هیئت وزیران

نظارت بر مصوبات دولت از مهمترین دغدغه هایی است که تمامی نظام هایی حقوقی برای تضمین سلسله مراتب قوانین و حاکمیت قوانین بر مقررات عمومی چه از طریق نهادهای سیاسی و چه قضایی در پی آن بوده و هستند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز اصول (85) و (138) قانون اساسی و قبل از آن نیز اصل (126) سابق، مصوبات دولت را تحت نظارت یک مقام سیاسی قرار داده بود تا مقررات گذاری همانند قانونگذاری توسط مرجعی سیاسی و مسلط به قوانین مورد بررسی و نظارت قرار گیرد. ماحصل این نظارت مطابق اصول مذکور و ماده واحده « قانون نحوه اجراء اصول 85 و 138 قانون اساسی در رابطه با مسئولیت های رئیس مجلس شورای اسلامی»، ملغیالاثر شدن مصوبات مغایر قانون (عادی) هیئت وزیران یا کمیسیون های متشکل از چند وزیر است. با وجود این برخی از حقوقدانان با ادله ای که اظهار میدارند در جهت توجیه عدم اجرای این اصول و مواد قانونی هستند. در این مقاله نگارنده با استناد به اظهارات مذکور و نقد آن، به عمدة علل مغایرت های مصوبات دولت با قوانین میپردازد. بر این اساس عمدة مغایرت ها یا ناشی از الغاء و پیگیری برخی برداشت های خاص از قانون و یا به دلیل برخی اقتضائات و سهوهای مقررات گذار یا قانونگذار است.

نظارت تقنینی ذیل اصول 85 و 138 قانون اساسی به رئیس مجلس شورای اسلامی واگذار شده است. مصوبة هیئت وزیران، هم زمان با ابلاغ به دستگاه ها، باید به اطلاع رئیس مجلس برسد. آنچه حائز اهمیت است دامنة اختیار رئیس مجلس و سازوکار این نوع نظارت بر مصوبات مذکور است. سؤال اصلی در این زمینه این است که در صورت ایراد اِشکال از جانب رئیس مجلس بر مصوبه و عدم اصلاح آن توسط هیئت وزیران، پس از گذشت مهلت مقرر قانونی، آیا مصوبة مورد ایراد ملغی الاثر خواهد شد؟ در این مقاله سعی شده، با بررسی ، شرح، و تحلیل این موضوع ، دامنه و نحوة اعمال این نظارت مشخص شود. و این اقدام گام مفیدی برای تدوین قوانین و مقررات آتی در این حوزه باشد.

در این مقاله مبنای اصلی الگوی قراردادهای نفتی بیع متقابل و نسل های چهارگانه آن مورد ملاحظه واقع شده است. رابطه این الگو با اصل (77) و (125) بررسی شده است برای مثال آیا ارائه الگو نوعی واگذاری حق قانونگذاری نیست؟ معیار تمییز امور محتوایی و ضابطه ای که در حیطه تقنین قرارداد از امور شکلی و آیین نامه ای که در حیطه وظایف وزیران است چیست؟ آیا در عمل رعایت این معنا شده است؟ آیا الگو با قواعد بالادستی و مبانی نظام مقدس جمهوری اسلامی تطابق کامل دارد؟ آیا اینکه یک طرف قرارداد در ظاهر شرکت خصوصی بود کافی است که از اصل (77) عبور کنیم اگر دولتی در قالب شرکتی ظاهر شد چطور؟ اصل (45) قانون اساسی ترتیب استفاده از منابع را متوجه مصوبه مجلس می کند نه هیئت وزیران مگر اینکه واگذاری این حق را مجلس به هیئت وزیران موجه تلقی کند. به این معنا که آن را کاری شکلی بدانیم نه محتوایی و بالاخره یکی از قواعد بالادستی و مبنایی نظام رعایت قاعده نفی سبیل در الگودهی برای قراردادهای نفتی و نحوه تنظیم آن است که با به کارگیری ظرفیت تخصصی کشور در نظارت باید تأمین شود.

یکی از اصول مهم و بنیادین در راستای حفظ حقوق شهروندی اصل 170 قانون اساسی است که کمتر در محاکم عمومی به آن توجه می شود. قانون گذار علی رغم اینکه به موجب قوانین عادی صلاحیت دادگاه ها را به چند قسم تقسیم بندی نموده و دیوان عدالت اداری را به عنوان مرجع رسیدگی به اقدامات و تصمیمات اداری مأمورین و سازمان های اداری تعیین نموده، اما در اصل 170 باز هم به قضات محاکم عمومی این حق داده شده که در مورد مصوبات هیئت وزیران و تصمیمات عام الشمول اظهارنظر نموده چنان چه مخالف قانون یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بدانند به آن ترتیب اصل ندهند. موضوعی که در مقاله حاضر به آن پرداخته شده عدم توجه قضات محاکم عمومی به مصوبات قانونی هیئت وزیران در حین رسیدگی می باشد که آیا تکلیف به تبعیت از این مصوبات دارند یا خیر؟

یکی از ارکان نظام حکمرانی در قوه مجریه شوراهای اداری هستند. ایجاد و توسعه روزافزون و بدون قاعده این شورا ها چالش ها و آسیب هایی را در منظومه حقوق عمومی ایجاد کرده است. با توجه به آنکه مقنن از سال ۱۳۰۰ تاکنون اقدام به تأسیس این شوراها در نظام حقوقی ایران کرده است، این پرسش مطرح می شود که آیا این اقدام منطبق با موازین حقوق عمومی و اصول قانون اساسی است. نتایج این پژوهش با بهره گیری از اسناد قانونی و اتخاذ رویکردی تحلیلی توصیفی نشان داد تجویز تأسیس شورا درون قوه مجریه خلاف موازین یادشده و اصول 60 و 138 و 57 قانون اساسی است؛ یعنی تنها نهاد شورایی درون قوه مجریه که مقنن اساسی آن را به رسمیت شناخته هیئت وزیران است و هرچند در اصل ۱۳۸ تشکیل کمیسیونی متشکل از چند وزیر پیش بینی شده است، این امر منوط به اراده هیئت وزیران است نه مجلس . بنابراین، در این نوشتار به بررسی این موضوع و ارائه سازوکاری جهت رفع اشکالات و ایرادات موضوع یادشده پرداخته خواهد شد.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر لزوم پاسخ گویی قوه مجریه نسبت به مجلس تأکیده شده و راه های گوناگونی برای این پاسخ گویی در نظر گرفته شده است. یکی از این راه ها می تواند لزوم اعطای رأی اعتماد جمعی به هیئت وزیران – یعنی رأی اعتماد به کلیت مجموعه پیش از رأی اعتماد به تک تک وزیران- باشد. مقاله حاضر در پی آن است تا با نگاهی توصیفی- تحلیلی به این پرسش پاسخ دهد که حکم رأی اعتماد جمعی به هیئت وزیران در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران چیست. یافته مقاله آن است که وفق متن اصول متعدد، موضوع اعطای رأی اعتماد جمعی به هیئت وزیران در قانون اساسی پیش بینی شده است، اما این امر نه در قوانین عادی و نه در رویه عملی مورد توجه جدی قرار نگرفته است. اگرچه این نحوه نظارت مجلس بر دولت، اصولاً از خصوصیت های نظام های پارلمانی است، اما قانون اساسی ما ترجیح داده تا در راستای هرچه بیشتر پاسخ گو کردن دولت به مجلس از آن بهره برداری نماید. بدین ترتیب، مجلس علاوه بر برنامه انفرادی هریک از وزرا، بر خط مشی کلی دولت نیز نظارت خواهد داشت.

براساس اصول 85 و 138قانون اساسی، رئیس مجلس شورای اسلامی بر مصوبات هیئت وزیران از طریق بررسی این مصوبات و تطبیق آن ها با قوانین جهت صیانت و اعمال اصل حاکمیت قانون نظارت دارد. برای انجام این نظارت، یک نهاد مشورتی تحت عنوان «هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» به موجب قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی مصوب 1368 تشکیل شده است. آنچه در این پژوهش با روش توصیفی تحلیلی مورد بررسی قرار گرفت عبارت است از: اینکه آثار نظارت رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران چیست؟ بر این بنیاد، ازجمله یافته های تحقیق می توان گفت: شفافیت تقنینی و مقررات گذاری مطلوب گرچه در اصول قانون اساسی به صراحت بیان نشده است، اما مبانی آن در قانون اساسی مشاهده می شود و این خود نشان دهنده پذیرش این موضوع در ساختار نظام حقوقی ایران است. درواقع می توان ادعا کرد که نظارت رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران در شفافیت قانون و مقررات گذاری مطلوب و مآلاً مقرره خوب مؤثر است. از آنجایی که امکان سوء استفاده دولت از ابزار تصویب مقررات بسیار است، نظارت چندلایه و از سوی چند مرجع می تواند شایسته تلقی شود و نقطه امتیازی در نظام حقوقی ایران باشد. درواقع بهتر است در کنار نظارت دیوان عدالت اداری، نظارت رئیس مجلس را بر مصوبات هیئت وزیران داشته باشیم تا با بهره گیری از نظارتی دو سویه، یعنی نظارت پارلمانی قضائی، از خودکامگی احتمالی قوه مجریه ممانعت به عمل آوریم. اصل حاکمیت قانون و صیانت از حقوق و آزادی های شهروندان اقتضا می کند که نظارت مستمری بر مقررات باشد؛ نظارتی که منوط به طرح دعوا و تقدیم دادخواست نباشد. مجموعه نظارت های چند بعدی نظارت رئیس مجلس و نظارت قضائی با هم می توانند نوید بخش التزام دولت به اصل حاکمیت قانون در وضع مقرره باشد.

مطابق ماده 3 قانون شفافیت قوای سه گانه، دستگاه های اجرایی، و سایر نهادها مصوب 1403/02/10 هیئت وزیران موظف است مشروح مذاکرات خود را، به جز مواردی که در این ماده مستثنا شده است، ظرف یک ماه در پایگاه اطلاع رسانی خود منتشر کند. همچنین به موجب ماده 5 این قانون عدم اجرا یا اجرای ناقص این تکلیف قانونی یا انتشار اطلاعات مغایر مفاد قانون یادشده جرم انگاری شده است. با عنایت به نوآورانه بودن این الزام قانونی و عدم تجربه دولت جمهوری اسلامی ایران در زمینه انتشار مشروح مذاکرات جلسات خود و همچنین برخی ابهامات ماده 3 قانون شفافیت و فراهم نبودن بسترهای اجرایی و اداری آن، تحقق حکم مقرر در قانون با چالش هایی روبه رو است. ابهام در «مفهوم مشروح مذاکرات»، «مجری قانون»، «گستره زمانی اجرای قانون»، «مرجع و نحوه تشخیص مذاکرات غیر قابل انتشار»، «امکان انتشار مذاکرات پالایش شده در زمان دیگر»، و «حدود مسئولیت کیفری» از جمله موانع اجرای قانون است. در این نوشتار، با تبیین نظری و عملی فرایند جاری تدوین مشروح مذاکرات دولت و واکاوی ابهامات قانون شفافیت، پیشنهادهایی برای رفع موانع پیش رو و تحقق کامل اراده و اهداف قانون گذار و عدم ایجاد مسئولیت کیفری برای مجریان قانون اشاره شده مطرح شده است.

تعدد معانی حقیقی یک لفظ را در علم منطق و اصول مشترک لفظی گویند که در مقابل مشترک معنوی از آن یاد می شود. در قانون اساسی برخی کلید واژگان از حیث لفظ مشترک و از حیث معنا و مفهوم، معانی متعددی را در بر می گیرند. فهم معنا و مفهوم دقیق واژگان مذکور برای جلوگیری از لوث مسئولیت ها و ممانعت از تداخل وظایف و کارکردها و موازی کاری نهادها به نحوی که به اتلاف سرمایه ها و ایجاد چالش های حقوقی منجر شود، مهم و ضروری است. بر این اساس در این مقاله به بررسی مفهوم دانشواژه دولت در قانون اساسی پرداخته شده است و از مجموع چهار دسته معانی دولت در این قانون به بررسی دو دسته از معنای آن اکتفا گردیده است. در این دو دسته از معانی دولت مفاهیم کشور و هیئت وزیران یا کابینه قابل مشاهده است. روش به کارگرفته در این مقاله برای پاسخ به سؤال اصلی این پژوهش درخصوص مفهوم دولت در قانون اساسی به صورت تحلیلی است. در مفهوم شناسی واژه دولت در قانون اساسی، فرضیه این پژوهش آن است که دانشواژه «دولت» در پنج اصل شامل اصول 11، 42، 125، 152 و 155 به معنای کشور به کار رفته است و در شش اصل شامل اصول 79، 102، 134، 135، 136 و 138 به معنای هیئت وزیران یا کابینه است.