لایحه بودجه

لایحه بودجه 1385 کل کشور در تاریخ 25/10/1384 توسط رئیس جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و پس از حدود دو ماه بررسی مستمر نمایندگان و کمیسیون های تخصصی تصویب شد و بالاخره روز 28/12/1384 قانون بودجه 1385 کل کشور به دولت ابلاغ گردید . میزان استفاده از درآمد نفت ، تعیین میزان اعتبارات طرح های تملک داراییهای سرمایه ای (عمرانی) ، اولویت بندی طرح های عمرانی ، سیاستگذاری جهت ساماندهی حمل و نقل عمومی به طور عام و اعتبار مورد نیاز برای واردات بنزین به طور خاص و حمایت از اقشار آسیب پذیر از جمله بازنشستگان و روستائیان از جمله مباحث مهمی بودند که ...

در این مقاله حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در اصلاح ارقام و احکام لایحه بودجه کل کشور، بررسی شده است. برای این منظور، ابتدا الگوهای سه گانه مورد عمل کشورهای مختلف (الگوی اختیارات نامحدود، الگوی اختیارات محدود و الگوی عدم اختیار) بررسی و ضمن بررسی راه حل های کشورهای مورد مطالعه، چارچوبی مفهومی برای تعیین وضعیت نظام بودجه ریزی ایران عرضه شد. سپس با توجه به اصول قانون اساسی و بعضی قوانین عادی ایران و نیز رویه مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، و نیز مبانی نظام بودجه ریزی و اصول حاکم بر آن، وضعیت نظام حقوقی ایران تبیین شد.

براساس اصل 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ضروری است دیوان محاسبات کشور به منظور حسن اجرای نظارت و کنترل فعالیت های مالی دولت، «گزارش تفریغ بودجه» تهیه کند. بررسی به عمل آمده نشان می دهد طی 105 سال بودجه ریزی قانونی در کشور ایران، قوه مجریه نتوانسته است لایحه تفریغ بودجه را به موقع تهیه، تنظیم و تقدیم دیوان محاسبات عمومی و قوه مقننه کند. در پژوهش حاضر قصد داریم مشکلات تدوین این لایحه را بررسی کنیم. تحقیق حاضر با استفاده از روش تحلیل محتوای مصاحبه های نیمه ساختار یافته با متخصصان و خبرگان حوزه حسابداری و بودجه در ایران صورت گرفته است. عوامل یادشده به ترتیب فراوانی از موضوع لایحه و قانون بودجه، مسائل دستگاه های اجرایی، مفهوم تفریغ بودجه، مسائل قانونی، مشکلات حسابداری دولتی، مسائل موجود در دیوان محاسبات، چالش ها و مفاهیم رفتاری و محیطی و مسئله تحقیق و تخصص، ریشه گرفته اند.

هدف این مطالعه شناخت الگوی تغییرات کمی لوایح بودجه در مجلس است. تغییرات بودجه در مجلس در سطح ارقام کلان بودجه (مصارف بودجه عمومی) در دوره 1399- 1376 و در سطح تغییرات ردیف های هزینه ای تمام دستگاه های دولتی از سال 1399-1388 احصاء و مورد بررسی قرار گرفته است. نتایج تحقیق نشان می دهد  حدود 30 درصد از افزایش های عمومی بودجه در مجلس رخ داده است. مجلس در نقش تثبیت کننده هزینه های عمومی و نیز سیاست گذار مالی عمل کرده است. همچنین رویکرد مجلس در تغییرات ردیف های هزینه ای لایحه بودجه، افزایش اعتبار آن ها بدون کاهش هیچ کدام از ردیف های پایدار بوده است. به طور متوسط هر ساله 29 ردیف هزینه ای جدید در مجلس ایجاد شده است. همچنین به طور متوسط 25 درصد اعتبارات ردیف های موجود لایحه بودجه در مجلس هر ساله، تغییر یافته که نشان دهنده حجم بسیار بالای تغییر و ورود به اجزای بودجه دستگاه ها از سمت مجلس است. دوره های همسویی سیاسی بین دولت و مجلس تفاوت معنی داری بر تغییر بودجه در مجلس نگذاشته است. در سال های تغییر زمانی سیاسی (سال آخر دولت و سال اول مجلس) مجموع رشد مصارف بودجه عمومی لایحه به صورت معنی داری بیشتر از سایر سال ها بوده است. سازمان های فرادولتی، قدرت چانه زنی و رانت جویی بیشتری نسبت به سازمان های زیرمجموعه دولت در مجلس دارند و بیشترین بهره مندی از افزایش بودجه در مجلس با سهم 76 درصدی را به خود اختصاص داده اند و مجلس از اختیارات خود بیشتر به نفع فرادولت اجرایی  استفاده می کند.

اصل 75 ارائه ی آن دسته از پیشنهادها و اصلاحات نمایندگان مجلس نسبت به لوایح دولت که به افزایش هزینه ها یا کاهش درآمدهای عمومی منتهی خواهد شد را منوط به تعیین طریق جبران درآمد یا تأمین هزینه ی جدید نموده است. نوشتار پیش رو با اتخاذ رویکردی تحلیلی- توصیفی، در مقام تبیین این مسأله است که آیا لایحه ی بودجه مشمول الزام مندرج در اصل 75 قانون اساسی خواهد شد یا خیر؟موافقان شمول اصل 75 نسبت به لایحه ی بودجه با استناد به فلسفه ی تصویب اصل 75، تمسک به اطلاق عبارت «لوایح قانونی» مندرج در اصل 75، قیاس لایحه ی بودجه با لوایح غیرمالی و استدلال به شمول ضوابط عام قانونگذاری نسبت به لایحه ی بودجه معتقد به رعایت الزام مقرر در اصل 75 نسبت به لایحه ی بودجه هستند. در مقابل، مخالفان با استدلال بر عدم تحقق مسأله ی بار مالی نسبت به لایحه ی بودجه، استناد به رویه ی عملی و نظریه ی مشورتی شورای نگهبان و ماهیّت اجرایی قلمداد کردن لایحه بودجه و پذیرش اقتضائات آن معتقد به عدم رعایت الزام  مقرر در اصل 75  نسبت به لایحه ی بودجه هستند.مناسب ترین پاسخ به پرسش این پژوهش، عدم شمول اصل 75  نسبت به لایحه ی بودجه است. البته، مشروط به آنکه فقدان الزام نمایندگان به ارائه ی راه جبران کاهش درآمدها یا تأمین هزینه ها اولاً، به مثابه مجوزی برای اعمال تغییرات گسترده در لایحه ی بودجه تعبیر نشود و منتهی به استحاله ی «لایحه ی بودجه» به «طرح بودجه» نگردد، ثانیاً تغییرات مذکور منجر به جابجایی قابل توجه سقف درآمدها و هزینه ها نگردد و منجر به بر هم زدن توازن درآمدها و هزینه ها نشود.

به موجب اصل (52) قانون اساسی واگذاری صلاحیت «تهیه بودجه» به دولت از یک سو و اعطای صلاحیت «رسیدگی و تصویب» آن به مجلس شورای اسلامی از سوی دیگر، سبب شده است تا در سایه سکوت قانونگذار عادی، اختلاف نظرهایی نسبت به حدود صلاحیت مجلس در رسیدگی و تصویب لایحه بودجه مطرح شود. پژوهش پیش رو با بهره گیری از مطالعات کتابخانه ای و اتخاذ رویکردی تحلیلی - توصیفی در مقام پاسخگویی به این سؤال برآمده است که ضوابط حاکم بر رسیدگی مجلس به لایحه بودجه چیست؟ مبتنی بر ضوابط مستخرج از اصول مختلف قانون اساسی و نظرهای شورای نگهبان در مقام تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی مشخص شد که صلاحیت مجلس شورای اسلامی در «رسیدگی به کلیات شکلی لایحه بودجه» محدود به «احراز صحت تنظیم ساختار شکلی لایحه» با هدف نظارت بر تشکیل لایحه بودجه از «ماده واحده و تبصره ها»، «جداول» و «پیوست ها» و در مقام «رسیدگی به کلیات ماهوی لایحه بودجه» نیز محدود به «رد کلیات لایحه بودجه و الزام دولت به اصلاح آن» است. همچنین «عدم تغییر موضوع لایحه بودجه»، «عدم تغییر بنیادین در اجزای لایحه بودجه»، «عدم اخلال در ایفای وظایف نهادهای اساسی»، «عدم اخلال در برگزاری رویدادهای منبعث از قانون اساسی» و «ارسال به موقع مصوبه بودجه به شورای نگهبان» از بایسته های حاکم بر مرحله رسیدگی به جزئیات لایحه بودجه به حساب می آیند.

ارتباطات جهانی و روابط متنوع بین المللی موجب گردیده است که اصول نسبتا یکسانی در بودجه بندی کشورها طی سندی به صورت قانون انعکاس یافته و در تمامی مراحل بودجه مجرا و لازم الرعایه باشند. اصول مذکور اساساً باید در تمام مراحل بودجه مراعا باشند اما درعمل ممکن است تعدادی از آن ها در نظام محاسبات عمومی برخی از کشورها رعایت نگردند. ازمیان اصول بودجه ریزی، قانونی بودن، سالانه بودن، وحدت، جامعیت، شاملیت، عدم تهاتر، تعادل، تقدم درآمدها بر هزینه ها، پیش بینی و تقدم، برآوردی بودن درآمدها، محدود بودن مخارج، تخصیص، ناخالص بودن، انعطاف پذیری و تمرکزعایدات موردتصریح قانون گذار اساسی و عادی ایران قرارگرفته اند و اصول حاکمیت قانون، مسئولیت، صحت، تناسب، تناوب، کفایت، شفافیت، مدیریت، تنوع، تفکیک اعتبارات مستمر و غیرمستمر، قابلیت اعتماد، قابلیت پیش بینی، درعمل و به شکل ضمنی در نظام بودجه ریزی ایران کم وبیش موردتوجه قرار دارند. اصول وحدت، جامعیت، تخصیص، سالانه بودن، عدم تهاتر، تعادل، دقت، شفافیت، مدیریت صحیح مالی و محاسبه براساس واحدپول مشترک در مصوبه مالی شماره 1605 مصوب 25 ژوئن 2002 شورای وزیران اتحادیه اروپا مورداشاره قرارگرفته اند. ازمیان اصول مذکور، اصل تنظیم بودجه براساس واحدپول مشترک، خاص نظام بودجه بندی اتحادیه اروپا می باشد. بانک جهانی نیز در کتابچه راهنمای هزینه های عمومی که در سال 1998 منتشر نمود، اصول شاملیت، انضباط، قانونی بودن، انعطاف پذیری، قابلیت پیش بینی، قابلیت اعتراض، اطلاعات، درستی، شفافیت، مسئولیت و پاسخگویی را به عنوان معیار بودجه مطلوب بیان داشته است. پژوهش حاضر مطالعه ای تطبیقی دررابطه با اصول فوق بین نظام های محاسباتی ایران و اتحادیه اروپا در پرتو اصول معیار بودجه بندی در گزارش سال 1998 بانک جهانی می باشد.

اهمیت بخش مسکن به عنوان بخشی که دارای ارتباطات پسین و پیشین قوی با دیگر بخش های اقتصاد است، بر کسی پوشیده نیست. این بخش به دلیل سهم بالای آن در سبد هزینه ای خانوار، می تواند با تغییر در میزان رفاه خانوار امنیت اقتصادی و ملی کشور را نشانه رود. این در حالیست که نگاهی به روند قیمتی مسکن در کلان شهرها به عنوان شاخصی برای دیگر شهرها همواره صعودی بوده است به نحوی که در آبان ماه سال جاری در مقایسه با مدت مشابه سال قبل شاهد تورم 2/62 درصدی قیمت مسکن در شهر تهران بوده ایم. این در حالیست که به رغم اجرای برخی سیاست گذاری های صورت گرفته در کشور مبنی بر خانه دار شدن افراد موجود در دهک های پایین درآمدی و همچنین به تعادل رساندن بخش عرضه و تقاضای بازار مسکن، همچنان شاهد کاستی های گسترده در این بخش هستیم. در لایحه بودجه سال آتی نیز برخی نکات از جمله، عدم تفکیک بخش مسکن و حمل ونقل، عدم ارائه دقیق برنامه سال آتی و عدم تعیین مصارف درآمدهای مالیاتی از بخش مسکن به چشم می خورد که امید است در قانون بودجه مرتفع گردد. ازاین رو، با توجه به موارد یاد شده برخی پیشنهادات مانند استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و تعاونی های بخش مسکن، حمایت از طرح های مسکن جاری در کشور، اختصاص اعتبارات از محل تأمین مورد اطمینان برای اتمام طرح های مسکن جاری، استفاده از امکانات بازار سرمایه برای تأمین مالی مسکن به منظور بهبود وضعیت موجود ارایه می گردد.