محمدرضا ویژه

سوء استفاده از اختیارات از مفاهیم مبهم و در عین حال پیچیده حقوق اداری است. رویه قضایی و حقوقدانان بسیاری کوشش نموده اند مبانی و مصادیق آن را تبیین و با توجه به شرایط هر فرهنگ و نظام حقوقی معیارهای آن را مشخص نمایند. بنابراین، هدف مقاله ارائه نظریه ای برای فهم دقیق این مفهوم است. پرسش این است که آیا در حقوق اداری مدرن، مفهوم روشنی از سوءاستفاده از اختیارات وجود دارد و معیارهای آن مشخص است؟ پاسخ به دشواری مثبت است. بنابراین برای تحلیل دقیق سوءاستفاده از اختیارات، نیازمند استفاده از مفاهیم مشابه در حقوق خصوصی و فقه اسلامی و نیز مفهوم سوءاستفاده از اختیارات در نظام های دیگر هستیم تا با استخراج معیارهای لازم، با روش توصیفی، تحلیلی و تطبیقی، نظریه ای خاص را طراحی نمود که الزاماً با آنها یکسان نیست. عناصر اصلی این نظریه وجود اختیار مقام اداری، سوءنیت و قصد اضرار هستند که با غایت منافع عمومی هویت می یابند. به بیان دیگر در این نظریه در تلاش می شود میان این عناصر با جهت گیری تامین منافع عمومی پیوند ایجاد گردد. بدیهی است که با تمسک به این نظریه، چارچوب اعمال اختیار مقام اداری اتقان بیشتر و رویه قضایی نیز از سرگردانی رهایی می یابد و از منافع عمومی به عنوان غایت تمامی اعمال اداری، پاسداری بهینه خواهد شد.

با توجه به تعهدات حقوق بشری دولت ها و با عنایت به یکی از رسالت های ILO که در مقدمه مقاوله نامه شماره 122 مربوط به سیاست های اشتغال مورد اشاره واقع شده است، این سازمان مکلف به بررسی سیاست های اشتغال دولت های عضو با توجه به مواردی همچون منع تبعیض، انتخاب آزادانه شغل و فرصت های برابر در کار شده است. باید گفت، بند 3 ماده 1 مقاوله نامه شماره 122 به اتخاذ سیاست های اشتغال با توجه به شرایط خاص هر کشور اشاره می کند، لذا پرسش این است که دولت ایران به عنوان موضوع نظارت این سازمان در رابطه با مقاوله نامه، در این خصوص چه تکلیفی بر عهده دارد و جایگاه حق های بنیادین کار در سیاست های اشتغال دولت ایران کجاست؟ توجه به این موضوع ضروری است که به دلیل پیوستن ایران به مقاوله نامه شماره 122 و برخی از مقاوله نامه های مربوط به حق های بنیادین کار و درج این حق ها در اعلامیه اصول و حق های بنیادین کار و اساسنامه ILO، دولت ایران مکلف به رعایت حق های مذکور در سیاست های اشتغال می باشد. لذا، در این مقاله با روش تحلیلی به بررسی جایگاه این حق ها در سیاست های اشتغال دولت می پردازیم.

خدمات عمومی از جمله مفاهیمی است که در نظام های حقوقی به انحای متعددی تعریف، توسیع و تحلیل شده است. آنچه مبرهن است هر خدمتی بهایی دارد ولو خدمات از نوع عمومی. این بها در سر دو طیف قرار دارد، یک طیف رایگان بودن خدمت عمومی به عنوان بهای آن و سر دیگر آن مبلغ تعیینی توسط بازار یا دولت است. در این فرایند قیمت گذاری خدمات عمومی حق ها و آزادی هایی از پیش وجود دارند که هر یک از آنها می توانند پس از تعیین قیمت، دسترسی عده ای را محدود یا به صورت دائمی از بین ببرند. با این وصف لازم است قیمت گذاری خدمات عمومی دارای سازکار و نظم حقوقی مشخصی باشد که حق ها و آزادی های شهروندان را نادیده نگیرد. با تعیین قیمت به صورت نابرابر حق و آزادی های شهروندان نقض نخواهد شد، بلکه گامی مثبت می تواند باشد. این تبعیض مثبت در فرایند قیمت گذاری می تواند در راستای تضمین و حمایت مؤثر از حق ها اعمال گردد. کدام حق ها و آزادی های شهروندان در بحث قیمت گذاری ارائه خدمات عمومی مطرح است؟ نظم حقوقی حاکم بر قیمت گذاری خدمات عمومی می تواند حق بر خدمات عمومی را به عنوان حقی فردی و جمعی تحت تأثیر قرار دهد. همچنین انتظارات مشروع و در نتیجه حقوقی را برای شهروندان به دنبال خواهد داشت. همچنین قیمت گذاری خدمات عمومی حق برخورداری از دسته ای از حقوق را برای طبقه یا گروهی ممکن است مسدود یا محدود نماید.

تجربیات سال های ابتدایی انقلاب اسلامی موجب شد که  قاعده «مصلحت» با تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام در ساختار نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نهادینه شود. از سوی دیگر مفهوم منفعت عمومی سابقه طولانی تری در نظام حقوقی کشورهای غربی دارد. با توجه به اینکه غایت نهایی حکمرانی و مدیریت امور عمومی، تامین منفعت عمومی است و این منافع باید با تکیه بر اقتدار عمومی در جامعه اعمال گردد، ضابطه مندی این مفهوم و همچنین مصلحت از طریق سنجه های ارزیابی آنها اهمیتی وافر دارد. در این پژوهش ضمن تبیین سنجه های این دو مفهوم، ارتباط میان آنها مورد تحلیل قرار گرفته و این نتیجه حاصل شده است که مدل سنجش مصلحت با ابتناء بر اصول شریعت، عملگرایی همراه با معناگرایی را معرفی می کند برخلاف روش سنجش منفعت عمومی که عملگرایی مبتنی بر نگاه مادی را ترویج می نماید. براین مبنا، روش سنجش مصلحت، پیچیدگی مثبت بیشتری نسبت به روش سنجش منفعت عمومی دارد. البته نکات مثبتی چون پر رنگ دیده شدن جبران برای اعمال زیان بار نامتناسبی که در نتیجه تشخیص موضوع بر صاحب حق وارد شده، در روش سنجش منفعت عمومی دیده می شود.  

در نظام حقوق خصوصی ایران، مفهوم سوءاستفاده، از گذشته در متون فقهی موجود بوده و در قوانین مدنی نیز به آن بارها صریحاً و یا تلویحاً اشاراتی شده است. اما، این مفهوم در حقوق اداری ایران جایگاه شایسته ای نیافته است؛ برخلاف نظام حقوقی انگلستان که در رویه های قضایی خود سعی در چارچوب بندی و شناسایی هرچه بهتر و بیشتر این مفهوم دارند. در نظام حقوقی کشورمان، سوءاستفاده از اختیارات با معیارهای مناسبی تبیین نمی شود و تنها در برخی موارد از معیار قانون مداری استفاده می شود؛ اما در حقوق انگلستان، از قواعد غیرسیاسی و اصول حقوقی همچون عدم تخطی از قانون و رعایت انصاف اهمیت بسزایی دارد و به کار گرفته می شود. در این پژوهش، به صورت توصیفی -تحلیلی به دنبال آن هستیم که از طریق مطالعه منابع معتبر علمی داخلی و خارجی در خصوص مسائل بنیادین حقوق عمومی، دریابیم که از مفهوم سوءاستفاده از اختیارات در دو نظام حقوقی ایران و انگلستان چه برداشتی می شود؟ و چگونه می توان از معیارهای ارائه شده برای این مفاهیم جهت شناسایی و عینیت بخشی به مفهوم سوءاستفاده از اختیار بهره برد؟ بررسی و تطبیق صورت گرفته در این پژوهش، بیانگر چارچوب بندی ایجاد شده در ارائه تعاریف و معیارهای مشخص دادرسی در نظام حقوقی انگلستان است که با تدقیق در رویه نظام حقوقی ایران ازجمله ضروریات نادیده انگاشته شده است.

نظام قانونگذاری ایران مبتبی بر یک مجلس می باشد این در حالی است که به نظر می رسد با توجه به کارکردهای نظام های دومجلسی، سیستم قانونگذاری ایران با اصلاح قانونگذاری به نظام دو مجلسی تغییر پیدا کند. حجم کار بالای مجلس شورای اسلامی و عدم توجه به تمام وظایف قانونگذاری توسط این نهاد در نتیجه حجم فعالیت های گسترده این مجلس می باشد و بسیاری دیگر از ضرورت های مهم از جمله، حمایت از قانون اساسی، ارتقای کیفیت قانونگذاری و توجه به حقوق بشر و ... را می توان مبنا و ضرورت تاسیس مجلس دوم در نظام قانونگذاری ایران عنوان کرد. با این حال به نظر می رسد تحقق این امر با پیچیدگی های بسیاری مواجه شود از این رو در این مقاله سعی می شود به ضرورت تشکیل مجلس دوم بر مبنای ضرورت های موجود اشاره شود. از طرف دیگر شیوه ای که در این مقاله به خدمت گرفته شده است، شیوه تحلیلی و توصیفی می باشد.

جدال های تاریخی در خصوص قدرت سیاسی بعد از پیامبر و برآمدن اختلافات شدید بین مسلمانان و موضع شیعه بر لزوم تعیین حاکم سیاسی از سوی خدا و در اقلیت بودن این تفکر، باعث شکل گیری رویکردی عموماً مشروعیت زدا بین فقهای شیعه گردید. در زمان حضور، شیعیان امام حاضر را تنها شخص واجد شرایط تصدی قدرت سیاسی می دانستند. با توجه به اقتضائات نوپدید، چنین رویکردی در زمان غیبت نیاز به بازخوانی داشت. اولین تحولات با تغییر فتاوای فقها آغاز شد و با تکوین نظریه ولایت عامه، تلاش هایی برای سهولت زندگی شیعیان شکل گرفت و تا به قدرت رسیدن سلاطین شیعه تداوم یافت. با تشکیل اولین کانون های قدرت شیعی، نقش آفرینی فقها پررنگ تر شد. چنین تطوری نقطه عطفی در جریان تحول نظریات سیاسی و کلامی فقها و ایجاد فضایی برای اجرایی کردن اندیشه های کلامی و فقهی است. نظریه قدرت سیاسی در شیعه نتیجه قرن ها جدال اندیشه فقها بوده است . اندیشه فقهای شیعه قابل تقسیم به دو مرحله مشروعیت زدایی از قدرت عرفی سیاسی و مشروعیت سازی است. با تدقیق در تغییراتی که در فتاوای فقهای شیعه تحقق یافته است، سیر تکوین آن مورد بررسی قرار می گیرد و فرایند گذر از مشروعیت زدایی تا مشروعیت سازی، مستند به اسناد دست اول صورت بندی می شود. عبور از نوعی گرایش نظری با محوریت عدم اهتمام به قدرت سیاسی عرفی و فقدان نظریه منسجم در مورد آن به سمت وضعیتی که موضوع قدرت مذکور به مسئله ای نظری و مورد اهتمام فقهای شیعی تغییر ماهیت داده است، ذیل دو مفهوم اصلی مشروعیت زدا و مشروعیت زا مورد بررسی قرار می گیرد.

نظارت به عنوان مهم ترین کلیدواژه در حقوق عمومی در تمام افعال حوزه عمومی ازجمله رسانه اجتناب ناپذیر است؛ اما مهم تر از نفس نظارت مقام ناظر، صلاحیت های نظارتی و استانداردهای نظارت است. نظارت بر رسانه انگلستان از طریق مراجع قضایی، مراجع اداری و نهادهای خودتنظیم گر صنفی اعمال می شود که مهم ترین ویژگی های سیستم نظارت صنفی آن، داوطلبانه بودن، تخصصی بودن، تعیین دقیق صلاحیت ها و خودتنظیم گری است که با نظام انتشار آزاد هماهنگی دارد. در مقابل، در نظام حقوقی ایران نظارت بر رسانه پیش از انتشار با صدور مجوز آغاز می شود و از طریق دستگاه قضایی و اداری ادامه پیدا می کند که در همین زمینه نیز با اختلاف ها و تداخل صلاحیت ها روبه رو هستیم. در این سیستم اثری از نظارت تخصصی و صنفی و نهادهای خودتنظیم گر نیست و تنها نهاد صنفی این حوزه سال هاست فعالیتی ندارد و در دوران فعالیت نیز دارای صلاحیت نظارتی نبود. در این مجال به دنبال پاسخ این پرسش هستیم که آیا با استفاده از دستاوردهای حقوق انگلستان امکان نیل به نهاد صنفی خودتنظیم گر برای نظارت بر رسانه در ایران وجود دارد؟ و در مقابل، این فرضیه مطرح می شود که با برداشت از مدل نظارت بر رسانه انگلستان و با اصلاح برخی ساختارهای موجود می توان به نظام خودتنظیم گر صنفی رسید. تلاش ها در زمینه تشکیل یک نهاد جدید تحت عنوان نظام رسانه ای نیز تاکنون به ثمر ننشسته و اسناد تهیه شده در این زمینه نیز نه نشان از تشکیل یک نهاد خودتنظیم گر صنفی، بلکه نشان دهنده یک نهاد دولتی جدید در قالب یک نهاد صنفی و ایجاد محدودیت های بیشتر برای رسانه و رسانه نگاری است.

نیروی انس انی کلیدی ترین و حس اس ترین نقش را در شکل گیری یک نظام اداری پویا و کارآمد ایفا می کند. اس تقرار نظام گزینش به منظور مشروعیت زایی برای صاحبان مناصب و تحقق رس الت نهادهای اداری بر اس اس شاخص ها و معیارهای متفاوت و به وس یله نهادهای متعدد انجام می شود، متولی این امر در کشور ما مراجع گزینشی است. نظ ارت قضایی ب ر تصمیم ات و اقدام ات این مراجع در اجرای قوانین و مقرراتی که قانون به آنها واگذار کرده است، در صلاحیت دی وان عدال ت اداری به عنوان مرجع قضایی نظارت بر رعایت بایسته های قانونی ق رار دارد. در ای ن می ان در ط ول س الیان متم ادی پ س از تأس یس و فعالی ت این مراجع، دی وان در قضای ا و آرای متفاوتی، اق دام ب ه نظ ارت قضایی ب ر مصوب ات و تصمیم ات صادره نم وده اس ت. پرسش اصلی مقاله حاضر این است که جهات نظارت قضایی بر آرای مراجع گزینشی در رویه قضایی دیوان عدالت اداری چیست. به طور خلاص ه م یت وان گف ت مح ور اصل ی آرای ابطال ی، عدم رعایت جهات شکلی (نحوه ابلاغ، تعداد اعضای صادر کننده) و ماهوی (خ روج از ح دود اختی ارات و صلاحیت ها، مستدل و مستند نبودن و شخصی بودن مسؤولیت کیفری) است.

مقدمه: این پژوهش به بررسی چالش های حقوق اداری پیرامون لغو مجوز نمایش دو فیلم ایرانی، «سنتوری» (1386) و «رستاخیز» (1391) علیرغم تأیید قبلی از سوی وزارت فرهنگ می پردازد. هر دو مورد، تعارض های ساختاری در چارچوب نظارتی سینمای ایران، به ویژه تنش میان آزادی بیان هنری و ضرورت های فرهنگی و سیاسی تحمیل شده از سوی دولت را برجسته می سازند. تحلیل حاضر بر نقش دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع قضایی اصلی رسیدگی کننده به چنین اختلاف هایی متمرکز شده و مفاهیم حقوقی «انتظار مشروع» و «حقوق مکتسب» را در چارچوب حقوق اداری ایران واکاوی می کند.   روش : این پژوهش از رویکرد مطالعه موردی استفاده کرده و متون حقوقی احکام دیوان عدالت اداری در پرونده های «سنتوری» و «رستاخیز» را در کنار چارچوب های نظارتی مرتبط، ازجمله آیین نامه نظارت بر نمایش فیلم(1361) و اصلاحیه بعدی آن (1364، ماده 4)، مورد تحلیل قرار می دهد. روش شناسی شامل تحلیل حقوقی تطبیقی این دو پرونده تحت دو نسخه مختلف از قوانین آیین دادرسی دیوان (قانون 1384 در مقابل قانون 1391) است. این مطالعه همچنین به بستر سیاسی اجتماعی سانسور هنری در ایران و تأثیر آن بر نتایج قضایی می پردازد.   یافته ها: یافته ها نقایص جدی در قانون سینمای ایران را آشکار می سازد؛ به ویژه اختیارات گسترده و خودسرانه ای که طبق ماده 4 به رئیس سازمان سینمایی برای لغو مجوز نمایش بر اساس «ضرورت های فرهنگی و سیاسی» مبهم اعطا شده است. این مقرره، اصول بنیادین حقوق اداری از جمله حاکمیت قانون، شفافیت رویه ای و لزوم تصمیم گیری مستدل را نقض می کند. احکام دیوان در این دو پرونده به طور قابل توجهی متفاوت بود: در مورد سنتوری، دیوان درخواست ابطال لغو مجوز را رد کرد، اما ادعای خسارت را پذیرفت و به طور ضمنی «حق مکتسب» را طبق قانون 1384 به رسمیت شناخت. در مورد رستاخیز، دیوان صرفاً وقوع تخریب از سوی اداره (طبق قانون 1391) را تأیید کرد، اما حکم به جبران خسارت نداد. علیرغم این احکام، هیچ یک از این دو فیلم به طور کامل به چرخه اکران عمومی بازنگشت. این مطالعه همچنین به عدم تمایل قوه قضاییه برای به رسمیت شناختن کامل «انتظار مشروع» به عنوان یک اصل حقوقی اشاره کرده و خاطرنشان می سازد که رویه قضایی به تفسیرهای محدودکننده تری از حقوق مکتسب گرایش دارد. این پژوهش علاوه بر این، به تأثیر بازدارنده ابهام نظارتی بر فیلم سازان می پردازد؛ آنان اغلب به دلیل ترس از تلافی بوروکراتیک و تأخیرهای طولانی از طرح دعوی در دادگاه اجتناب می کنند. علاوه بر این، تحلیل نشان می دهد که تفسیر حقوقی کنونی در تفکیک میان تعلیق و لغو دائم مجوزها ناکام مانده و تهیه کنندگان را در وضعیت عدم قطعیت دائمی قرار می دهد. درحالی که صدور پروانه ساخت توسط وزارتخانه باید علی الاصول توقع مشروعی برای اکران ایجاد کند، استناد به ماده ۴ عملاً این امنیت را از بین می برد. این مطالعه استدلال می کند که قوه قضاییه با اعطای خسارت در پرونده سنتوری (به جای الزام به اعتبار مجوز)، ناخواسته زیاده روی قوه مجریه را تأیید کرده است. این رویکرد، حق بنیادین آزادی بیان را به یک بدهی معاملاتی تبدیل می کند و عملاً به دولت اجازه می دهد تا هزینه سانسور محتوای هنری را بپردازد؛ امری که به دلیل ریسک های نظارتی جبران ناپذیر، سرمایه گذاری خصوصی را دلسرد می کند. نتیجه گیری: پرونده های سنتوری و رستاخیز بر آسیب پذیری های ساختاری در قانون سینمای ایران صحه می گذارند؛ جایی که اختیارات گسترده و اختیاری، امکان اعمال سانسور خودسرانه را فراهم می سازند. اگرچه دیوان عدالت اداری با به رسمیت شناختن تخلف و در یک مورد، حکم به جبران خسارت، راه حل جزئئ ارائه داد، اما آرای آن نتوانست انتظارت مشروع فیلم سازان را به طور کامل محقق سازد یا مغایرت ماده 4 با قانون اساسی را به چالش بکشد. این پژوهش نتیجه می گیرد که بدون اصلاحات اساسی حقوقی ازجمله تعیین معیارهای شفاف تر برای لغو پروانه نمایش و حمایت قضایی قوی تر از حقوق خلاقانه، خودسری اداری به سرکوب بیان هنری ادامه خواهد داد. در نهایت، سرنوشت این فیلم ها بازتاب دهنده تنش های گسترده تر میان قانون، قدرت دولتی و هنر در ایران است.