بحران عراق: اکنون چه باید کرد، (مقاله علمی وزارت علوم)

*. این مقاله در کنفرانس بهاره شعبه انگلیسی انجمن حقوق بین‌الملل در 12 آوریل 2002 که در دانشگاه ریدینگ برگزار ‏شده، ارائه گردیده است و مقدمه‌ای است بر مقالات دیگری که با جزئیات بیشتری به مسائل پس از بحران عراق، ‏پرداخته‌اند. متن آن را خیلی تغییر ندادم، مگر در جایی که در پاسخ به پاره‌ای انتقادات بعض همکارانم لازم بوده است. لطف ‏ایشان را با عدم ذکر نامشان پاس می‌دارم. ضمناً این مقاله در «فصلنامه حقوق بین‌الملل و حقوق تطبیقی» شماره 52، ‏اکتبر 2003 چاپ شده است با این مشخصات:‏

Vaughan Lowe, The Iraq Crisis: What Now? ICLG, vol. 52, 2003, pp‏. 859-871.‏

_______________________________‏

است، زیرا ارزش عملی ندارد و زود است زیرا بررسی دقیق وضع محتاج گذشت زمان است و هنوز وقت آن نرسیده است. ‏اما موضوع بحث ما در این نوشته موضوع نسبتاً متفاوتی است. ‏

معمولاً و برحسب عادت، قانون را مجموعه‌ای از قواعد ثابت می‌دانیم، درصورتی‌که این قواعد صرفاً تصویری است که به ‏صورت قانون در هر زمان خاص ارائه می‌شود و همواره ثابت نیست. در حال حاضر، پاره‌ای از قواعد و اصول بنیادی حقوق ‏بین‌الملل نیز در حال تغییر و تحول مستمـر است. در این زمینه، به نظر می‌رسد که چهار حوزه یا قلمرو اصلی حقوق ‏بین‌الملل بیشتر در معرض تغییر و تحول قرار گرفته است:‏

نخست، ساختار مفهومی بنیادی حقوق بین‌الملل به عنوان یک امر اساساً بین‌الدولی که اغلب گفته می‌شود پس از حادثه ‏‏11 سپتامبر و حمله به برج‌های دوقلو در نیویورک دچار تکان و تحول شدید شده است؛ دوم، قواعد ناظر به استفاده از زور در ‏روابط دولتها؛ سوم، رژیم حقوقی مربوط به اشغال نظامی؛ چهارم، قانون حاکم بر رفتار با نظامیان و زندانیان.‏

آنچه مایلم در اینجا به آن بپردازم عبارت است از نقش حقوقدانان بین‌المللی در زمان تحول و دگرگـونی در چارچوب‌های ‏بنیـادی حقوقی. به طورکلی، در هر سیستم حقوقی، اجرای قواعد و اصول حقوقی بدون درک این‌که آیا این قواعد با اجزاء ‏تشکیل دهندة مفهوم «حق» در آن زمان همسو و هماهنگ است یا نه، مخاطره‌آمیز است. این نکته در حقوق بین‌الملل ‏مهم‌تر و جدی‌تر است زیرا در حقوق بین‌الملل جریان منظم دعاوی و رویه قضایی محاکم وجود ندارد و در نتیجه نمی‌توان برای ‏هدایت و نظارت بر روند تحول آن به نظرات و آراء قضات اتکاء کرد، و ناگزیر برای قضاوت و اظهارنظر درباره ادعای بوجود آمدن ‏حقوق و تکالیف جدید در عرصه حقوق بین‌الملل، باید راه و روش دیگری یافت.‏

و اما در مورد قضیه عراق مسأله به طورکلی عبارت است از تلاش برای مشروعیت بخشیدن و توجیه این ادعا که حقوق ‏بین‌الملل متحول شده و یک حق جدید یا یک قاعده حقوقی عرفی جدید برای دولتها بوجود آمده است که امروزه در حقوق ‏بین‌الملل به معنای حقوق و اختیارات ویژه دولتها است.‏

دولتها می‌توانند با عمل خود در سطح بین‌المللی مثلاً از طریق شورای امنیت سازمان ملل متحد، درخصوص تحولات جدید در ‏حقوق بین‌الملل قضاوت و اظهارنظر نمایند. نمونه این وضعیت را می‌توان در قطعنامه شماره 788 شورای امنیت مشاهده کرد ‏که ‏ECOWAS‏ * را به خاطر اقداماتی که پس از مداخله در «لیبریا» برای بازگرداندن صلح و امنیت و ثبات در آنجا به عمل ‏آورد، ستود و ابراز خرسندی کرد. همچنین به قول بعضی دیگر ـ که البته چندان قانع‌کننده نیست ـ نمونه دیگر آن را می‌توان ‏در قطعنامه 1244 شورای امنیت دید که به شیوه عطف به ماسبق، عملیات نظامی «ناتو» در کوزوو را نادیده گرفت و یا ‏حداقل آن را محکوم نکرد.‏

‏_______________________________‏

‏*. ‏Economic Committee of West African States

کمیته اقتصادی کشورهای افریقای غربی.‏

_______________________________‏

دولتها در سطح داخلی هم ممکن است درباره تغییر و تحول در حقوق بین‌الملل اظهارنظر کنند. نمونه این شیوه، گزارش ‏دقیق و جامعی است که «کمیته امور خارجه مجلس عوام انگلستان» درباره مشروعیت حمله نظامی در کوزوو داده است. ‏گزارش چهارم کمیته مذکور بویژه بسیار جالب است، هم به خاطر دقتی که در بررسی مسائل حقوقی و اظهارنظر راجع به ‏آنها اعمال کرده است و هم به لحاظ این‌که یک مسأله قانون اساسی را نیز پیش نهاده و توضیح داده که در مواردی که در ‏موضوعات حقوق بین‌الملل بین دولت و مجلس اختلاف نظر باشد، نهایتاً چه ‏مقامی می‌تواند نظر و موضع پادشاهی بریتانیا را اتخاذ و اعلام نماید.[1]‏

باری، هرگاه در آینده مسأله مشابه و قابل قیاسی پیش‌آید و ادعا شود که حقوق و وظایف جدید برای دولتها ایجاد شده، ‏مسلماً جایگاه و ارزش چنین ادعایی در چارچوب رویه دولتها و بده و بستان‌های آنها معلوم خواهد شد و همین رویه دولتها ‏است که به تنهایی می‌تواند ویژگی یک قانون رسمی و الزام‌آور را به چنین ادعایی ببخشد و مشروعیت آن را تأیید نماید. اما ‏در این میان حقوقدانان هم نقش مهم و ویژه خود را دارند. گرچه حقوقدانان قدرت قانون‌سازی و وضع مقررات ندارند، اما بحث ‏و نظرهای ایشان می‌تواند مانع از ورود دکترین‌های جدید به عرصه قواعد حقوقی شود و یا برعکس، آن را تسهیل کند. ‏نگاهی به گزارش چهارم کمیته امور خارجه مجلس عوام انگلستان درباره کوزوو به روشنی نشان دهنده اهمیت و تأثیر ‏مباحث دانشگاهی و تحقیقات علمی در این زمینه است. هرگاه بین نویسندگان و اهل نظر اجماع حاصل شود که یک تحول ‏خاص در راستای منطق حقوق بین‌الملل و خط‌مشی پشتوانه آن است، طبعاً ساز و کار رویه دولتها روان‌تر و آسان‌تر به ‏حرکت در می‌آید. و برعکس، چنانچه حقوقدانان با چنین تحولی مخالف باشند، مخالفت ایشان می‌تواند همچون دانه‌های ‏ریزی که در چرخ‌دنده گیر می‌کند، مانع از حرکت گردد.‏

افزون بر این، حقوقدانان و نویسندگان می‌توانند با پیش نهادن راه و روشی که قانون باید در مسیر آن تحول یابد تا بتواند به ‏وظایف و مسؤولیت‌های جدیدی که برعهده دارد، عمل کند چه بسا از دولتها پیشی گیرند و ایده‌هایی را مطرح نمایند که ‏خود دولتها به آنها نپرداخته‌اند.‏

اما پرسش اصلی این است که حقوقدانان و اهل نظر چگونه می‌توانند ‏ تشخیص دهند که این ادعاها یا پیشنهادهای جدید، خوب است و بجا یا بد است و ناروا؟ گام نخست در این راه، عبارت ‏است از شناسایی و وارسی دقیق هر ادعا یا پیشنهاد جدیدی که در مورد پیدایش حقوق و تکالیف تازه یا تحول در حقوق ‏بین‌الملل مطرح می‌شود. ‏

‏_______________________________‏

‏1. ‏House of Commons Foreign Affairs Committee, Fourth Report, Kosovo Session‏ 1999-2000, ‏HC 28-1, 23 May ‎‎2000‎‏.‏

_______________________________‏

درباره جنگ علیه تروریسم و نیز اشغال عراق گفتگوها و بحث‌های بی‌پایانی درگرفته است. لکن صرفنظر از هر فایده‌ای که ‏ممکن است این بحثها داشته باشد، مسلماً این دو مسأله با روشنی و دقت از یکدیگر تفکیک نشده یا دست کم توضیح و ‏استدلال روشنی درباره بازشناسی و تفکیک آن دو از هم، ارائه نگردیده است.‏

توضیح این‌که، عملیات نظامی امریکا در افغانستان حداقل برای خوانندگان روزنامه‌ها، ابتدا به عنوان اقدام علیه القاعده مطرح ‏شد و صحبتی از طالبان نبود. اما بعداً به عنوان اقدام نظامی برای اجبار طالبان به تحویل اعضای القاعده معرفی شد و ‏سپس به عنوان اقدام برای سرنگونی حکومت طالبان مطرح گردید. در سال 2002 نگاه‌ها به عراق برگشت. گرچه تلاش ‏برای ربط دادن عراق به القاعده به جایی نرسید، اما این تمایل همچنان باقی ماند که عدم اطاعت و همراهی عراق با ‏خواسته‌های امریکا و جامعه بین‌المللی، با مسأله جنگ علیه تروریسم ادغام شده و بین آن دو ارتباطی برقرار شود. این بود ‏که ابتدا گفته می‌شد هدف نیروهای ائتلاف از تهدید به استفاده از زور در خاور میانه، ترغیب و تشویق عراق به همکاری با ‏بازرسان بین‌المللی سازمان ملل است. بعد که عملاً به عراق حمله شد، گفته شد که هدف از استفاده عملی از زور علیه ‏عراق، اجبار و وادار کردن آن کشور است که به تعهد خود به خلع سلاح که در جریان جنگ کویت پذیرفته بود، عمل نماید. و ‏بالاخره ادعا شد که مقصود از این عملیات نظامی و حمله به عراق سرنگونی دولت عراق بوده است.‏

برای این تغییر و جابجایی در هدف، می‌توان تفسیرهای گوناگونی ارائه کرد و مثلاً گفت در حرفهایی که برای رسانه‌های ‏عمومی زده می‌شود گاه گوینده تأکید و توجه خاصی به عبارات و کلماتی که می‌گوید ندارد و هدف او بیشتر تأکید بر پاره‌ای ‏تفاوتهای ظریف و تقویت و تحریک مشغله ذهنی شنونده است، تا بیان دقیق و مشخص یک مطلب خاص. یا ممکن است ‏هریک از مقامات و کشورهای مختلف نگرانی‌ها و اهداف خاص خود را از بیانات و موضع‌گیری‌هایی که در برابر رسانه‌های ‏عمومی می‌کنند، داشته باشند. رسانه‌های عمومی هم برای تفسیر و توضیح عباراتی مانند اقدام نظامی یا حمله نظامی، ‏با توجه به آزادی عمل فراوانی که دارند، به شیوه‌های خاص خود عمل می‌کنند. گاه نیز ممکن است در اظهاراتی که برای ‏رسانه‌های گروهی می‌شود، روشهای کار، با هدف از آن مخلوط و اشتباه شود، مثلاً ممکن است گوینده از سرنگونی دولت ‏به عنوان روش کار صحبت کند، ولی منظور او خلع سلاح آن دولت به عنوان هدف از این روش بوده باشد. بالاخره، خود ‏کنشگران و دست‌اندرکاران کشورها که با رسانه‌ها سخن می‌گویند نیز گاه نظر روشنی از این‌که چرا در جریان یک بحران ‏بین‌المللی چنین و چنان گفته‌اند یا عمل کرده‌اند، ندارند.‏

باری، هر توضیحی که درباره عطف توجه آرام و بی سر و صدای افکار عمومی به سیاستی که به حمله به عراق و اشغال ‏آن کشور در سال 2003 منتهی شد، وجود داشته باشد، باید یک دلیل کافی برای استفاده از زور علیه عراق ارائه شود. ‏منظور ما از دلیل، انگیزه‌های فرضی و غیرقابل توجیه از قبیل مسأله نفت یا هر انگیزه دیگر نیست. بلکه مقصود، دلیل و توجیه ‏قانع‌کننده‌ای است که بتواند استفاده از زور علیه عراق را در شرایطی که سایر کشورها تعهدات بین‌المللی خود درباره ‏تسلیحات نظامی را نقض می‌کنند، یا همسایگان خود را به استفاده از سلاح‌های کشتارجمعی تهدید می‌کنند، و نیز در شرایطی که در بعض کشورها نقض عمده و وسیع حقوق بشر رخ می‌دهد و درد و رنج فراوان وجود دارد ‏بدون این‌که با دخالت خارجی مواجه شوند؛ توضیح دهد، به نحوی که اگر آن دلیل را به یک هنجار حقوقی الزام‌آور ترجمه و ‏تأویل کنیم، بتواند حمله نظامی و اشغال عراق را توجیه نماید. به علاوه، این دلیل باید از چنان استحکام و عمومیتی برخوردار ‏باشد که در آینده اگر اوضاع و احوال مشابهی رخ دهد، امریکا و انگلیس یا هر کشور دیگری بتواند به آن استناد جوید و ‏اشغال یک کشور خارجی را توجیه نماید.‏

گاه ممکن است دولت دست به اقداماتی بزند و مبادرت به حمله نظامی کند ولی ادعا نکند کار او از لحاظ حقوقی موجه و ‏مجاز بوده است. مثلاً در سال 1967 دولت انگلستان به بهانه کاهش آلودگی دریایی ناشی از نشت نفت از تانکرهای ‏لیبریایی که در سواحل انگلستان متوقف بودند، به آنها حمله کرد، بدون این‌که ادعا کند حق حمله داشته است. البته بعدها ‏در سال 1969 این حق در «کنوانسیون بین‌المللی مربوط به مداخله در دریای آزاد در صورت تلفات ناشی از آلودگی نفتی»،* ‏برای دولتها شناسایی و مستقر شد اما در سال 1967 مسلماً دولتها چنین حقی نداشتند. بریتانیا در مورد حمله به ‏تانکرهای یاد شده موضع خود را این‌گونه بیان کرد:‏

‏«نگرانی اصلی دولت همواره حفظ سواحل از آلودگی نفتی و نیز اتخاذ روندی که هرچه بیشتر به حصول این هدف منجر ‏گردد، بوده است و در هیچ مرحله‌ای، نه ملاحظات حقوقی و نه ملاحظات مالی مانع از اقدام دولت در این زمینه نشده ‏است».‏

‏_______________________________‏

‏*. ‏International Convention relating to Intervention on the High Sea in Cases‏ ‏of Oil Pollution Casualties, 1969‎‏.‏

‏_______________________________‏

به این ترتیب، دولت انگلستان هرکاری را که آن زمان لازم می‌دانست انجام داد، بدون این‌که مدعی شود که قانوناً حق ‏بمباران کردن کشتی لیبریایی را داشته است. اما اگر دولتی مدعی شد که در یک مورد خاص از حق قانونی و مشروعی ‏برخوردار است، باید به طور مشخص آن را بیان و ذکر کند ـ همچنان که در مورد «کوزوو» چنین شد و به صورت واضح اعلام ‏شد که در شرایط استثنایی و به منظور جلوگیری از یک فاجعه انسانی، حق مداخله نظامی در کشور دیگر وجود دارد.[2] به ‏هرحال، اگر دولتی ادعا کرد از چنین حقی برخوردار است بر حقوقدانان بین‌المللی است که بررسی کنند آیا چنین ادعایی ‏واقعاً صحیح و مقبول است یا باید در برابر آن مقاومت و مخالفت شود. ‏

به عقیده ما، نکته مهم و ضابطه اصلی برای بررسی این ادعا که حق و تکلیف جدیدی برای دولتها بوجود آمده عبارت است ‏از پیوستگی و هماهنگی ذاتی حق و تکلیف ادعایی با نظام حقوقی موجود به نحوی که درون نظام حقوقی جای گیرد.‏

منظور ما از پیوستگی ذاتی حق مورد ادعا با نظام حقوقی موجود، آن نیست که آن حق مجاز و مشروع باشد، زیرا اگر مجاز ‏و قانونی باشد که دیگر مسأله‌ای باقی نمی‌ماند. بلکه مقصود اشاره به این نکته است که تحول حقوق بین‌الملل یکنواخت و ‏یکدست نیست، و گاه تحول در یک بخش ممکن است کندتر و عقب‌تر از سایر بخش‌های حقوق بین‌الملل باشد.‏

برای نمونه می‌توان به مسأله وارد شدن به آبهای سرزمینی به قصد نجات خلبانی که روی آب فرو‌دآمده است، اشاره کرد. ‏مسلماً وارد شدن به آبهای سرزمینی در چنین موردی، از مصادیق عبور بی‌ضرر به معنایی که

‏_______________________________‏

‏[2]. این شرایط در گزارش کمیته روابط خارجی مجلس (گزارش مربوط به کوزوو) (رک. پاورقی 1 بالا) و نیز در بعض ‏یادداشت‌هایی که به این کمیته ارائه شده بود و در مجله «فصلنامه حقوق بین‌الملل و حقوق تطبیقی» سال 1999 صفحه ‏‏943 ـ 876 هم چاپ شده، آمده است.‏

‏‏_______________________________‏

در حقوق بین‌الملل مراد می‌شود، نیست. از سوی دیگر، حداقل در آبهای بین‌المللی، کمک رسانی به ‏اشخاصی که در دریای آزاد دچار حادثه شده‌اند، نه یک حق، بلکه وظیفه است. پیش‌نویس کمیسیون حقوق ‏بین‌الملل (‏I LC‏) در مورد مسؤولیت دولتها می‌گوید اقداماتی که متضمن نقض حقوق بین‌الملل است، اگر به ‏منظور نجات اشخاصی که دچار مخمصه شده‌اند، انجام شود غیرقانونی و نامشروع محسوب نمی‌شوند. علاوه ‏بر این، ضرورت نجات اشخاص در چنین حالتی حداقل به لحاظ اخلاقی، نزد همه جهان پذیرفته شده است. ‏بنابراین، اگر دولتی مدعی شود حق ورود به آبهای سرزمینی به منظور نجات اشخاص را دارد، می‌توانیم بگوییم ‏که این حق با روند اصلی حقوق، هماهنگی و پیوستگی دارد (ولو این‌که درباره تشخیص مفهوم «روند اصلی ‏حقوقی» اختلاف نظر فراوانی وجود دارد) یعنی ادعای حق ورود به آبهای سرزمینی برای عملیات نجات و ‏قاعده حقوقی مربوط به نجات اشخاص در دریای سرزمینی باید با عملیات نجات در دریای آزاد و نیز با قاعده ‏مربوط به مسؤولیت بین‌المللی دولت، و با اصول اخلاقی پذیرفته شده نزد جهانیان همسو و همخوان باشد.‏

برعکس، مثلاً قطع آب و برق یک سفارتخانه خارجی به عنوان اجرای بخشی از مقررات تحریم، مسلماً با روند ‏کلی و جاری اصول حقوقی همسو و هماهنگ نیست. بنابراین، در عین‌حال که ممکن است به عنوان حقوقدان ‏با تحولات حقوق بین‌الملل در زمینه عملیات نجات در دریای سرزمینی موافق باشیم، با آنچه در مورد قطع آب و ‏برق سفارتخانه گفتیم، مخالف هستیم.‏

البته، در عمل قوه محرکه حقیقی تحول در حقوق بین‌الملل در جای دیگری است و صرف هماهنگی و پیوستگی ‏هر حق و تکلیف جدید با اصول اخلاقی یا خط مشی اصلی حقوق بین‌الملل، باعث تحول در حقوق بین‌الملل نمی‌شود. این‌که گاه بعض قواعد حقوقی با قواعد دیگر ناهماهنگ و ناسازگار هستند البته موجب شگفتی است ـ ‏مانند ناهماهنگی قواعد حقوقی حاکم بر عملیات نجات در دریای سرزمینی و در دریای آزاد ـ اما صرف تعجب ما از این ‏ناسازگاری‌ها نیز باعث تغییر و تحول در حقوق بین‌الملل نمی‌شود. بلکه این خواست و علاقه به نجات زندگی انسانها است ـ ‏و نه صرف علاقه به از بین بردن ناسازگاری قواعد حقوقی ـ که ممکن است کشوری را ترغیب کند که ادعای پیدایش حق ‏جدیدی را مطرح نماید و مدعی شود حق ورود به دریای سرزمینی کشور دیگر را به منظور نجات انسانهای گرفتار دارد و ‏بدینسان تحولی را در حقوق بین‌الملل در‌ افکند. در سایر موارد هم، ممکن است علاقه و عزم دولت به استقرار و گسترش ‏ثبات در نظام سرمایه‌گذاری خود و یا مثلاً ایجاد روشهای عملی‌تر برای تعیین محدودة خارجی فلات قاره یا سایر انگیزه‌ها در ‏کار باشد و به نوبه خود باعث تغییر و تحول در یک حوزه حقوقی خاص گردد. به طورکلی، حقوق بین‌الملل عرفی، در پاسخ به ‏نیازهای جهان واقعیت‌ها است که متحول می‌شود، و یک سیستم انتزاعی و مجرد نیست.‏

هرچه کشورهایی که در عرصه بین‌المللی فعال هستند، بزرگ‌تر و قوی‌تر باشند، طبعاً تأثیر بیشتری بر تحول حقوق بین‌الملل ‏عرفی خواهند داشت. تحولات حقوق بین‌الملل نیز، نتیجتاً، بیشتر نشان از منافع و نگرانی‌ها یا فکر و ذکر کشورهای بزرگ را ‏بر خود دارد. در این واقعیت، ذاتاً هیچ امر قابل اعتراضی وجود ندارد. برعکس، شاید بتوان گفت که نتیجه چنین وضعی آن ‏است که به قول دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده فلات قاره دریای شمال: «کشورهایی که (به واسطه هر موضوعی) ‏منافع آنها به طور خاص تحت تأثیر قرار می‌گیرد» تأثیر ویژه و خاصی بر تحول حقوق بین‌الملل عرفی در همان عرصه خواهد ‏داشت. آنچه مهم است آن است که آنچه تحول می‌یابد، قانونی باشد که نسبت به همه اعمال و اجرا شود، و نه یک حق مخصوص برای دولت یا دولت‌هایی که ‏آن تحول را آغاز کرده‌اند و ابتکار عمل را در دست گرفته‌اند.‏

این نکته را به بیان دیگری هم می‌توان گفت. در مورد انگیزه‌های مؤثر بر تحول حقوق بین‌الملل عرفی باید بین دو مطلب ‏تفکیک قائل شد: مباحث مبتنی بر اصول پذیرفته شده اخلاقی یا سیاسی، مانند نجات زندگی اشخاص یا تسهیل ‏فعالیت‌های دیپلماتیک مشروع و مباحثی که آشکارا یا تلویحاً مبتنی بر اهداف سیاسی منطقه‌ای یا داخلی است. در عصر ‏ما که روزگار واقع‌بینی‌های جدّی است، گرایشی وجود دارد که مسائل اخلاقی را با مباحث سیاسی مخلوط کنند و یکی ‏بشمارند. ممکن است نفع یک دولت در این باشد که بگوید مثلاً کوبا باید بر اساس اقتصاد آزاد اداره شود یا کانال سوئز باید ‏از کنترل و حاکمیت مصر خارج شود. اما این‌ها بحث‌هایی سیاسی است و نه اخلاقی.‏

تفاوت مباحث اخلاقی و سیاسی بسیار مهم و اساسی است. مباحث اخلاقی را می‌توان در سطح جهانی و عمومی ‏مطرح کرد، اما امور سیاسی چنین نیست. برای این‌که قانونی بودن و مشروعیت یک حق و تکلیف در سطح بین‌المللی بتواند ‏اثبات شود و موجه باشد، تحول حقوق بین‌الملل به عنوان بستر آن حق و تکلیف، باید مبتنی بر اخلاق عمومی باشد و ریشه ‏در آنجا داشته باشد. اما چنانچه تحول حقوق بین‌الملل برخاسته از ضرورتهای ناشی از اهداف و مقاصد داخلی کشور یا ‏کشورهای خاصی باشد، در این صورت تحول حقوق بین‌الملل حاصل از چنین انگیزه‌هایی، یکی از ویژگیهایی است که ‏امپریالیسم با آن شناخته می‌شود. از جمله دشواریهای اصلی بحران عراق دقیقاً همین یکی دانستن و اختلاط کردن مباحث ‏سیاسی و اخلاقی است. ‏

باری، ضرورت هماهنگی ماهیت هر قاعدة حقوقی جدید با اصول و موازین اخلاقی و حقوقی به عنوان شرط مشروعیت و ‏مقبولیت آن، فقط نیمی از مسأله است و نیم دیگر مسأله عبارت است از احترام به آیین و روش کار و بویژه رعایت درست ‏قانون (‏due process of law‏). با ذکر یک مثال مطلب روشن‌تر می‌شود. قاچاق و خرید و فروش کوکایین یک جرم است و ‏همه ما کار پلیس و دادگستری را در دستگیری و مجازات مرتکبین این جرایم ستایش و حمایت می‌کنیم. اما اگر رقبای ‏قاچاقچیان یا سایر گروههایی که در کمین آنها نشسته‌اند، آنها را بازداشت و مجازات کنند، هرگز از کار ایشان دفاع ‏نمی‌کنیم زیرا روش کارشان غیرقانونی بوده است. اکنون باید دید آیا امریکا و انگلیس به عنوان پلیس جهان در عراق عمل ‏کرده‌اند، یا همان رقبا و کمین‌نشستگان‌اند که وارد معرکه شده‌اند؟ چگونه باید بین این دو تفکیک کرد و حد فاصل آن دو در ‏کجاست؟

به نظر نگارنده، پاسخ به این پرسش در دو مفهوم فرایند کار (‏process‏) ـ به معنای رعایت عدالت در روش کار (‏procedural ‎justice‏) و اصل رعایت درست قانون ـ و نیز در مفهوم مشروعیت (‏legitimacy‏) نهفته است. کافی نیست که قواعد حقوقی ‏ماهوی صرفاً عادلانه باشند، بلکه باید به شیوه عادلانه نیز ساخته شده و به روش عادلانه هم اجرا شوند. قواعد حقوقی ‏صرفاً مجموعه‌ای از دستورات و پند و اندرزها نیست، بلکه راه و رسم زندگی و شیوه ساماندهی جامعه است. قواعد ‏حقوقی ماهوی، در واقع راه و روش‌هایی هستند برای رسیدن به اهداف خاص، و ابزارهایی‌اند برای تسهیل زندگی ‏اجتماعی. روش‌ها و روندهای وضع و اجرای قانون، عناصر مهم نظم جامعه به شمار می‌روند و در کاهش هرچه بیشتر ‏استفاده خودسرانه و طاقت‌فرسا از قدرت نقش اساسی دارند.‏

همین امر، یکی دیگر از علل نگرانی عمیق درباره حمله نظامی در عراق است. بسیاری از کسانی‌که گمان می‌کنند آنچه در ‏عراق به دست آمده، درست است و ارزش هزینه‌هایی که در آنجا شده است، دارد، نگران این هستند که این‌ها در واقع به ‏بهای زیرپا گذاشتن روش‌ها و روندهای وضع و اجرای قانون و نادیده گرفتن نهادهای جا افتاده بین‌المللی حاصل شده ‏است.‏

تجاوز به عراق و اشغال آن کشور و اظهارات گوناگونی که دولت‌های امریکا و انگلیس به دنبال آن ابراز نمودند، حاکی از ‏ادعای تحول و دگرگونی در مجموعه‌ای از قواعد حقوق بین‌الملل عرفی در مورد استفاده از زور و نیز درباره شیوه کار شورای ‏امنیت است.‏

چنانکه گفتیم، حقوقدانان بین‌المللی نقش مهمی در ارزیابی این تحولات و دگرگونی‌ها از حیث هماهنگی ماهوی و شکلی ‏آنها با مبانی و روندهای اصلی حقوق بین‌الملل دارند و برای ارائه راه‌حلهای حقوقی اصولی درباره مسائل تازه و بی‌پاسخی ‏که در نتیجه بحران عراق مطرح شده است، نیز وظیفه اساسی برعهده دارند. ‏

اکنون باید به تحولاتی که در چهار حوزه اصلی حقوق بین‌الملل رخ داده و پیش از این به آنها اشاره کردیم، بپردازیم و چند و ‏چون آن را نشان دهیم.‏

‏1ـ تحول در مبانی اصلی حقوق بین‌الملل: مسأله 11 سپتامبر

اولین مسأله که گفته می‌شود تغییر در حقوق بین‌الملل سنتی را لازم آورده و قادر به پاسخ‌گویی آن نیست، عبارت است از ‏ماجرای 11 سپتامبر. می‌توان پرسید که آیا حمله 11 سپتامبر به عنوان یک عملیات خشونت‌آمیز غیردولتی ولی در سطح و ‏اندازه‌ای که گمان می‌شد در حد کارهای خاص دولتها است، واقعاً مرزهای شیوه تجزیه و تحلیل حقوقی سنتی را در هم شکسته است؟ و آیا نیازمند بازنگری اساسی در ‏مبانی نظری و بنیادهای مفهومی حقوق بین‌الملل هستیم؟

تا جایی‌که به اوضاع عراق مربوط می‌شود، در عراق یک دولت رسمی و شناسایی شده وجود داشت که تعهدات ‏بین‌المللی خود را زیرپا نهاده بود و به شیوه‌ای عمل می‌کرد که صلح و امنیت بین‌المللی را به خطر انداخته بود. تا اینجای ‏قضیه با یک اختلاف بین‌المللی معمولی مواجه هستیم و وضع خاصی وجود ندارد که برای برخورد با آن لازم باشد مبانی ‏نظری و چارچوب مفهومی جدیدی را به‌کار گیریم یا وارد حقوق بین‌الملل کنیم.‏

مسأله القاعده، البته مسأله دیگری است. تحریم‌های بین‌المللی معمولاً با گرفتن گلوگاه اقتصادی کشور مورد نظر عمل ‏می‌کند و جواب می‌دهد، اما چنین راهبردی در مورد تروریست‌های بین‌المللی به سختی قابل اجرا است، همچنان‌که سایر ‏فشارهای هوشمندانه‌ای که می‌توان به دولتها وارد کرد، در مورد تروریست‌ها قابل استفاده نیست. اما، حملات تروریست‌ها ‏به هرحال، پدیده تازه‌ای نیست. در افریقا، خاور میانه، امریکای لاتین، آسیا و حتی در اروپا یورش‌های تروریستی فرامرزی ‏بی‌شماری رخ داده است. برخورد حقوق بین‌الملل با این پدیده نیز روشن است و به یکی از این صورت‌ها بوده است: الزام ‏دولتها به این‌که اجازه ندهند سرزمین آنها به عنوان پایگاه عملیات تروریستی مورد استفاده قرار گیرد، یا اجازه عمل متقابل ‏علیه دولتی که در انجام این وظیفه کوتاهی نموده، و یا در صورتی‌که کشور میزبان تروریست‌ها در کنترل تروریست‌ها در ‏سرزمین خود ناتوان باشد یا مایل نباشد آنها را کنترل کند، به صورت اجازه استفاده از زور علیه آنها اعم از اینکه به عنوان ‏دفاع مشروع باشد یا با اجازه شورای امنیت.‏

به این ترتیب، به نظر نگارنده روشن نیست که اساساً چه ضرورتی به تحول در بنیادهای حقوق بین‌الملل و پیشنهاد یک ‏چارچوب نظری جدید برای پرداختن به آنچه «جنگ علیه تروریسم» نامیده شده، وجود دارد. اگر هم واقعاً چنین ضرورتی ‏وجود داشته باشد، باید ماهیت آن به روشنی و وضوح کامل تبیین شود.‏

‏2ـ قانونی بودن اشغال عراق

دومین موضوعی که حقوق بین‌الملل سنتی را مجبور به تحول می‌کند؛ عبارت است از تلاش برای توجیه مشروعیت و قانونی ‏بودن اشغال عراق.‏

هیچ مورد قابل استدلالی وجود ندارد که امریکا و انگلیس بتوانند بگویند که در مقام دفاع مشروع عمل کرده‌اند و همچنین ‏هیچ مورد قابل دفاعی وجود ندارد که بتوانند استدلال کنند که برای جلوگیری از یک فاجعه انسانی فراگیر و شدید، در عراق ‏مداخله کردند و آن را اشغال نمودند. ایالات متحده امریکا ظاهراً تلاش می‌کند که نشان دهد حق دفاع مشروع پیشگیرانه ‏خود را اعمال کرده است ـ که البته در خود این تعبیر نوعی تعارض نهفته است زیرا حمله به یک کشور و اشغال آن به عنوان ‏دفاع پیشگیرانه، معنی ندارد.[3] این دکترین خطرناک مسلماً هیچ پایه و مبنایی در حقوق بین‌الملل ندارد. این نکته چنان ‏روشن است که نیازی به بحث بیشتر ندارد، هرچند در جای خود باید به درستی نقد و بررسی شود. ‏

تنها مبنای ممکن برای توجیه حقوقی اشغال عراق عبارت است از «احیاء و تجدید» مجوز مندرج در قطعنامه 687 شورای ‏امنیت سازمان ملل

‏_______________________________‏

‏3. ‏National Security Strategy of the United States of America, Sep. 2002‎‏ <‏www.comw.org/qdr/ ‎fultext/nss2002.pdf

‏‏_______________________________‏

به کشورهای عضو ائتلاف با دولت کویت مبنی بر این‌که «از کلیه وسایل لازم برای اجرای قطعنامه شماره 660 (سال ‏‏1990) و قطعنامه‌های بعدی و نیز برای بازگرداندن صلح و امنیت بین‌المللی در منطقه استفاده نمایند». استدلال شده که با ‏توجه به قطعنامه شماره 1441 شورای امنیت مبنی بر این‌که عراق تعهد به خلع سلاح را که طی قطعنامه 687 پذیرفته بود، ‏به طور جدی نقض کرده است، بنابراین مجوز قبلی شورای امنیت بار دیگر تمدید و احیاء می‌شود. در حقیقت، انگلستان با ‏استناد به همین قطعنامه 1441 و نقض قطعنامه شماره 687 بود که ادعا می‌کند حمله به عراق مشروع و قانونی بوده ‏است.‏

اعتبار و صحت استدلال بر اساس قطعنامه شماره 687 به اندازه کافی و به تفصیل در جای دیگر مورد بحث و بررسی قرار ‏گرفته و در اینجا ضرورتی ندارد که وارد جزئیات آن شویم. ضعف این نوع استدلال برای احیای مجوز مندرج در قطعنامه 687 ‏شورای امنیت در مورد اشغال کویت و برای بازگرداندن صلح و امنیت در منطقه، کاملاً مشهود و معلوم است. واقعیت این ‏است که متن قطعنامه شماره 1441 هیچ‌گونه اجازه‌ای برای استفاده از زور علیه عراق را نمی‌دهد و مفاد آن هیچ اشاره‌ای ‏ندارد که مجوزی که به کشورهای متحد کویت در سال 1991، اعطا شده بود، بتواند مجدداً احیا شود و تمدید گردد. به ‏علاوه، هیچ دکترین شناخته شده و معتبری به اسم احیا و تجدید اعتبار مجوزهای قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل ‏وجود ندارد، تا بتوان مفهوم « احیای ضمنی مجوز» را بر آن بنا کرد. متن قطعنامه‌های شورای امنیت در دست است، مانند ‏قطعنامه شماره 686 شورای امنیت[4] که بیش از سایر قطعنامه‌ها مغفول مانده و نادیده گرفته

‏_______________________________‏

‏[4]. رک. پاراگراف 4 این قطعنامه که به موجب آن مجوز استفاده از زور تا زمانی که عراق برای رعایت و اجرای تعهدات ‏آتش‌بس نیاز دارد، ادامه می‌یابد، و نه تا زمان خلع سلاح.‏

‏‏_______________________________‏

شده است، و نیز قطعنامه شماره 687 شورا[5] که بر طبق آنها اجازه استفاده از زور علیه عراق، فقط برای دوران عملیات ‏نظامی و برای بیرون راندن عراق از کویت داده شده بود. این قطعنامه‌ها نشان می‌دهد که اگر ضرورت می‌یافت که اقدام ‏دیگری علیه عراق صورت گیرد، تصمیم‌گیری در مورد آن بر عهده شورای امنیت بود. شورای امنیت بدون این‌که موضوع بحران ‏عراق را کنار نهاده باشد یا نسبت به آن بی‌تفاوت شده باشد، به طور فعال و جدی در همه زمان‌های مهم و حساس ‏درگیر قضیه بوده است. به علاوه، با رجوع به مذاکرات مربوط به قطعنامه شماره 1441 می‌توان به نظرات صریح کشورهای ‏عضو شورای امنیت دست یافت. بر خلاف نظر ایالات متحده امریکا، بعض کشورها خواستار قطعنامه دومی بودند که ‏بالصراحه و بدون ابهام اجازه استفاده از زور علیه عراق را بدهد.[6] اما هیچ‌گاه چنین قطعنامه‌ای در شورای امنیت تصویب ‏نشد.‏

به علاوه، برای این‌که استدلال مبتنی بر احیای مجوز قبلی شورای امنیت معنی پیدا کند، باید معلوم شود که مجوز مندرج ‏در قطعنامه سال 1991 چه نوع محدودیت‌هایی برای کشورهای متحد کویت ـ و نه همه کشورهای عضو سازمان ملل ـ ‏پیش‌بینی کرده است. نمی‌توان گفت و کسی هم بالصراحه چنین ادعایی نکرده، که قطعنامه شماره 687 شورای امنیت به ‏هریک از کشورهای عضو ائتلاف در سال 1991، اعم از این‌که به تنهایی عمل می‌کردند یا مشترکاً با سایر کشورها، حق ‏هرگونه عملیات و حمله را در هر زمانی و در هر جا که خود آن کشور لازم بداند یا برای هدف بازگرداندن صلح و امنیت در منطقه، مطلوب و مفید بداند (آن هم صرف نظر از این‌که منظور از «منطقه» تا کجا است) ‏انجام دهد.‏

‏_______________________________‏

‏[5]. رک. پاراگراف 4 قطعنامه مذکور که می‌گوید « شورای امنیت تضمین کند که مرزهای کویت با عراق نباید نقض شود» و ‏نیز رک. پاراگراف 34 همان قطعنامه که می‌گوید « شورای امنیت همچنان درگیر موضوع باقی می‌ماند و خود را ملزم به ‏بازگرداندن صلح و امنیت در منطقه می‌داند.» این بیان به خوبی حاکی از آن است که فقط بر عهده شورای امنیت است که ‏عندالاقتضاء در مورد اقدامات دیگری که می‌بایست در خصوص موضوع انجام شود، تصمیم بگیرد.‏

‏6. ‏UN Doc S/PV 4644, 8 Nov., 2002‎‏.‏

‏‏_______________________________‏

همچنین، مسلماً در بحث احیای مجوز شورای امنیت نمی‌توان گفت که هریک از کشورهای عضو ائتلاف در سال 1991 ‏می‌تواند در مقام احیای مجوز شورای امنیت هر اقدامی را که برای «بازگرداندن صلح و امنیت در منطقه» مصلحت می‌داند، ‏بدون توجه به آنچه سایر کشورهای عضو ائتلاف (مانند فرانسه، آلمان و سوریه) و نیز آنچه خود شورای امنیت مناسب و ‏مصلحت می‌دانند، به عمل آورد. موضع دولت انگلستان در اصرار برای صدور قطعنامه جدید شورای امنیت که بالصراحه اجازه ‏استفاده از زور علیه عراق را بدهد، کاملاً صحیح بود. ولی پیش‌نویس این قطعنامه مسترد شد و هیچ‌گاه صادر نشد، و ‏بنابراین اشغال عراق فاقد هرگونه مشروعیت حقوقی است.‏

گفته می‌شود که اگر به نظر شورای امنیت قطعنامه دیگری اضافه بر قطعنامه 1441 لازم بوده، باید مشخصاً چنین شرطی ‏را در قطعنامه 1441 ذکر می‌نمود. این سخن نکات اساسی‌تری را پیش می‌آورد. به روشنی پذیرفتنی نیست که کشوری ‏بخواهد با یک استدلال نظری آن هم بر اساس یک استنباط مشکوک، به اقدام مهم و جدی مانند حمله نظامی علیه یک ‏کشور دیگر مبادرت کند. نمی‌توان از سکوت قطعنامه شماره 1441 شورای امنیت و یا بازتاب‌های مهم قطعنامه‌های پیشین، ‏بدون این‌که مجوز جدید و همزمان برای استفاده از زور صادر شده باشد، چنین استنباطی کرد. هیچ دادگاه داخلی و هیچ ‏مقام داخلی در امریکا یا در انگلستان، اقدام دولت بر اساس چنین استدلال‌های سست و بی‌پایه‌ای را نخواهد پذیرفت.‏

به عقیده ما، اشغال عراق هیچ‌گونه توجیه حقوقی ندارد. با این وجود، می‌پذیریم که آنچه نزد شورای امنیت رخ داده است ‏نیز دچار نقص و ‏کمبودهایی بوده است. یکی از دشواریهای مهم در پرداختن به بحران عراق عبارت بود از این‌که بعضی کشورهای عضو ‏شورای امنیت مخالف بودند و بعضی کشورها هم مایل نبودند که امریکا و انگلیس اقدامات دیگری به عمل آورند. شورای ‏امنیت طبق منشور ملل متحد از جانب کشورهای عضو سازمان ملل عمل می‌کند و مسؤولیت نخستین را در حفظ صلح و ‏امنیت بین‌المللی برعهده دارد. اما آیا اگر شورای امنیت به بن‌بست برخورد کند، هیچ مرجع دیگری نمی‌تواند به جای آن ‏عمل کند؟ و آیا اگر شرایطی پیش آید که نتوان در مقام توجیه استفاده از زور به دفاع مشروع متوسل شد، حق عمل کردن ‏بدون اجازه شورای امنیت وجود ندارد؟

در «کوزوو» به این پرسش، پاسخ مثبت داده شد. الزام‌های اخلاقی اقتضا می‌کند که کشورها حق دارند نه فقط برای دفاع ‏از خود بلکه برای نجات جان انسانها، در جایی که هیچ راه دیگری جز استفاده از زور وجود ندارد، به زور متوسل شوند. آیا ‏می‌توان گفت در اینجا هم وضع مشابهی با وضعیت کوزوو وجود داشته است؟

این فرض که در قضیه عراق شورای امنیت با بن‌بست مواجه شده بود و قادر به عمل نبود، یک فرض حق به جانب و ‏سوگیرانه است. از منظر دیگر، آنچه اتفاق افتاد این بود که کشورهایی که بر حمله نظامی فوری علیه عراق اصرار ‏می‌ورزیدند، نتوانستند اکثریت اعضای شورای امنیت را ترغیب و قانع کنند که حمله به عراق بهترین راه برای حفظ صلح و ‏امنیت بین‌المللی است. این‌که صرفاً امریکا و انگلیس در اقلیت قرار گرفته بودند، به این معنی نیست که سیستم شورای ‏امنیت ناقص است یا دچار کمبود است. اگر بتوان این رویداد داخل شورای امنیت را صحیحاً نمونه‌ای از اختلاف عقیده شورا ‏درباره اتخاذ بهترین شیوه کار در عراق دانست، آنگاه مشکل بتوان دلیلی یافت که اساساً چرا روند عادی تصمیم‌گیری در شورا تعقیب و انجام نشده؟ و چرا امریکا و انگلیس با توجه به نظر و انتخابی که داشتند، نرفتند تا سایر ‏اعضای شورای امنیت را به صحت نظر خود قانع نمایند و چرا برای تصویب سایر انتخاب‌ها در شورا، در صدد ساختن اکثریت ‏آراء در شورا بر نیامدند؟

همه موارد بن بست در شورای امنیت، به معنای اختلاف نظر ساده در مورد اتخاذ بهترین راه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی ‏نیست. عدم اقدام و بی‌عمل ماندن شورا ممکن است ناشی از سخت‌گیری و اصرار بعض کشورها بویژه کشورهای دارای ‏حق وتو در پیگیـری منافع ملی خاص آنها باشد، یا ممکـن است ناشی از فقـدان نفع مشترک کشورها در مورد وضعیت ‏بین‌المللی باشد که تحت بررسی شورای امنیت است. در واقع، فقدان نفع مشترک کشورها ممکن است حتی مانع از این ‏شود که وضعیت بین‌المللی خاصی اساساً در دستور کار شورای امنیت قرار گیرد. در چنین مواردی، طبعاً شورای امنیت ‏نمی‌تواند رضایتمندانه عمل کند. یا به عبارت دقیق‌تر و بهتر، در این قبیل موارد شورا یا اعضای آن از انجام وظیفه‌ای که به ‏عنوان «مسؤولیت نخستین شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» بر عهده دارند، باز می‌مانند.[7] در چنین ‏وضعیتی، چه باید کرد؟

اولین عکس‌العمل و راه حل آن است که اگر کشورهای عضو شورای امنیت نسبت به موضوعاتی که در شورا مطرح می‌شود ‏توجه کافی مبذول ندارند و در موضع‌گیری‌های خود با حسن‌نیت، عمل و تصمیم‌گیری نکنند، اساساً نباید به عضویت شورا ‏در‌آیند. البته نمی‌توان از این احتمال

‏_______________________________‏

‏[7]. باید سخنان عزت بگویچ را به یاد آورد که در سازمان ملل گفت: «اگر جامعه بین‌المللی حاضر و آماده نیست از اصولی ‏که به عنوان اصول و پایه‌های اصلی آن اعلام شده، دفاع کند، در این صورت اجازه دهید صریحاً به مردم بوسنی و به جهان ‏بگویم که وقت آن رسیده که مجموعه قواعد رفتاری جدیدی را تهیه و تدارک کند که طبق آن قدرت و زور اولین و آخرین حرف ‏را می‌زند». به نقل از:‏

Jonathan Glover, Humanity. A Moral History of 20th Century, (London: Pimlico‏, 2001), 140.‏

‏_______________________________‏

غافل بود که چون کشورهای عضو شورای امنیت کمتر به شیوه مطلوب و ایده‌آل عمل می‌کنند، در نتیجه عملکرد شورا هم ‏مختل می‌شود.‏

اکنون که دیگر توازن قوا در جنگ سرد وجود ندارد و قدرت‌های بزرگ نظامی محدودیتی برای عملیات خود ندارند، به عنوان ‏یک ضرورت مبرم جا دارد بررسی شود که آیا باز هم اوضاع و احوالی وجود دارد که اقدام یکجانبه دولتها را توجیه نماید، یا ‏همه کشورها باید در جهت همفکری و اجماع از طریق سازمان ملل تلاش نمایند؟ در حال حاضر بعض کشورها دچار این ‏وسوسه شده‌اند که سوء عملکرد یا بی‌عمل ماندن شورای امنیت را به حساب شکست یک مکانیسم بین‌المللی (شورای ‏امنیت) از بین سایر مکانیسم‌ها بگذارند و بگویند در چنین شرایطی اعضای جامعه بین‌المللی حق دارند برای تضمین و حفظ ‏صلح و امنیت بین‌المللی به سایر روشها و مکانیسم‌ها متوسل شوند و بدینسان می‌خواهند توسل به زور را توجیه کنند. ‏البته مشکل این رویکرد در آن است که منشور ملل متحد یک عهدنامه الزام‌آور است که همه کشورها ملزم به رعایت آن ‏می‌باشند. طبق ماده 103 منشور، تعهدات کشورها در منشور نسبت به سایر تعهدات آنها اولویت دارد و همین امر حاکی ‏از ماهیت الزام‌آور برتر منشور ملل متحد است که کشورهای عضو سازمان ملل نمی‌توانند به آسانی آن را نقض کنند و کنار ‏نهند.‏

در مواردی از قبیل آنچه اشاره کردیم، اگر اقدامات یک دولت متضمن تهـدید به استفاده از زور باشد یا عملاً به زور متوسل ‏شود، نمی‌توان ممنوعیت آن را که در ماده 2 (4) منشور ملل آمده است، نادیده گرفت. همچنان‌که در چنین مواردی به ‏آسانی نمی‌توان برای رهایی از تعهدات ناشی از منشور ملل متحد، حتی به دکترین‌هایی که در کنوانسیون وین درباره ‏حقوق معاهدات آمده است از قبیل تعلیق تعهدات عهدنامه‌ای در صورت نقض عمده عهدنامه از جانب دولتهای دیگر یا در صورت تغییر اوضاع و احوال و مانند آنها، توسل جست.‏

اگر قرار شود کشورها مجاز باشند که بدون اجازه شورای امنیت و خارج از موارد دفاع مشروع، از زور استفاده کنند، چنین ‏اجازه‌ای باید به صورت یک تحول در نظام سازمان ملل و اصلاح منشور ملل متحد تثبیت شود. چنین تحولی در تفسیر منشور ‏ملل، البته امر ناشناخته و مجهولی نیست. مثلاً تفسیر شرط مقرر در ماده 27 دربارة رأی مثبت اعضای دائمی شورای ‏امنیت در مورد قطعنامه‌های شورا که گفته شده می‌تواند به صورت رأی ممتنع هم باشد، یک نمونه آن است.* ادعای ‏صلاحیت مجمع عمومی سازمان ملل در مورد صلح و امنیت بین‌المللی در مواردی که قطعنامه‌ای به اتفاق آراء تصویب شود، ‏نمونه دیگر آن است.[8] بعضی گفته‌اند که اغماض شورای امنیت یا دستکم عدم محکومیت عملیات ناتو در کوزوو در قطعنامه ‏‏1244 شورای امنیت، نمونه سوم از تغییر و اصلاحی است که به صورت عملی (دوفاکتو) در نظام منشور ملل متحد رخ داده ‏است. اما می‌توان پرسید که در مورد اشغال عراق چه تحول یا اصلاحی در منشور ملل متحد پیش آمده و چه توجیهی ‏داشته است؟

‏_______________________________‏

‏*. معاهده برای همه طرفهای امضا کننده الزام‌آور است و علی‌الاصول عرف نمی‌تواند آن را اصلاح کند. با این‌همه، گاه ‏دولتها قاعده عرفی را جایگزین قاعده عهدنامه‌ای می‌کنند. ماده 27 (3) منشور ملل متحد می‌گوید: «تصمیمات شورای ‏امنیت در سایر مسائل با رأی مثبت هفت عضو که آراء اعضای دائم جزو آن باشد، اتخاذ می‌گردد …» چنانکه پیداست، ‏منظور رأی مثبت اعضای دائمی است اما مطابق عرفی که پیدا شده است مادام که رأی منفی داده نشده، رأی ممتنع هم ‏رأی مثبت محسوب می‌شود. دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه نامیبیا گفته است: «امتناع یکی از اعضای دائم شورای ‏امنیت در تصویب موضوعی که پیشنهاد شده، به منزله مخالفت آن کشور نیست زیرا برای این‌که کشوری با تصویب ‏قطعنامه‌ای که نیاز به تصویب همه اعضا دارد مخالفت کند، باید رأی منفی بدهد و رویه شورای امنیت بعد از اصلاح ماده 27 ‏منشور در سال 1965 همچنان معتبر باقی مانده و مورد قبول اعضای ملل متحد می‌باشد». (‏ICJ Rep., 1971, p. 22‎‏) ‏مترجم.‏

‏8. ‏UN GA Resolution 337 (V) 3 Nov. 1950‎‏.‏

‏_______________________________‏

منشور ملل متحد، اجازه عملیات یک‌جانبه و استفاده از زور را در مقام دفاع مشروع، می‌دهد. هیچ بن‌بستی در کار شورای ‏امنیت نمی‌تواند مانع از این حق شود. رویداد کوزوو نیز نشان دهنده حق اقدام یکجانبه در استفاده از زور به منظور جلوگیری ‏از یک فاجعه انسانی شدید، که به طریق دیگری قابل جلوگیری نیست، می‌باشد. اما در هر دو مورد، الزامات اخلاقی و ‏انسانی کاملاً روشن و مشهود وجود دارد: حفظ زندگی ساکنین و اتباع خود دولت یا ساکنین اتباع سایر کشورها در جایی ‏که زندگی آنها در معرض یک تهدید جدی و فراگیر است. آیا به جز ملاحظات اخلاقی، هیچ الزام دیگری هم وجود دارد که ‏بتواند چشم‌پوشی از محدودیت‌های مقرر در منشور ملل در مورد استفاده از زور در روابط بین‌الملل را توجیه کند؟ نگارنده هیچ ‏نمونه‌ای از آن را سراغ ندارد. اگر عراق همچنان به تخلف و نقض تعهدات بین‌المللی خود و مخالفت با شورای امنیت ادامه ‏می‌داد، دو شیوه عمل برای مقابله با آن وجود داشته است. اول، شورای امنیت، به عنوان رکن سازمان ملل که از جانب ‏همه کشورهای عضو سازمان ملل عمل می‌کند، می‌توانست طبق ماده 24 منشور ملل در مورد اقداماتی که باید علیه ‏عراق انجام گیرد، تصمیم بگیرد. دوم، اگر هریک از کشورها فکر می‌کرد که این نوع اقدامات مناسب و کافی نیست و با ‏حمله نظامی عراق ـ با توجه به معنای وسیع و منعطفی که امروزه تعبیر حمله نظامی دارد ـ مواجه می‌شد آنگاه ‏می‌توانست در مقام دفاع مشروع طبق ماده 51 منشور به استفاده از زور متوسل شود. در غیاب هرگونه مجوز صریح ‏شورای امنیت، هیچ مبنای دیگری که بتوان حق استفاده از زور علیه عراق را بر آن استوار کرد، وجود ندارد.‏

برخلاف آنچه بعضی‌ها می‌گویند، اساساً قابل قبول نیست که کشوری مانند عراق می‌توانست با نقض مستمر تعهداتش، ‏اراده و خواست ‏جامعه بین‌المللی را یکسره زیرپا نهد و به کلّی از آن سرپیچی کند. چنین ادعایی، خلاف واقعیت و بیان نادرستی از وضعیت ‏موجود در عراق است. اراده جامعه بین‌المللی در این زمینه، در قالب قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل بیان شده بود و ‏بنابراین بر عهده همان شورا بود که از جانب جامعه بین‌المللی تصمیم بگیرد که چه اقدام دیگری باید علیه عراق انجام شود. ‏این امری نیست که هر یک از دولتها بتواند به صورت انفرادی در مورد آن تصمیم‌گیری کند. بویژه اگر قرار باشد که شورای ‏امنیت به حیات خود ادامه دهد و زنده بماند، دیگر استفاده «غیرمعقول و غیرمتعارف» از حق وتو یا خودداری «غیرمتعارف» از ‏دادن اجازه استفاده از زور، قابل قبول نیست و کسی نمی‌تواند آنها را نادیده انگارد. به حساب نیاوردن رأیی که با سوء نیت ‏داده شده یا باید داده می‌شد اما داده نشده، با مضمون اصلی منشور ملل متحد و نیز با ایده اصلی نمایندگی دادن به ‏ارکان سازمان ملل که نمایندگی کشورها را بر عهده دارند و قدرت و اختیارات قانونی هم به آن اعطا شده است ـ اعم از ‏قدرت اجرایی، تقنینی یا قضایی ـ ناهمخوان و ناسازگار است.‏

اگر کشورها می‌خواهند خود را از نظم و نظام و روش کار سازمان ملل متحد رها کنند، باید منشور را اصلاح کنند یا از آن کنار ‏روند. اما به نظر نمی‌رسد که هیچ یک از این دو کار، پاسخ عملی یا مناسبی به مسأله باشد. یک راه‌حل جایگزین که البته ‏کمتر ریشه‌ای و رادیکال است این است که خود شورای امنیت صراحتاً خود را از موضوع مطروحه کنار کشد، چنان‌که گویی ‏وضعیت بحرانی بین‌المللی مربوط را از دستور کار و حوزه وظایف خود کنار گذاشته و بدینسان اجازه دهد که از طریق سایر ‏مکانیسم‌های بین‌المللی به آن پرداخته شود.‏

به هرحال، اگر کسی در مورد اشغال عراق ادعای مشروعیت کند، ‏باید آن را به طور دقیق توضیح دهد و نه این‌که به شیوه‌ای کلی آن را صرفاً به مجوزی که در سال 1991 به کشورهای عضو ‏ائتلاف با کویت برای استفاده از زور در خاورمیانه داده شده بود، مستند سازد. هرگونه ادعای معتبر در مورد مشروعیت ‏اشغال عراق باید به سؤالاتی از قبیل آنچه در این مقاله برشمردیم، بپردازد و به آنها پاسخ دهد، مانند تصمیم متخذه در ‏قطعنامه 1441 در مورد تهدید نسبت به صلح و امنیت بین‌المللی؛ احراز نقض عمده و اساسی تعهدات بین‌المللی توسط ‏عراق؛ بن‌بست در شورای امنیت و امثال آنها که به عنوان اجزاء ضروری مسأله، مطرح است. ‏

ممکن است در مورد قلمرو ضوابطی که برشمردیم و در مورد عراق اعمال شده، اختلاف نظر وجود داشته باشد اما داشتن ‏ضابطه خوبی که احیاناً بد اجرا و اعمال گردیده از ضابطه بد، به مراتب بهتر است. هر استدلال و توجیهی که اختیار و ‏مرجعیت سازمان ملل را حفظ و حمایت کند، نسبت به استدلال مبتنی بر دکترین فرساینده «دفاع مشروع پیشگیرانه» ‏مسلماً مرجح و بهتر است. به هرحال کسانی که می‌خواهند از مشروعیت و قانونی بودن اشغال عراق دفاع نمایند، باید به ‏موقع و در زمان مناسب موضع و ادعای خود را ثابت نمایند و به روشنی و قانع‌کننده‌تر از آنچه تا به حال گفته‌اند، آن را توجیه ‏کنند.‏

‏3ـ مبنای حقوقی اشغال عراق

سومین موضوع عبارت است از مبانی قانونی اختیارات و حقوق نیروهای ائتلاف در عراق. بی‌تردید، نیروهای ائتلاف به حقوق ‏اشغالگران متخاصم در زمان جنگ که در کنوانسیون‌های 1907 لاهه آمده است، استناد می‌کنند. اما این حقوق شامل ‏مواردی مانند تغییر و اصلاح ساختار حکومتی یا بهره‌برداری تجاری از منابع طبیعی کشور تحت اشغال، نمی‌شود. ‏

از سوی دیگر، طبق اصول و موازینی که در قضیه ‏Loizidou‏ علیه ترکیه (1998) و قضیه ‏Bankovic‏ علیه بلژیک (2001) آمده ‏است، انگلستان به عنوان کشور عضو کنوانسیون حقوق بشر اروپایی در مورد رفتاری که در مناطق تحت عملیات نظامی که ‏در آنجا اعمال قدرت می‌کند، مسلماً مسؤولیت‌هایی بر عهده دارد. برای مثال، در صورتی‌که عراقی‌ها با مجازات مرگ مواجه ‏باشند، نیروهای انگلیسی نمی‌توانند ایشان را به امریکا تحویل دهند.‏

پرسش‌های فراوان دیگری هم وجود دارد. می‌توان پرسید که آیا حمایت‌ها و تضمین‌هایی که در کنوانسیون اروپایی در مورد ‏نحوه محاکمه و شرایط مجازات مقرر شده (مانند مواد 6 و 7 کنوانسیون درباره دادرسی منصفانه و اصل قانونی بودن ‏مجازات)، در اینجا هم قابل اعمال و اجرا است؟ و آیا پاسخ به این سؤال واقعاً موکول به این است که مردم عراق در منطقه ‏تحت کنترل نظامی انگلیس یا امریکا حضور داشته باشند و زندگی کنند؟ (اگر مردم در این مناطق نظامی زندگی می‌کنند ‏آیا نباید کسی توجه ایشان را به این واقعیت مهم جلب نماید؟) آیا مصادره درآمد نفتی عراق برای پرداخت هزینه‌های ‏بازسازی عراق یا برای پرداخت احکام کمیسیون غرامت سازمان ملل در عراق، مجاز است؟ آیا نیروهای ائتلاف سمت و حق ‏مالکیتی برای فروش نفت عراق را دارند، و اگر ندارند، آیا مالکین واقعی نفت می‌توانند در محاکم خارجی طرح دعوی کنند و ‏محموله‌های نفت عراق را توقیف نمایند؟

پرداختن به این موضوعات و اندیشیدن دقیق درباره آنها کاملاً ضروری و روشن است. آیا رابطه نیروهای ائتلاف با عراق از نوع ‏دیگری است و باید وضعیت جدیدی را تصور کرد، مانند حالت اشغال آن کشور توسط کشورهای غیرمتخاصم؟ و اگر آری، چه ‏کشور دیگری مصداق ‏چنین وضعیتی است و می‌تواند چنین ادعایی مطرح کند؟ آیا می‌توان گفت که اشغال فلسطین توسط اسرائیل نمونه دیگر ‏این وضعیت است؟ (اشغال کشور توسط نیروهای غیرمتخاصم). صرف نظر از هر پاسخی که به این پرسش‌ها و نیز به ‏مسأله مشروعیت اشغال عراق داده شود باید امیدوار بود که نقش اصلی و محوری برای بازگرداندن دولت (حاکمیت) ویران ‏شده عراق، صرفاً در اختیار سازمان ملل متحد باشد. هیچ دلیلی وجود ندارد که اختلاف نظر در مورد مشروعیت حمله به ‏عراق که در گذشته رخ داده، مانع از توافق در مورد بهترین روش کار برای آینده گردد. ‏

‏4ـ وضعیت بازداشت شدگان

چهارمیـن موضوع راجـع به رفتار نیـروهای ائتلاف با بازداشت‌شدگان است. اشغال عراق به عنوان بخشی از جنگ علیه ‏تروریسم توصیف شده است، اما عملیات جنگی از گذشته تابع قواعدی بوده است که با قواعد معمولی حقوق کیفری که ‏دولتها در مقام مقابله با تروریست‌ها اعمال و اجرا می‌کنند، فرق می‌کند.‏

کنوانسیون‌های ژنو 1949 در مورد رفتار با اسرای جنگی مقرر می‌کند که: « اسیر جنگی باید پس از توقف عملیات خصمانه ‏بدون تأخیر آزاد شوند و به کشور خود بازگردانده شوند».[9] همچنین به موجب کنوانسیون‌های مذکور: «اسرای جنگی در ‏موقع بازجویی فقط باید اسم، درجه، تاریخ تولد و شماره ردیف خود را اعلام کنند» و «هرگونه اعمال فشار بر اسرای جنگی ‏برای اخذ اطلاعات از هر نوع که باشد، ممنوع است».[10] ایالات متحده امریکا عملیات علیه تروریسم را «جنگ» نامیده ‏

‏_______________________________‏

‏9. ‏Geneva Convention 1949, III, art. 118‎‏.‏

‏10. ‏Ibid., art. 17‎‏.‏

‏_______________________________‏

است اما حاضر نیست به تعهداتی که تحت مقررات و قوانین مربوط به جنگ دارد، در مورد زندانیانی که هم اکنون در ‏‏«گوانتاناموبای» در بازداشت می‌باشند، رعایت کند. همچنین امریکا حاضر نیست ایشان را به عنوان مجرمین عادی که حق ‏دارند از رسیدگی قانونی صحیح و سایر حقوق اساسی تحت قوانین امریکا برخوردار شوند، تلقی نماید. همانطور که دادگاه ‏استیناف امریکا در قضیه «اباسی»* اعلام کرده،[11] این‌ها زندانیانی هستند که خودسرانه در سیاه‌چالها نگهداری ‏می‌شوند. (در امریکا اخیراً پاره‌ای مقررات برای دسترسی محدود این زندانیان به محاکم و اعتراض پیش‌بینی شده است ‏ولی ایشان را همچنان زندانی عادی و نه اسیر جنگی تلقی می‌کند، مترجم).‏

ما نمی‌دانیم که چنین وضعی چه توجیهی می‌تواند داشته باشد، اما تمرکز و تأکید دولت امریکا در مورد تفسیر مضیق ‏کنوانسیون‌های ژنو 1949، غافل از این واقعیت است که زندانیان نه به خاطر این‌که زندانی جنگی می‌باشند، بلکه صرفاً به ‏لحاظ این‌که «بشر» هستند، از «تضمین‌های اساسی» که در ماده 75 پروتکل دوم کنوانسیون‌های مذکور آمده است، ‏برخوردارند.[12]‏

جنگ علیه تروریسم هرگز برنده‌ای نخواهد داشت و فقط می‌توان آن را متوقف کرد. بسیاری از ما نگران آن هستیم که اکنون ‏این ادعا مطرح می‌شود ـ و با سخن‌پراکنی‌ها و لفاظی‌هایی که درباره «جنگ علیه تروریسم» راه افتاده است، توجیه هم می‌شود ـ ‏که بعض دولتهای خاص حامل یک خطر جدی و نامعلوم برای نابودی و فرسایش حقوق اساسی هستند و حکومت قانون را ‏در خطر افکنده‌اند. اگر قرار است از این خطر رها شویم، حقوقدانان باید یک چارچوب منسجم ترسیم و ارائه کنند که در آن ‏حقوق کسانی که اکنون در منطقه تاریک و روشن بین جرایم جدی و جرایم جنگ به مفهوم سنتی آن گرفتار و بازداشت ‏شده‌اند، رعایت و حمایت شود.‏

‏_______________________________‏

‏*. ‏Abassi case‏.‏

‏11. ‏EWCA Civ 1598, 2002‎‏.‏

‏[12]. جای نگرانی است که امریکا می‌خواهد تعهدات خود درباره اسرای جنگی را بازنگری کند. در کتابی که در امریکا چاپ ‏شده گفته شده که «امریکا مفاد ماده 45 پروتکل الحاقی دوم را به عنوان حقوق بین‌الملل عرفی تلقی می‌کند» [نه حقوق ‏بین‌الملل عهدنامه‌ای الزام‌آور] و سپس ماده 45 را این‌گونه خلاصه کرده « مفروض است که زندانیان جنگی کسانی‌اند که ‏در عملیات علیه دشمن شرکت کرده‌اند». در چاپ سال 2000 همان کتاب، این نظر تغییر کرده و گفته شده «امریکا مفاد ‏ماده 45 را به عنوان حقوق بین‌الملل عرفی یا یک رویه قابل قبول، هرچند نه الزام‌آور، محسوب می‌نماید». (فصل 2 کتاب)‏

Operational Law Handbook (JA 422) issued by judge Advocate General''''s‏ ‏School, United States Army, ‎Charlottesville, Virginia, 1997‎‏.‏

‏_______________________________‏

‏«توماس ناگل» در کتاب اثرگذار خود به اسم «سنگدلی در زندگی عمومی»[13] می‌نویسد که «جرایم بزرگ جدید، جرایم ‏عمومی‌ [دولتی] اند». وی می‌گوید مقامات رسمی به نام کشور کارهایی انجام می‌دهند که در خواب هم نمی‌بینند که ‏بتوانند در زندگی خصوصی خود انجام دهند.[14] بین اخلاق خصوصی و اخلاق عمومی فاصله افتاده است، و وظیفه ‏حقوقدانان است که مراقب باشند این خلأ آن قدر گسترده نشود که قانون از ریشه‌های اصلی خود که اخلاق مشترک و ‏عمومی است، جدا افتد یا حکومت‌ها در انجام امور خارجی خود چنان عمل کنند که گویی فوق قانون هستند.‏

‏_______________________________‏

‏13. ‏Thomas Negal, Moral Questions, Cambridge University Press, 1979, 1991, p‏. 75.‏

‏[14]. برای ملاحظه تحولات اخیر در این زمینه رک. کتاب «گلاور»، پاورقی 10 بالا.‏