قراردادهای اداری

در خصوص نظام حقوقی حاکم بر قراردادهای بین المللی نفت دو نظر وجود دارد. گروهی آن را تابع حقوق بین الملل یا نظامات حقوقی غیر ملی می دانند و گروه دیگر آن را تابع نظام حقوقی دولت میزبان می دانند. گروه اخیر معتقدند این قراردادها از جمله قراردادهای اداری است که دولت اختیارات گسترده ای در تغییر مفاد آنها در جهت نفع عمومی دارد. به هر رو به نظر می رسد در عمل هر دو،گروه به اختیار دولت در تغییر مفاد قراردادها تن در داده اند. نکته ای که در این مقام عده ای را به محدود کردن این حق دولت متقاعد ساخته ، توافق طرفین قرارداد به محدودیت دولت در اعمال قوه حاکمیت برای تغییر در مفاد قرارداد یا شرط ثبات است که گروهی معتقدند این شرط معتبر و محدود کننده اختیار دولت است و عده دیگر معتقد به بی اعتباری آن هستند. اما به نظر می رسد تمامی دولت ها در عمل به حق خود در تغییر مفاد قرارداد عمل می کنند و هیچ توافقی نمی تواند محدود کننده حق حاکمیت ملت ها بر منابع طبیعی آنها باشد.

رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری، با توجه به تخصصی بودن موضوع و مقتضیات خاص اداری از اهمیت ویژه ای برخوردار است. لذا در بسیاری از کشور ها رسیدگی قضایی به این دسته از قراردادها را به مرجع قضایی ویژه ای سپرده اند. در جمهوری اسلامی ایران دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع قضایی رسیدگی کننده به امور راجع به اداره پیش بینی شده است؛ لیکن دیوان مزبور در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری از خود نفی صلاحیت می کند. در پژوهش حاضر با روش توصیفی – تحلیلی بعد از نقد رویه قضایی موجود و نشان دادن فقدان مبنای قانونی و حقوقی معتبر استدلالات موجود در آن، با تحلیل ادله موافقین و مخالفین صلاحیت دیوان و تحلیل عناصر و انواع دعاوی اداری و مدنی و کیفری، به این نتیجه دست یافتیم که نه تنها به لحاظ حقوقی امکان پذیرش صلاحیت عام دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری وجود دارد بلکه می توان ادعا کرد رویه موجود با قوانین مربوطه مغایرت دارد.

وجود عنصر شخص حقوقی حقوق عمومی در قراردادهای نفتی و اقتضائات خاص آن، سبب اختلاف نظر میان حقوق دانان در ماهیت قراردادهای نفتی از لحاظ اداری و غیراداری قلمداد کردن آن شده است. صاحب نظرانی همچون «پروفسور دوگی»، به وحدت ماهیتی قراردادهای اداری با غیراداری باور دارند. از این رو، تفاوتی میان اداری قلمداد کردن قراردادهای نفتی با غیراداری دانستن آن ها وجود ندارد. در هر دو، حاکمیت اراده بر آن حاکم است. گروهی دیگر بر آنند که قرارداد نفتی اداری تلقی گردد یا غیراداری، از حیث رعایت الزامات قانونی متمایز است و نمی توان حکم یکسانی بر تمامی قراردادها که یک طرف آن دولت است، قائل شد. قراردادهای نفتی به لحاظ تأکید اصول حاکمیتی، وجود احکام و امتیازات خاص (ترجیحی، اقتداری) ، عنصر شخص حقوق عمومی، ارتباط مستقیم آن با منافع عمومی، عموماً تابع قراردادهای اداری است. پژوهش پیش رو، ضمن بیان دیدگاه ها، به تبیین شاخص های اداری و غیراداری و انطباق آن با قراردادهای نفتی می پردازد.

نظارت بر قراردادهای اداری از جمله ضرورت های یک نظام اداری به منظور ارائه هرچه بهتر خدمات عمومی است. اهمیت این بحث جایی است که بدانیم قراردادهای اداری مهم ترین گلوگاه فساد در دستگاه های اجرایی است. ضرورت مقابله با این فساد موجب افزایش کارایی، بهره وری دستگاه های اجرایی و حفاظت از بیت المال و تضمین حقوق عمومی است. نظارت بر قراردادهای اداری سازوکار حقوقی است که به منظور جلوگیری از سوءاستفاده مدیران دولتی و اقدامات فسادزای آنها مطرح می شود و در پی آن حقوق مالی مردم (بیت المال) را تضمین می کند. حال اینکه قراردادهای اداری چه ویژگی هایی دارند که نظارت بر آن ها لازم می شود و چه مراجعی اختصاصی نظارتی می توانند در این باره وجود داشته باشند و چالش های پیش روی این نهادها کجاست، موضوع مورد بحث تحقیق حاضر است که نگارندگان با ارجاع به نظام حقوقی ایران درصدد تبیین آن هستند. یافته های این پژوهش نشان می دهد که نظام حقوقی ایران در حوزه نظارت بر قراردادهای اداری دچار ابهام بوده و مراجع اختصاصی نظارتی در انجام نظارت آسیب پذیرند که به نظر می رسد با تصویب قانون خاص و ایجاد مرجع متمرکز خاص نظارتی بتوان این چالش را برطرف کرد.

مشارکت عمومی خصوصی به ترتیبات قراردادی طولانی مدت اطلاق می شود که میان نهادهای بخش دولتی و بخش خصوصی منعقد می شود. مشارکت عمومی خصوصی، براساس اشتراک گذاری اموال و مهارت ها، روابط بلندمدت، اشتراک گذاری سود، ریسک و نوع تصمیم گیری به صورت جمعی، پایه ریزی شده و بر مبنای همکاری مشترک بین بازیگران دولتی و خصوصی محقق می گردد. در روش یاد شده، دولت به جای عهده دار شدن اجرای یک پروژه، امتیاز احداث و بهره برداری از آن را برای مدتی معین به شریک خصوصی واگذار می کند. شریک خصوصی مسئولیت تأمین و گردآوری سرمایه لازم و طراحی پروژه را نیز برعهده دارد در حالی که در قراردادهای پیمانکاری عمومی، مفاد قرارداد بر اساس نگرش کارفرمایی و پیمانکاری تنظیم می گردد نه برپایه، شراکت و توازن میان طرفین، به طوری که برای تحقق مشارکت عمومی خصوصی، حتی بخش عمومی متعهد به ارائه تضامین به بخش خصوصی نیز می گردد تا بتواند در اجرای پروژه های زیربنایی از همکاری و مشارکت بخش خصوصی بهره مند گردد. از آنجایی که هنوز بسیاری از بخش های دولتی در تلاش هستند تا به مثابه قراردادهای پیمانکاری عمومی، شرایطی را به شریک خصوصی تحمیل نمایند؛ لذا به نظر می رسد اصلاح نظام حاکم بر قراردادهای عمومی و اداری به منظور تسهیل فرایند مشارکت میان بخش عمومی و خصوصی و علی الخصوص نگرش بخش عمومی به عنوان شریک نه به عنوان کارفرما به طیف گسترده ای از ضوابط و قوانین و مقررات نیاز دارد. در این تحقیق، جایگاه و ماهیت قرارداد مشارکت عمومی خصوصی، براساس قوانین موجود به چالش کشیده شده است و نگارندگان تلاش نموده اند تا ماهیت دوگانه ای را براساس موضوع مشارکت، توصیف نمایند.

قراردادهای اداری به عنوان یکی از بستر های عمده فساد در امور عمومی ذکر می شوند. با توجه به تأمین اعتبار قراردادهای اداری از بودجه عمومی و مبلغ بالای این قراردادها، مقامات اداری در انجام تصمیم اداری مربوطه تحت تأثیر منافع شخصی قرار می گیرند. با توجه به افزایش کارایی و بهره وری سازمان های اداری و ضرورت حمایت و تضمین حقوق شهروندان در مقابل سوء استفاده مقامات عمومی، نظارت بر قراردادهای اداری امری ضروری می باشد. در این راستا مراجع نظارتی متعددی نظارت بر قراردادهای اداری را اعمال می کنند که هیات رسیدگی به شکایات (قانون برگزاری مناقصات) یکی از آنها است. حال اینکه قراردادهای اداری دارای چه ویژگی هایی هستند که نظارت بر آن ها لازم می شود و هیات رسیدگی به شکایات (قانون برگزاری مناقصات) به عنوان یک مرجع اختصاصی نظارتی تا چه حدی می تواند به اعمال نظارت بر قراردادهای اداری بپردازد و چالش های پیش رو این مرجع کجاست، موضوع مورد بحث مقاله حاضر می باشد که نگارندگان با ارجاع به نظام حقوقی ایران در صدد تبیین آن هستند. در این مقاله با استفاده از روش توصیفی- تحلیلی به دنبال تجزیه و تحلیل موضوع هستیم. یافته های این مقاله نشان می دهد که نظارت این مرجع دارای آسیب های ساختاری مانند عدم وجود نماینده قوه مقننه در هیات مذکور و برخی آسیب های صلاحیتی چون، عدم صلاحیت نظارت بر معیارها و روش های ارزیابی پیشنهادها است. در این راستا به نظر تدوین یک آیین نظارتی ویژه جهت نظارت این هیات بر قراردادهای اداری و تشریفات حاکم بر آن ضروری است.