مؤسسات عمومی غیردولتی

با صدور حکم در دعاوی مدنی، اصولاً اجرای آن باید با رعایت شرایط و تشریفات مندرج در قانون اجرای احکام مدنی باشد و داشتن مهلت های طولانی برای عدم اجرای آن امری غیرمنطقی و خلاف هدف و فلسفه دادرسی و لازم الاجرا بودن احکام است. اما قانون گذار بعد از انقلاب اسلامی مقرراتی وضع کرده است که به برخی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی مهلت اضافی برای اجرای احکامی که علیه آنها صادر شده داده است. با توجه به عناوین و مفاد این قوانین، اینکه کدام یک از دستگاه های اجرایی مشمول این قوانین هستند و اصولاً با تصویب قوانین بعدی (قانون محاسبات عمومی) آیا این مقررات که در شرایط خاص به تصویب رسیده اند دارای اعتبار هستند

از نهادهایی که در خصوص ماهیت آن بحث وجود دارد، دانشگاه آزاد اسلامی است. در ماده 5 اساسنامه جدید این دانشگاه، ابتدا مؤسسه عمومی غیردولتی و در اصلاح بعدی، مؤسسه غیرخصوصی غیردولتی خوانده شد. عنوان «مؤسسه غیرخصوصی غیردولتی» در میان مؤسسات موجود در قوانین، شناسایی نشده است و به نظر می رسد منظور از غیرخصوصی در کنار غیردولتی، عمومی است. اما آیا این دانشگاه یک مؤسسه عمومی غیردولتی است؟ برخی ویژگی های شخصیت حقوق عمومی مانند ارائه خدمت عمومی و استفاده از برخی امتیازات قدرت عمومی در آن وجود دارد، اما در سایر معیارها ویژگی اشخاص حقوقی حقوق خصوصی را دارد. با اینکه در اساسنامه، یک مؤسسه عمومی غیردولتی(یا غیر خصوصی غیردولتی) خوانده شده است اما طبق قانون مدیریت خدمات کشوری، شناسایی، ایجاد و انحلال مؤسسات عمومی غیردولتی در انحصار مجلس شورای اسلامی است. به همین دلیل اگر بخواهیم دانشگاه را مؤسسه عمومی غیردولتی بدانیم، نیازمند شناسایی از سوی قانون گذار است.

با شکل گیری مؤسسات عمومی غیردولتی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و به رسمیت شناختن آن در سال 1366 به تدریج، اقتضائات حقوقی جدیدی متناظر با آن شکل گرفت که یکی از آن ها، شرکت های وابسته به مؤسسات عمومی غیردولتی بوده است. به طور کلی می توان گفت با توجه به مستحدثه بودن این مسئله و عدم پیشینه تقنینی مشخص، قانون؛ تعیین ماهیت مصرحی نسبت به آن ارائه نداده است. در این نوشتار سعی شده تا به روش توصیفی تحلیلی، با رجوع به منابع حقوق و به طور خاص با تأکید بر آراء صادره توسط دیوان عدالت اداری به این پرسش اصلی پاسخ داد که «شرکت های وابسته به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از چه ماهیتی برخوردار می باشند؟». با توجه به عدم کفایت نص قانونی در این موضوع و نیز اختلاف رویه در دیوان عدالت اداری، نظرات مختلفی در باب ماهیت شرکت های وابسته وجود دارد. لذا با توجه به اصول حاکم بر نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و نگاه منتقدانه و موشکافانه نسبت به رویه های قضایی می توان گفت که پس از تغییرات به وجود آمده در شرکت های مذکور، این شرکت ها از عداد شرکت های دولتی خارج شده و مشمول عمومیت قواعد شرکت های خصوصی شده اند. از طرف دیگر لازم به ذکر است که با تحلیل کارکرد و ساختار این شرکت ها که شباهت و قرابت بیشتری به شرکت های دولتی به نسبت شرکت های خصوصی دارند، می توان وضعیت مطلوب حقوقی این شرکت ها را در گرو دولتی بودن آن دانست که این امر خود نیاز به اصلاح قانون و مقتضیات متناظر با آن دارد.

برای شناسایی مؤسسات عمومی غیردولتی بر اساس قوانین جمهوری اسلامی ایران باید بیش از 50 درصد بودجه آن ها از طریق خود مؤسسه تأمین شود. مؤسسات مذکور برای تأمین این درآمد، اقدام به فعالیت های تجاری، ارائه خدمات، دریافت عوارض و استفاده از کمک های دولتی و مردمی می کنند اما برخی از این مؤسسات از بودجه عمومی نیز استفاده می نمایند و به نسبت بهره مندی از سهم بودجه دولت، با نظارت اداری، قضایی و پارلمانی مواجه می شوند. با وجود نظارت های دولت، باید اذعان نمود اغلب این مؤسسات، در اداره اموال، استقلال نسبی مالی از دولت دارند گرچه همه این مؤسسات از نظر استقلال مالی در یک درجه نمی باشند. این مؤسسات بر اساس استقلال در نظام مالی و وابستگی به بودجه کشور، در سه دسته جای می گیرند: اول، مؤسساتی که با تحصیل درآمد از فعالیت هایشان، هزینه خود را تأمین کرده، ارتباطی با بودجه کل کشور ندارند و دارای نوعی استقلال مالی کامل می باشند؛ دوم، دسته ای از مؤسسات که دارای درآمد هستند اما هزینه هایشان، بالاتر از درآمدهای آن ها بوده و نیاز به کمک دولتی دارند؛ دسته سوم، به کلی فاقد درآمد بوده و تأمین مالی آن ها از بودجه کل کشور می باشد. به نظر می رسد دسته سوم و حتی برخی از مؤسسات در دسته دوم با وجود نام مؤسسه عمومی غیردولتی، شرط تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه در تعریف این مؤسسات را ندارند و به دلیل استفاده از بودجه دولتی، تحت نظارت مالی کامل دولت هستند؛ لذا عنوان نمودن مؤسسه عمومی غیردولتی بر آن ها، خلاف تعریف حقوقی ارائه شده است.

بر اساس اصل 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دیوان محاسبات کشور به عنوان مرجع نظارت مالی بر حساب های وزارتخانه ها، مؤسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند، تعیین شده است. این در حالی است که در خصوص حدود صلاحیت های این نهاد در نظارت مالی بر مؤسسات عمومی غیردولتی به عنوان یکی از نهادهای عدم تمرکز فنی در نظام حقوقی ایران ابهاماتی وجود دارد. از همین رو سؤال اصلی این پژوهش به حدود صلاحیت های دیوان محاسبات در نظارت مالی بر مؤسسات عمومی غیردولتی اختصاص یافته است. پژوهش حاضر با استفاده از داده های کتابخانه ای و در تحقیقی تحلیلی و کاربردی بر این باور است که مستند به منابع قانونی، به ویژه آراء و نظرات شورای نگهبان به عنوان مفسر و نهاد دادرس قانون اساسی و همچنین با استناد به ادله حقوقی، دیوان محاسبات کشور در نظارت مالی بر مؤسسات عمومی غیردولتی محدود به رسیدگی و حسابرسی به اعتبارات مذکور در بودجه کل کشور است. هرچند، در نبود صلاحیت دیوان، طراحی حسابرسی نهاد مالی مستقل به عنوان نهاد ناظر باید مد نظر قانونگذار قرار گیرد.

یکی از راه های رشد کیفی تولیدات داخلی و افزایش توان رقابت با تولیدات خارجی، خصوصی سازی است. ازاین رو در کشور ما نیز، به منظور همگام سازی با سیاست غالب کشورها – خصوصی سازی- قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی به تصویب رسید. هر چند تصویب این قانون می تواند گامی به جلو برای ایجاد تحول اقتصادی کشور محسوب گردد، لیکن نقایصی دارد که باید اصلاح گردد. از جمله این نقایص، قانونی بودن واگذاری به مؤسسات عمومی غیر دولتی است که در این مقاله به آن پرداخته می شود. به طور خلاصه می توان گفت با واگذاری به این مؤسسات که از نظر مالی و مدیریتی وابسته به دولت هستند خصوصی سازی به معنی انتقال مالکیت یا مدیریت از بخش دولتی به بخش خصوصی محقق نمی گردد و در نتیجه نمیتوان انتظار تحقق اهداف خصوصی سازی و بهبود وضعیت تولیدات داخلی را داشت. در مقاله حاضر، روش گردآوری داده ها به صورت کتابخانه ای و مطالب، مبتنی بر شیوه توصیفی- تحلیلی است.

انقلاب اسلامی از منظرهای گوناگون بر جامعه ایران تأثیر گذاشته است و یکی از عرصه هایی که اثرپذیری عمده ای داشته، نظامِ حقوقیِ منبعث از آن می باشد. نمونه بارز مسئله، پیدایش نهادهایی موسوم به «نهادهای انقلابی» است که در بسیاری از قوانین و مقررات جاری در نظام جمهوری اسلامی ایران درج و منشأ اثرات حقوقی گردیده است. حقوقدانان در مورد تعریف، ماهیت، مصادیق و ضرورت ایجاد و استمرار وجود چنین نهادهایی هیچ گاه اظهارنظر دقیق و مشخصی ارائه نکرده اند. نوشتار پیش رو با بهره گیری از روش توصیفی تحلیلی به این گزاره می رسد که به صورت کلی یک نهاد در صورتی که جهت تحقق بخشیدن به اهداف انقلاب اسلامی و صیانت از آن تأسیس شده باشد و البته از ساختارهای رایج هر حکومت نباشد «نهاد انقلابی» تلقی خواهد شد و به لحاظ ماهیت حقوقی ممکن است هر یک از نهادهای کلان یا خرد که در ساختار حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود دارد را در برگیرد، لکن قانون گذار این عمومیت را مدنظر ندارد و هنگامی که از تعبیر نهادهای انقلابی بهره گرفته، مقصود آن نهادهای خرد و اجرایی کشور هستند که غالباً ماهیت عمومی غیردولتی دارند و در برخی مصادیق نیز مؤسسه دولتی هستند. شایان ذکر است در حال حاضر با وجود مأموریت های مشابه این نهادها و موازی کاری آن ها در عمل و تورم ساختاری متعاقب آن، بازآرایی چنین نهادهایی امری گریزناپذیرخواهد بود.

مقدمه: جمعیت هلال احمر از سال 73 در زمره مؤسسات عمومی غیردولتی قرارگرفت. امری مطابق با «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» که ظاهراً قرار بود شامل همه نهادها باشد اما برخی از مؤسسات نظیر سازمان بورس و اوراق بهادار و سازمان های دهیاری در این قانون ذکر نشده اند. پرسش این است که آیا نهادهای عمومی غیردولتی خارج از این قانون، مشمول نظام حقوقی نهادها می شوند. چراکه نهادهای عمومی غیردولتی، سازمان هایی در ساختار حکومت هستند که مطابق قانون اساسی، نظارت قضایی بر آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. قوانین سه گانه دیوان از سال 60 تا 92، رویه قضایی دیوان، رویه شورای نگهبان و دکترین رویکردهای متفاوتی داشته اند به طوری که صلاحیت دیوان در این خصوص، روند متناقضی داشت. در حال حاضر، مطابق قسمت الف بند یک ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان با درج عبارت «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها، سازمان ها، مؤسسات، شرکت های دولتی، شهرداری ها، سازمان تأمین اجتماعی، تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها»، رسیدگی به دعاوی علیه هلال احمر مورد تردید قرار گرفته است. ازاین رو در پژوهش حاضر، به شیوه توصیفی- تحلیلی و با بررسی قوانین دیوان، آرای هیأت عمومی و شعب دیوان؛ این نتیجه به دست آمد که از میان دو تفسیر «لفظی» و «غایی» ماده 10 قانون موصوف (توصیف شده)، اولی منجر به عدم صلاحیت و دومی منتهی به صلاحیت دیوان می شود. تفسیر غایی با فلسفه تعبیه دیوان، قانون اساسنامه هلال احمر و ظرفیت ماده 10 مذکور از جمله اصطلاح نهادهای انقلابی همخوانی دارد و بدین لحاظ، شعب دیوان، همچنان صلاحیت رسیدگی به دعوی علیه هلال احمر را دارند. هرچند که رویه جاری برخی شعب دیوان، خلاف این مهم نظر دارد.