رانت نفت و دردسرهایش

مدخل

اولین چاه نفت ایران در سال 1287.ش/ 1908.م در مسجد سلیمان بهره‌برداری شد،^[1] با این حال تأثیرهای سیاسی و اجتماعی استخراج طلای سیاه تا سال‌ها در ایران هویدا نشد و سلسلة قاجار سال‌های پایانی خود را با درآمد حاصل از مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم، خالصجات و فروش آنها و همچنین معادن گذراند.^[2] اقتصاد ایران در عهد قاجار، که در پی شکست‌های نظامی از خارجی‌ها و ناامنی‌های قومی رو به از هم پاشیدگی داشت، بیشتر به تولیدات کشاورزی و تجارت خارجی وابسته بود و تمرکز اصلی دولت برای کسب درآمد بر بخش‌های حمل و نقل، مالیات‌ها، تعرفه‌های تجارت خارجی و واگذاری امتیازات به خارجی‌ها بود.^[3]

از سال 1291.ش/1912.م تا سال 1312.ش/ 1933.م، که هشت سال از حکمرانی رضاخان بر ایران گذشته بود، بر اساس امتیاز دارسی درآمد بسیار کمی بابت حق‌الامتیاز سالانه برداشت از منابع نفتی ایران به دولت مرکزی پرداخته می‌شد.^[4] این درآمد در دورة قاجار، برای تأمین مخارج خصوصی و مسافرت‌های شاه به اروپا هزینه می‌شد، اما پس از این دوره در بودجه عمومی کشور منظور شد.^[5]

کاتوزیان در توصیف وضعیت اقتصادی ایران پیش از تولید صنعتی نفت در قرن سیزدهم هجری (نوزدهم میلادی) از عبارت «خودبسندگی سنتی» (Traditional autarky) استفاده کرده است که نشان می‌دهد دستگاه دیوانی و دولتی گسترده‌ای در جامعه وجود نداشته و دلیل گسترش نیافتن دیوان‌سالاری نیز محدودیت توانایی‌های مالی دولت بوده است که عمدتاً برآمده از مالیات‌های ارضی، سرانه، مالیات بر درآمد پیشه‌وران و تعرفه‌های گمرکی بود. در این میان، با توجه به ساختار کشاورزی اقتصاد ایران، مالیات ارضی بیشترین سهم را داشت. البته در اواخر این قرن، به روش‌های دیگر کسب درآمد برای دولت مانند واگذاری امتیازات تجاری به خارجیان، وام‌های مستقیم خارجی و فروش مناصب دولتی نیز توجه شد که البته این به معنای کاهش فشار مالیاتی بر بخش کشاورزی نبود، بلکه نشان‌دهنده رشد مخارج دربار بود.^[6]

آمار و ارقام موجود در مورد دریافت‌های دولت قاجار، بابت حق‌الامتیاز برداشت نفت ایران چندان دقیق و قطعی نیست و گاه کمی هم ناهمخوانی دارد، ولی بااین‌حال می‌توان دانست با گذشت چند سال از اولین برداشت نفت ایران، در سال 1291.ش  فروش نفت در کشور به تجارتی جدی تبدیل شد که در نخستین سال آن هشتصد هزار تن نفت به خارج صادر گشت.^[7]

امتیاز برداشت نفت ایران در آن دوران در اختیار ویلیام ناکس دارسی (William. Knox d”Arcy) بود که آن را در سال 1280.ش/1901.م از خاندان قاجار اخذ کرده بود. به موجب این قرارداد، صاحب آن به مدت شصت سال از امتیاز انحصاری اکتشاف، استخراج و تصفیة نفت در سراسر خاک ایران، به‌جز پنج ایالت شمالی آذربایجان، مازندران، استرآباد، گیلان و خراسان (که در حیطه نفوذ روسیه بودند) در ازای پرداخت بیست هزار لیره استرلینگ به صورت نقد و بیست هزار لیره استرلینگ از سهام شرکت بهره‌برداری و نیز 16 درصد از منافع خالص سالیانه تمامی شرکت‌هایی که بر اساس این امتیاز تأسیس می‌شدند برخوردار می‌شد.

امتیاز دارسی در واقع سومین امتیاز واگذارشده‌ای بود که استخراج نفت ایران را شامل می‌شد. پیش از آن، در امتیاز دالکی (1262.ش/1883.م) و امتیاز رویتر (1251.ش/1872.م) نیز حق برداشت نفت ایران واگذار شده بود، اما این دو قرارداد به دلیل توفیق نیافتن در برداشت نفت باطل شد، ولی سرانجام دارسی توانست پس از شش سال حفاری، به منبع عظیم نفت ایران دست پیدا کند^[8] و چهار سال پس از آن بود که درآمدهای حاصل از صادرات نفت در ایران به عنوان یک منبع جدید درآمد از نظر دولتمردان ارزیابی شد.

بااین‌حال درآمد دولت ایران از این بخش، چه در عصر قاجار و چه دوران پهلوی اول، در حدی نبود که مهم‌ترین منبع درآمدی دولت باشد و سال 1310.ش/1931.م به‌ندرت دریافتی سالانه ایران فراتر از یک‌میلیون لیره استرلینگ در سال بود؛ در واقع طی گذشت سی سال از انعقاد قرارداد دارسی، درحالی‌که تولید نفت ایران از 43 هزار تن در سال به نزدیک شش میلیون تن رسیده بود، فقط طی چهار سال درآمد ایران بیش از یک‌میلیون لیره استرلینگ بود و طی یک دورة بیست‌ساله از 1291.ش تا 1310 متوسط دریافتی ایران سالانه نزدیک به هشتصدهزار لیره استرلینگ بود.^[9] همین موضوع باعث شد که در سال 1311.ش/1931.م ایران الغای امتیاز نفت دارسی را به مدیر شرکت نفت ایران و انگلیس اعلام کند. در پی این اعتراض اختلافی بین ایران و انگلستان به وجود آمد که سرانجام به انعقاد قرارداد جدیدی بین ایران و انگلستان در سال 1312.ش/1933.م منجر شد که با قرارداد دارسی تفاوت ماهوی نداشت.

 در این قرارداد که به «قرارداد 1933» مشهور شد در ازای افزایش عایدی سالانه ایران از 16 درصد سابق به 20 درصد، سی سال مدت بهره‌برداری (تا سال 1992.م) افزایش یافت.^[10] به این ترتیب طی سال‌های پس از 1312، درآمد نفتی ایران کمی افزایش یافت، ولی باز هم موقعیت اول را در منابع درآمدی دولت کسب نکرد.

 فروش نفت ایران بر اساس قرارداد 1933 تا زمان ملّی شدن صنعت نفت در اسفند 1329.ش /1950.م ادامه داشت. پس از این دوران تا پایان دولت دکتر مصدق در 28 مرداد 1332/ 1952.م، درآمد نفت ایران به دلیل تحریم‌ها کاهش یافته بود. اما پانزده ماه پس از کودتای 28 مرداد، دوباره طرح واگذاری استخراج نفت ایران به خارجی‌ها مطرح گردید و سرانجام طی توافقی بین ایران، انگلستان و امریکا، استخراج نفت ایران به مدت 25 سال به کنسرسیومی بین‌المللی متشکل از شرکت نفت بریتانیا، پنج شرکت امریکایی، شرکت هلندی رویال داچ‌شل و شرکت نفت فرانسه واگذار شد.^[11]

با آغاز فعالیت کنسرسیوم، درآمد نفتی ایران سیری ثابت و رو به رشد یافت. این مسئله سرانجام سبب شد در سال‌های پایانی دهه 1330 و ابتدای دهه 1340 درآمدهای نفتی در جایگاه اصلی‌ترین منبع درآمد دولت قرار گیرد که در پی آن دولت رانتیر در ایران شکل گرفت.

دلیل عمدة افزایش درآمد نفتی ایران در این سال‌ها تا شوک نفتی اول در سال 1352/1973 را می‌توان به تلاش‌های ملّی برای افزایش حقوق ایران و نیز وابستگی بیشتر جهانی به سوخت پاکیزه نفت در مقابل زغال‌سنگ مربوط دانست.

در نوشتار حاضر درآمدهای نفتی ایران در دو مقطع بررسی شده است: مقطع اول از 1291 تا 1332 که زمان شکل‌گیری تجارت نفت در ایران بود تا دوران ملّی شدن صنعت نفت، مقطع دوم از 1332 تا 1357 که سال‌های وابستگی رژیم پهلوی به درآمدهای نفتی و شکل‌گیری دولت رانتیر در ایران بود.

در بعضی از سال‌ها، به‌ویژه در زمان پیوند این مقاطع یا در سال‌های دور یا بسیار نزدیک، آمارهای اقتصادی دقیقی وجود ندارد. در این تحقیق تلاش شده است در این موارد یا از آمارهای تقریبی استفاده گردد یا اینکه بعضی از سال‌ها نادیده گرفته شود و به اطلاعات موجود اکتفا گردد.

درآمدهای نفتی ایران در مقطع 1291 تا 1332

دولت رانتیر دولتی است که بخش اعظم درآمد خود را از راه صدور یک یا چند ماده خام به مؤسسات یا کشورهای خارجی به‌دست آورد. حازم ببلاوی در این زمینه از سهم حداقل 42 درصدی این درآمد در مجموعة درآمدهای دولت سخن گفته است. چنین تعریفی برای توضیح دولت ایران در مقطع زمانی 1291 تا 1330.ش، یعنی اواخر دورة قاجار و حتی دوران پهلوی اول صادق نیست؛ در واقع از دهه 1340 بود که درآمد نفت به این جایگاه در اقتصاد ایران دست یافت.

به گفته چارلز عیسوی، نویسندة کتاب تاریخ اقتصادی ایران در 1914 ــ 1800 «در اواخر سال 1316، درآمدهای نفتی فقط 13 درصد از دریافتی‌های دولت را تشکیل می‌داد که آن هم صرف تجهیز ارتش می‌شد». کل درآمد نفتی ایران از سال 1292 تا 1328.ش نزدیک به 316 میلیون دلار بود. این درآمد پس از سال‌های 1332 افزایش یافت، به طوری که حسین مهدوی، اقتصاددان ایرانی، با ارزیابی اقتصادی آن دوران، دولت ایران را رانتیر خوانده است.^[12]

جولیان باریر نیز در ارزیابی خود از درآمدهای دولت ایران نوشته است: از سال 1291 به بعد «درآمد نفتی دولت به‌تدریج افزایش یافت و در اواخر دهه 1310 به تنهایی 25 درصد کل درآمد دولت را تشکیل می‌داد. لکن در دهه 1320 به 16 درصد کاهش یافت، اما دوباره افزایش یافت و در دهه 1340 به 50 درصد کل درآمد رسید».^[13]

در تفکیک بازه‌های مختلف زمانی مقطع مورد بررسی می‌توان دریافت که از سال 1291 تا 1298.ش (اواخر دوره قاجار تا آغاز صدارت رضا پهلوی) درآمدهای نفتی هم به‌طور مطلق و هم به‌طور نسبی ناچیز بوده است. طی این سال‌ها نزدیک به 9/‌2 میلیون تن نفت از ایران استخراج شد و شرکت نفت ایران و انگلیس به‌طور متوسط سالانه در حدود 250 هزار لیره به ایران پرداخت کرد.^[14] از این مسئله مشخص می‌گردد که «عملاً ایران از درآمد حاصل از فروش نفت طی این سال‌ها محروم بوده است».^[15]

در دورة 1298 ــ 1305 (پایان حکومت قاجار و آغاز سلطنت پهلوی) صادرات نفتی ایران از 1106 تن در سال به 4556 تن رسید، ولی به‌رغم این افزایش، درآمد دولت نهایتاً از 470 هزار لیره در سال به 4/‌1 میلیون لیره در سال رسید.^[16] بنابراین نفت در حکومت قاجاریه تعیین‌کننده نبود.^[17]

در دورة اول حکومت رضاشاه، یعنی 1305 تا 1312.ش، به‌‌رغم اینکه تولید نفتی ایران با رشدی بیش از 50 درصد به 7087 هزار تن در سال رسیده بود، عایدات دولت ــ با وجود مباحثات فراوان با شرکت نفت ایران و انگلیس ــ در همان حد 4/‌1 تا 8/‌1 میلیون لیره ثابت ماند. بااین‌حال در همین دوره، درآمد نفت به یکی از منابع اصلی درآمدی دولت در کنار درآمدهای گمرکی و مالیات تبدیل شد و ثبات نسبی این درآمد و وابستگی زیاد دولت برای بهره‌برداری از آن، سبب شد حدود یک‌سوم کل هزینه‌های دولتی از راه آن تأمین شود.^[18] بااین‌همه، نوسانات هر ساله درآمد نفت سبب اضطراب و آزردگی شد و سرانجام به فسخ امتیاز دارسی و عقد قرارداد 1933 انجامید.

قرارداد 1933 و آغاز بهبود اقتصاد جهانی در دورة 1312 ــ 1320، ابتدا سبب تثبیت درآمدهای نفتی ایران و سپس رشد آن شد. در طی این دوره، عایدی سالیانه ایران از فروش نفت به چهار میلیون لیره در سال رسید که این درآمد بیش از 20 درصد کل بودجه دولت را پوشش می‌داد.^[19]

در سال 1320، نیروهای متفقین رضاشاه را از ایران اخراج و سلطنت را به محمدرضا پهلوی واگذار کردند. سال‌های 1320 تا 1332 دورانی است که نفت نه ‌تنها جایگاه ویژه‌ای در منابع درآمدی کشور یافت، بلکه تأثیرهای سیاسی و اجتماعی خود را آشکار کرد و به موضوع اول مباحثات سیاسی جامعه تبدیل ‌شد و سرانجام در اعتراض به امتیازات واگذارشده به شرکت‌ها و دولت‌های خارجی در اسفند 1329 صنعت نفت ایران ملّی می‌گردید.

مصدق در همان دوره نخست‌وزیر شد و در سال 1330 گزارشی از عملکرد شرکت نفت ایران و انگلیس در دورة پانزده ساله 1313ــ 1328، که به ملّی شدن صنعت نفت انجامید، منتشر ‌کرد. او در «پیامی برای مردم ایران»، با ارائه آمار اعلام کرد که طی این دوره، درآمد خالص شرکت نفت ایران و انگلیس 895 میلیون لیره بوده که فقط 105 میلیون لیرة آن به دولت ایران رسیده است. این مبلغ، 9/‌11 درصد درآمد کل شرکت بود، درحالی‌که طی همین دوره، فقط شرکت 175میلیون لیره به دولت انگلستان پرداخت کرد که 5/‌19 درصد از درآمد آن را شامل می‌شد.^[20]

از زمان خروج رضاشاه تا ملّی شدن صنعت نفت، تولید نفت سالانه ایران از 605/‌6 میلیون تن به 750/‌31 میلیون تن ‌رسید؛ یعنی حدود پنج برابر ‌شد، درحالی‌که عایدی آن از چهار میلیون لیره به شانزده میلیون لیره ‌رسید.

با ملّی شدن صنعت نفت، ارتش نیروهای خارجی این صنعت را بیرون کرد و انگلستان نیز، در جایگاه قدرتی بین‌المللی، جنجال بین‌المللی دو ساله‌ای علیه ایران آغاز کرد که بخش بسیار مؤثر آن، یعنی تحریم نفتی ایران، توانست اقتصاد کشور را تا حدود زیادی فلج کند. ماجرای ملّی شدن صنعت نفت سرانجام با کودتای 28 مرداد 1332، که با همکاری محمدرضاشاه، انگلستان و امریکا روی داد، پایان یافت و درآمدهای نفتی ایران با قرارداد کنسرسیوم دوباره احیا شد.

در جمع‌بندی از وضعیت درآمدهای نفتی ایران طی دورة 1291 تا 1332.ش می‌توان گفت که در این دوره درآمد نفتی به ساخت قدرت بر اساس الگوی دولت رانتیر در ایران منجر نشد، ولی جایگاه برتری در درآمدهای دولت به‌دست آورد. تولید نفت ایران در این دوره از 43 هزار تن در سال آغاز شد و به 31750 هزار تن رسید و درآمد حاصل از آن نیز از سالی 250 هزار لیره آغاز شد و به شانزده میلیون لیره رسید.

 در این دوره، درآمد نفتی تا سطح یک‌سوم از درآمدهای دولت رسید که در واقع در آن زمان نیز نسبت به سایر درآمدهای دولت دست بالا را داشت؛ هرچند سبب شکل‌گیری دولت رانتیر در ایران نشد. نباید فراموش کرد که عوارض ساخت دولت رانتیر بر دولت‌های این دوره وارد نشد و رضاشاه بیشتر وظایف سنتی مربوط به دولت‌ها (کارویژه‌های حداقلی دولت) را انجام می‌داد.^[21]

درآمدهای نفتی ایران در مقطع 1332 تا 1357

با کودتای 28 مرداد و پس از آن ورود کنسرسیوم به صنعت نفت ایران عملاً بسیاری از اهداف نهضت ملّی شدن صنعت نفت از بین رفت، ولی تولید و عرضه نفت ایران به کنسرسیومی واگذار شد که 50 درصد از خالص دریافتی‌های خود را به دولت ایران می‌پرداخت. این مسئله و نیز ارتقای جایگاه نفت در میان انرژی‌ها و نیز رشد تقاضاهای بین‌المللی برای خرید آن سبب شد از آن تاریخ تا امروز درآمدهای ملّی ایران تثبیت شود.

تثبیت درآمد نفت به قدری بود که گروهی از کارگزاران حکومت را به فکر بهره‌برداری از آن در زمینه توسعه کشور و سرمایه‌گذاری‌های صنعتی انداخت. اولین بار در سال 1328 نهادی برای تدوین یک برنامه توسعه در ایران تشکیل شد. برنامه اول تهیه‌شده توسط این نهاد به دلیل قطع درآمدهای نفتی در سال‌های نهضت ملّی ناکام ماند، ولی با بازگشت این درآمدها، دومین برنامه این نهاد ــ که به نهادی دائمی با عنوان «سازمان برنامه» تبدیل شده بود ــ برای اجرا در سال‌های 1334 ــ 1341 ارائه شد که 5/‌64 درصد از منابع اجرای آن سهم درآمدهای نفتی بود.

در واقع سازمان برنامه نهادی بود که در دوران محمدرضا پهلوی به‌وجود آمد تا برای استفاده از درآمدهای نفتی در توسعة کشور برنامه ارائه دهد. در برنامه سوم توسعه دولت پهلوی، که در مقطع 1342 ــ 1347 اجرا شد، سهم درآمدهای نفتی 66 و در برنامه چهارم (1348 ــ 1352) 63 درصد بود. طی برنامه چهارم 30 درصد تولید ناخالص ملّی سهم بخش نفت بود. در سال 1347، نخستین سال اجرای این برنامه، 75 درصد دریافت‌های ارزی کشور و 50 درصد درآمدهای دولت از درآمد نفت تأمین می‌شد.

افزایش درآمدهای نفتی در سال 1352/1973 به حدی بود که نه‌فقط برنامه چهارم توسعه را دچار تغییراتی کرد، بلکه برنامه پنجم توسعه نیز بازنویسی شد.^[22]

در دوران نخست‌وزیری زاهدی، یعنی سال‌های 1333 ــ 1334، درآمد نفت صرف افزایش تقاضا و مصرف در جامعه شد تا اقتصاد از رکود ایجادشده در پی ملّی شدن صنعت نفت خارج شود.^[23] بااین‌حال عواید نفت ایران از 88 میلیون دلار در سال 1334 به 146 میلیون دلار در سال بعد رسید که توانست رکورد صادرات غیرنفتی کشور را بشکند. از سال 1335 تا سال 1336 همچنان درآمد صادرات نفت ایران بیش از صادرات غیرنفتی است.

درآمد نفتی ایران در سیر صعودی خود در سال 1342 به 443 میلیون دلار رسید^[24] و در هر سال این درآمد حداقل رشدی 10 درصدی داشت. از این مقطع به بعد، درآمد نفت ایران چنان بالا ‌رفت و تثبیت شد که کاتوزیان عامل نفت را به صورت متغیر مستقلی در تحولات اجتماعی ــ سیاسی ایران در نظر می‌گیرد.

دکتر حسین مهدوی با ارزیابی درآمد نفت ایران در همین دوره نظریة دولت رانتیر را ارائه داده و ایران را مصداق بارز آن معرفی کرده و چنین آورده است: «سهم درآمدهای نفتی در مجموعه درآمدهای دولت از 11 درصد در سال 1954 میلادی (تقریباً 1333 شمسی) به 50 درصد در سال 1965 میلادی (تقریباً 1342 شمسی) افزایش یافته است».^[25]

آمارها نشان می‌دهد از سال 1336/ 1957 درآمد نفتی ایران همواره بیش از40 درصد درآمدهای دولتی را تأمین ‌کرده است. این سیر در دهة 1340 در حدی بالاتر تثبیت شد که بنابر ارزیابی‌های جولیان باریر، درآمد نفت 50 درصد کل درآمد دولت را شامل می‌شد.

به طور نمونه، در سال 1347/ 1968 درآمد نفت 75 درصد دریافت‌های ارزی دولت، 20 درصد تولید ناخالص ملّی و 50 درصد کل درآمدهای دولت بود. 80 درصد از این درآمد برای تأمین هزینه‌های عمرانی برنامه توسعه به کار می‌رفت، درحالی‌که این نسبت در اواسط دهه 1330، نزدیک به 50 درصد بود. تقریباً 10 درصد از سرمایه ثابت ناخالص داخلی از این بخش تأمین شد.^[26] در سال 1349/ 1970 نیز رقم 49 درصد برای وابستگی دولت به درآمدهای نفتی ثبت شده است.^[27]

سیر وابستگی ایران به درآمد نفتی در دهه 1350 ادامه یافت. در مهرماه 1352/ 1973 شوک اول نفتی واقع شد و قیمت جهانی نفت بیش از چهار برابر افزایش یافت. البته طی سال‌های 1342 ــ 1352 درآمد نفت ایران رو به افزایش بود. این افزایش ابتدا به دلیل رشد سریع حجم نفت صادراتی، و سپس به دلیل افزایش نسبتاً معتدل قیمت‌ها رخ داد.^[28]

این افزایش به صورتی بود که عواید نفت ایران در سال 1342 برابر چهل میلیارد ریال و کمی بیش از 12 درصد تولید ناخالص داخلی بود. این سهم در سال 1351 به یک‌چهارم تولید ناخالص ملّی (GNP) رسید. با انفجار قیمت‌های نفت در سال 1352، سهم درآمد نفتی در تولید ناخالص ملّی به 50 درصد رسید، اما پس از آنکه فرصت کافی برای جذب آن در اقتصاد فراهم شد، این سهم در سال 1357 به 34 درصد کاهش یافت.^[29]

طی سال‌های پس از استقرار کنسرسیوم، میزان تولید نفت ایران دائم افزایش یافته بود. در سال 1339/ 1960 ایران از مرز تولید یک‌میلیون بشکه نفت در روز گذشت. این میزان در سال 1351/ 1972 به پنج‌میلیون بشکه در روز و در سال 1353/ 1974 به اوج شش میلیون بشکه در روز رسید. این میزان تولید تقریباً اوج میزان تولید در همة سال‌های تولید نفت بود. از این تاریخ به بعد این میزان تولید یا ثابت بود یا کمی کاهش می‌یافت، بااین‌حال به دلیل افزایش قیمت نفت، درآمدهای نفتی ایران بالا رفت.^[30]

 طی سال‌های دهة 1350، قیمت هر بشکه نفت در بازارهای بین‌المللی از سه دلار به بیست دلار رسید. اوج این افزایش مربوط به شوک اول نفتی در 1973 بود که قیمت نفت را به نزدیک دوازده دلار، یعنی چهار برابر قیمت پیشین، رساند.

 عواید نفت ایران در سال 1349/ 1970 به بیش از یک‌میلیارد دلار و در سال 1351/ 1972 به 6/‌5 میلیارد دلار رسید، ولی با شوک نفتی اول، این درآمد در سال 1352 با یک جهش به 5/‌18 میلیارد دلار افزایش یافت و تقریباً در پیش از اعتصاب صنعت نفت در آستانه انقلاب اسلامی به مرز 21 میلیارد دلار در سال نزدیک شد.^[31]

طی سال‌های دهة 1350 تا زمان پیروزی انقلاب اسلامی، هیچ‌گاه وابستگی دولت به درآمدهای نفتی زیر 54 درصد نبود.

در سال 1357، به دلیل اعتصاب کارکنان صنعت نفت، تولید نفت ایران کاهش یافت و درآمد نفتی کشور به پانزده میلیارد دلار تقلیل یافت.

نگاه کلی به میزان درآمدهای نفتی دولت در دورة 1332 ــ 1357 نشان می‌دهد که تقریباً از سال 1332، این درآمد بیش از 40 درصد منابع درآمدی دولت را تأمین کرده است. اگر تعریف ببلاوی، در مورد میزان لازم درآمد رانتی برای ساخت دولت رانتیر را بپزیریم (42 درصد درآمد دولت)، باید گفت که از سال 1339 / 1960 ساخت دولت در ایران رانتیر بوده است.

ابعاد و پیامدهای دولت رانتیر در دوران پهلوی

تأثیر نفت و درآمدهای آن بر ساختار سیاسی و اجتماعی ایران انکارناپذیر است و شاید بتوان گفت که تأثیر این متغیر در ایران حتی بیشتر از دیگر کشورهایی است که وضعی مشابه ایران داشته‌اند. از این لحاظ شاید ایران اولین و بالاترین کشوری باشد که نفت در آن چنین جایگاهی داشته است.

 ایران اولین اعطاکننده امتیاز نفت به بیگانگان بود (1901.م). اولین استخراج صنعتی نفت در خاورمیانه در ایران انجام شد (1908.م) و البته ایران اولین کشوری بود که صنعت نفت در آن ملّی گردید (1951.م).

دولت پهلوی دولتی رانتیر بود؛ زیرا «به طور منظم مقادیر عظیمی از رانت خارجی را دریافت می‌کرد». سه عامل میراث تاریخی یعنی نظام سیاسی پاتریمونیال (Patrimonial) در ایران، اوضاع داخلی ایران یعنی ناکامی جبهه ملّی در ادارة موفق کشور، و وضعیت بین‌المللی یعنی شرایطی که امریکا می‌کوشید دولت دست‌نشانده خود در ایران را حفظ کند تا به دام کمونیسم نیفتد، زمینه‌ساز شکل‌گیری و تثبیت دولت رانتیر در ایران شد.^[32]

پس از آن بسیاری از نظریه‌پردازان از نظریه دولت رانتیر در کنار نظریات دیگری چون استبداد شرقی، شیوه تولید آسیایی، دولت بناپارتی، نئوپاتریمونیالیسم (Neo – Patirmonialism) ، دولت مطلقه و ناسیونالیسم مدرن برای توصیف دولت در ایران معاصر بهره برده‌اند.^[33]

حسین مهدوی در این باره گفته است: «دولت محمدرضاشاه، به‌ویژه در دو دهه 1340 و 1350 شمسی از بسیاری جهات با دولت‌های قبل از خود تفاوت چشمگیری داشته است. بسیاری از این اختلافات عمدتاً به خاطر متکی بودن به درآمدهای نفتی بوده است. درحالی‌که دولت‌های قبل از محمدرضاشاه، در تأمین هزینه و بودجه لازم دولت، به جامعه داخلی شدیداً نیازمند بودند».^[34]

افسانه نجم‌آبادی نیز در مقاله‌ای در کتاب «دولت رانتیر» بر رانتیر بودن دولت پهلوی تأکید ‌ورزیده و ماهیت غیردموکراتیک آن را به ماهیت تحصیل‌دار دولت ربط داده است: «دولت رانتیر پهلوی نه‌تنها به دنبال تقویت استقلال خود از جامعه بوده، بلکه با تغییر مصرف الگوی فرهنگی ــ آموزشی و باج‌دهی به عوامل خودی، سعی در سیاست‌زدایی اجتماعی به نحوی وسیع داشت و نتیجه این وضع موجب کاهش شدید سطح درک سیاسی و فرهنگ سیاسی در کشور شد».^[35]

پروفسور تدا اسکاچ‌ پل (Teda Skocpol) نیز در تبیین خود از انقلاب اسلامی ــ که به اصلاح نظریه انقلاب او منجر شد ــ معتقد است که دولت پهلوی دولت رانتیر غرق در دلارهای نفتی و پیوندخورده با سیر اقتصاد سرمایه‌داری جهانی بود.^[36]

دکتر حاجی یوسفی نیز، با تأیید رانتیر بودن دولت پهلوی، از این نظریه برای توضیح علل توسعه اقتصادی نیافتن ایران استفاده کرده است.^[37]

اما پس از گذر از نظر تحلیلگران مبنی بر منطبق بودن نظریه دولت رانتیر بر ساخت قدرت در ایران دورة پهلوی، در تطبیق این نظر بر اساس مبانی مطرح‌شده در بخش دوم با اوضاع ایران در دورة پهلوی دوم می‌توان گفت: 1ــ منابع نفتی ایران همواره در مالکیت دولت بوده و عایدی آن به دولت پرداخت ‌شده است؛ 2ــ درآمد نفتی همواره از ابتدای دهه 1340 سهم بالایی در درآمدهای دولت داشته و از سال 1339/ 1960 این سهم همواره بیش از 42 درصد درآمد دولت بوده است؛ 3ــ درآمدهای نفتی ایران پیوند کمی با اقتصاد داخلی و نیروی کار داخلی داشته است. در سال 1341، 5 درصد نیروی کار کشور در صنعت نفت مشغول بوده‌اند. این سهم در سال‌های 1346، 1351 و 1356 بر عدد 6 درصد ثابت مانده است، درحالی‌که بخش‌های صنعت، کشاورزی و خدمات هر کدام طی این سال‌ها حداقل 20 درصد نیروی کار کشور را به اشتغال درآورده بودند؛^[38] 4ــ درآمد نفتی ایران از منابع خارجی تأمین می‌شده و به‌‌رغم اینکه مصرف داخلی نفت و مشتقاتش طی آن سال‌ها افزایش یافت، درآمدی را نصیب دولت نکرد و درآمد رانتی دولت حاصل از فروش نفت به خارج بود.

ساخت رانتیر قدرت در ایران پیامدهای خود را نیز بر سیاست، اقتصاد و شرایط اجتماعی کشور تحمیل کرد. دولت، که طی تاریخ ایران، به دلیل نظام پادشاهی، از استقلالی نسبی برخوردار بود، به استقلال مطلق از جامعه دست یافت، به‌طوری‌که تحلیلگران در این دوره رژیم پهلوی را دولتی می‌دانند که به صورت بازیگری مستقل از گروه‌های جامعه، منافع خاص خود را دنبال می‌کرد.^[39]

در واقع با افزایش درآمدهای نفتی در دورة محمدرضا پهلوی، استقلال رژیم پهلوی از جامعه داخلی به درجه‌ای رسید که در دولت‌های قبل از آن وجود نداشت. بر این اساس حتی دولت به تغییر در ساخت اجتماعی دست زد و کوشید برای خود گروه‌های حامی ایجاد کند و گروه‌های اجتماعی معارض (مانند بازاریان و روحانیون) را تضعیف نماید.^[40]

دموکراسی نیم‌بندی که بر اساس قانون اساسی مشروطه پس از خروج رضاشاه از ایران در کشور اجرا می‌شد با کودتای 28 مرداد از بین رفت و درست از زمانی که درآمدهای نفتی تثبیت شد (سال 1342)، انتخابات مجلس شورای ملّی کاملاً کنترل گردید، به گونه‌ای که نمایندگان ترکیبی از نامزدهای دستچین‌شده شاه و دربار بودند.^[41]

وابستگی دولت به نوسانات بین‌المللی قیمت نفت آشکارا دیده می‌شد: به‌ طور نمونه با افزایش درآمد نفتی، برنامه پنجم توسعه کشور دچار بازنویسی اساسی شد.

دیوان‌سالاری دولتی در این سال‌ها گسترش بسیاری یافت که نتیجة مستقیم افزایش درآمدهای دولت و نیاز دولت به ایجاد طبقه‌ای وابسته به خود برای حفظ مشروعیت نظام سلطنتی بود. تعداد حقوق‌بگیران دولتی در این دوره از 310 هزار نفر در سال 1335 به 630 هزار نفر در سال 1355 (بیش از دو برابر) رسید.^[42]

در این سال‌ها دولت پهلوی می‌کوشید به شیوه‌های مختلف اقتدار ملّی و بین‌المللی را نمایش دهد. جشن‌های بزرگ بین‌المللی در کشور برگزار می‌گردید، جدیدترین نوع تسلیحات نظامی خریداری و به نمایش گذاشته می‌شد و حتی به «ظفار» لشکرکشی می‌شد تا اقتدار رژیم پهلوی به نمایش گذاشته شود، ولی باطن این رژیم کاملاً بی‌ثبات بود و سرانجام انقلاب اسلامی در سال 1357 همة نمایش‌های اقتدار رژیم پهلوی را بر باد داد.

عملکرد اقتصادی دولت پهلوی نیز پیامدهای ساختار رانتیر را به‌وضوح نشان می‌دهد. واردات کالا از 561 میلیون دلار در سال 1341 به 4/‌18 میلیارد دلار در سال 1356 (نزدیک به پانزده برابر) رسید، درحالی‌که صادرات غیرنفتی ایران فقط 520 میلیون دلار بود؛ یعنی اگر ایران فقط بر تولید و صدور کالاهای خود، یعنی بدون بهره‌گیری از درآمد نفت، متکی بود، جامعه فقط می‌توانست کمتر از 3 درصد کالاهایی را که می‌خرید به‌دست آورد.^[43]

طی سال‌های 1357 ــ 1342 مدام بر سهم اشتغال بخش خدمات افزوده و از سهم بخش کشاورزی کاسته می‌شد. بوروکراسی، ارتش، ساواک، شهربانی و ژاندارمری در این توسعه شگفت‌انگیز بیش از همه گسترش یافتند و بر آنها به جای سایر خدماتی که دولت باید ارائه کند، تأکید می‌شد. سهم بخش خدمات طی این سال‌ها از 8/‌23 درصد نیروی کار به 34 درصد رسید (افزایش جمعیت فعال کشور در نظر گرفته شده است)، درحالی‌که سهم بخش کشاورزی از 1/‌55 به 2/‌32 کاهش یافت.^[44]

هویدا، نخست‌وزیر وقت، از کسب جایگاه پنجم ایران در صنعت جهان طی پانزده سال آینده خبر می‌داد، ولی آنچه در کشور به وجود آمده بود عمدتاً صنایع مونتاژ و وارداتی واگذارشده به خانواده‌های وابسته به دربار بود که طبقه بورژوای وابسته به پهلوی را شکل می‌دادند. این بورژوازی مرکب از حدود 150 خانواده (به روایت شورای انقلاب 51 خانواده) بود که 67 درصد صنایع و مؤسسات مالی را مالک بودند. از میان 473 صنعت بزرگ خصوصی، 370 مورد از آنها در مالکیت ده خانواده بود^[45] که خانواده‌های فرمانفرمایان، رضایی، خیامی، ثابت، لاجوردی شناخته‌شده‌ترین آنها بودند.^[46]

در حوزة اجتماعی نیز پیامدهای دولت رانتیر کاملاً هویدا بود. پیش از دهه 1340، بیش از دوسوم جمعیت کشور در روستا زندگی می‌کردند، ولی پس از آن، برای بهره‌برداری از مواهب اقتصاد رانتی روستاها خالی ‌شد و شهرها پر ‌گشت. طی سال‌های 1345 ــ 1355 جمعیت روستایی از 62 درصد به 53 درصد جمعیت کل کشور کاهش یافت و جمعیت شهری از 38 درصد به 47 درصد رسید^[47] و این سیر در آستانه انقلاب اسلامی سبب دگرگون شدن ساختار اجتماعی ایران از روستانشین به شهرنشین شد.

افزایش نقدینگی شهرنشینان، که حاصل درآمدهای دولتی بود و با کاهش تولید روستاییان همراه شد، در ابتدای دهه 1350 سبب تورم در جامعه شد و مردم با ذهنیت برخورداری دولت از درآمدهای نفتی به دولت اعتراض کردند که به افزایش واردات منجر شد.

بادکنک ادعای پهلوی‌ها در مورد قرار گرفتن در جایگاه تمدنی بزرگ، که از 19 دی 1356 سوراخ شد، در 14 آبان 1357 از بین رفت. هرچند در 10 دی 1356، جیمی کارتر شاه را حکمران جزیرة ثبات در دریای متلاطم خاورمیانه خوانده بود، پس از انتشار مقاله احمد رشیدی مطلق علیه امام خمینی در 17 دی 1356 و قیام 19 دی 1356 مردم قم، تظاهرات چهلم به چهلم در سراسر ایران آغاز شد. در شهریور 1357 شاه دستور داد تقویم شاهنشاهی به تقویم شمسی بازگردانده شود. قیام 17 شهریور تهران نقطه پایان سرکوب بود. در 14 آبان 1357 شاه اعلام کرد پیام انقلاب مردم ایران را شنیده است و در 26 دی‌ماه ایران را ترک کرد. در بهمن 1357 نیروی هوایی مورد علاقه شاه به نهضت امام پیوست و ارتش شاهنشاهی هم در نهایت اعلام بی‌طرفی کرد و این پایانی بر رویای نفتی «تمدن بزرگ» طاغوت بود.

پی‌نوشت‌ها

^[1]ــ منصور قطبی، نفت از آغاز تا امروز، تهران: اداره کل روابط عمومی وزارت نفت، 1382، ص 28

^[2]ــ عبدالقیوم شکاری، نظریه دولت تحصیل‌دار و انقلاب اسلامی، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1379، ص 55

^[3]ــ حمیدرضا ملک‌محمدی، از توسعه لرزان تا سقوط شتابان، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1381، صص 29 ــ 28، به نقل از: چارلز عیسوی، تاریخ اقتصادی ایران 1914 ــ  1800

^[4]ــ قدیر نصری، نفت و امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران، تهران:  پژوهشکده مطالعات راهبردی،1380، ص 189

^[5]ــ میرطیب موسوی، مسائل سیاسی اقتصادی جهانی نفت، تهران: مردمسالاری، 1384، ص 189

^[6]ــ محمدعلی(همایون) کاتوزیان، اقتصاد سیاسی ایران، ج 1، ترجمه محمدرضا نفیسی، تهران: پاپیروس، 1366، صص 54 ــ 53

^[7]ــ جولیان باریر، اقتصاد ایران از 1279 تا 1349، تهران: مرکز تحقیقات تخصصی حسابداری و حسابرسی، 1363، ص 233

^[8]ــ عبدالقیوم شکاری، همان، ص 53

^[9]ــ جولیان باریر، همان، صص 232 و 231

^[10]ــ همان، ص 87

^[11]ــ همان، ص 97

^[12]ــ همان، ص 185

^[13]ــ جولیان باریر، همان، ص 101

^[14]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ص 100

^[15]ــ عبدالقیوم شکاری، همان، ص 55

^[16]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ص 132

^[17]ــ عبدالقیوم شکاری، همان، ص 56

^[18]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ص 159

^[19]ــ همان، ص 180

^[20]ــ همان، ج 2، ص 65

^[21]ــ ابراهیم عباسی، دولت پهلوی و توسعه اقتصادی، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1383، ص 162

^[22]ــ مؤسسه مطالعات بین‌المللی انرژی، طرح درهم‌آمیزی صنعت نفت و اقتصاد ملی، تهران: مؤسسه مطالعات انرژی، 1376، صص 253 ــ 250

^[23]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ج 2، ص 88

^[24]ــ همان، ص 95

^[25] - H. Mahdavy, Patterns and Problems of Economic Development in Rentier State: The Case of Iran, in M.A.Cook. 1970, p. 453

^[26]ــ جولیان باریر، همان، ص 249

^[27]ــ امیرمحمد حاجی یوسفی، دولت، نفت و توسعه اقتصادی، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1378، ص 101

^[28]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ج 2، ص 133

^[29]ــ همان، ص 159

^[30]ــ فرد هالیدی، دیکتاتوری و توسعه سرمایه‌داری در ایران، ترجمه فضل‌الله نیک‌آیین، تهران: امیرکبیر، 1358، ص 153

^[31]ــ همان، ص 154

^[32]ــ امیرمحمد حاجی یوسفی، «ظهور و تثبیت دولت رانتیر در ایران»، رهیافت‌های سیاسی و بین‌المللی، ش 4، (بهار و تابستان 1382)، صص 99 ــ 71

^[33]ــ رک: محمدرضا عیوضی، تئوری‌های ساخت قدرت و رژیم پهلوی دوم، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی،1382

^[34] - H.Mahdavy. OP.cit.

 [35]- H.Beblawi and G.Luciani (ed), The Rentier State, London, Croomhelm, 1987, pp.40-50.

^[36]ــ تدا اسکاچپول، «دولت رانتیر و اسلام شیعی در انقلاب ایران»، ترجمه محمدتقی دلفروز، فصلنامه مطالعات راهبردی، سال ششم، ش 1، (بهار 1382)، صص 142ــ 119

^[37]ــ امیرمحمد حاجی یوسفی، دولت، نفت و توسعه اقتصادی، همان، فصل چهارم.

^[38]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ص 164

^[39]ــ امیرمحمد حاجی یوسفی، دولت، نفت و توسعه اقتصادی، همان، ص 69

^[40]ــ عبدالقیوم شکاری، همان، ص 78

^[41]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، ص 132

^[42]ــ عبدالقیوم شکاری، همان، ص 73

^[43]ــ محمدعلی کاتوزیان، همان، صص 256 ــ 255

^[44]ــ همان، صص 201 و 164

^[45]ــ ابراهیم عباسی، همان، ص 196

^[46] ــ رک:

Hossein Bashiriyeh, The State and Revolution in Iran (1962-1982), London, Croomtlelm St. Mortin's Press, 1984, pp 40-42.

^[47] ــ مسعود نیلی، اقتصاد ایران و معمای توسعه‌نیافتگی، تهران: انتشارات دانشگاه صنعتی شریف، 1383، بانک اطلاعات همراه.