بررسى شبهاتى پیرامون نظارت و دفاترنظارتى‏شوراى‏نگهبان

مقدمه
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران که به عنوان یک «بیانیه اصل‏بندى شده‏» ، اهداف انقلاب اسلامى و خواسته‏هاى مردم انقلابى ایران را در خود جاى داده است، داراى ویژگیهایى است که آن را از قوانین اساسى کشورهاى دیگر متمایز مى‏سازد . یکى از این ویژگیها، پیش‏بینى نهادى است‏به نام شوراى نگهبان که با توجه به ترکیب خاص آن از ابتکارات این قانون است .
شوراى نگهبان در قانون اساسى وظایف مهمى بر عهده دارد که سه وظیفه «نظارت بر قانونگذارى‏» ، «نظارت بر انتخابات‏» ، و «تفسیر قانون اساسى‏» از مهمترین این وظایف است . به دلیل ابتکارى بودن این نهاد با توجه به ساختار خاص و نوع وظایف آن و فقدان یک الگوى تجربه شده، پرسشهاى گوناگونى پیرامون هر یک از وظایف این شورا به وجود آمده که برخى انگیزه‏هاى پنهان و آشکار سیاسى نیز به این پرسشها دامن زده است . نویسندگان، هر کدام به سهم خود در تبیین وظایف شوراى نگهبان و پاسخ به پرسشهاى مربوط به آن کوشیده و آثار با ارزشى از خود بر جاى گذاشته‏اند . نگارنده با توجه به بضاعت‏خود، این نوشتار را با هدف پاسخ به شبهاتى پیرامون موضوع نظارت بر انتخابات و دفاتر نظارتى به رشته تحریر در مى‏آورد . پرسش‏هایى که در این مقاله بررسى مى‏شود، به شرح زیر است:
1 - آیا تاسیس دفاتر نظارتى براى نظارت بر انتخابات ضرورت داشته است؟
2 - تشریفات قانونى تاسیس دفاتر نظارتى چیست؟
3 - آیا اقدام وزارت کشور در غیر قانونى خواندن دفاتر نظارتى، قانونى است؟
4 - آیا دیوان عدالت ادارى براى رسیدگى به اختلاف بین شوراى نگهبان و وزارت کشور صلاحیت دارد؟
5 - مرجع صالح براى رسیدگى به اختلاف یاد شده کدام است؟
6 - آیا بررسى صلاحیت داوطلبان توسط هیاتهاى اجرایى و نظارتى موجب دو مرحله‏اى شدن انتخابات نمى‏شود؟
7 - آیا رد صلاحیت داوطلبان باید بر اساس اسناد و مدارک قانونى صورت گیرد؟
8 - در بررسى شرایط داوطلبان، اصل، صلاحیت آنان است‏یا عدم صلاحیت؟
گفتار اول: پرسش‏هاى مربوط به تاسیس دفاتر نظارتى
پرسش اول: آیا تاسیس دفاتر نظارتى لازم بوده است؟
مى‏دانیم که در جمهورى اسلامى ایران امور کشور باید به اتکاى آراى عمومى اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شوراى اسلامى، اعضاى شوراها و نظایر اینها . (2) از سوى دیگر، براى تضمین سلامت و اطمینان از حت‏برگزارى انتخابات، نهاد مقتدرى به نام شوراى نگهبان ناظر بر انتخابات قرار داده شده است . بر اساس اصل نود و نهم قانون اساسى:
«شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه‏پرسى را بر عهده دارد .» (3)
با توجه به تفسیرى که شوراى نگهبان از ماهیت نظارت مذکور در این اصل به عمل آورده است، این نظارت، از نوع «نظارت استصوابى‏» است (4) ، و آن نظارتى است عام که در تمام مراحل و کلیه امور مربوط به انتخابات جارى است . (5) جا دارد اشاره‏اى به تشکیلات نظارتى شوراى نگهبان داشته باشیم:
الف) هیاتهاى نظارتى
یک نظارت عام، گسترده و جارى در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزار و نیروهایى است . نهاد شوراى نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتى مثل انتخابات مجلس شوراى اسلامى، بر تمامى حوزه‏هاى انتخابیه نظارت داشته باشند . از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیاتهایى را براى نظارت راه‏اندازى نماید . این هیاتها بر سه نوع هستند:
1 - هیات مرکزى نظارت: ماده یک قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 9/5/1365 مى‏گوید:
«پیش از شروع انتخابات، از سوى شوراى نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیات مرکزى نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفى مى‏شوند .» (6)
2 - هیاتهاى استانى نظارت: ماده پنج قانون مذکور مقرر مى‏دارد:
«هیات مرکزى نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیاتى مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند .» (7)
3 - هیاتهاى نظارت حوزه‏اى (حوزه انتخاباتى): ماده شش همین قانون مى‏گوید:
«هیات نظارت استان با موافقت هیات مرکزى باید براى هر حوزه انتخابیه هیاتى مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند .» (8)
البته این هیاتهاى سه نفره، افرادى را جهت نظارت بر حوزه‏هاى فرعى انتخاب خواهند کرد . (9)
بدین ترتیب، در تمامى مدتى که انتخابات برگزار مى‏شود، هیات مرکزى نظارت در تمام کشور و هیات پنج نفره استانها و هیاتهاى سه نفره حوزه‏هاى انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند . (10)
از ماده یک این قانون فهمیده مى‏شود که فعالیت هیاتهاى نظارت دائمى نیست، بلکه موقتى بوده و پیش از شروع انتخابات آغاز مى‏شود و تا پایان انتخابات ادامه دارد . در مورد وظایف این هیاتها مطالبى وجود دارد که به دلیل پیشگیرى از طولانى شدن سخن از طرح آن خوددارى مى‏کنیم .
ب) دفاتر نظارتى
علاوه بر هیاتهاى نظارتى که در قالب هیات مرکزى، استانى و حوزه‏اى، به طور موقت و به مناسبت انتخابات تشکیل شده و بر روند برگزارى انتخابات نظارت مى‏کنند، تشکیلات دیگرى به نام «دفاتر نظارتى‏» راه اندازى شده است . ظاهرا، دفاتر نظارتى به استناد ماده 3 آیین نامه داخلى شوراى نگهبان تاسیس شده است . ماده 3 آیین نامه داخلى شوراى نگهبان مى‏گوید:
«شوراى نگهبان داراى سازمان ادارى مى‏باشد که وظایف و اختیارات و نمودار تشکیلاتى آن با پیشنهاد دبیر شورا به تصویب شوراى نگهبان مى‏رسد و در مورد اصلاحات و تغییرات نیز به همین ترتیب عمل مى‏شود .» (11)
از شرح وظایف این دفاتر اطلاع دقیقى در دست نیست، اما از مجموع اظهارات و مصاحبه‏هاى بعضى اعضاى شوراى نگهبان و دیگران مى‏توان به موارد زیر اشاره کرد:
1 - تامین نیازهاى اطلاعاتى هیاتهاى نظارت
یکى از وظایف دفاتر دائمى نظارت، ایجاد بانک اطلاعات و جمع‏آورى اطلاعات در مورد فعالان سیاسى و داوطلبان انتخابات است . بر اساس اظهارات معاون اجرایى و امور انتخابات شوراى نگهبان، نیازهاى اطلاعاتى هیاتهاى نظارتى، تا پیش از مجلس ششم، از طریق وزارت کشور و سایردستگاه‏هاى دولتى و سازمانهاى وابسته تامین مى‏شد و از این جهت، بین شوراى نگهبان و نهادهاى مربوط همکارى کامل وجود داشت و نیازى نبود که شوراى نگهبان به طور مستقل اقدام به‏جمع‏آورى‏اطلاعات مورد نیاز خود از طریق دفاتر نظارتى نماید . اما همزمان با دوره ششم مجلس شوراى اسلامى، به خاطر برخى تنشهاى سیاسى، این همکاریها کاهش یافت و اعضاى شوراى نگهبان‏احساس کردند که شرایط براى انجام وظیفه نظارتى فراهم نیست . از این رو، تاسیس دفاتر نظارتى، به عنوان یک تشکیلات توانمندى که بتواند زمینه‏ساز انجام صحیح امر نظارت باشد، در جلسات شوراى نگهبان تصویب شد . (12)
2 - شناسایى، جذب و آموزش نیرو براى نظارت
یکى دیگر از وظایف دفاتر نظارتى این است که در نقاط مختلف کشور افراد مورد اعتماد و کارامد را شناسایى کرده و آنان را جذب نمایند و با آموزش آنان، زمینه نظارت صحیح و دقیق بر انتخابات را فراهم کنند . یکى از حقوقدانان شوراى نگهبان، در این زمینه اظهار مى‏دارد:
«در گذشته نیروهاى مردمى که با شوراى نگهبان همکارى مى‏کردند در مقطع زمانى انتخابات این همکارى را شروع مى‏کردند و بعد از پایان آن هم این همکارى قطع مى‏شد . در درجه اول، ما شناخت کافى نسبت‏به این افراد نداشتیم و در درجه دوم، افرادى که مسؤول نظارت بودند، به دلیل این که ارتباط دائمى و سیستماتیک با شوراى نگهبان نداشتند نمى‏توانستند در چارچوب آموزشهاى مورد نیاز شوراى نگهبان قرار بگیرند . طبیعى است که یک نفر ناظر آگاه و آموزش دیده و مرتبط با شوراى نگهبان بهتر از افرادى که هیچ گونه ارتباط دائمى نداشته و آموزش لازم را فرا نگرفته‏اند، وظیفه خودش را انجام خواهد داد .» (13)
به هر حال، وظایف دفاتر نظارتى هر چه که باشد، این دفاتر تاسیس شده و به صورت دائمى فعالیت‏خود را آغاز کرده است .
اما آیا تاسیس دفاتر نظارتى ضرورى مى‏باشد؟ آیا هیاتهاى نظارت، براى عمل به وظایف نظارت بر انتخابات کافى نیست؟ مساله ضرورت یا عدم ضرورت تاسیس دفاتر نظارتى نیز همانند مساله مشروعیت آن، مورد مناقشه جدى بین وزارت کشور، شوراى نگهبان و فعالان سیاسى قرار گرفته است . فارغ از انگیزه‏هاى سیاسى، پاسخ این پرسش چیست؟
به نظر مى‏رسد که اگر بنا باشد نظارت بر انتخابات به مفهومى که در قانون آمده به درستى انجام شود، این مساله به امکانات ادارى و نیروى انسانى آموزش‏دیده نیازمند است . با توجه به امکانات گسترده‏اى که قوه مجریه در اختیار دارد، نظارت بر کار این قوه ایجاب مى‏کند که ناظر نیز از امکانات لازم برخوردار باشد . این مطلب در مورد دیگر نهادهاى نظارتى نیز صدق مى‏کند; به عنوان مثال، اصل یکصد و سیزده قانون اساسى، رئیس جمهور را مسؤول اجراى قانون اساسى دانسته است و رئیس جمهور بر پایه آن در متن سوگندنامه، بر پاسدارى از قانون اساسى سوگند یاد مى‏کند . (14) رئیس‏جمهور براى نظارت بر قانون اساسى و پاسدارى از اصول آن به امکانات نظارتى نیاز دارد . به همین دلیل، در طول دوران پس از انقلاب، دو رئیس جمهور خواستار تاسیس واحد بازرسى در ریاست جمهورى شده‏اند . نخستین بار مقام معظم رهبرى در سال 1370، زمانى که در سمت ریاست جمهورى بودند، خواستار تشکیل واحد بازرسى شده‏اند . هر چند شوراى نگهبان با این درخواست موافقت نکرد و آن را اقدامى مغایر با قانون اساسى تشخیص داد . (15)
همچنین، حجة‏الاسلام و المسلمین سید محمد خاتمى براى نظارت بر اجراى قانون اساسى، اقدام به تاسیس دفتر نظارت و پیگیرى بر اجراى قانون اساسى نموده‏اند . علاوه بر آن، در لایحه اصلاح قانون حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهورى، از جمله مواد پیشنهادى این اصلاحیه، تاسیس دفتر نظارت است . (16)
این مطلب نشان مى‏دهد که نظارت به لوازمى نیاز دارد که واحد بازرسى یا دفاتر نظارتى یکى از آنهاست . سخنان مقام معظم رهبرى در دیدار با اعضاى شوراى نگهبان تاکیدى بر این نیاز است . ایشان در تاریخ 28/4/1379 خطاب به اعضاى شوراى نگهبان فرموده‏اند:
«شما باید کارتان را مستحکم کنید . نمى‏شود هفتاد هزار نفر را نگه دارید، اما مى‏توانید یک تشکیلات ثابت، قوى، چابک آماده به کارى را در تمام سال داشته باشید; مانعى ندارد . این مى‏شود . شما مى‏توانید به تعداد حوزه‏هایى که مهمند و در کشور هستند عناصر ثابت داشته باشید، آنها را استخدام هم بکنید .» (17)
حال، معلوم نیست کسانى که از اقدام رئیس جمهور در تاسیس دفتر نظارت و پیگیرى بر اجراى قانون اساسى حمایت مى‏کنند و آن را براى عمل به مسؤولیتهاى رئیس جمهور ضرورى مى‏دانند، چرا تاسیس دفاتر نظارتى را براى شوراى نگهبان غیرضرورى مى‏شمارند؟!
پرسش دوم: آیا اقدام وزارت کشور در غیر قانونى خواندن دفاتر نظارتى از حیث‏حقوقى قابل دفاع است؟
در پى اقدام شوراى نگهبان در تاسیس دفاتر نظارتى و منازعاتى که پیرامون مشروعیت آن به وجود آمد، وزارت کشور در موضع‏گیریهاى متعدد این دفاتر را غیرقانونى خواند و از استانداران سراسر کشور خواست تا از همکارى با این دفاتر خوددارى نمایند . متعاقب آن، استانداران نیز بخشنامه‏هایى را در این خصوص صادر کرده‏اند . این اقدام وزارت کشور و استانداران، از سوى شوراى نگهبان مورد انتقاد قرار گرفت و شوراى نگهبان این بخشنامه را خارج از حیطه اختیار وزارت کشور دانست . به همین دلیل به دیوان عدالت ادارى از وزارت کشور شکایت کرد و خواستار ابطال این بخشنامه شد . دیوان عدالت ادارى نیز به این شکایت رسیدگى کرده و اقدام به صدور راى نمود .
پرسشى طرح شده در این خصوص، این است که آیا وزارت کشور صلاحیت دارد دفاتر نظارتى را غیرقانونى اعلام نماید؟
مراجع صلاحیت‏دار قانونى در خصوص تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت مقررات (آیین‏نامه‏ها، تصویب‏نامه‏ها و بخشنامه‏ها) با احکام شرعى و قوانین عمومى کشور، در قانون مشخص شده‏اند . این مراجع به شرح زیرند:
1 - مرجع تشخیص مغایرت مقررات با احکام شرعى، شوراى نگهبان است و البته در همین مورد، مرجع ابطال مقررات مغایر با شرع دیوان عدالت ادارى است .
2 - مرجع تشخیص مغایرت مقررات با قوانین کشور و نیز مرجع ابطال آن دیوان عدالت ادارى است . (18) حال، اگر ماده 3 آیین‏نامه داخلى شوراى نگهبان که به استناد آن دفاتر نظارتى ایجاد شده است، مغایر با قانون باشد، مرجع تشخیص مغایرت و ابطال آن دیوان عدالت است و وزارت کشور به عنوان یک نهاد اجرایى صلاحیت این کار را ندارد . بنابراین، اقدام وزارت کشور در غیرقانونى خواندن دفاتر نظارتى قابل توجیه نبوده و بر خلاف قانون است .
آرى! اگر مرجع صلاحیت‏دار، این دفاتر را غیرقانونى اعلام کرده باشد، وزارت کشور مى‏تواند بر اساس آن به استانداران اعلام کند که با این دفاتر همکارى نکنند اما تا کنون، مرجع صلاحیت‏دار چنین اظهار نظرى نکرده است .
پرسش سوم: آیا دیوان عدالت ادارى براى رسیدگى به اختلاف بین وزارت کشور و شوراى نگهبان صالح است؟
شوراى نگهبان از وزارت کشور به دیوان عدالت ادارى شکایت کرده است . آیا دیوان عدالت ادارى براى رسیدگى به این اختلاف صلاحیت دارد؟ پاسخ به این مساله مبتنى بر این است که آیا دیوان عدالت صلاحیت رسیدگى به اختلافات بین دو دستگاه دولتى را دارد یا خیر؟ توضیح این که، در هر دعوایى حداقل دو طرف وجود دارد و حسب این که طرفین هر دو اشخاص حقیقى یا حقوقى باشند، چندین احتمال شکل مى‏گیرد:
1 - خواهان و خوانده، هر دو اشخاص حقیقى (شهروند عادى) باشند; رسیدگى به این دعوى در صلاحیت محاکم دادگسترى است .
2 - خواهان یک دستگاه دولتى و خوانده یک شخص حقیقى باشد; رسیدگى به این دعوى نیز در صلاحیت محاکم دادگسترى است .
3 - خواهان یک شخص حقیقى و خوانده یک دستگاه دولتى باشد (عکس فرض دوم) ; رسیدگى به این دعوى در صلاحیت دیوان عدالت ادارى است; زیرا صلاحیت دیوان عدالت ادارى، رسیدگى به شکایات مردم از دستگاه‏هاى دولتى یا مامورین دولتى است .
4 - خواهان و خوانده (هر دو) یک دستگاه دولتى باشند; رسیدگى به این دعوى در صلاحیت کدام مرجع است؟ آیا دیوان عدالت ادارى براى رسیدگى به آن صالح است؟ چون دعواى شوراى نگهبان به طرفیت وزارت کشور از همین قبیل است، پاسخ حقوقى این پرسش مهم مى‏باشد .
براى آن که ببینیم، آیا دیوان عدالت ادارى صلاحیت رسیدگى به این قبیل دعاوى را دارد یا خیر، شایسته است متن اصل یکصد و هفتاد و سوم را ذکر کنیم:
«به منظور رسیدگى به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت‏به مامورین یا واحدها یا آیین‏نامه‏هاى دولتى و احقاق حقوق آنها، دیوانى به نام دیوان عدالت ادارى زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس مى‏گردد ...»
به موجب این اصل، رسیدگى به شکایات «مردم‏» از مامورین یا واحدها یا آیین‏نامه‏هاى دولتى در صلاحیت دیوان عدالت است . پس خواهان در دیوان عدالت «مردم‏» و خوانده «مامورین یا واحدها یا آیین‏نامه‏هاى دولتى‏» است . اگر مقصود از «مردم‏» در این اصل همان اشخاص حقیقى باشند، در این صورت این همان فرض سوم است و شامل فرض چهارم (مورد بحث) نخواهد شد .
قانون دیوان عدالت ادارى، در بیان صلاحیتهاى دیوان، تا حدودى اختیارات آن را توسعه داده است . ماده یازده این قانون مقرر داشته است:
«صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
1 - رسیدگى به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقى یا حقوقى از ...» (19)
بر این اساس، رسیدگى به شکایات اشخاص حقوقى از دستگاه‏هاى دولتى نیز در صلاحیت دیوان عدالت ادارى است . اشخاص حقوقى نیز به دو دسته‏اند: یا اشخاص حقوقى «حقوق خصوصى‏» اند; نظیر شرکتها و مؤسسات خصوصى و غیردولتى و یا اشخاص حقوقى «حقوق عمومى‏» هستند; یعنى شرکتها و مؤسسات دولتى و وابسته به دولت . آیا عبارت «اشخاص حقوقى‏» در ماده یازده قانون دیوان عدالت ادارى، شامل اشخاص حقوقى حقوق عمومى نیز مى‏شود؟
قوانین موجود درباره این پرسش ساکتند و همین مساله موجب اختلاف نظر شده است (20) اما آنچه به این اختلاف نظرها پایان داده، راى وحدت رویه‏اى است که از دیوان عدالت ادارى درباره همین موضوع صادر شده است . راى وحدت رویه‏اى که از هیات عمومى دیوان عدالت ادارى در تاریخ 10/7/1368 صادر شده به شرح زیر است:
«نظر به این که در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، منظور از تاسیس دیوان عدالت ادارى رسیدگى به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت‏به مامورین یا واحدهاى دولتى تصریح گردیده و با توجه به معنى لغوى و عرفى کلمه مردم، واحدهاى دولتى از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقى یا حقوقى حقوق خصوصى اطلاق مى‏شود و مستفاد از بند یک ماده 11 دیوان نیز اشخاص حقیقى و حقوقى حقوق خصوصى مى‏باشند، على هذا شکایات و اعتراضات واحدهاى دولتى در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگى در شعب دیوان عدالت ادارى نمى‏باشد .» (21)
بنابراین، دیوان عدالت ادارى با این راى و با تاکیدى که در عبارت «در هیچ مورد» وجود دارد، در مورد دعاوى دستگاه‏هاى دولتى از دستگاه‏هاى دولتى (هر چه که باشد) از خود سلب صلاحیت کرده است . بر اساس آنچه که در ماده 20 قانون دیوان عدالت ادارى ذکر شده، آراى وحدت رویه هیات عمومى دیوان عدالت‏براى شعب دیوان و سایر مراجع در موارد مشابه لازم الاتباع است . (22)
از این مطالب نتیجه مى‏گیریم که به استناد این راى وحدت رویه، رسیدگى به شکایت‏شوراى نگهبان از وزارت کشور خارج از صلاحیت دیوان عدالت ادارى مى‏باشد . راى دیوان عدالت در ابطال بخشنامه وزارت کشور یا استانداران، گرچه از جهت ماهوى صحیح بوده است، ولى از جهت‏شکلى (صلاحیت) نادرست مى‏باشد .
آرى! اگر اعضاى شوراى نگهبان نه به عنوان عضو شوراى نگهبان، بلکه به عنوان شخصیت‏حقیقى و یک شهروند عادى، از دیوان عدالت‏خواستار ابطال بخشنامه وزارت کشور یا استانداران شده باشند، در این صورت دیوان عدالت‏به استناد اصول 170 و 173 قانون اساسى و قانون دیوان عدالت ادارى صلاحیت داشت‏به این دعوى رسیدگى نماید .
پرسش چهارم: مرجع صالح براى رسیدگى به اختلافات دستگاه‏هاى دولتى (وزارت کشور و شوراى نگهبان) کدام است؟
از مباحث گفته شده، روشن گردید که رسیدگى به اختلافات دستگاه‏هاى دولتى (مواردى که هر دو طرف دعوى یک دستگاه دولتى هستند). خارج از صلاحیت دیوان عدالت ادارى و نیز خارج از صلاحیت محاکم عمومى دادگسترى است . حال به این پرسش مى‏پردازیم که مرجع صالح براى رسیدگى به اختلافات دستگاه‏هاى دولتى کدام است؟
براى ارائه یک پاسخ کامل به این پرسش لازم است‏به این نکته توجه شود: اختلافاتى که بین دستگاه‏هاى دولتى بروز مى‏کند، در یک تقسیم کلى بر دو دسته‏اند: اختلافاتى که درون یک قوه و بین دو دستگاه از آن قوه رخ مى‏دهد مانند اختلاف بین یک وزارتخانه با وزارتخانه دیگر (اختلافات درون قواى کشور) ; اختلافاتى که بین دو قوه از قواى کشور یا دو دستگاه از دو قوه رخ مى‏دهد مانند اختلاف بین شوراى نگهبان و وزارت کشور (اختلافات بین قواى کشور) .
با توجه به این که مرجع صالح جهت رسیدگى به این اختلافات با یکدیگر متفاوت است، باید هر یک جداگانه مورد مطالعه قرار گیرد .
الف) اختلاف درون قواى کشور
در مواردى که درون هر یک از قواى کشور اختلافى بروز کند (مانند آن که بین یک وزارتخانه و وزارتخانه دیگر در مورد مساله‏اى اختلاف ایجاد شود) درون خود آن قوه رسیدگى خواهد شد; به این صورت که مثلا در کمیسیونهاى ویژه‏اى به اختلاف رسیدگى مى‏شود و یا حسب مورد، موضوع مورد اختلاف توسط مقام بالاتر حل مى‏شود; به عنوان مثال، اختلافات درون قوه مجریه به ترتیب زیر حل مى‏شود:
1 - کلیه اختلافات میان دستگاه‏هاى اجرایى، اعم از وزارتخانه‏ها و مؤسسات و سازمانهاى دولتى و وابسته به دولت و شرکتهاى دولتى بدوا به معاونین حقوقى وزارتخانه‏هاى مربوط ارجاع مى‏گردد .
2 - در مورد اختلافات مربوط به اموال دولتى، که بعد از ارجاع به معاونین حقوقى و وزارتخانه‏هاى ذیربط، به دلیل عدم صراحت‏یا فقدان حکم مناسب در قوانین و مقررات موضوعه، از نظر حقوقى منتج‏به توافق نگردد، طرفین دعوى در صورت موافقت مى‏توانند به استناد اختیارات قانون وزارتخانه‏ها و سازمانهاى دولتى ... نسبت‏به رفع مشکل اقدام نمایند .
3 - در مورد اختلافاتى که از طریق بندهاى یادشده حل نگردد، مراتب در کمیسیونى مرکب از معاونت‏حقوقى و امور مجلس نخست وزیر، (23) رئیس و معاونین حقوقى وزارت امور اقتصادى و سازمان امور ادارى و استخدامى کشور ... مطرح و تصمیم‏گیرى خواهد شد .
آنچه بیان شد، ترتیبى است که در تصویب نامه مورخ 21/4/1366 هیات وزیران پیش‏بینى شده است . (24)
ب) اختلافات بین قواى کشور
هرگاه اختلاف به وجود آمده، اختلاف بین دو قوه از قواى سه‏گانه باشد، اعم از آن که این اختلاف بین رؤساى قواى کشور باشد، یا میان دستگاه‏هاى مربوطه چه باید کرد؟ اختلاف بین شوراى نگهبان و وزارت کشور از همین قبیل است . وزارت کشور، وابسته به قوه مجریه است و شوراى نگهبان به عنوان رکن ناظر بر قانونگذارى; بخشى از قوه مقننه . (25) مرجع صالح براى حل و فصل این اختلافات کیست؟
در پاسخ به این پرسش باید گفت: تا پیش از بازنگرى قانون اساسى در سال 1368، تنظیم روابط قواى سه‏گانه، بر عهده رئیس جمهورى بوده است . اصل یکصد و سیزده، پیش از بازنگرى، در این خصوص مقرر مى‏داشت:
«پس از مقام رهبرى، رئیس جمهورى عالیترین مقام رسمى کشور است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و تنظیم روابط قواى سه‏گانه و ریاست قوه مجریه را در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود بر عهده دارد .»
در بازنگرى سال 1368، اصل نام برده مورد بازبینى قرار گرفته و اصلاح شده است . در این اصلاحیه، عبارت «تنظیم روابط قواى سه‏گانه‏» حذف شده است و در نتیجه در حال حاضر، رئیس‏جمهور چنین اختیارى ندارد . در عوض حذف این عبارت از اصل یکصد و سیزدهم، عبارتى به همین مضمون به اصل یکصد و دهم (اختیارات رهبرى) اضافه شده است . بند 7 اصل یکصد و دهم یکى از وظایف و اختیارات رهبرى را «حل اختلاف و تنظیم روابط قواى سه‏گانه مى‏داند .
بر این اساس، این مقام رهبرى است که مرجع حل اختلاف بین قواى کشور و تنظیم روابط بین آنهاست . و در مورد اختلاف بین شوراى نگهبان و وزارت کشور، نیز باید به همین ترتیب عمل شود . به نظر مى‏رسد که طرفین اختلاف - اگر نتوانند اختلاف را بین خود حل کنند - باید موضوع را به مقام رهبرى ارجاع بدهند و از ایشان درخواست‏حل اختلاف نمایند . این راه حلى است که از قوانین موجود فهمیده مى‏شود .
گفتار دوم: پرسش‏هاى مربوط به بررسى صلاحیت داوطلبان
از مباحث مهمى که هنگام برگزارى انتخابات میان مجریان انتخابات، ناظران و داوطلبان بروز مى‏کند، مساله بررسى صلاحیتهاست . در رابطه با این موضوع پرسشهاى متعددى وجود دارد ولى آنچه در این نوشتار بررسى مى‏شود پرسشهاى زیر است:
1 - آیا بررسى صلاحیت داوطلبان توسط هیاتهاى اجرایى و نظارتى موجب دو مرحله‏اى شدن انتخابات نمى‏شود؟
2 - آیا رد صلاحیت داوطلبان باید بر اساس اسناد و مدارک قانونى صورت گیرد؟
3 - در بررسى شرایط داوطلبان، اصل صلاحیت آنان است‏یا عدم صلاحیت؟
در زیر، پرسش‏هاى فوق را یکى پس از دیگرى مورد بررسى قرار مى‏دهیم:
پرسش اول: آیا بررسى صلاحیت داوطلبان توسط هیاتهاى اجرایى و نظارتى موجب دو مرحله‏اى شدن انتخابات نمى‏شود؟
در پاسخ به این پرسش باید گفت که در مورد انتخابات و برگزیدن نمایندگان مردم، سه مرحله متمایز با یکدیگر وجود دارد:
1 - مرحله اول تعیین شرایط انتخاب‏شوندگان است . بدیهى است که هر کارى نیاز به توانایى‏ها و شایستگى‏هایى دارد که بدون آن، یا ریاست جمهورى (27) شرایطى را بیان کرده است . شرایط داوطلبان نمایندگى مجلس شوراى اسلامى، در قانون اساسى بیان نشده است . قانونگذار، اساس تعیین این شرایط را به قانون عادى حواله داده است . در قسمتى از اصل 62 مى‏خوانیم:
«... شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب‏شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین خواهد کرد .»
مجلس شوراى اسلامى نیز شرایط انتخاب شوندگان را بیان کرده است . مواد 28، 29 و 30 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 7/9/1378 به تفصیل این شرایط را توضیح داده است . بنابراین، «تعیین شرایط‏» داوطلبان یا انتخاب‏شوندگان که نخستین مرحله از انتخابات است، بر عهده قانونگذار بوده که انجام شده است . هیاتهاى اجرایى یا نظارتى هیچ دخالتى در این مرحله نداشته و نخواهند داشت .
2 - مرحله دوم، بررسى وضعیت داوطلبان از حیث دارا بودن شرایط مذکور در قانون اساسى . از این مرحله مى‏توان به «تشخیص شرایط‏» داوطلبان یاد کرد . آنچه که در فصل پنجم قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى (مواد 55 - 45) با عنوان «اعلام داوطلبى و رسیدگى به صلاحیت داوطلبان‏» آمده است ناظر به همین مرحله مى‏باشد . هیاتهاى اجرایى و نظارتى، وضعیت داوطلبان و سوابق آنان را بررسى مى‏نمایند . از میان افراد ثبت نام شده، واجدین شرایط مذکور در قانون را تایید کرده و افراد فاقد شرایط را رد صلاحیت مى‏کنند . آنچه معیار تایید یا رد صلاحیت داوطلبان خواهد بود، منحصرا شرایط و معیارهاى مذکور در قانون انتخابات است و هیاتهاى اجرایى و نظارتى مجاز به اعمال نظر و سلیقه شخصى نمى‏باشند .
3 - مرحله سوم، انتخاب از میان داوطلبان است . انتخاب کنندگان با بررسى صلاحیتها، سوابق سیاسى و توانایى داوطلبان، افراد مورد نظر خود را انتخاب نموده و به نام آنان راى مى‏دهند . شرایطى که در قانون ذکر شده، حداقل معیارهاى نمایندگى است و فردى که صلاحیت او تایید مى‏شود، معیارهاى لازم براى نماینده شدن را داراست . اما روشن است که انتخاب کنندگان براى راى دادن معیارهاى خاص خود را دارند . مواضع سیاسى، برنامه‏ها و طرحهاى داوطلبان معیارهایى است که راى دهندگان به آن توجه مى‏کنند . براى تفکیک و تمیز مراحل، از این مرحله مى‏توانیم به «تشخیص صلاحیتها» تعبیر نماییم .
آنچه که موجب دو مرحله‏اى یا دو درجه‏اى شدن انتخابات خواهد شد، وارد شدن هیاتهاى اجرایى یا نظارتى در مرحله سوم است . اگر مسؤولان برگزارى انتخابات، از میان افراد واجد شرایط مذکور در قانون نیز دست‏به انتخاب بزنند و از میان آنان افراد شایسته‏تر را انتخاب نموده و براى انتخاب به مردم معرفى نمایند، بى گمان این کار بر خلاف قانون بوده و با حق حاکمیت مردم و حق آنان بر تعیین سرنوشت‏خویش مغایر است و به دو درجه‏اى شدن انتخابات مى‏انجامد . تمیز و تشخیص لیاقت و صلاحیت داوطلبان، جوهر حاکمیت مردم بوده و در اختیار ویژه آنان است و هیچ مقامى حق محدود کردن آن را ندارد . (28)
نظارت شوراى نگهبان نیز نباید به گونه‏اى تفسیر شود که مرحله سوم را در بر گیرد و نظارت استصوابى نیز اگر به نحوى تعریف و تفسیر شود که دامنه آن به مرحله سوم نیز کشیده شود غیر قابل پذیرش است . آنچه که باعث‏شد چنین تصورى ایجاد شود، عبارت «تشخیص صلاحیت‏» در بعضى مواد قانونى است .
در ماده 3 قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 9/5/1365 مى‏خوانیم:
«هیات مرکزى نظارت بر کلیه مراحل و جریانهاى انتخاباتى و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیاتهاى اجرایى و تشخیص صلاحیت نامزدهاى نمایندگى و حسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد .» (29)
عبارت «تشخیص صلاحیت نامزدهاى نمایندگى‏» در قانون فوق موهم آن است که هیاتهاى اجرایى یا نظارتى در مورد صلاحیت و شایستگى داوطلبان (مرحله سوم) نیز حق تصمیم‏گیرى دارند ولى با توجه به توضیحات ارائه شده، باید این عبارت به «بررسى شرایط داوطلبان‏» معنا شده و حتى بهتر است‏به این عبارت تصحیح شود تا جلوى هر گونه سوء تعبیر گرفته شود . (30)
پرسش دوم: آیا رد صلاحیت داوطلبان بایستى بر اساس اسناد و مدارک قانونى باشد؟
مناقشه دیگرى که در مورد بررسى شرایط داوطلبان وجود دارد، لزوم مستند بودن رد صلاحیتهاست . عده‏اى مى‏گویند، رد صلاحیتها منحصرا باید به استناد مدارک قانونى صورت گیرد و گروهى دیگر معتقدند که در مورد بعضى شرایط، بدون مدارک قانونى نیز رد صلاحیت ممکن است . این گروه مى‏گویند: براى نامزدهاى نمایندگى، شرایط و صلاحیتهایى منظور شده است که تایید آن شرایط و صلاحیتها به هیچ وجه در حوزه کارى مراجع چهارگانه قرار ندارد . (31) در این مناقشه حق چیست و قانون چه مى‏گوید؟
قانون در مورد پرسش مورد بحث‏ساکت نیست . در «قانون لزوم رسیدگى دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت‏شده در انتخابات مختلف - مصوب 22/8/1378 مجمع تشخیص مصلحت نظام‏» آمده است:
«به موجب این قانون کلیه مراجع رسیدگى‏کننده صلاحیت داوطلبین در انتخابات مختلف (به استثناى انتخابات خبرگان رهبرى که مطابق اصل یکصد و هشتم قانون اساسى خواهد بود) موظفند صرفا بر اساس مواد قانونى و بر اساس دلایل و مدارک معتبر که توسط مراکز مسؤول قانونى به مراجع اجرایى و نظارتى ارسال شده است . به بررسى صلاحیت داوطلبان بپردازند ...» (32)
در این قانون بیان نشده است که «مراکز مسؤول قانونى‏» که اسناد و مدارک ارسالى از سوى آنان مبناى رسیدگى به شرایط داوطلبان است کدام مراکز هستند . این مراکز در «قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى - مصوب 7/9/1378» بیان شده‏اند . در ماده 48 این قانون آمده است:
«وزارت کشور و شوراى نگهبان پس از وصول مشخصات داوطلبان، روزانه لیست کامل آنان را تهیه و به منظور بررسى سوابق آنان در رابطه با صلاحیتهاى مذکور در این قانون، به وزارت اطلاعات، دادستانى کل، سازمان ثبت احوال و اداره تشخیص هویت و پلیس بین‏الملل در مرکز ارسال مى‏دارد . مراکز مزبور موظفند ظرف پنج روز نتیجه بررسى را با دلیل و سند به وزارت کشور و شوراى نگهبان اعلام نمایند .» (33)
از دو قانون یاد شده، نکات زیر فهمیده مى‏شود:
1 - مفاد قانون عام است و شامل مراجع اجرایى و نظارتى مى‏شود .
2 - مفاد این قانون شامل تمام انتخابات (به جز انتخابات خبرگان رهبرى) مى‏شود .
3 - مراجع رسیدگى کننده به صلاحیت داوطلبان موظفند صرفا بر اساس مواد قانون و دلایل و مدارک معتبر عمل کنند .
4 - مقصود از مواد قانون، شرایط مذکور در مواد 28، 29 و 30 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى است . این مطلب علاوه بر عبارت «مواد قانونى‏» از عبارت «در رابطه با صلاحیت مذکور در این قانون‏» نیز فهمیده مى‏شود .
5 - مقصود از دلایل و مدارک معتبر، مدارکى است که توسط مراکز مسؤول قانونى ارسال شده‏است .
6 - مراکز مسؤول قانونى، منحصرا مراجع چهارگانه مذکور در ماده 48 قانون انتخابات هستند . بنابراین، رد صلاحیت داوطلب به دلیلى غیر از آنچه در قانون انتخابات (شرایط) آمده و به استناد مدرکى غیر از آنچه از سوى مراکز چهارگانه ارسال شده است، چه توسط هیاتهاى اجرایى و چه توسط هیات نظارتى نادرست‏بوده و بر خلاف قانون است .
در مورد بند 6، بین ناظر و مجرى انتخابات اختلاف نظر وجود دارد . شوراى نگهبان مى‏گوید: بعضى از شرایط در حوزه مراجع چهارگانه قرار ندارد، ظاهرا مقصود آنان بند 1، 3 و 5 در ماده 28 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى است .
در بند 1 ماده 28، «اعتقاد و التزام عملى به اسلام و نظام مقدس جمهورى اسلامى ایران‏» و در بند 3، «ابراز وفادارى به قانون اساسى و اصل مترقى ولایت مطلقه فقیه‏» و در بند 5، «نداشتن سوء شهرت در حوزه انتخابیه‏» جزء شرایط انتخاب شدن قرار داده شده است .
در مورد اعتقاد و التزام عملى به اسلام و نظام جمهورى اسلامى، هر شهروند ایرانى معتقد و ملتزم فرض مى‏شود، مگر آن که از سوى مراجع قانونى دلیلى بر خلاف آن ارسال شود . این مطلب در تبصره از ماده 27 آیین‏نامه اجرایى قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى مورد تاکید قرار گرفته است . این تبصره مى‏گوید:
«صلاحیت داوطلبان نمایندگى مجلس شوراى اسلامى در مورد شرط اعتقاد و التزام عملى به اسلام و نظام مقدس جمهورى اسلامى ایران باید مستند به قانون و بر اساس مدارک و اسناد معتبر باشد که مطابق مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص لزوم رسیدگى دقیق به شکایات داوطلبان رد صلاحیت‏شده در انتخابات مختلف، توسط مراکز مسؤول قانونى به مراجع اجرایى و نظارتى ارسال شده است .» (34)
مسؤولان برگزارى انتخابات مى‏گویند: در مورد نداشتن سوء شهرت، اگر تاکیدها و تعمیم‏هاى به کار رفته در قانون مذکور نبود، ممکن بود به مدارک دیگر عمل شود، لکن با وجود این تاکید و تعمیم‏ها، دیگر تردیدى باقى نمى‏ماند که مقصود از سوء شهرت، اشتهار به فسق یا تجاهر به فسق، آن نوع سابقه‏اى است که مراکز قانونى آن را گزارش کرده باشند .
با وجود این، هیات‏هاى نظارت بر انتخابات، استناد به تحقیقات محلى را براى رد ماده 50 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى است . (35) این ماده مى‏گوید:
«هیاتهاى اجرایى مراکز حوزه‏هاى انتخابیه موظفند حداکثر ظرف ده روز پس از پایان مهلت ثبت‏نام، با توجه به نتایج‏به دست آمده از بررسیهاى لازم در محل و با استفاده از نتایج اعلام شده توسط وزارت کشور، صلاحیت داوطلبان در رابطه با صلاحیت مذکور در آن قانون را مورد بررسى قرار داده و نتیجه را کلا به هیاتهاى نظارت اعلام نمایند .» (36)
ظاهرا دلیل این گروه، عبارت «بررسیهاى لازم در محل‏» در متن فوق است . که آن را به تحقیقات محلى معنا کرده‏اند . (37) این استنباط نادرست‏به نظر مى‏رسد; زیرا مغایر با قوانین دیگر، از جمله ماده واحده «قانون لزوم رسیدگى دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت‏شده‏» ، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و نیز ماده 48 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى و حتى تبصره همین ماده 50 مى‏باشد . در تبصره ماده فوق آمده است:
«رد صلاحیت داوطلبان نمایندگى مجلس شوراى اسلامى باید مستند به قانون و بر اساس مدارک و اسناد معتبر باشد .» (38)
به علاوه، اگر بنا باشد به تحقیقات محلى در رد صلاحیتها استناد شود، این امر مساله بررسى صلاحیت داوطلبان را با مشکل مواجه مى‏سازد; زیرا با توجه به گروه‏بازى و دسته‏بندیهاى سیاسى که تا دل روستاهاى کشور کشیده شده است، تحقیق راجع به یک شخص نتایج متفاوتى را به دست مى‏دهد . گروهى، شخصى را داراى حسن شهرت و گروهى دیگر همان شخص را داراى سوء شهرت معرفى مى‏کنند . بدین ترتیب، راه براى اعمال نظر و سلیقه در بررسى صلاحیتها باز مى‏شود و این به تضییع حقوق افراد منجر مى‏گردد .
با این وجود، شوراى نگهبان و هیات‏هاى نظارت معتقدند که نتایج‏به دست آمده از تحقیقات محلى یا گزارشات مراکز دیگر قانونى (غیر از مراجع چهارگانه) هم مدرک و سند معتبر محسوب مى‏شود و استناد به آن در بررسى صلاحیت‏ها بلامانع است . بنابراین، هیات‏هاى اجرایى و نظارتى از عبارت «مدارک و اسناد معتبر» که بارها در قانون ذکر شده، برداشت متفاوتى دارند . هیات‏هاى اجرایى اسناد و مدارکى را معتبر مى‏دانند که از سوى مراجع چهارگانه ارسال شده باشد; لکن هیات‏هاى نظارتى این محدودیت را نمى‏پذیرند .
اختلاف در مفاد قانون در مورد مفهوم سند و مدرک معتبر موجب شده است که قانونگذار آن را تفسیر کند . در تاریخ 30/8/1380، ماده واحده‏اى از تصویب مجلس گذشت که بر اساس آن، سه تبصره به ماده 52 قانون انتخابات ملحق گردید . در قسمتى از آن ماده واحده که به صورت تبصره 4 به ماده 52 ملحق شد مى‏خوانیم:
«تبصره 4 - براى اثبات و احراز شرایط مندرج در بندهاى 1، 3 و 5 ماده 28 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى - مصوب 7/9/1378 تنها ابراز کتبى توسط داوطلب و عدم اعلام کتبى و مستند از سوى مراجع مذکور در ماده 48 قانون انتخابات فوق الذکر براى بررسى سوابق داوطلبان در محدوده صلاحیت ذاتى آنها (وزارت اطلاعات، دادستانى کل کشور، سازمان ثبت احوال کشور، و اداره تشخیص هویت و پلیس بین‏الملل) مبنى بر عدم وجود شرایط کافى است .» (39)
بر اساس این اصلاحیه، در مورد بندهاى مورد بحث، بدین ترتیب عمل مى‏شود:
1 - داوطلب به صورت کتبى اعلام کند که به اسلام و نظام اسلامى اعتقاد و التزام عملى دارد و به قانون اساسى و ولایت فقیه وفادار است و سوء پیشینه‏اى هم ندارد .
2 - مراجع چهارگانه خلاف اظهارات داوطلب را گزارش نکرده باشند .
در صورت جمع دو شرط فوق، صلاحیت داوطلب تایید خواهد شد . اما شوراى نگهبان‏این‏اصلاحیه را تایید نکرد و آن را مغایر موازین شرع اعلام کرده است . متن نظریه شوراى نگهبان چنین است:
«1 - اطلاق تبصره 4 چون در مواردى که فقدان هر یک از 3 شرط مذکور در ماده 28 قانون انتخابات از طریق معتبر ثابت‏شود ولى هیچیک از مراجع چهارگانه عدم وجود شرایط را در داوطلب، به طور کلى و یا به صورت مستند اعلام کتبى ننموده‏اند داوطلب را واجد شرایط و صالح نمایندگى مى‏داند خلاف موازین شرع شناخته شد .
2 - شرایط مندرج در بندهاى 1، 3 و 5 ماده 28 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى از شرایط اثباتى است که باید احراز گردد . در تبصره 4 اثبات و احراز آن شرایط محدود به احراز [اعلام] کتبى از ناحیه داوطلب شده است و اعلام عدم وجود شرایط بندهاى فوق الذکر توسط مراجع چهارگانه نیز در محدوده وظایف قانونى این مراجع، خصوصا سازمان ثبت احوال کشور نمى‏باشد . لذا این تبصره از آن جهت که در مواردى موجب محدود کردن نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مى‏باشد، مغایر اصل 99 قانون اساسى شناخته شد .» (40)
مصوبه فوق به مجلس شوراى اسلامى بازگردانده شد . لکن مجلس در مورخ 1/9/1380 مصوبه قبلى را تایید و ارجاع آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام جهت تعیین تکلیف نهایى تصویب نمود . (41) البته تلاش ما در دست‏یابى به مصوبه مجمع در این خصوص نتیجه نداد . بعضى از مطلعین و مرتبطین با مجمع تشخیص مصلحت نظام اظهار داشته‏اند که مجمع این موضوع را مسکوت گذاشت و در مورد آن مصوبه‏اى ندارد . (42)
نتیجه این که، اختلاف شوراى نگهبان و وزارت کشور در مورد مفاد اسناد و مدارک معتبر در مواد قانون ذکر شده، همچنان باقى و حل نشده است و همین اختلاف باعث‏به وجود آمدن مشکلات کنونى در بررسى صلاحیت داوطلبان انتخابات هفتمین دوره مجلس شوراى اسلامى شده است .
پرسش سوم: در بررسى شرایط داوطلبان، اصل، صلاحیت داوطلبان است‏یا عدم صلاحیت آنان؟
گاهى گفته مى‏شود: اصل آن است که داوطلبان همگى واجد شرایط بوده و صالح فرض مى‏شوند، مگر آن که خلاف آن ثابت‏شود . (43) بر این اساس راى‏گیرى در هیاتهاى اجرایى و نظارتى باید در مورد عدم صلاحیت‏باشد . براى رد صلاحیت داوطلب لازم است اکثریت‏حاضرین جلسه راى‏گیرى، به عدم صلاحیت فرد راى بدهند . با توجه به این که آراى حاضرین، به موافق، ممتنع و مخالف تقسیم مى‏شود، روشن است که براى رد صلاحیت داوطلب، آراى بیشترى لازم خواهد بود .
گاهى نیز گفته مى‏شود: اصل عدم صلاحیت داوطلبان است و آنچه در مورد آن راى‏گیرى مى‏شود «صلاحیت‏» آنان است و براى تایید صلاحیت داوطلب، لازم است اکثریت‏حاضرین به صلاحیت داوطلب راى مثبت‏بدهند، در غیر این صورت صلاحیت وى رد مى‏شود .
پاسخ پرسش فوق در قوانین موجود آمده است و اختلاف در این مورد وجهى ندارد . در «قانون لزوم رسیدگى دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت‏شده در انتخابات مختلف‏» به این موضوع اشاره شده است . این قانون که به صورت ماده واحده، در تاریخ 22/8/1378 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است، در تبصره 4 مى‏گوید:
«راى‏گیرى در شوراى نگهبان نسبت‏به داوطلبانى که صلاحیت آنان در مراحل قبلى به تصویب رسیده، در مورد عدم لاحیت‏خواهد بود .»
این تبصره، تکلیف شوراى نگهبان را در رسیدگى به صلاحیت آن دسته از داوطلبانى که صلاحیتشان در مراحل قبلى تایید شده است معین کرد . بر این اساس، هرگاه صلاحیت داوطلبى توسط هیاتهاى اجرایى تایید شده باشد، اما مقام نظارتى بخواهد به صلاحیت این شخص مجددا رسیدگى نماید، در این صورت، موضوع راى‏گیرى، «عدم صلاحیت‏» است . این مطلب روشن بوده و ابهامى در آن نیست اما دو فرض دیگر وجود دارد که قانون نسبت‏به آن ساکت است:
- داوطلبانى که صلاحیت آنان در مراحل قبلى رد شده است و ناظر، مجددا به صلاحیت آنان رسیدگى مى‏کند .
- داوطلبانى که در ابتداى امر، صلاحیتشان توسط هیاتهاى اجرایى رسیدگى مى‏شود .
در فرض نخست، شوراى‏نگهبان و در فرض‏دوم، هیاتهاى اجرایى باید راجع به چه چیزى راى‏گیرى نمایند؟
به نظر مى‏رسد که حکم فرض نخست از مفهوم تبصره یاد شده، فهمیده مى‏شود . مفهوم تبصره این است که راى‏گیرى در مورد داوطلبانى که صلاحیتشان در مراحل قبلى رد شده است، در مورد «صلاحیت‏» خواهد بود; زیرا اگر بین افرادى که در مراحل قبل، صلاحیت آنان تایید یا رد شده است، تفاوتى وجود نداشته باشد، نیازى نبود که قانونگذار متعرض این موضوع شود . بنابراین، تکلیف شوراى نگهبان در مورد راى‏گیرى، از متن تبصره فهمیده مى‏شود . از منطوق تبصره، حکم داوطلبان تایید صلاحیت‏شده و از مفهوم آن، حکم داوطلبان رد صلاحیت‏شده فهمیده مى‏شود .
اما این تبصره در صدد بیان تکلیف شوراى نگهبان است و عبارت «در شوراى نگهبان‏» مبین همین مطلب است . به همین دلیل تبصره فوق منصرف از عمل هیاتهاى اجرایى است و از منطوق یا مفهوم آن، نمى‏توان حکم آن را استنباط کرد .
البته شوراى نگهبان در مورد تبصره 4 یاد شده نظر دیگرى دارد . این شورا مى‏گوید: ممکن است‏براى ما ثابت‏شود که مراجع قبلى که داوطلب را تایید صلاحیت کرده‏اند، به وظیفه قانونى خود عمل نکرده‏اند، در این صورت تایید صلاحیت قبلى اعتبارى ندارد و ما باید صلاحیت او را احراز کنیم . (44) با این برداشت، تبصره فوق براى شوراى نگهبان تکلیفى ایجاد نمى‏کند .
آنچه که در پاسخ پرسش فوق بیان شد، مطلبى است که از قانون فهمیده مى‏شود . ولى به نظر مى‏رسد که راى‏گیرى در مورد صلاحیت‏یا عدم صلاحیت داوطلبان اساسا بى مورد باشد . ; زیرا معیار تایید یا رد صلاحیت داوطلبان، شرایطى است که در قانون آمده است و در هر مورد مدارک و مستنداتى دال بر وجود یا عدم وجود شرایط، مبناى عمل خواهد بود . اگر اسناد و مدارک قانونى - که پیش از این به آن اشاره شد - تحقق شرایط لازم را در مورد داوطلب ثابت کند، صلاحیت او تایید مى‏شود و اگر اسناد و مدارک حاکى از عدم تحقق شرایط در وى باشد، صلاحیت او رد مى‏شود . در مورد داوطلب، راجع به تک تک شرایط با توجه به اسناد و مدارک قانونى تصمیم‏گیرى مى‏شود و این‏که در مورد او به صورت کلى راجع به صلاحیت‏یا عدم صلاحیت راى گرفته شود صحیح نیست . ورود قانونگذار در این منازعه وجهى نداشته و آنچه را که تصویب کرده است قابل انتقاد مى‏باشد . مگر آن که گفته شود: گاهى بین اعضاى هیات نظارت در مورد مفاد یک سند مربوط به داوطلب یا اعتبار و عدم اعتبار آن اختلاف به وجود مى‏آید و راى‏گیرى در این خصوص صورت مى‏گیرد . این سخن گرچه قابل قبول است، لکن آنچه در متن قانون آمده ربطى به آن ندارد .
نتیجه
از مجموع مباحثى که در این مقاله بیان شد، پاسخ پرسشهاى پیش‏گفته معلوم شده است که خلاصه آن به شرح زیر است:
1 - تاسیس دفاتر نظارتى براى نظارت بر انتخابات ضرورى مى‏باشد .
2 - در تاسیس دفاتر نظارتى، تشریفات قانونى باید مراعات شود .
3 - وزارت کشور صلاحیت ندارد که در مورد مشروعیت دفاتر نظارتى اعلام نظر کند .
4 - دیوان عدالت ادارى، مرجع صالح براى رسیدگى به اختلاف بین شوراى نگهبان و وزارت کشور نیست .
5 - مرجع صالح براى حل اختلاف بین دستگاه‏هاى دولتى (از جمله شوراى نگهبان و وزارت کشور) مقام معظم رهبرى (به عنوان مسؤول تنظیم روابط قواى کشور و حل اختلاف بین آنها) مى‏باشد .
6 - وظایف هیاتهاى اجرایى و نظارتى، رسیدگى به وضعیت داوطلبان از حیث دارا بودن شرایط مذکور در قانون است و ورود آنان به شایستگیها و صلاحیت‏هاى سیاسى و توانایى‏هاى اجرایى صحیح نمى‏باشد و به دو مرحله‏اى شدن انتخابات منتهى مى‏شود .
7 - بر اساس قوانین موجود، راى‏گیرى در شوراى نگهبان در مورد داوطلبانى که صلاحیت آنان در مراحل قبل تایید شده است، راجع به عدم صلاحیت‏خواهد بود .
پى‏نوشت:
1) عضو هیات علمى پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامى، کارشناس ارشد حقوق خصوصى، محقق و نویسنده .
2) اصل 6 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
3) از میان انواع انتخابات در جمهورى اسلامى ایران، تنها انتخابات شوراهاى شهر و روستا در اصل 99 ذکر نشده و از شمول اصل نظارت شوراى نگهبان مستثناست .
4) نظر تفسیرى شوراى نگهبان: «نظارت مذکور در اصول 99 قانون اساسى، استصوابى است و شامل تمام‏مراحل اجرایى انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها مى‏شود» . نشریه روزنامه رسمى کشور، مجموعه قوانین‏سال‏1370، ص 52 .
5) ر . ک .: ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 18/9/1378 .
6) جهان‏گیر منصور، قوانین و مقررات مربوط به انتخابات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامى، تهران، 1381، ص 82 .
7) همان، ص 83 .
8) همان .
9) همان، ماده 7 قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى .
10) همان، ماده 8 قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى .
11) به نقل‏از: سید على اکبر طبسى (مدیر کل ادارى - مالى شوراى نگهبان)، روزنامه کیهان، 2/6/1382 .
12) اداره کل نظارت و بازرسى شوراى نگهبان، ماهنامه ناظر امین، سال 1382، ش 5، ص 6 .
13) عباس‏على کدخدایى (عضو حقوقدان شوراى نگهبان)، هفته نامه پرتو، 27/5/1382 .
14) اصل 121 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
15) حسین مهرپور، مجموعه نظریات شوراى نگهبان، سازمان انتشارات کیهان، چاپ اول، 1371، ج 3، صص 85 - 84 .
16) در ماده یک لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهورى آمده است: «رئیس جمهور مى‏تواند وظایف مربوط به نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پیگیرى و بررسى را از طریق هیاتى متشکل از افراد صاحب نظر در امور حقوقى و اجرایى به نام هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى انجام دهد ...» ر . ک .: فرج الله هدایت‏نیا، نقد و بررسى لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس‏جمهورى، رواق اندیشه، ش 15، اسفند 1381، ص 63 .
17) اداره کل نظارت و بازرسى شوراى نگهبان، پیشین، ص 4 .
18) علاوه بر اصول 170 و 173 قانون اساسى که دیوان عدالت ادارى را مرجع ابطال مقررات دولتى مخالف با قوانین و مقررات اسلامى نامیده است، ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى نیز همین مطلب را با تفصیل بیشترى مطرح کرده است . ر . ک .: غلامرضا حجتى اشرفى، مجموعه قوانین حقوقى، کتابخانه گنج دانش، تهران، چاپ چهاردهم، 1373، ص 30 .
19) همان، ص 24 .
20) ر . ک .: رضا موسى‏زاده، حقوق ادارى، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، صص 291 - 288; عبدالله شمس، آیین دادرسى مدنى، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، ج 1، ص 140 .
21) سعید نصیرایى، مجموعه آراى وحدت رویه دیوان عدالت ادارى، مؤسسه انتشارات سکه، چاپ اول، 1377، ص 114 .
22) ماده 20 قانون دیوان عدالت ادارى مقرر مى‏دارد: «هرگاه در موارد مشابه، آراى متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، رئیس کل مکلف است‏به محض اطلاع، موضوع را در هیات عمومى دیوان مطرح نماید . براى تشکیل هیات عمومى دیوان حضور لااقل دوسوم رؤساى شعب لازم است . راى اکثریت هیات عمومى، براى شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است‏» ; غلام‏رضا حجتى، پیشین، صص 30 - 29 .
23) در بازنگرى سال 1368 قانون اساسى، پست نخست وزیرى حذف شده است .
24) رضا موسى‏زاده، پیشین، ص 290 .
25) سید محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، مجتمع آموزش عالى قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، صص 105 - 104: «قوه مقننه جمهورى اسلامى ایران مبتنى بر نظام یک مجلسى است ... على رغم مراتب مذکور، قوه مقننه کشور ما چندان هم بسیط و ساده نیست; زیرا بنا بر ملاحظات شرعى، سیاسى و اساسى، این نهاد مرکب از دو رکن کاملا متمایز: مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان تشکیل مى‏گردد ...»
26) اصل 109 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
27) اصل 115 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
28) ناصر کاتوزیان، آرایش و پیرایش نظام حقوقى در مجلس ششم، (چاپ شده در: سعید مدنى، بیم‏ها و امیدها، مؤسسه خدمات فرهنگى رسا، 1380)، ص 188 .
29) جهانگیر منصور، پیشین، ص 82 .
30) ناصر کاتوزیان، پیشین .
31) عباس کدخدایى (عضو حقوق‏دان شوراى نگهبان)، روزنامه کیهان، 23/10/1382: «... مجبوریم به گزارشات دیگرى هم که مردم یا برخى مراجع دیگر براى ما ارسال مى‏کنند توجه کنیم . مراجع نظامى و انتظامى دیگرى هم در کشور وجود دارد که اگر آنها هم گزارشات رسمى و مستندى براى ما ارسال کنند، ما آنها را مد نظر قرار مى‏دهیم .»
32) جهانگیر منصور، پیشین، ص 69 .
33) همان، ص 172 .
34) همان، ص 193 .
35) ر . ک .: وحید جلال زاده (رئیس کمیته اطلاع‏رسانى هیات مرکزى نظارت بر انتخابات)، روزنامه جام جم، 14/10/82 .
36) جهانگیر منصور، پیشین، ص 172 .
37) عباس کدخدایى (عضو حقوقدان شوراى نگهبان)، روزنامه کیهان، 23/10/1382: «در قانون انتخابات عنوان شده است که هیات‏هاى اجرایى باید تحقیقات محلى را انجام بدهند .»
38) همان .
39) مرکز تحقیقات شوراى نگهبان، مجموعه نظریات شوراى نگهبان، نشر دادگستر، چاپ اول، 1382، دوره ششم، سال دوم، ص 525 .
40) همان، ص 528 - 527 .
41) مشروح مذاکرات مجلس شوراى اسلامى، دوره ششم قانون‏گذارى، جلسه 163، مورخ 1/9/1380 .
42) البته یکى از حقوق‏دانان شوراى نگهبان (آقاى کدخدایى) اظهار داشت که مجمع تشخیص مصلحت نظر شوراى نگهبان را تایید کرده است . ر . ک .: روزنامه کیهان، 23/10/1382 .
43) ر . ک .: على اکبر محتشمى پور، روزنامه ایران، 14/10/82، ص 3 .
44) مرکز تحقیقات شوراى نگهبان، پیشین، ص 528 .