یحیی مزروعی ابیانه

یکی از ارکان نظام حکمرانی در قوه مجریه شوراهای اداری هستند. ایجاد و توسعه روزافزون و بدون قاعده این شورا ها چالش ها و آسیب هایی را در منظومه حقوق عمومی ایجاد کرده است. با توجه به آنکه مقنن از سال ۱۳۰۰ تاکنون اقدام به تأسیس این شوراها در نظام حقوقی ایران کرده است، این پرسش مطرح می شود که آیا این اقدام منطبق با موازین حقوق عمومی و اصول قانون اساسی است. نتایج این پژوهش با بهره گیری از اسناد قانونی و اتخاذ رویکردی تحلیلی توصیفی نشان داد تجویز تأسیس شورا درون قوه مجریه خلاف موازین یادشده و اصول 60 و 138 و 57 قانون اساسی است؛ یعنی تنها نهاد شورایی درون قوه مجریه که مقنن اساسی آن را به رسمیت شناخته هیئت وزیران است و هرچند در اصل ۱۳۸ تشکیل کمیسیونی متشکل از چند وزیر پیش بینی شده است، این امر منوط به اراده هیئت وزیران است نه مجلس . بنابراین، در این نوشتار به بررسی این موضوع و ارائه سازوکاری جهت رفع اشکالات و ایرادات موضوع یادشده پرداخته خواهد شد.

از زمان تصویب فراز دوم اصل 85 قانون اساسی در خصوص اساسنامه سازمان های دولتی بیش از 30 سال می گذرد و شورای نگهبان با توجه به صلاحیتش در بررسی احکام قانونی در زمینه نحوه تصویب اساسنامه از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسی، رویکردهای مختلف و گاه متضادی را اتخاذ کرده که نیازمند ارزیابی براساس مبانی حقوق عمومی و اصول قانون اساسی است تا بتوان با نگاهی بر گذشته، ضعف ها و اشکالات را شناسایی و در گام بعد با هدف اصلاح، نقشه راه را برای آینده هموار کرد. مقاله حاضر در پی تحلیل و ارزیابی نظرهای شورا در خصوص احکام اساسنامه ای در انطباق با مبانی و اصول مذکور است. این نوشتار درصدد پاسخگویی به این پرسش است که آیا رویه ها و رویکردهای شورا در سه محور مورد مطالعه منطبق با اصول و مبانی یادشده بوده است. نتایج این پژوهش با بهره گیری از اسناد قانونی و اتخاذ رویکردی تحلیلی – توصیفی نشان داد که هرچند در بسیاری موارد رویکردهای شورا تصحیح و تعدیل شده است، ولی در محورهای مذکور این رویکردها محل ایراد و نیازمند بازنگری در جهت پاسداشت اصول و مبانی مذکور است. 

بند 2 اصل 158 قانون اساسی به صلاحیت رئیس قوه ی قضاییه در تهیه ی لوایح قضایی اشاره کرده است، با این حال مفاد اصول 74 و 102 قانون اساسی و مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در سال 1358 مبنی بر عدم تصویب اصل 144 پیش نویس قانون اساسی حاکی از عدم صلاحیت رئیس قوه ی قضاییه در ارائه ی لایحه به طور مستقیم به مجلس شورای اسلامی است. این نوشتار درصدد پاسخ به این پرسش است که حدود صلاحیت های قوای مجریه و قضاییه در تهیه و ارائه ی لایحه ی قضایی به مجلس و راهکارهای حل چالش های بین دو قوه چیست. لزوم اصل همگرایی بین قوا و رعایت ملاحظات هر قوه به طور خاص در تهیه و ارائه ی لایحه ی قضایی به مجلس، ایجاب می کند هر دو قوه به صورت توافقی، لایحه ی مشترکی ارائه کنند و در صورت اختلاف دیدگاه، نظرهای هر کدام به طور مستقل برای تصمیم گیری به مجلس ارائه شود. رسیدن به این هدف، مستلزم توجه به این موضوع در سیاست های کلی قانونگذاری است.

اساسنامه های سه شرکت از شرکت های اصلی تابعه ی وزارت نفت (شرکت های ملی نفت، گاز و پتروشیمی)، در سال 1356 حسب مورد به تصویب دو مجلس وقت یا کمیسیون های آن ها رسیده است. ولی از سال 1383 تاکنون شورای نگهبان با توجه به عدم تصویب اساسنامه این شرکت ها توسط مجلس شورای اسلامی، در اعتبار حقوقی اساسنامه های مذکور و به تبع در وجود آن شرکت ها ابهام وارد کرده و هر مصوبه ای را که مجلس به نام شرکت های مذکور اشاره کرده، دارای ابهام دانسته است. ازاین رو این سؤال مطرح شده که آیا اساسنامه های مذکور کماکان اعتبار حقوقی دارند یا خیر. این نوشتار با روشی تحلیلی در پی پاسخ به این پرسش بوده و با توجه به اینکه ادله ای که می توان برای بی اعتباری اساسنامه های مذکور ارائه کرد، مخدوش است و دلیل موجهی برای لغو یا نسخ کلی اساسنامه های مزبور وجود ندارد، آن ها را کماکان معتبر می داند، مگر در مواردی که قوانین بعدی، احکامی مغایر با اساسنامه های مذکور داشته و آن ها را نسخ کرده باشند.

شورای عالی اداری بر اساس قوانین برنامه اول، دوم، سوم و چهارم توسعه و ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری، از سوی مقنن دارای صلاحیت هایی شد که از جمله آن ها اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه های اجرایی از طریق ادغام و انحلال بود. در این راستا، شورای مذکور مصوباتی داشته است که برخلاف اصول و موازین حقوقی، احکام مقنن، نظرهای شورای نگهبان و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع و تصویب شده اند. عدم توجه و دقت مجلس در وضع احکام گوناگون و ظاهراً متعارض و برداشت و تفسیر موسع از این احکام سبب شد که قوانین مصوب مجلس دست خوش اصلاح شوند که به منظور رفع این ایراد درسال 1386 مقنن به صراحت ادغام و انحلال دستگاه های اجرایی را جزء صلاحیت تقنینی خود برشمرد و مرز تفکیک بین صلاحیت های قوای مقننه و مجریه را تعیین کرد. با این حال شورای مذکور مجدداً در مصوبات خود به تأسیس، ادغام و انحلال دستگاه های مذکور ادامه داد تا این که مقنن در قانون اصلاح ماده (53) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1391 به صلاحیت تقنینی مجلس دراین خصوص تصریح نمود.

به موجب رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، اعطای هرگونه امتیاز خاص به اتباع بیگانه از جمله امکان تملک اموال غیرمنقول در قلمرو جغرافیایی کشور، منوط به حکم صریح قانونگذار است، لذا موضوع مذکور ماهیت تقنینی دارد. صلاحیت دولت در وضع مقررات و تصویب نامه های مربوط به تملک اموال غیر منقول توسط اتباع بیگانه به استناد قانون مصوب قوه مقننه وقت در سال 1342 و تبصره (7) ماده (148) اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال 1370 فاقد وجاهت حقوقی است. با عنایت به خلاء قانونی موجود پس از عدم اعتبار تصویب نامه قانونی مصوب سال 1342 هیئت وزیران و آیین نامه استملاک اتباع خارجه مصوب سال 1328 هیئت وزیران و ابطال آیین نامه چگونگی تملک اموال غیرمنقول توسط اتباع خارجی غیر مقیم در جمهوری اسلامی ایران به وسیله هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1378 و به دلیل ضرورت ایجاد وحدت رویه قانونی در زمینه مورد نظر و برخورداری از مقرراتی منسجم و شفاف و تجمیع مقررات پراکنده و تکمیل خلاءها و رفع بعضی ابهامات در خصوص چگونگی تملک اتباع خارجی، لزوم ارائه و تدوین قانونی جامع و کامل از سوی مراجع صلاحیت دار احساس میشود.