فرزانه نوبری

در برنامه های توسعه، بودجه به عنوان آئینه تمام نمای برنامه ها و فعالیت های دولت برای یک سال مالی است. بودجه درواقع چشم انداز دولت در انتخاب مسیر توسعه، شیوه و محل تأمین منابع است. طبق نتایج به دست آمده در این گزارش؛ ضعف عملکرد، غفلت از تبعات کسری بودجه، عدم پایبندی دولت ها به ثبات سیاست های اقتصادی و وجود درآمدهای نفتی به عنوان چهار عامل اصلی ناهماهنگی برنامه های توسعه و قانون بودجه سالانه مطرح شده اند. از این رو بی ثباتی اقتصادی حاصله، منجر به تزلزل امنیت اقتصادی می شود. راهکارهای پیشنهادی با هدف هم راستایی برنامه و بودجه و به دنبال آن، تقویت امنیت اقتصادی کشور شامل: کوتاه شدن بازه برنامه های توسعه، ارائه زودهنگام لایحه بودجه، کاهش سهم درآمدهای نفتی، مدیریت کسری بودجه و تبعات حاصل از آن، پالایش بودجه سالانه در حدود منابع قابل دسترس، ساماندهی درآمدهای مالیاتی، است.

مالیات ها به سبب وصول سریع، کم هزینه و ثبات درآمدی که دارند، یکی از مهم ترین منابع درآمدی دولت ها به شمار می آیند و سبب روی آوری بسیاری از کشورها به این نوع درآمدها به عنوان درآمد اصلی و پایدار شده اند. مجموع مالیات های مستقیم و غیرمستقیم در قانون بودجه سال 1400، 3252 هزار میلیارد ریال تخمین زده شده است. این رقم مطابق لایحه سال 1401، حدود 5267 هزار میلیارد ریال پیش بینی شده است. به رغم آگاهی و تلاش های بی وقفه در خصوص پررنگ شدن نقش مالیات، نظام مالیاتی در کشور با چالش ها و آسیب های متعددی مواجه است که باید مورد توجه قرار گیرد. یافته های گزارش حاکی از آن است که نرخ مالیات در ایران در ردیف های بودجه ای نسبت به دیگر کشورها پایین است و به سبب ضعف در مراحل تصویب، پیچیدگی قوانین و اجرا شاهد عدم وصول مالیات های مورد نظر دولت هستیم. این گزارش به بررسی چالش های نظام مالیاتی و آسیب شناسی آن پرداخته است. به سبب اهمیت و شدت اثرگذاری این موضوع چه در قالب مسائل خرد و چه مسائل کلان اقتصادی، به ارائه راهکارهای کاربردی به شرح زیر پرداخته ایم. اجرای نظام جامع مالیاتی، بهبود سازوکار های وصول، سامان دهی دستگاه های کارت خوان، حذف معافیت های مالیاتی، ساده سازی و رفع ابهامات قانونی، ثبات قوانین و مقررات و به کارگیری روش های نوین وصول مالیاتی.

یارانه ها از ابزارهای مهم اقتصادی جهت حمایت از اقشار آسیب پذیر جامعه به شمار می آید. اقتصاد ایران طی چند دهه اخیر با افزایش سطح یارانه های پنهان و اختلال در کارکرد قیمت های نسبی مواجه بوده است. طبق یافته های گزارش، مجموع یارانه بودجه ای و فرا بودجه ای 325 همت تخمین زده شده است. توزیع نامناسب این حجم از یارانه میان دهک های مختلف درآمدی باعث شده است تا یارانه دریافتی دهک های پایین درآمدی کمتر باشد. بنابراین لازم است با تغییر سیاست های حمایتی و اصلاح نظام یارانه ای، نقش باز توزیعی این منابع، [به خصوص برای دهک های پایین درآمدی که هدف اصلی نظام یارانه می باشد] محسوس گردد. ازاین رو، شفافیت یارانه های پرداختی، حذف کارشناسی شده یارانه انرژی، اصلاح فرایند استحقاق سنجی دریافت یارانه، بهبود پایگاه های داده ای، اجماع در نحوه تأمین منابع مالی یارانه، کاهش سهم یارانه حامل هایی با کمترین واکنش اجتماعی، کاهش شکاف درآمدی، به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه می شوند.

شرکت های دولتی با توجه به حجم وسیع از فعالیت هایشان، می توانند به طرق مختلف بر بودجه دولت اثربگذارند. علی رغم توجه به اصل 44 قانون اساسی در قالب «هزینه کرد کارا»، متأسفانه تا به امروز شاهد تغییرات محسوسی نبوده ایم. طبق بررسی های صورت گرفته میزان عملکرد بودجه شرکت های دولتی در بسیاری از بخش ها کمتر از 50 درصد رقم مصوب مشاهده شده است؛ امری که به خوبی ناکارامدی مدیریتی و ضعف ساختاری و نظارتی بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و مؤسسات غیرانتفاعی را نشان می دهد. شفاف سازی جزئیات منابع و هزینه کرد بودجه شرکت های دولتی، ارائه زودهنگام لایحه بودجه، کاهش هزینه شرکت های دولتی، توجه به نظرات حسابرسان، بهره مندی از کمیسیون های تخصصی، برگزاری جلسات نظارتی مستمر و استماع در کمیته های کمیسیون های تخصصی مجلس، دستیابی به تعداد شرکت های زیان ده، واگذاری شرکت های زیان ده به بخش خصوصی، طراحی نظام نظارتی کارامد به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه می شوند.

طی دهه های اخیر بخش اعظمی از منابع تأمین کننده درآمد دولت در بودجه کشور، درآمدهای حاصل از فروش نفت بوده است. ازاین رو نوسانات قیمت نفت و تغییر در مقدار فروش آن، همواره بی ثباتی بودجه و کسری فزاینده ای را در پی داشته است. نتایج این گزارش نشان دهنده آثار منفی درآمدهای نفتی بر مؤلفه های کلان اقتصادی (تورم، رکود، نقدینگی و...) و کاهش سهم مخارج عمرانی است؛ آثاری که مسیر رشد و توسعه اقتصادی کشور را ناهموار و امنیت اقتصادی و سیاسی کشور را با چالش های عمیقی روبه رو کرده است. ازاین رو مواردی مانند اصلاح ساختار بودجه، واقع گرایی ارقام نفتی، توجه ویژه به صادرات غیرنفتی، توسعه مزیت های نسبی و ارتقای نیروی انسانی به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه می شود.

مشکل مسکن اقشار آسیب پذیر یکی از معضلات رایج در تمام کشورهای جهان سوم است. مفهوم سرپناه مناسب باید از نگاه صرف فیزیکی و کالبدی خارج شود و برخلاف سیاست های پیش گرفته تا امروز و در قالب تمام نیازها و ضرورت های زیست محیطی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی ساکنان آن مناطق باشد. تنش ها، عدم استقبال مردم به سبب کاهش رفاه اجتماعی ناشی از سکونت در مسکن های غیراستاندارد و شهروندزدایی های صورت گرفته نه تنها بعد اجتماعی و فرهنگی جامعه را با آسیب مواجه کرده، بلکه تزلزل امنیت اقتصادی را نیز در پی داشته است. ازاین رو برای دفاع از اقشار کم درآمد و آسیب پذیر و با هدف عدالت گستری در سطح جامعه، بر اساس نتایج این پژوهش راهکارهایی مانند سرمایه گذاری در مسکن اجاره ای، همکاری اقشار آسیب پذیر، پایبندی به برنامه ها، جامع اندیشی، توجه به کیفیت اقتصادی و اجتماعی مسکن، اراده سیاسی قوی و سازگار، مالیات بر خانه های خالی، هم نشینی مسکن اجتماعی و مسکن عادی و ارتقای بافت فرسوده پیشنهاد می شود.

بودجه دولت مهم ترین ابزار جهت دستیابی به اهداف کلان اقتصادی است. بنابراین اگر دولت بخواهد به این اهداف دست پیدا کند باید توجه ویژه ای به مسیر تأمین منابع بودجه خود داشته باشد. چرا که کسری بودجه فی نفسه امری بد تلقی نخواهد شد بلکه این چگونگی تأمین منابع است که مؤلفه های اصلی اقتصاد کشور را با چالش و بی ثباتی مواجه می کند. در این گزارش با توجه به اهمیت موضوع یاد شده، به روش تحلیلی و توصیفی به بررسی معیارهای به کار گرفته شده در جهت تأمین مالی بودجه دولت پرداخته شده است. هدف از این بررسی، دستیابی به معیارهای تأمین مالی پایدار در بخش هایی از اقتصاد کشور با کمک شناسایی ضعف ها و بهره گیری از تجارب جهانی است. اهم راهکار های ارائه شده در این گزارش عبارتند از: توجه به شیوه های تأمین مالی مبتنی بر قرارداد، توجه به رویکرد تخصصی و ظرفیت محور، اصلاحات در نظام مالیاتی کشور، افزایش وصول گمرکی، توجه ویِژه به بازار سرمایه.

بودجه در کشور ما به فرصتی برای منظم ساختن و اولویت بندی کارکردها و نیازهای مقامات اجرایی ارشد بدل شده است. بر اساس اطلاعات به دست آمده در این گزارش، هفت استان توسعه یافته بیش از 40 درصد اعتبارات بودجه را به خود اختصاص می دهند. بهره مندی برخی استان ها از اعتبارات بیشتر به خاطر تمرکز شرکت های دولتی، ساختار اداری، و از همه مهم تر، وجود رانت های سیاسی اقتصادی، سبب غفلت هرچه بیشتر از نگاه ملی بر بودجه و کاهش عدالت منطقه ای شده است. گزارش پیش رو با هدف آسیب شناسی نگاه منطقه ای و غفلت از نگاه ملی در سیستم بودجه ریزی عمومی در کشور تهیه شده است. برای کاهش آسیب های ناشی از نگاه منطقه ای و غفلت از نگاه ملی بر بودجه، توجه به فرایند مشورتی، تأکید بر عدالت منطقه ای، جلوگیری از ردیف محوری، بهبود حکمرانی، نظارت بر وعده های انتخاباتی، توجه ویژه به عدالت قومی و نسلی و حذف گرایش های سیاسی به عنوان راهکارهای پیشنهادی مطرح می شوند.

تأمین مالی هزینه های دولت از محل درآمدهای مالیاتی، همواره مورد تأکید دولت ها بوده است، با توجه به هزینه های دولت از یک سو و نیاز دولت به تأمین مالی از سوی دیگر، در تبصره 6 لایحه بودجه 1403، تلاش شده است تحقق بالای درآمدهای مالیات مورد توجه قرار گیرد. بررسی انجام شده در این گزارش نشان می دهد بیشترین توجه دولت در سال 1403 در کسب درآمدهای مالیاتی بر سروسامان گرفتن معافیت های مالیاتی، افزایش شناسایی فرارهای مالیاتی و الزامات اجرایی کسب درآمدهای مالیاتی متمرکز بوده است. هر چند، در مقایسه با قانون بودجه 1402، بهبودی در وضعیت مالیات ستانی براساس لایحه 1403، مورد انتظار است، اما همچنان نظام مالیاتی کشور با چالش های جدی مواجه بوده و سهم درآمدهای مالیاتی در تأمین مالی هزینه های دولت، اندک است.

نگاه های بخشی و منطقه ای سبب افول دستیابی به برنامه های میان مدت و کاهش تحقق پذیری اسناد بالادستی می شود. در صورت نبود نگاه سلسله مراتبی به بودجه و برنامه ها، شاهد آن خواهیم بود که هم در مرحله اول، بودجه و برنامه های توسعه هم راستا نباشد و هم سند چشم انداز 20ساله با برنامه ها در یک راستا نباشد. نگاه سیستمی برخلاف نگاه تجزیه گرایانه بودجه را در سطح کلان مورد بررسی قرار می دهد؛ البته تفکر سیستمی در تنظیم بودجه در تضاد با تفکر تحلیلی تجزیه مدار نیست. در واقع، این دو مکمل یکدیگر هستند. طبق رهیافت این گزارش، مطالعه فرایندهای به هم پیوسته اجزای سیستم مفیدتر از تحلیل ریز آن هاست؛ زیرا نبود نگاه سیستمی در تنظیم بودجه، ترویج تفکرات جزیره ای، عدم شناسایی به موقع مسائل و ضعف ها در بودجه ریزی و حرکت در خلاف مسیر سیاست های برنامه های توسعه را به همراه دارد؛ مواردی که تزلزل امنیت اقتصادی کشور را سبب می شود. انسجام فکری، قاعده مندی سیاست های مالی، رشد سهم درآمدهای مالیاتی، سازش پذیری بودجه و غالب شدن نگاه ملی بر استانی به عنوان راهکارهای برون رفت از پیامدهای منفی بی توجهی یا کم توجهی به نگاه سیستمی در بودجه ریزی پیشنهاد می شود.