچنین، نسبت به نمونه‎هایی که می‏تواند قابل پذیرش پنداشته شوند، رغبتهای لازم از خود نشان نداده است؛ از این رو، سازمان ملل، یک سیستم اختیاری است که پذیرش در آن بستگی به رضایت دولت دارد. این نوع کوته‏بینی، مصیبت‏بار است.

این نتیجه‎گیری می‏تواند تحت دکترین سنتی حقوق بین‏الملل به روشهای مختلفی تعبیر گردد. نقض گسترده یک معاهده توسط تعداد زیادی از دولتها در یک دوره طولانی می‏تواند به این معنا باشد که معاهده مذکور متوقف شده است و تبدیل به قانون کاغذی‌ای گردیده که دیگر الزام‏آور نیست. نقض قوانین همچنین می‏تواند نتیجه عادتی تلقی شود که ساختن قانون جدیدی را به همراه دارد، قواعد معاهده قدیمی را جابه‏جا و یا تعویض نموده و اجازه به‌کارگیری قواعدی را می‏دهد که زمانی به عنوان نقض قانون به شمار می‏آمده است. سرانجام نیز عمل و رفتار خلاف قانون این‎گونه نگریسته می‏شود که باعث قراردادن قانون در وضعیتی آشفته شده و قواعد حقوقی دیگر واضح نبوده و فاقد اعتبار می‏باشند. با این وجود، درعمل فرقی نمی‏کند که کدام چارچوب تحلیلی به کار گرفته می‏شود. موضع مبتنی بر کوتاهی حقوق بین‏الملل برای مدتها این بوده است که هرگاه امکان صدور دستور برای جلوگیری وجود ندارد، پس هر دولتی دارای آزادی عمل می باشد؛ بنابراین، هر قالب اصولی و اعتقادی که برای توصیف بحران جاری درنظر گرفته شود، نتیجه همانندی خواهد داشت. ویتگنشتاین گفته است: «اگر می‏خواهی بدانی که یک انسان مذهبی است، از او سوال نکن؛ بلکه به رفتارش نگاه کن.» همچنین است، هنگامی که می‏خواهید بدانید یک دولت چه قانونی را قبول دارد. اگر دولتها به‌واقع تصمیم گرفته بودند که اجرای قوانین سازمان ملل در مورد استفاده از زور را الزامی  کنند، هزینه‏های نقض آن قوانین بیشتر از هزینه‏های پذیرش آن می‏شد.

اما آنها چنین نکردند. اگر کسی نسبت به این دیدگاه تردید دارد، بهتر است با تامل بیشتری به بررسی اصرار کره شمالی برای انعقاد پیمان عدم تجاوز با ایالات متحده بپردازد. جدا از اینها، چنین شرطی از مرکز ثقل منشور سازمان ملل فرض‏گونه‏ است؛ ولی هیچ کس نمی‏توانست انتظار داشته باشد که آن تضمین بتواند موجب راحتی خیال پیونگ یانگ شود. منشور سازمان ملل همان راه پیمان کیلوگ ـــ بریاند را طی کرده است. این پیمان، معاهده‏ای است که به موجب آن در سال 1928 هر کشور بزرگی که در جنگ جهانی دوم شرکت می‏کرد، خودش را متعهد می‏ساخت تا متوسل به جنگ به عنوان ابزار سیاست ملی نشود. این پیمان، همان‎گونه که توماس بای‏لی، مورخ امور سیاسی نوشته است: «یادبودی از فریب را محقق ساخت. این (پیمان) نه تنها فریبنده و موهوم بود؛ بلکه بسیار خطرناک هم به شمار می‏آمد؛ زیرا افکار عمومی را وارد احساس امنیت باطلی می‏نمود.» لازم به یادآوری است که امروزه، هیچ دولت عاقلی، فریب این موضوع را نمی‎خورد که منشور سازمان ملل بتواند از امنیتش حفاظت کند.

شگفت‏انگیز اینکه برخلاف ابراز و ظهور علایم هشداردهنده، برخی از وکلای حقوق بین‏المللی در مواجهه با بحران عراق اصرار دارند که بگویند، دلیلی برای اعلام خطر در مورد وضعیت سازمان ملل وجود ندارد. در دوم مارس یعنی درست چند روز قبل از اینکه فرانسه، روسیه و چین اعلام کنند، تصمیم دارند قطعنامه‏ای را وتو نمایند و ایالات متحده هم اعلام  کرد که توجهی به تصمیم آنها نمی‏کند، آنه ماری اسلاوتر ـــ رییس انجمن حقوق بین‏الملل آمریکا و رییس دانشکده ودراو ویلسون در دانشگاه پرینستون ـ چنین نوشت: «آنچه که امروز در حال رخ دادن است، درست آن چیزی است که بنیانگذاران سازمان ملل انتظار داشتند.» برخی از کارشناسان دیگر اظهار می‏کنند؛ چون کشورها به‌صراحت اعلام نکرده‏اند که قوانین استفاده از زور منشور، دیگر الزامی نیستند، پس آن قوانین هنوز باید الزام‏آور تلقی شوند؛ ولی رفتار یک دولت نشان می‏دهد که چه دولتهایی آن را الزامی تلقی می‏کنند. حقیقت این است که هیچ دولتی ـــ البته و بدون تردید از ایالات متحده نیز ـــ درعمل این قانون را نپذیرفته که می‏گوید، قوانین تنها زمانی می‏توانند تغییر پیدا کنند که مرده‏بودن قوانین کهنه آشکارا اعلام گردد. دولتها به سادگی وارد این موضع نمی‏شوند، آنها از رویارویی بی‏دلیل پرهیز می‏کنند. جدا از اینها، دولتها به‌صراحت اعلام نکرده‏اند که پیمان کیلوگ ـــ بر‏یاند دیگر نمی‏تواند قانون خوبی باشد؛ بلکه تعداد اندکی این موضوع را به‎طور جدی ابراز نموده‎اند.

هنوز، تحلیلگران دیگری هستند که نگرانند پذیرفتن مرگ قوانین سازمان ملل در مورد استفاده از زور، مساوی دست برداشتن کامل از قواعد بین‏المللی حقوقی باشد. این کارشناسان بعدها دلیل می‏آورند که فشار افکار عمومی برای مجبورکردن آقای بوش برای مراجعه به آرای کنگره و سازمان ملل حاکی از این واقعیت است که حقوق بین‏الملل هنوز، شکل‎دهنده سیاست قدرت به شمار می‏آیند؛ ولی تمایز قوانین اجرایی از قوانین کاغذی نمی‏تواند مساوی دست برداشتن از حاکمیت یافتن قانون باشد. اگرچه تلاش برای موضوعیت  استفاده از زور برای برقراری قانون، نتیجه آزمون تاریخی روابط بین‏الملل در قرن بیستم محسوب می‌شود؛ ولی حقیقت این است که این آزمون شکست خورده است. سرباززدن از پذیرفتن این شکست موجب نخواهد شد که زمینه‏ها برای آزمایش دیگری از این دست در آینده، فراهم آید.

درواقع، هنگامی که ایالات متحده در سپتامبر سال 2002 به راحتی در سند امنیت ملی خود اعلام کرد که دیگر متعهد به قوانین منشور سازمان ملل در رابطه با استفاده از زور نیست، جای تعجب و شگفتی باقی نمانده است. آن قوانین فروریخته‏اند. عبارات «قانونی» و «غیرقانونی» هنگامی که پای موضوع استفاده از زور به میان می‏آید، معنادار محسوب نمی‌شوند. همان‏طور که پاول در 20 اکتبر گفت: «رییس‏جمهور اعتقاد دارد که او اجازه مداخله در عراق را دارد. درست نظیر آنچه که در کوزوو انجام دادیم.» البته، شورای امنیت برای استفاده از زور توسط ناتو علیه یوگسلاوی مجوزی نداده بود. این کار به گونه‏ای رسوایی‌برانگیز منشور سازمان ملل را نقض کرد؛ زیرا منشور اجازه مداخله بشردوستانه‏ای فراتر از جنگ پیش‏گیرانه را نمی‎دهد.

ولی با این وجود، پاول راست می‏گفت. درواقع، ایالات متحده اجازه حمله به عراق را داشت؛ البته نه به این خاطر که شورای امنیت آن را مجاز دانسته بود؛ بلکه به این دلیل که قانون بین‏المللی‌ای برای جلوگیری و ممنوع کردن آن وجود نداشت؛ بنابراین ممکن نبود که عمل غیرقانونی‌ای صورت پذیرد.

هوای گرم

پس، این قدرتهای اصلی بودند که دکل شورای امنیت را از بین بردند. دیگر نهادهای بین‏المللی نظیر ناتو نیز در تندباد به وجود آمده دچار سردرگمی شدند؛ زیرا فرانسه، آلمان و بلژیک از کمک آن به ترکیه برای دفاع از مرزهایش در صورت بروز جنگ در عراق، جلوگیری نمودند. در این مورد نیز فرانس هیزبرگ ـــ مشاور وزیر خارجه فرانسه ـــ گفت: «به پایان ائتلاف آتلانتیک خوش آمدید.»

چرا بادهای قدرت، فرهنگ و امنیت به تخریب خاکریزهای قانون پرداختند که برای تعادل بخشیدن به سرکش‏ترین تندبادهای ژئوپلیتیکی طراحی شده بودند؟ برای یافتن پاسخ سوال مزبور، به جمله زیر توجه کنید: «ما باید مثل گذشته به حمایت و دفاع از منافع حیاتی خود ادامه دهیم. کافی است به هر چیزی که ممکن است غیرقابل قبول باشد، بگویم: نه.» شاید عجیب باشد که بدانید این کلمات از سوی بازوهای دولت نظیر پل ولفوویتز، دونالد رامسفلد یا جان بولتون گفته نشده است. درواقع، این جملات به سال 2001 توسط ودرین ـــ وزیر امور خارجه وقت فرانسه ـــ عنوان گردیده است. به همین نحو نیز منتقدان آمریکای «ابرقدرت» ممکن است، حدس بزنند این جمله «من نسبت به دیگر دولتها احساس تعهدی نمی‏کنم» از سوی یک آمریکایی بیان شده باشد؛ ولی این جمله توسط گرهارد شرودر ـــ صدراعظم آلمان ـــ در 10 فوریه سال 2003 بر زبان رانده شده است. نخستین و آخرین حقیقت ژئوپلتیکی این است که دولتها، امنیت را با اعمال قدرت تامین می‏کنند. درنتیجه، نهادهای قانون‌مدار که بدون ابزار و ناشیانه به دنبال امنیت هستند، در نهایت به خارج از گردونه رانده می‏شوند.

نتیجه این اصل، این است که دولتها برای  کسب قدرت متوسل به ابزارهای سازمانی می‏شوند که در دسترسشان قرار دارند. برای فرانسه، روسیه و چین یکی از آن ابزارها، شورای امنیت است و حق وتویی که منشور دراختیار آنها قرار داده است. بنابراین قابل پیش‏بینی بود که این سه کشور حق وتو را برای چیدن نوک آمریکا به خوبی به‌کاربرده و می‌توانند پروژه‎ای که متعهد انجام آن شده بودند را پیش ببرند؛ بازگرداندن جهان به سیستمی چندقطبی. فرانسه در ضمن مجادله شورای امنیت برسر عراق، نامزد تحقق هدف مذکور بود. هدف اصلی هرگز خلع سلاح عراق نبود؛ بلکه براساس گفته‏های نماینده فرانسه در سازمان ملل «هدف اصلی و ثابت فرانسه در طول مذاکرات این بود که نقش و نظارت شورای امنیت تقویت شود» (البته شاید او باید فرانسه را نیز به آن اضافه می‏کرد.) منافع فرانسه در مجبورساختن ایالات متحده به عقب‏نشینی و سپس تسلیم در برابر دیپلماسی فرانسه بود. به همین صورت نیز انتظار می‏رفت، ایالات متحده برای پیش‏بردن پروژه خود یعنی «حفظ یک سیستم تک قطبی» متوسل به شورا یا نادیده‏گرفتن آن شود. جرج بوش در بیانیه مجمع ایالتی در سال 2003 گفت: «رویه این ملت ربطی به تصمیم دیگران ندارد.»

شاید فرانسه، روسیه و چین نیز خودشان را در جریان بحران عراق در موضع آمریکا قرار داده و هر کدام از این کشورها که متوسل به شورا می‏شد و یا آن را تهدید به نادیده انگاشتن می‏کرد، درست نظیر همان کاری را می‌کرد که ایالات متحده انجام داد. واشنگتن نیز به همین شکل خودش را جای پاریس، مسکو و پکن قرار می‏داد و حق وتوی خودش را مثل آنها به کار می‏گرفت. دولتها در جهت افزایش قدرت خود عمل می‏کنند، نه در جهت توانایی رقبایشان. چنین بینشی، چیز جدیدی نیست؛ بلکه سرچشمه آن دست‌کم به توسی دیدس می‏رسد که به ژنرالهای آتنی خود گفته بودبه میلانیهای بیچاره بگویند: «شما و یا هر کس دیگر، اگر دارای همان قدرتی که ما داریم می‏بودید، کاری را می‏کردید که ما انجام دادیم.» این نوع بینش دلالت بر قضاوتی اصولی و قانونی ندارد؛ بلکه نشان می‏دهد، ملتها چه رفتاری دارند.

بنابراین، واقعیت این است که سرنوشت شورای امنیت توسط آنچه در عراق انجام داد و یا آنچه را که انجام نداد، از دست تاریکی نجات پیدا نمی‏کرد؛ بلکه یکجانبه‏گرایی آمریکا به همان اندازه شورا را تضعیف کرده است که چند قطبی بودن جهان در دوران جنگ سرد آن را فلج ساخته بود. ساختار قدیمی قدرت به روسیه این انگیزه را داده بود تا شورا را دچار بلاتکلیفی و سکون نماید، ساختار کنونی قدرت نیز ایالات متحده را ترغیب کرد تا آن را دچار اختلاف و چنددستگی کند. از سوی دیگر، خود شورا نیز اراده قابل قبولی نداشته است؛ زیرا تهاجم آمریکا را تصویب کرد و چیزی را تایید کرده است که نمی‏توانست مانع از انجامش شود. اگر جنگی را تصویب نمی‏کرد، آن‌گاه ایالات متحده آن تصمیم را وتو می‏کرد. اگر هیچ نقشی را نپذیرد، دوباره از گردونه بازی خارج می‏شود. در حقیقت، اختلاف بر سر موضوع عراق موجب زوال شورا نبود؛ بلکه واقعیتهای ژئوپلتیکی موجب آن شد. یکی از این واقعیتهای ژئوپلتیک، اظهارات فوق‏العاده تعجب‏برانگیز و ضد و نقیض کولین پاول در دهم نوامبر سال 2003 بود که اعلام نمود: «ایالات متحده خودش را ملزم به رعایت تصمیم شورا نمی‏کند، حتی اگر فرض کنیم شورا اعلام کند عراق دست به نقض قابل توجهی زده است.»

تاکنون مطرح شده است که قطعنامه 1441 و پذیرش آن توسط عراق به نحوی حاکی از پیروزی سازمان ملل و برتری حاکمیت قانون بوده است؛ ولی این گونه نیست. اگر ایالات متحده، عراق را تهدید به تهاجم نظامی نکرده بود، بدون شک عراق نیز بازرسیهای جدید را نمی‎پذیرفت. با این وجود، چنین تهدیداتی در خصوص به کار بردن زور موجب نقض منشور می‏باشد. شورای امنیت هرگز به آمریکا مجوز اعلام تغییر رژیم در عراق و یا پیمودن راه‌های نظامی به آن سمت (تغییر حکومت عراق) را نداده بود؛ بنابراین، «پیروزی» شورا، پیروزی‌ دیپلماسی‌ای بود که توسط زور پشتیبانی می‏گردید یا دقیق‏تر بگوییم، پیروزی دیپلماسی‌ای که با توسل به تهدید و به زور و به‌صورت یک‏جانبه و نقض منشور سازمان ملل اجرا شد. تهدید غیرقانونی و یک جانبه‏گرایانه مذکور باعث مشروعیت بخشیدن به اتخاذ چندجانبه‏گرایی شد. شورای امنیت، مزایای ناشی از نقض منشور را درو کرد. اگرچه قطعنامه 1441 حاکی از پیروزی دیپلماسی آمریکا بود؛ ولی نشانه‏ای برای شکست حاکمیت قانون بین‏الملل نیز به‌شمار می‌رفت. هنگامی‏که پیش‏نویس بعد از هشت هفته بحث در نهایت، تصویب شد، دیپلماتهای فرانسه، چین و روسیه با ترک جلسه شورا، اعلام کردند که آنها مجوز حمله به عراق را به ایالات متحده نداده بودند و قطعنامه 1441 جایی برای «اقدام خودسرانه» نگذاشته است. از سوی دیگر، دیپلماتهای آمریکایی ادعا نمودند که شورا به صراحت اجازه انجام این کار را داده است. البته، با توجه به فحوای کلام قطعنامه می‏توان گفت که هر دو ادعا به گونه‏ای از حمایت قطعنامه برحذر بوده‏اند. این وضعیت، نشانی از اینکه قانون مهم و بزرگی وضع گردیده، نداشت. نخستین وظیفه هر قانونگذار صحبت کردن به روشی قابل فهم است و همچنین، بیان قوانین توسط کلماتی که برای همه قابل درک و دارای معنای یکسان برای همه باشد. اعضای سازمان ملل با توجه به منشور سازمان، ملزم به پذیرش تصمیمات شورای امنیت هستند؛ بنابراین، آنها این حق را دارند که انتظار داشته باشند، شورا تصمیمات خود را به صورت واضح بیان کند. شانه خالی‏کردن از زیر بار این وظیفه، هنگام رویارویی با مخاطرات باعث تضعیف و اضمحلال حاکمیت قانون می‏شود.

دومین قطعنامه که در 24 فوریه صادر شد، برخلاف سودمندی دیپلماتیکش، تاییدیه‏ای بود بر حاشیه‏نشین‎سازی شورای امنیت. عبارات مبهم قطعنامه مزبور به دنبال کسب بیشترین حمایت بود؛ ولی به قیمت بی‏اعتباری حقوقی‏اش تمام شد. قطعنامه همان‎گونه که در نظر گرفته شده بود، می‏توانست هرگونه تفسیری را به همراه داشته باشد. یک ابزار قانونی که می‏توانست معنای هر چیزی را بدهد و همچنین می‏توانست فاقد معنا و مفهوم باشد. در گیرودار مرگ شورا آنچه بیشتر اهمیت یافته بود، این بود که شورا «چیزی» بگوید، نه اینکه «چیز با اهمیتی» بگوید. پیشنهاد مصالحه یک بار دیگر به دولتها این اجازه را داده بود که ادعا نمایند، نظرات موازی ولی شخصی، موجب معنابخشیدن به واژه‏های فاقد مفهوم شورا می‏گردد، درست نظیر آنچه که آنها بعد از موافقت با قطعنامه 1441 ادعا کرده بودند. هشتاد و پنج سال بعد از 14 اصل ویلسون، اینک جدی‏ترین الزامات حقوق و قوانین بین‏الملل تنها در قالب سرتکان دادنها و چشمک‏زدنها و یا میثاق‏نامه‏های محرمانه‏ای که به گونه‏ای محرمانه نیز وارد میدان شده بودند، مورد یادآوری و توجه قرار می‏گیرند.

دولتها و مفسران مایل به بازگرداندن جهان به سوی ساختاری چندقطبی اقدام به طرح  استراتژیهای گوناگونی در واکنش به زوال شورا کرده‏اند. برخی از کشورهای اروپایی نظیر فرانسه اعتقاد دارند که شورا می‏توانست همانند یک مانع فراملیتی (دارای وجهه فرادولتی) در برابر اقدام آمریکا، به مرتفع کردن عدم توازن قدرت و ناهمگونیهای فرهنگی و امنیتی به‌وجود آمده بپردازد. اگر بخواهیم دقیق‏تر بگوییم، فرانسه امیدوار بود تا با استفاده از شورای امنیت به عنوان یک دژکوب، قدرت آمریکا را خنثا نماید. اگر این استراتژی به کار برده شده بود، جهان در قالب مفهومی فراملیت‏گرایانه به سوی ساختار چندقطبی بازمی‏گشت؛ ولی این روند، حاوی وضعیتی غامض و غیرقابل اجتناب می‏گردید. چه شکلی از کار ‏توانسته است، موجب پیروزی «فراملیت‏گراهای» اروپایی شود. البته که فرانسه می‏توانسته برنامه آمریکا در مورد عراق را وتو کند؛ ولی کسب پیروزی از این راه باعث شکست می‏شد؛ زیرا به هر حال آنچه آمریکا در مورد نیتش از پیش اعلام کرده بود، صورت می‌پذیرفت و در این فرایند، تنها حلقه ارتباطی فرانسه با یک نهاد قانونی که توسط آن می‏توانست آمریکا را به عقب براند از بین می‎‏رفت. عدم توانایی این دو کشور برای حل وضعیت غامض به‌وجود آمده باعث شد، فرانسه به قوزک گزیدنی دیپلماتیک روی آورد. وزیر امور خارجه فرانسه می‏توانست هم‌زمان با چرخیدن دوربینها، انگشتان خود را روبه‌روی وزیر امور خارجه آمریکا در هوا بچرخاند و یا او را در جلسه‏ای که مربوط به موضوع دیگری است، با طرح موضوع عراق به دام بیندازد؛ ولی عدم توفیق شورای امنیت در توقف واقعی جنگی که فرانسه مصرانه مخالف آن بود، به همان اندازه باعث نمایان ساختن ضعف فرانسه شد که موجب ناتوانی و ناکارامدی خود شورا گردید.

با این وجود، مفسران به بیان و مطرح کردن شفاهی استراتژیهایی پرداختند تا از این طریق بتوانند در کمین تهدیدات کنونی آمریکا که متوجه حاکمیت قانون شده، بپردازند. برخی با روحیه‏ای کمونیستی استدلال می‏کنند که کشورها باید بر مبنای منافع عمومی عمل کنند، نه بر مبنای کلمات وردین که گفته است: «اتخاذ تصمیمها بر مبنای تفاسیر خودشان و برای منافع خودشان.» اسلاوتر می‏گوید: «آمریکا باید در سازمان ملل باقی بماند؛ زیرا دیگر ملل به محله‏ای نیاز دارند تا بتوانند در آن، آمریکا را مهار کنند.» هندریک هرتزبرگ این پرسش را مطرح می‏سازد «از بدگمانی محافظه‏کارانه نسبت به قدرتی که لجام‎گسیخته است چه حاصل می‏شود؟ باور محافظه‏کارانه در خصوص یک دولت محدود به ابزار مهار و توازن به کجا ختم می‏گردد؟ در این صورت بورک در گور خودش لرزیده است. مادمیون و هامیلتون نیز این باور را داشتند.» هرتزبرگ می‏گوید که، واشنگتن باید به طور اختیاری از قدرتش چشم‏پوشی کند و از سلطه ورزیدن، به خاطر ایجاد دنیایی چندقطبی که ایالات متحده در آن همسان و در توازن با دیگر قدرتها است، صرف نظر نماید.

هیچ کس تردیدی درمورد فایده مهار و توازن ـــ در صورتی که به صورت بومی و خانگی گسترش یابد ـــ برای تحت کنترل درآوردن اعمال قدرت مستبدانه ندارد. قراردادن جاه‏طلبی در برابر جاه‏طلبی فرمولی بود که برای مراقبت و حفاظت از آزادی به‌کاربرده می‏شد. با این وجود، مشکل به‌کار بردن این نگرش و رویه در عرصه بین‏المللی این است که ایالات متحده را با بازگذاشتن راه رقبایش که درواقع، دارای نظام ارزشی بسیار متفاوتی با خودش می‏باشند، ملزم به رفتار علیه منافعش می‏کند. به نظر می‏رسد، هرتزبرگ و دیگران نمی‎پذیرند که انتظار از ایالات متحده برای مهارشدن توسط چین و روسیه درحقیقت، غیرواقع‏گرایانه است. جدا از همه اینها آیا چین، فرانسه، روسیه و یا هر کشور دیگری، در صورتی که خود را در موقعیت ایالات متحده می‏یافت، به طور اختیاری دست از قدرت برتر خود می‏شست؟ به یاد داشته باشید که فرانسه هم‏اکنون به دنبال کم کردن فاصله بین خود و ایالات متحده است؛ ولی درصدد برهم زدن توازن بین خود و دیگر قدرتهای کوچک‌تری که ممکن است به مهار نیروی خود فرانسه منجر گردد، نمی‏باشد.

علاوه بر این، دلیل ضعیف‏تری وجود دارد که باور کنیم، برخی مکانهای هندسی جدید و ناآزموده قدرت که شاید با پیشینه‏ای قدیمی تحت سلطه و نفوذ دولتهای سرکوبگر بوده‏اند، بتوانند در اعمال قدرت سلطه‏جویانه‏ای که نظیر آن هم‌اینک توسط ایالات متحده تمرین می‏شود، قابل اعتمادتر باشند. آنهایی که می‏خواستند سرنوشت سیاره خاکی را به دست نگهبان تا حدودی تیره و مبهم پلورالیسم جهانی بسپارند، به‌ظاهر و به طرز غریبی این سوال کهنه و قدیمی را فراموش کرده‏اند که می‏پرسد: چه کسی نگهبانی از آن نگهبان را به عهده خواهد داشت؟ و اینکه آن نگهبان چگونه از صلح بین‏المللی حفاظت به عمل خواهد آورد؟ آیا با خواهش کردن از دیکتاتورها برای وضع ممنوعیتهایی علیه سلاحهای کشتار جمعی (نظیر آنچه که فرانسه از صدام خواست.)

اگرچه طرفداران نظریه کمونیسم نتوانستند این نکته را دریابند؛ ولی جیمز مادیسون به لحاظی به این نکته رسیده بود. مادیسون و دیگر بنیانگذاران قانون اساسی ایالات متحده در هنگام تهیه پیش‏نویس آن قانون تا حد بسیار زیادی با وضعیت غامض و پیچیده‏ای رو‏به‏رو بودند که جامعه جهانی امروز، در رویارویی با سلطه آمریکا با آن مواجه است. سوالی که از سوی طراحان قانون اساسی مزبور مطرح شد، این بود که چرا «قوی» باید انگیزه‏ای برای اطاعت از قانون داشته باشد؟ مادیسون پاسخ این سوال را در مقالاتی که در خصوص دولت فدرال نوشته بود، چنین بیان کرده است: «انگیزه او (قوی) در تخمین و پیش‏بینی شرایط آینده و این احتمال ضعیف نهفته است که ممکن است «قوی» روزی ضعیف شود و از این رو، نیاز به حمایت قانون داشته باشد.» مادیسون همچنین می‏نویسد: «عدم اطمینان به وضعیت موجود است که «قوی» را به بازی با قانون وامی‏دارد؛ ولی اگر آینده قابل اطمینان می‏بود و یا اگر «قوی» باور داشت که آینده می‏تواند اطمینان بخش باشد و یا اینکه اگر آینده پیش‏بینی کننده یک سلطنت ماندگار برای «قوی» می‏گردید، آنگاه انگیزه «قوی» برای اطاعت از قانون رخت برمی‏بست.» بنابراین، سلطه وارد تنش با اصل برابری و مساوات می‏شد و سلطه‏جویان از سوق دادن قدرتشان در یک چهارچوب قانونی، سرباز می‏زدند. هنگامی‏که بریتانیا بر دریاها حکمرانی می‏کرد، وایت هال نسبت به اعمال محدودیت در به‌کارگیری زور برای اداره محاصره‏های دریایی که انجام می‏داد، مخالفت می‏کرد. لازم به یادآوری است که اعمال آن محدودیتها به شدت از سوی ایالات متحده تازه‏پا و دیگر دولتهای ضعیف‏تر پشتیبانی می‏گردید. هر سیستمی که تحت تسلط یک ابرقدرت قرار داشته باشد، به سختی خواهد توانست به برقراری و یا حفظ نوعی حاکمیت قابل اعتماد قانون بپردازد. این است، وضعیت غامض مادیسونی که امروزه، جامعه بین‏الملل با آن مواجه است و این است، وضعیت غامضی که به گونه‏ای غم‏انگیز در نزاع شوم زمستان جاری در شورای امنیت تا به آخر حاکم بود.

بزرگ‎ترین وظیفه شورای امنیت که توسط منشور سازمان ملل تعیین شده است، حفظ صلح و امنیت بین‏الملل بود. منشور برای اجرای این وظیفه زیر سایه شورا، برنامه‏ای ترتیب داده بود. بنیانگذاران سازمان ملل عمارت کوتیگی (نوعی معماری تحت نام گوتیک) چندطبقه‏ای با ایوانهای مجلل، ستونهای وزین و مناره‏های رفیع و ناودانهای مهیب برای راندن ارواح شیطانی ساختند.

در زمستان 2003 کل عمارت فروریخت. برای پیداکردن دلیل این فروپاشی، بازنگری برنامه اولیه و سرزنش معماران آن هر کسی را وسوسه می‏کند. با این حال، واقعیت این است که تقصیر فروپاشی شورا در جای دیگری نهفته است؛ در جابه‎جاکردن زمین زیر عمارت. همان‏گونه که امسال به گونه‏ای دردناک معلوم گردید، زمینی که معبد سازمان ملل بر روی آن ساخته شده بود، توسط درزها و شکافهایی که در آن وجود داشت به‌طور کامل قطعه‏ قطعه گردید. آن زمین نمی‏توانست هرم قانون‏مدار و رفیع انسانیت را بر دوش خود حمل کند. اختلافات و تفاوتها در میزان قدرت، تفاوتهای فرهنگی و دیدگاه‏های متفاوت در مورد استفاده از زور، این معبد را واژگون نمود.

قانون به طور طبیعی، «رفتار» را تحت نفوذ خود قرار می‏دهد؛ البته، این کار هدف او به شمار می‏آید. با این وجود، در بهترین نهادهای قانون‎مدار بین‏المللی، قوانین و رژیمهای مربوط به امنیت بین‏الملل در حد وسیعی در اولویت آخر قرار می‏گیرند. این وضعیت، بازتاب وجود علل و عوامل در لایه‏های زیرین است. آن علل و عوامل به تنهایی و به صورت خودکار تعیین کننده رفتار یک دولت به شمار نمی‏آیند؛ بلکه خود معلول قدرتهای بزرگ‏تری هستند که آن «رفتار» را شکل داده‏اند. هرچه جریانات عمیق‏تر متحول می‏شوند و هرچه واقعیتهای جدید و روابط جدیدتری (پدیده‎های جدید) بروز پیدا می‏کنند، دولتها، وضعیت و جایگاه خود را تغییر می‏دهند تا از فرصتهای جدید بیشترین استفاده را برای افزایش قدرتشان به عمل آورند. نقض قواعد امنیت، هنگامی رخ می‏دهند که دولتها در برابر نهادهایی که قبول ندارند، به حال خود رها می‏شوند؛ درنتیجه، آنچه که زمانی قواعد و قوانین عملی و موثر به شمار می‏آمد، تنها به قوانین کاغذی‌ای مبدل می‏شود.

این حالت حتی با وجود بهترین قوانینی که به منظور حفظ امنیت بین‏الملل تدوین شده‏اند، رخ می‏دهد؛ قوانینی که زمانی منعکس کننده پویاییهای  موجود در لایه زیرین جغرافیایی سیاسی بودند. همچنین است در مورد بدترین قوانین، یعنی قوانینی که بدون توجه به پویاییها تدوین شدند. این قوانین، مدت زمان اندکی عمر می‏کنند و اغلب به محض اینکه رعایت آنها درخواست می‎شود، کنار گذاشته می‏شوند. درهر دو حالت، در نهایت بی‏اعتباری محقق می‏گردند، نظیر آنچه که زوال سازمان ملل را ترسیم نمود. کمیته نظامی‏اش کم‌وبیش،  خیلی زود از بین رفت. رژیم استفاده از زور در منشور به مدت یک سال تعطیل و بدون استفاده ماند. خود شورای امنیت در طول جنگ سرد، لنگان لنگان طی طریق کرد، در دهه 1990 دستخوش تجدید حیات مختصری شد و سرانجام، در جریان کوزوو و عراق از تب و تاب فروافتاد.

روزی، سیاستمداران به میدان طراحی بازخواهند گشت. آن هنگام، نخستین درس از شکست و سقوط شورای امنیت باید به عنوان اولین اصل برای مهندسی و طراحی مدنظر قرار گیرد و آن اصل این است: «آنچه طراحی باید شبیه آن به نظر برسد، این است که آن طراحی تابعی باشد از آنچه که می‏تواند باشد.» اگر یک نظام‎نامه جدید قانون بین‏الملل به‌درستی عمل کند، باید منعکس کننده پویاییهای زیربنایی قدرت، فرهنگ و امنیت باشد. اگر نتواند به گونه‏ای صحیح و موثر عمل کند و قواعدش دوباره غیرواقع‎‏گرایانه بوده و به انعکاس روشهای حقیقی رفتار دولتها و قدرتهای واقعی که نسبت به آنها پاسخگو است نپردازد، آنگاه جامعه ملل دوباره با قوانینی کاغذی روبه‏رو خواهد بود که موجب ازهم پاشیدگی‏اش می‏شود. ناکارامدی سیستم سازمان ملل یک معضل حقوقی نبود؛ بلکه یک مشکل ژئوپلتیکی به شمار می‏آمد. تحریفهای حقوقی که موجب تضعیف سازمان گردید، معلول بودند نه علت. اسلاوتر در دفاع خود از سازمان می‎گوید: «سازمان ملل بر این قضیه بنا نهاده شد که «حقایق» بر امور سیاسی برتری دارند.» مشکل هم به‌طور دقیق در اینجا قرار دارد. اگر قرار است، ملتها به جای قوانین کاغذی به رعایت و مرافقت با قوانین عملی و موثر بپردازند، پس نهادهای قانونی و «حقایقی» که بر مبنای آن عمل می‏کنند، باید از بطن تعهدات سیاسی جریان پیدا نمایند نه بر عکس آن.

دومین عبرتی که می‏توان از ناکامی سازمان ملل گرفت، این است که قوانین باید برگرفته از روشی باشد که دولتها به‌واقع «از طریق آن» رفتار می‏کنند، نه روشی که مشخص می‏سازد، چگونه «باید» رفتار نمایند. اولیور وندل‌هولمز در این رابطه می‏نویسد: «اولین ضرورت قانون بی‏عیب این است که با احساسات و تقاضاهای واقعی جامعه، چه درست باشند و چه غلط، برابر باشد.» این عقیده مورد لعن و تکفیر معتقدان به حقوق طبیعی قرار می‏گیرد، همچنین، فیلسوفان صندلی‏نشین که «می‏دانند» چه قواعدی باید به کنترل دولتها بپردازد، خواه دولتها آن قواعد را بپذیرند و یا نپذیرند؛ ولی ایده‏آل‏گرایان ممکن است به یاد آورند که سیستم حقوق بین‏الملل اختیاری است. خوب است یا بد، قوانین این سیستم بر مبنای «پذیرفتن و رضایت» دولتها قرار دارد. دولتها نسبت به قوانینی که با آن موافق نیستند، احساس تعهد نمی‏کنند. این سیستمی وست فالینی است، چه آن را دوست داشته و یا نداشته باشید و هنوز، برای ما خیلی عالی به نظر می‏رسد. تظاهرکردن به اینکه آن سیستم می‏تواند بر مبنای تصورات ذهنی اخلاقی ایده‎آل‎گرایان قرارگیرد، موجب اخلاقی شدن آن نخواهد شد.

معماران نظمی قابل اعتماد و جدید برای جهان باید به چیز دیگری غیر از قصرهای پوشالی ساخته شده بر ابرها فکر کنند، (یعنی فراسوی «حقایقی» خیالی که به امور سیاسی پیشی دارند) به عنوان مثال، نظیر تئوری جنگ منصفانه و اندیشه برابری اقتدار دولتها. این موضوع و نیز دیگر عقاید تعصب‏آمیز قدیمی بر روی تصورات و اندیشه‏های کهن در مورد صداقت، عدالت و اخلاق جهانی سایه افکنده‏اند. کره خاکی ما امروز، توسط رقابت‏جویی ایده‏ها بر سر «برتری صداقت» و توسط منتقدان واقعی که در تمام سرزمینها نظیر قیصر روم فکر می‏کنند «رسوم قوم و سرزمینش درواقع، قوانین طبیعت به شمار می‏آیند» دچار گسیختگی غریبی شده است. ایده‏های قرون وسطایی در مورد حقوق طبیعی و قوانین طبیعی که بنثمن آنها را «یاوه‎هایی با عصاهای چوبی» نامید، چیزی بیشتر از فراهم کردن برچسبهای مناسب برای اولویت‌خواهی تندخویانه انجام نداد و هنوز هم همانند رجزهایی هستند که در هر کجای جهان به کار دو طرف مخاصمه می‏خورند.

هم‌زمان با حرکت جهان به سوی یک عصر انتقالی جدید، فرهنگ لغات اخلاق‏گرایان باید کنار گذاشته شود تا تصمیم‏گیرندگان بتوانند تمرکزی واقع‏بینانه بر روی آنچه که به‌‌واقع در معرض خطر است، داشته باشند. پرسشهای واقعی در مورد دستیابی به صلح و امنیت بین‏المللی به‌طور کامل واضح و روشن هستند: اهداف ما چه می‏باشند؟ چه ابزاری برای رسیدن به آن اهداف برگزیده‏ایم؟ آیا آن ابزار قابل اتکا و اجرا می‏باشند؟ اگرنه، چرا؟ آیا گزینه‎‏های بهتری نیز وجود دارند؟ اگر آری، به چه سازگارهایی نیاز داریم؟ آیا تمایلی به ایجاد آن سازگاریها داریم؟ هزینه‏ها و عواید آن و گزینه‏های رقابت‏جو چه می‏باشند؟ آنها از چه حمایتی برخوردار می‏شوند؟ پاسخ دادن به آن سوالات نیازمند وجود یک قانون‏گرای متافیزیک نیست. ضرورتی هم برای ارایه یک نظریه بزرگ و یا وجود  فردی که خود را عادل و باتقوا می‏داند، نمی‏باشد. هولمز می‏گوید: «حیات قانون بر مبنای استدلال نیست؛ بلکه وابسته به تجربه و آزمایش است. انسانیت نیاز به دستیابی به یک اجماع نهایی بر سر خیر و شر ندارد؛ زیرا وظیفه‏ای که پیش رو دارد، جنبه عملی و تجربی دارد نه نظری.» تسریع در رسیدن به یک اجماع در گرو حذف موانع، عبور از معانی مجادله‏آمیزی نظیر «درست» و «غلط» و تمرکز عملی بر نیازها و اولویتهای واقعی انسانهایی است که متحمل رنجهایی هستند که شاید غیرضروری باشد. ممکن است، سیاستمداران هنوز، قادر به پاسخگویی به این سوالات نباشند؛ زیرا قدرتهایی که شورای امنیت را به زیر کشیدند و جرج کنان از آنها به عنوان «منابع پنهان بی‏ثباتی نظام بین‏الملل» یاد می‏کند، به این زودی از صحنه کنار نخواهند رفت؛ ولی دست‌کم سیاستمداران می‏توانند سوالات را جدی بگیرند.

یکی از نتایج مضر و مهلک حقوق طبیعی این ایده است که دولتها در اقتدار برابر هستند. همچنان که کنان اشاره کرده است: «اندیشه برابری اقتدار دولتها یک افسانه است» او می‏گوید: «اختلافهای موجود بین دولتها، این مفهوم را مسخره‏آمیز می‏سازد.» به‌کار بردن این قضیه در مورد دولتها که همگی برابر می‏باشند، با وجود حقایقی نظیر اینکه آنها نه در قدرت، نه در ثروت و نه در میزان احترامشان به نظم بین‏الملل و یا حقوق بشر مساوی و برابر نیستند، موجب غلط از آب درآمدن مفهوم برابری است.

اصل برابری اقتدار هنوز، به ساختار سازمان ملل روح و جان می‏دمد؛ ولی آن را در اداره موثر بحرانهایی نظیر دستیابی به سلاحهای کشتار جمعی که به‌طور دقیق از پیش‏پنداری (فرض قبلی) برابری اقتدار منتج می‏گردد، ناتوان می‏سازد. رفتار کردن با دولتها با این نگاه که برابر هستند، موجب جلوگیری از رفتار کردن با افراد با همان نگاه (برابربودن) می‏شود؛ زیرا اگر یوگسلاوی به‌واقع برخوردار از حق عدم مداخله، نظیر و برابر با دیگر کشورها می‏شد، آنگاه شهروندانش نیز برخورداری از حقوق بشر، نظیر و برابر با افراد دیگر کشورها را تکذیب می‏کردند؛ چرا که حقوق انسانی آنها تنها توسط مداخله می‏توانست محقق گردد؛ در این سال، رفتار کردن با کشورها مطابق با اصل غیرمنطقی برابری به گونه‏ای در شورا مطرح شد که تا پیش از این سابقه نداشته. قرار بر این شد که تصمیم شورا توسط کشورهای آنگولا، گینه و کامرون اتخاذ گردد، یعنی کشورهایی که نمایندگانشان در کنار و دارای صدا و رای برابر با نمایندگان کشورهای اسپانیا، پاکستان و آلمان بودند. اصل برابری، با نادیده‎گرفتن نهمین رای بحرانی که برای پیروزی بالقوه اکثریت ضروری است، به هر عضو گردشی شورا این اجازه را می‏داد تا نقش یک وتوی غیررسمی را بازی کند.البته، امتیاز قانونی حق وتو برای پنج عضو دایم، پادزهری بود که منشور سازمان برای اندیشه لجام گسیخته «طرفدار مساوات بشر» تعیین کرده بود؛ ولی این مکانیسم به خوبی عمل نکرد؛ زیرا این حق وتوی مشروع به‌طور هم‌زمان، هم اصلاح‏کننده خوبی بود و هم تخریب‏کننده خوبی. ایالات متحده را تا سطح فرانسه پایین آورد و فرانسه را در سطحی بالاتر از هندوستان که در جریان قضیه عراق حتی یک صندلی چرخشی در شورا به دست نیاورد، قرارداد؛ ولی حق وتوی قانونی هنوز، کاری برای کمرنگ کردن حق وتوی غیررسمی اعضای چرخشی شورا انجام نداد. نتیجه این شد که شورای امنیتی به وجود آید که منعکس‏کننده ساختار واقعی قدرت در جهان بوده که دارای دقت یک آیینه نصب شده در مراکز تفریحی و سرگرمی است و به گونه‏ای عمل نماید که پیش‌تر ذکر شد و اما سومین درس بزرگ زمستان سال گذشته: از نهادهای قانونی نمی‏توان انتظار داشت به تصحیح کژیهایی بپردازند که در درون ساختارشان جای دارند.

بنابراین می‏توان گفت، دلیل ضعیفی وجود دارد که باور کنیم، شورای امنیت به زودی برای در دست گرفتن افسار جریانات امنیتی دوباره به هوش خواهدآمد، حتی اگر جنگ علیه عراق به نتیجه مطلوبی برسد. اگر جنگ با موفقیت پایان پذیرد، اگر ایالات متحده سلاحهای کشتار جمعی عراق را که به نظر می‏رسد وجود نداشته باشد، پیدا کند و اگر بازسازی در عراق به خوبی پیش برود، احتمالا انگیزه و رغبت اندکی برای زندگی بخشیدن به شورا وجود خواهد داشت. در این صورت شورا همان راهی را خواهد رفت که «جامعه ملل» پیمود. سیاستمداران آمریکا نیز همان رفتاری را با شورا خواهند کرد که با ناتو در ذیل جریان کوزوو داشتند: دوباره هرگز. ائتلافات ویژه بر سر یک هدف، باعث موفقیت آن خواهد شد.

و اگر جنگ، طولانی و خونین شود، اگر ایالات متحده سلاحهای کشتار جمعی عراق را نیابد و اگر بازسازی عراق میسر نگردد، مخالفان جنگ با این ادعا که اگر ایالات متحده فقط به منشور سازمان وفادار مانده بود، در گل فرو نمی‏رفت، بهره فراوانی خواهند برد؛ ولی شورای امنیت از فرجام بد آمریکا سودی نمی‏برد؛ زیرا ائتلافهای به‌وجود آمده از رقبا و متخاصمین، ریشه‏های عمیقی پیدا می‏کرد، آنها منتظر می‏ماندند و عرصه را بر ایالات متحده که قصد خواهد داشت از روی وظیفه‏شناسی در شورایی که وتوهای در حال افزایشی انتظارش را می‏کشند، مشارکت جوید، تنگ خواهند کرد.

با این وجود، هنوز، شورای امنیت گاه‏گاهی برای مواجهه با موضوعاتی که به‌طور مستقیم مربوط به راس هرم سلسله مراتب قدرت جهان نمی‏باشد، به کار خواهد آمد. به عنوان مثال، در خصوص هر کشور بزرگی که در معرض خطر قریب‏الوقوع تروریسم و یا موج تکثیر سلاحهای کشتار جمعی قرار گیرد. هیچ کس از به ثمر رسیدن چنین تهدیداتی فایده نخواهد برد. هنوز هم هنگامی‏ که علاج یک واقعه، غیرنظامی باشد، تحمل سوءظنهای موجود در میان اعضای دایم شورا و کاهش اعتبار، موجب لطمه‏زدن به اثربخشی شورا در رویارویی با این پی‏آمدها و جریانات خواهد شد.

درهر صورت، شاید آمریکا در پایان جنگ، تحت فشار قرار گیرد تا کاربرد زور در دکترین خود را محدود نماید. برخلاف سرزنشها و تذکرات شیراک، «جنگ، همیشه بدترین راه‏حل نیست.» کاربرد زور گزینه بهتری نسبت به دیپلماسی، در مواجهه با مستبدان از میلوسوویچ تا هیتلر به شمار می‏آمد و متاسفانه، ممکن است، گاهی اوقات به عنوان تنها راه و بهترین روش برای مبارزه با تکثیر سلاحهای کشتار جمعی باشد. استفاده از زور در صورتی که در مقایسه با رنج غیرنظامیان مورد قضاوت قرار گیرد، اغلب می‏تواند انسانی‎تر از تحریمهای اقتصادی‌ای شود که کودکان را بیشتر از نظامیان، تحت ستم و گرسنگی قرار می‎دهد (این موضوع درعراق مشهود بود.) خطر بزرگ‎تر بعد از دومین جنگ خلیج این نیست که ایالات متحده هرگاه که لازم نباشد از زور استفاده خواهد کرد؛ بلکه این خواهد بود که به‏خاطر مخالفتهای افکار عمومی و چرخشهای اقتصادی هنگامی‏که لازم است، از زور استفاده نکنند. حال که دنیا در معرض مخاطرات ناشی از آشفتگی کنونی قرار گرفته است، بر عهده ایالات متحده است تا از قدرتش برای توقف و یا کندکردن آهنگ فروپاشی و تجزیه استفاده نماید.

تمام کسانی که به حاکمیت قانون اعتقاد می‏ورزند، آرزو دارند، کاروان عظیم انسانیت حرکتش را دوباره آغاز کند. ایالات متحده با حرکت کردن به سوی از بین بردن آشفتگی فعلی، می‏توانست از مزایای به‌کار بردن قدرتش در جهت ساخت مکانیسم جدید بین‏المللی که ضامن صلح و امنیت جهانی می‏گردید، بهره‏‎مند شود. شوکت آمریکا برای همیشه پابرجا نخواهد ماند؛ از این‌رو، احتیاط حکم می‏کند، نهادهای مبنی بر ساختاری واقع‏گرایانه به‌وجود آیند که قادر به تامین و یا توسعه منافع ملی آمریکا باشند، حتی هنگامی‏ که نیروی نظامی کافی و مناسبی وجود نداشته باشد. در این صورت، چنین نهادهایی می‏توانستند برتری و تفوق آمریکا را افزایش داده و دوره زمانی دنیای تک قطبی را طولانی‏تر کنند.

طرفداران و حامیان قانون هنوز باید در خصوص امکان برقراری و ساخت چهارچوب جدید حقوقی که بتواند جایگزین ساختار از بین رفته شورای امنیت گردد، از خود سرسختی نشان بدهند. قدرتهایی که موجب بی‏اثرسازی و ضایع شدن شورا گردیدند، از بین نخواهند رفت. یک ایالات متحده پیروز و یا سر به راه شده، هیچ‏کدام، انگیزه کافی برای گردن نهادن مجدد به قیود قدیمی‌ای که در یک متن جدید قرار گرفته‏ است، نخواهند داشت. از سوی دیگر، هم رقبای متواضع وهم رقبای مدعی، رغبت و میل کافی در کنار تلاشهای قبلی خود بروز خواهند داد تا قیود مورد اشاره را بر ایالات متحده تحمیل نمایند. همچنین، ملتها با هزینه دیگران به دنبال قدرت و امنیت بیشتر خواهند بود. ملل هنگامی‏ که کاربرد زور ضرورت پیدا کند، به مخالفت با آن ادامه خواهند داد. چه بخواهیم و چه نخواهیم، این مسیری است که دنیا در آن قرار گرفته است. تشخیص دادن این واقعیت، نخستین گام به سوی راه‏اندازی مجدد حرکت کاروان بشریت خواهدبود.

پی‏نوشتها

1 ___ Why the Security Council Failed ___ Foreign Affairs, May/June 2003.

2 ـــ مایکل، جی. گلنون  استاد حقوق بین‏الملل دانشگاه تافتز آمریکا ـــ دانشگاه کالیفرنیا ـــ مشاور حقوقی کمیته روابط خارجی سنا، مشاور آژانس بین‏المللی انرژی اتمی و عضو انجمن حقوقدانان آمریکا می‌باشد.