جایگاه دیوان عدالت ادارى در رسیدگى به شکایات مردم از دستگاه‏هاى دولتى

مقدمه
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران براى حقوق مردم اهمیت ویژه‏اى قائل شده است . همچنین، براى جلوگیرى از نقض حقوق مردم، در رسیدگى به شکایتها و اعتراضهاى آنان از دستگاه‏هاى دولتى تدابیر ویژه‏اى پیش‏بینى کرده است . از جمله این تدابیر، مرجعیت مجلس شوراى اسلامى در رسیدگى به شکایات مردم (اصل 90)، سازمان بازرسى کل کشور براى نظارت بر اجراى قوانین (اصل 174) و دیوان عدالت ادارى (اصل 173) مى‏باشد . از میان این مراجع، دیوان عدالت ادارى به عنوان یک مرجع قضایى ویژه، نقش بسزایى در خدمت رسانى به مردم و دفاع از حقوق آنان در برابر تعدیات احتمالى ماموران، واحدها و آیین نامه‏هاى دولتى بر عهده دارد . این نوشتار، به بررسى فلسفه وجودى دیوان عدالت، ساختار و صلاحیتهاى آن اختصاص دارد .
گفتار اول: کلیات
بند اول - پیشینه دیوان عدالت ادارى
با توجه به ساختار و صلاحیتهاى دیوان عدالت ادارى، گرچه نهادى برخاسته از قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و از دست آوردهاى انقلاب اسلامى محسوب مى‏شود، لکن سابقه آن در حقوق کشور ما به سال 1339 برمى‏گردد . (2) در این سال، قانونى به نام «قانون تشکیل شوراى دولتى‏» به تصویب رسید . هدف از تشکیل شوراى دولتى، تاسیس دیوانى ویژه براى رسیدگى به اختلاف دولت و ملت‏بوده است .
تصویب «قانون تشکیل شوراى دولتى‏» ایران در سال 1339، با پیروى از نظام قضایى فرانسه صورت گرفته است . در فرانسه، دادگاه‏ها به عمومى و ادارى تقسیم مى‏گردند . دادگاه‏هاى عمومى تابع دیوان عالى کشور بوده، و دادگاه‏هاى ادارى زیر نظر شوراى دولتى هستند . رسیدگى به دعاوى ادارى، در صلاحیت‏شوراى دولتى و محاکم ادارى است . (3)
تصویب قانون تشکیل شوراى دولتى در ایران نیز با همین هدف صورت گرفته است، ولى این قانون هیچ گاه به اجرا درنیامده است . (4) بعضى از حقوقدانان، دلیل عدم اجراى این قانون را اوضاع و احوال نامطلوب سیاسى و عدم تمکین دولتهاى وقت‏به حاکمیت قانون دانسته‏اند . (5)
باید به این نکته اشاره شود که قانون اساسى مشروطه، سالها پیش از تصویب «قانون تشکیل شوراى دولتى‏» حق شکایت علیه مجلس و وزارتخانه‏ها را براى ملت پیش‏بینى کرده بود . اصل سى و دوم قانون اساسى مشروطه، مصوب 1285 خورشیدى مقرر داشت:
«هر کس از افراد ناس مى‏تواند عرضحال یا ایرادات یا شکایات خود را کتبا به دفترخانه عرایض مجلس عرضه بدارد . اگر مطالب راجع به خود مجلس باشد جواب کافى به او خواهد داد و چنانچه راجع به یکى از وزاتخانه‏ها است‏بدان وزارتخانه خواهد فرستاد که رسیدگى نماید و جواب مکفى بدهند .»
البته اصل مذکور، شبیه اصل نود قانون اساسى جمهورى اسلامى است که با دیوان عدالت ادارى کاملا متفاوت است . قانونگذار اساسى، با وجود اصل نود و در ضمن اصل دیگرى، نهادى به نام دیوان عدالت ادارى را پیش بینى نموده است . اصل یکصد هفتاد و سوم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران مقرر مى‏دارد:
«به منظور رسیدگى به شکایت، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت‏به مامورین یا واحدها یا آیین نامه‏هاى دولتى و احقاق حقوق آنها، دیوانى به نام دیوان عدالت ادارى زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس مى‏گردد . حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین مى‏کند .»
اصل فوق، گرچه در بازنگرى سال 1368 قانون اساسى اصلاح شده است، ولى تغییر مهمى در آن رخ نداده است جز این که با توجه به حذف «شوراى عالى قضایى‏» از ساختار قوه قضائیه، عبارت «زیر نظر شوراى عالى قضایى‏» از اصل فوق حذف و به جاى آن عبارت «زیر نظر رئیس قوه قضائیه‏» به آن اضافه شده است .
بند دوم - فلسفه وجودى دیوان عدالت ادارى
پرسش مهمى که در مورد دیوان عدالت ادارى به عنوان یک دادگاه ادارى قابل بررسى است، این است که فلسفه وجودى و یا به تعبیرى ضرورت وجود آن چیست . در نظامهاى تفکیک قوا، قوه قضائیه مسؤول رسیدگى به دعاوى است . بر اساس اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، «مرجع رسمى تظلمات و شکایات دادگسترى است .» با وجود این مرجع قضایى، چه نیازى به دیوان عدالت ادارى است؟ در پاسخ به این پرسش لازم است‏به این مطلب اشاره شود که کنترل اعمال و تصمیمات ادارى و رسیدگى به دعاوى ادارى به سه صورت ممکن است انجام شود . یک صورت آن است که این کار توسط خود دستگاه ادارى; یعنى قوه مجریه انجام شود که از آن به «کنترل ادارى‏» یاد مى‏شود . روش دوم «کنترل پارلمانى‏» است; یعنى رسیدگى به دعاوى ادارى توسط قوه مقننه صورت بگیرد . و روش سوم «کنترل قضایى‏» است . (6)
در ارزیابى این روشها گفته مى‏شود: دستگاه ادارى براى رسیدگى به این گونه دعاوى مناسب نیست; زیرا مقام رسیدگى کننده به دعاوى بایستى بى طرف باشد و بدون رعایت‏بى طرفى، حقوق خواهان یا شاکى تضییع مى‏گردد . تجربه نشان داده است که دستگاه ادارى در رسیدگى به دعاوى ادارى نمى‏تواند قاضى بى طرف باشد . (7)
روش کنترل پارلمانى نیز - گرچه به سهم خود اهمیت دارد - ولى این نوع نظارتها بیشتر براى ارزیابى درجه پیشرفت هدفها و برنامه‏ها سودمند است . قوه مقننه در نظارتى که بر اعمال دستگاه‏ها و وزارتخانه‏ها دارد، بر ضعفها و تواناییها اطلاع پیدا مى‏کند . دستگاه ادارى در صورت عدم موفقیت در نیل به اهداف و برنامه‏ها به دلیل ناتوانى یا قصور در انجام وظایف، در مقابل پارلمان مسؤول اعمال خویش خواهد بود . این مسؤولیت که از آن به «مسؤولیت‏سیاسى دولت در مقابل پارلمان‏» یاد مى‏شود . (8) موضوع دیگرى است که در جاى خود شایسته بررسى است .
با توجه به نکاتى که بیان شد، غالب کشورهاى مترقى جهان، روش کنترل قضایى را براى نظارت بر اعمال دستگاه‏هاى ادارى، بر دو روش «ادارى‏» و «پارلمانى‏» ترجیح داده‏اند .
کشورهایى که روش کنترل قضایى را جهت نظارت بر دستگاه‏هاى ادارى (قوه مجریه) برگزیده‏اند، خود به دو دسته تقسیم مى‏شوند . در بعضى کشورها، این کار توسط دادگاه‏هاى عادى دادگسترى صورت مى‏گیرد . (نظیر آمریکا و انگلستان) ولى بعضى کشورها، براى این منظور دادگاه‏هاى ویژه‏اى را تاسیس کرده‏اند (نظیر فرانسه، بلژیک و آلمان) . جمهورى اسلامى ایران نیز جزء کشورهاى دسته دوم است .
بند سوم - اهداف تشکیل دیوان عدالت ادارى
اهداف تشکیل دیوان عدالت را در دو بند مى‏شود مطالعه کرد: احقاق حقوق مردم و برقرارى عدالت ادارى .
1 - احقاق حقوق مردم
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران براى مردم، حقوقى را بر شمرده است، گرچه حقوق مردم منحصر به آنچه در قانون اساسى آمده نیست، با این وجود، حقوق مردم در قانون اساسى را مى‏توان در فصل سوم آن (اصول 42 - 19) مشاهد کرد . اصل یکصد و هفتاد و سوم، هدف از تشکیل دیوان عدالت را «رسیدگى به شکایات مردم و احقاق حقوق آنان‏» دانسته است . هر یک از شهروندان، وقتى بر عدم رعایت‏حقوق خود از سوى دستگاه ادارى معترض باشد، دیوان عدالت‏براى رسیدگى به اعتراض و شکایت او صالح خواهد بود .
حقوق مردم که علاوه بر اصل یکصد و هفتاد و سوم، در اصل نود قانون اساسى نیز مورد توجه قرار گرفته، از توصیه‏هاى جدى دین مبین اسلام است . ورود به این موضوع موجب طولانى شدن بحث‏خواهد شد . در اینجا، صرفا به قسمتى از سخنان امیرالمؤمنین على علیه السلام در توصیه به رعایت‏حقوق عامه مردم و جلب خوشنودى آنان اشاره مى‏شود .
«دوست داشتنى‏ترین چیزها در نزد تو، در حق میانه‏ترین، و در عدل فراگیرترین، و در جلب خوشنودى مردم گسترده‏ترین باشد . که همانا خشم عمومى، خوشنودى خواص (نزدیکان) را از بین مى‏برد، اما خشم خواص را خوشنودى همگان بى اثر مى‏کند ... ستونهاى استوار دین، و اجتماعات پرشور مسلمین، و نیروهاى ذخیره دفاعى، عموم مردم مى‏باشند . پس به آنها گرایش داشته و اشتیاق تو، به آنان باشد .» (9)
تلاش براى خدمت رسانى به مردم و احقاق حقوق آنان از سفارشهاى موکد بنیان‏گذار جمهورى اسلامى ایران - حضرت امام خمینى‏قدس سره - و مقام معظم رهبرى - حضرت آیة‏الله خامنه‏اى - بوده و هست .
2 - برقرارى عدالت ادارى
مى‏دانیم که هر دعوا و شکایتى معمولا دو طرف دارد: یک طرف خواهان یا شاکى و طرف دیگر خوانده یا مشتکى عنه نامیده مى‏شود . دو طرف دعوا گاهى هر دو شهروند عادى هستند; اما همیشه این گونه نیست . در مواردى، یک طرف دعوا شهروند است و طرف دیگر دستگاه ادارى یا سازمان عمومى . در مواردى که دو طرف دعوا، هر دو شهروند عادى باشند، به دعواى آنها در محاکم عمومى رسیدگى مى‏شود . اما در مورد دعواى نوع دوم، محاکم عمومى براى رسیدگى صالح نمى‏باشند . به این گونه دعاوى در دیوان عدالت ادارى رسیدگى مى‏شود . همانطور که پیش از این اشاره شد، غیر از دیوان عدالت، مراجع دیگرى نیز وجود دارند که به تظلمات مردم از دستگاه ادارى رسیدگى مى‏کنند . نظیر کمیسیون اصل نود قانون اساسى و سازمان بازرسى کل کشور . ولى این مراجع صرفا مقامات تحقیق و بازرسى هستند و رسیدگى آنها جنبه ترافعى و قضایى ندارد . (10) رسیدگى قضایى در این مورد صرفا در صلاحیت دیوان عدالت ادارى است .
رسیدگى قضایى به شکایات مردم علیه دستگاه ادارى به دو روش مى‏تواند صورت گیرد . روش اول آن است که این کار در دادگاه‏هاى عمومى انجام شود . روش دوم، رسیدگى به این دعاوى در یک مرجع ویژه و دادگاه اختصاصى است . حداقل به دو دلیل، روش دوم بر روش اول ترجیح دارد:
دلیل اول: کم شدن حجم پرونده‏هاى در نوبت و به تبع آن تسریع در صدور حکم و تحقق عدالت است . در محاکم دادگسترى، به دلیل تراکم کار و حجم زیاد پرونده‏ها و نیز تشریفات پیچیده دادرسى، امر دادرسى به کندى صورت مى‏گیرد . بنابراین شایسته است، براى رسیدگى به این دعاوى محکمه ویژه‏اى دایر شود .
دلیل دوم: مساله تخصصى شدن قضاوت است . رسیدگى دقیق به اقدامات دستگاه ادارى، علاوه بر دانش حقوق، آگاهیهاى دیگرى نیز لازم دارد و بدون آن، احکام صادره نمى‏تواند منصفانه و عادلانه باشد . (11) روشن است که قضات محاکم عمومى به طور معمول از تخصص لازم براى این گونه پرونده‏ها برخوردار نیستند . در نتیجه، براى تحقق سریع و دقیق عدالت، بهتر است، به دعاوى ادارى در محاکم اختصاصى رسیدگى شود . در جمهورى اسلامى ایران، با توجه به دلایل ذکر شده، دادگاهى ویژه به نام دیوان عدالت ادارى مامور رسیدگى به این گونه دعاوى شده است .
گفتار دوم: ساختار دیوان عدالت و آیین دادرسى آن
بند اول - سازمان دیوان عدالت ادارى
1 - جایگاه قانونى دیوان
قانون اساسى صراحت دارد که دیوان عدالت ادارى زیرمجموعه قوه قضائیه است . ذیل اصل یکصد و هفتاد و سوم مى‏گوید:
«. . دیوانى به نام دیوان عدالت ادارى زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس مى‏گردد .»
به همین دلیل، رئیس کل دیوان، رؤساى شعب، اعضاى على البدل و مشاوران دیوان همگى با حکم رئیس قوه قضائیه براى مدت دو سال منصوب مى‏شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است . (12)
2 - شعب دیوان
دیوان در بدو تاسیس و به موجب قانون مصوب 1360 داراى 10 شعبه بوده است . اما در اصلاحیه سال 1378، شعب دیوان به 25 شعبه افزایش پیدا کرده است . هر شعبه داراى یک رئیس یا على البدل رئیس و یک مشاور است . رئیس شعبه اول، سمت ریاست کل دیوان را بر عهده دارد و در صورت غیبت او، رئیس شعبه دوم قائم مقام ریاست کل مى‏شود . افزایش تعداد شعب دیوان منوط به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضائیه است . (13) شعب دیوان همگى در تهران مستقر شده‏اند .
3 - شرایط رؤسا و مشاوران دیوان
ماده 3 قانون دیوان عدالت ادارى براى رؤسا، اعضاى على البدل و مشاوران دیوان شرایط زیر را الزامى دانسته است:
الف) عدالت، ایمان، تقوى و تعهد عملى نسبت‏به موازین اسلامى و وفادارى به نظام جمهورى اسلامى ایران .
ب) معروفیت‏به حسن اخلاق، امانت و عدم محکومیت جزایى، ادارى و انتظامى .
ج) صحت مزاج و توانایى انجام کار قضایى و عدم اعتیاد به مواد مخدر .
د) تابعیت ایران .
بند دوم - آیین دادرسى دیوان عدالت ادارى
در مورد آیین دادرسى دیوان عدالت، قانون دیوان عدالت ادارى و نیز آیین دادرسى دیوان عدالت ادارى (مصوب 10/6/1362 شوراى عالى قضایى) ترتیباتى را پیش بینى کرده است . این ترتیبات نسبتا مفصل است که بررسى همه موارد آن خارج از اهداف این نوشتار است . در زیر به بعضى مواد آن اشاره مى‏شود:
1 - رسیدگى در دیوان محتاج تقدیم دادخواست است . خواهان باید خواسته‏اش را در برگ‏هاى مخصوص چاپى، به زبان فارسى بنویسد (ماده 12 و تبصره آن) .
2 - رسیدگى در دیوان مجانى است . براى پیشگیرى از طرح دعاوى بى اساس، مغرضانه و خلاف واقع، ماده 13 مقرر مى‏دارد:
«در صورت ثبوت غرض و خلاف واقع و بى اساس بودن دعوا، مطابق قوانین مربوط تعقیب خواهند شد .»
3 - مطابق ماده 18 قانون دیوان عدالت ادارى، احکام دیوان در مورد تصمیمات و اقدامات واحدهاى دولتى (بند الف، ماده 11) قابل تجدید نظر شکلى است و در سایر موارد قطعى مى‏باشد . بر اساس ماده 35 آیین دادرسى دیوان، قطعیت‏یا قابل تجدید نظر بودن راى دیوان و مهلت و مرجع تجدید نظر باید در پایان راى دیوان قید گردد .
4 - احکام دیوان براى نهادهاى ذیربط الزامى است . متخلف، به حکم دیوان، به انفصال از خدمت دولتى و قانونى محکوم مى‏شود . (ماده 21) .
5 - با توجه به تعدد شعب دیوان، این احتمال وجود دارد که در موارد مشابه، آراى متناقض از سوى چند شعبه صادر شود . به همین دلیل ماده 20 قانون دیوان عدالت ادارى پیش بینى کرده است:
«هرگاه در موارد مشابه آراى متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، موضوع در هیات عمومى دیوان مطرح مى‏شود . راى اکثریت هیات عمومى براى شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است .»
گفتار سوم: صلاحیتهاى دیوان عدالت ادارى
پیش از این اشاره شد که اهداف تشکیل دیوان عدالت ادارى «احقاق حقوق مردم‏» و «برقرارى عدالت ادارى‏» بوده است . اختیارات دیوان با توجه به اهداف فوق و متناسب با آن تنظیم شده است . اختیارات دیوان با توجه ماده 11 قانون دیوان عدالت ادارى به شرح زیر است:
1 - رسیدگى به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهاى دولتى
2 - رسیدگى به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات مامورین واحدهاى دولتى .
3 - رسیدگى به شکایات اشخاص از آیین نامه‏ها، نظام‏نامه‏ها و مقررات دولتى .
4 - رسیدگى به شکایات اشخاص از آرا و تصمیمات هیاتها و کمیسیونهاى ادارى .
5 - رسیدگى به شکایات قضات و مستخدمان دولتى از حیث تضییع حقوق استخدامى .
با مقایسه موارد فوق که به عنوان صلاحیتها و اختیارات دیوان در قانون ذکر شده، و آنچه که به عنوان صلاحیتها و اختیارات محاکم عمومى دادگسترى در قوانین مربوطه آمده، به این نتیجه مى‏رسیم که صلاحیت دیوان از حیث «خواهان‏» ، «خوانده‏» و «خواسته‏» متفاوت از صلاحیت محاکم عمومى است . بحث را در سه بند پى مى‏گیریم:
بند اول - صلاحیت دیوان از حیث‏خواهان (مردم)
اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى مى‏گوید:
«به منظور رسیدگى به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم ... دیوانى به نام دیوان عدالت ادارى ... تاسیس مى‏گردد ...»
این اصل، شاکى یا خواهان در دیوان عدالت را «مردم‏» دانسته است . این واژه مبهم است و براى فهم مراد قانونگذار باید به قانون عادى مراجعه کرد . ماده 11 قانون دیوان عدالت ادارى در بیان صلاحیت دیوان از حیث‏خواهان و شاکى مى‏گوید:
«صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
1 - رسیدگى به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقى یا حقوقى از ...»
بر اساس این عبارت، خواهان یا شاکى در دیوان «اشخاص حقیقى یا حقوقى‏» هستند . این عبارت نیز ابهام را مرتفع نمى‏سازد; زیرا این سؤال وجود دارد که مقصود از آن صرفا «اشخاص حقوقى حقوق خصوصى‏» است‏یا اعم از آن و «اشخاص حقوقى حقوق عمومى‏» ؟ اطلاق عبارت «اشخاص حقوقى‏» ایجاب مى‏کند که دیوان را در رسیدگى به شکایات اشخاص حقوقى حقوق عمومى صالح بدانیم . لکن این برداشت‏با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر مى‏رسد; زیرا نیت قانونگذار از تدوین اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى، جلوگیرى از تجاوزات دولت‏به حقوق مردم بوده است . (14) علاوه بر آن، عرف در مورد اشخاص حقوقى حقوق عمومى، لفظ مردم را به کار نمى‏برد . بنابراین، رسیدگى به اختلافات بین دستگاه‏هاى اجرایى و ادارى در صلاحیت دیوان نمى‏باشد . به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوى، اشخاص حقوقى حقوق عمومى باشند، رسیدگى به این دعوى خارج از صلاحیت دیوان است . راى وحدت رویه هیات عمومى دیوان عدالت در 10/7/68 مؤید همین برداشت است . این راى مى‏گوید:
«نظر به این که در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، منظور از تاسیس دیوان عدالت ادارى رسیدگى به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت‏به مامورین یا واحدهاى دولتى تصریح گردیده، و با توجه به معنى لغوى و عرفى کلمه مردم، واحدهاى دولتى از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقى یا حقوقى حقوق خصوصى اطلاق مى‏شود ...» (15)
به موجب این راى، مقصود از عبارت «اشخاص حقیقى یا حقوقى‏» در ماده 11 قانون دیوان عدالت ادارى، اشخاص حقیقى و نیز حقوقى حقوق خصوصى است . با توضیحات فوق روشن شد که خواهان یا شاکى در دیوان عدالت ادارى، مردم هستند; یعنى «اشخاص حقیقى‏» و «اشخاص حقوقى حقوق خصوصى .»
بند دوم - صلاحیت دیوان از حیث‏خوانده (دولت)
از اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى فهمیده مى‏شود که خوانده در دعوایى که دیوان عدالت ادارى صلاحیت رسیدگى آن را دارد، «مامور دولتى‏» و «واحد دولتى‏» است . اصل فوق مى‏گوید:
«به منظور رسیدگى به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت‏به مامورین یا واحدها یا آیین‏نامه‏هاى دولت و احقاق حقوق آنها دیوانى به نام دیوان عدالت ادارى زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس مى‏گردد .»
اما نکته مهم در این رابطه این است که مامور یا واحد دولتى به چه کسى و چه چیزى گفته مى‏شود . آیا مقصود صرفا مامورین و واحدهاى قوه مجریه‏اند یا مامورین و واحدهاى قوه قضائیه و مقننه را نیز شامل مى‏شود؟ براى تبیین مفهوم این عبارت لازم است توجه شود که واژه «دولت‏» معمولا در سه معناى زیر کاربرد دارد:
1 - دولت‏به معناى یک کلیتى که جامع عناصر سه گانه جمعیت، سرزمین و نیروى فرمانروایى باشد . در این معنا واژه دولت معادل کلمه Etat] » در فرانسه است . از این مفهوم در حقوق اساسى به «دولت - کشور» یاد مى‏شود .
2 - دولت‏به معناى طبقه فرمانروایان یا حکومت کنندگان; دولت در این معنا مفهومى است که در مقابل مفهوم ملت‏یا فرمان بران قرار دارد . در فرانسه از این مفهوم به (Classe gouvernante) طبقه حاکم یا (Institutions gouvernants) نهادهاى فرمان روا تعبیر مى‏شود .
3 - دولت‏به معناى قوه مجریه که معادل کلمه (gouvernement) فرانسوى است . (16)
حال، مقصود از واژه دولت در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى کدام معناى ذکر شده است؟
قانونگذار در اصل یکصد و هفتاد و سوم، مامورین و واحدها را به کلمه «آیین‏نامه‏ها» عطف کرده است . اگر معلوم شود که مقصود از «آیین‏نامه‏هاى دولتى‏» چیست، مى‏توان به قرینه عطف، مفهوم مامورین و واحدهاى دولتى را نیز معلوم نمود .
ظاهرا مقصود از «آیین نامه‏هاى دولتى‏» در اصل یکصد و هفتاد و سوم، همان است که در اصل یکصد و سى و هشتم قانون اساسى آمده است . در این اصل مى‏خوانیم:
«علاوه بر مواردى که هیات وزیران یا وزیرى مامور تدوین آیین‏نامه‏هاى اجرایى قوانین مى‏شود، هیات وزیران حق دارد براى انجام وظایف ادارى و تامین اجراى قوانین و تنظیم سازمانهاى ادارى، به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد . هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولى مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد . دولت مى‏تواند تصویب برخى از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهاى متشکل از چند وزیر واگذار نماید . مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین، پس از تایید رئیس جمهور لازم‏الاجرا است .
تصویب نامه‏ها و آیین نامه‏هاى دولت و مصوبات کمیسیونهاى مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ براى اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شوراى اسلامى مى‏رسد تا در صورتى که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، براى تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد .»
موضوع اصل فوق، مصوبات قوه مجریه است . علاوه بر اصل ذکر شده، در اصل یکصد و هفتادم، آیین نامه‏هاى دولتى، معادل مصوبات قوه مجریه گرفته شده است . این اصل مى‏گوید:
«قضات دادگاهها مکلفند از اجراى تصویب نامه‏ها و آیین نامه‏هاى دولتى که مخالف با قوانین و مقررات اسلامى یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است‏خوددارى کنند . هر کس مى‏تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت ادارى تقاضا کند .»
با توجه به آنچه بیان شد، مقصود از آیین نامه‏هاى دولتى در اصل یکصد و هفتاد و سوم، به قرینه اصول یکصد و سى و هشتم و یکصد و هفتادم، مصوبات قوه مجریه است . و چون، عبارت فوق، عطف به عبارت «مامورین یا واحدها» شده است، بنابراین، منظور از مامورین یا واحدهاى دولتى نیز، مامورین و واحدهاى قوه مجریه مى‏باشند .
نتیجه این که از نظر قانون اساسى، خوانده در دعاوى مطرح شده در دیوان عدالت ادارى، مامورین و واحدهاى قوه مجریه مى‏باشند . لکن باید توجه داشت که آنچه به عنوان صلاحیتها و اختیارات دیوان عدالت ادارى در اصل یکصد و هفتاد و سوم آمده، حداقلها محسوب مى‏شود، قانونگذار، تعیین حدود اختیار این دیوان را به قانون عادى احاله کرده است . ذیل اصل فوق مى‏گوید:
«حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین مى‏کند .»
بنابراین شایسته است، این موضوع را در قانون دیوان عدالت ادارى مورد مطالعه قرار دهیم . در این خصوص گفته مى‏شود مقصود از «دولت‏» در قانون دیوان عدالت ادارى، همان قوه مجریه است . شواهد و قراین زیر این ادعا را توجیه مى‏نماید:
1 - ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى، واژه «دولت‏» را معادل قوه مجریه گرفته است . در بخشى از این ماده آمده است:
«... دیوان عدالت ادارى موظف است ... چنانچه شکایتى مبنى بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بود، شکایت را در هیات عمومى دیوان مطرح نماید ...»
2 - تبصره 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت ادارى، تصمیمات و آراى محاکم قضایى دادگسترى، نظامى و انتظامى را قابل طرح در دیوان عدالت ادارى ندانسته است .
3 - دستگاه‏هاى تقنینى و قضایى، عرفا در مفهوم دولت نمى‏گنجند . (17)
بنابراین، از نظر قانون دیوان عدالت ادارى، این دیوان صلاحیت رسیدگى به دعاوى مردم علیه دستگاه‏هاى قضایى و تقنینى را ندارد .
به نظر مى‏رسد که شواهد و قراین ذکر شده، براى اثبات مدعا کافى نباشد; زیرا آنچه در ماده 25 آمده است، نافى صلاحیتهاى دیگر دیوان در خصوص رسیدگى به آیین‏نامه‏هاى دستگاه‏هاى تقنینى و قضایى نمى‏باشد . علاوه بر آن، این دلیل اخص از مدعاست; زیرا بحث در مامورین، واحدها و آیین نامه‏هاى دولتى است . در حالى که موضوع ماده 25 فقط آیین نامه‏هاى دولتى است . به عبارت دیگر، ماده 25 حداکثر مى‏فهماند که مقصود از آیین نامه‏هاى دولتى، آیین نامه‏هاى قوه مجریه است . اما در مورد مامورین و واحدهاى دولتى، ماده مذکور ساکت است .
اما در مورد تبصره 2 ماده 11 مى‏توان گفت که مقصود از «تصمیمات و آراى دادگاه‏ها و سایر مراجع قضایى دادگسترى و ...» تصمیمات قضایى است که در این صورت، تصمیمات ادارى و اجرایى محاکم داخل در صلاحیت دیوان مى‏باشد . (18)
همان طور که پیش از این اشاره شد، فلسفه وجودى تشکیل دیوان عدالت، رسیدگى به شکایت مردم از دولت است . به قرینه تقابل مردم و دولت، مى‏توان چنین گفت که مقصود از دولت، همه کسانى‏اند که در مقابل مردم قرار دارند; یعنى طبقه حکومت کنندگان که شامل قواى مجریه، قضائیه و مقننه و نیز تمام واحدها و مؤسسات وابسته خواهد بود .
دیوان عدالت ادارى در عمل نیز به شکایات مردم از تصمیمات ادارى و آیین نامه‏ها و بخش نامه‏هاى دستگاه قضایى رسیدگى کرده است . در این رابطه مى‏توان به آراى شماره 46، 47 و 48 مورخ 16/3/1367 دیوان، نسبت‏به اعتراض مردم به بخش نامه شماره 15593/1 مورخ 29/3/1362 شوراى عالى قضایى اشاره کرد . (19)
بنابراین، با توجه به قانون دیوان عدالت ادارى، این دیوان صلاحیت رسیدگى به اعتراضات و شکایات مردم از دستگاه‏هاى اجرایى، قضایى و تقنینى را دارا مى‏باشد .
ممکن است گفته شود: چگونه دیوان عدالت ادارى - جزء تشکیلات قوه قضائیه است - به شکایات مردم در مورد تصمیمات ادارى دستگاه قضائیه رسیدگى مى‏کند؟ آیا قوه قضائیه مى‏تواند بر اعمال خود نظارت کند؟ در پاسخ این اشکال مى‏توان گفت: این موضوع در مورد اصل نود قانون اساسى به صراحت آمده است . به موجب این اصل، مجلس به شکایات مردم از طرز کار مجلس رسیدگى مى‏کند و این نوع نظارت بر اعمال خود است . بنابراین، اشکال ذکر شده در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران سابقه دارد .
بند سوم - موضوع دعوى (خواسته)
در بند اول و دوم معلوم شد که خواهان در دیوان عدالت «مردم‏» هستند; همان طور که خوانده در دیوان «مامورین و واحدهاى دولتى‏» هستند . اینک وقت آن است که روشن شود موضوع دعوى (خواسته) در دیوان عدالت چه چیزى است . به بیان دیگر، مردم در دعواى خود علیه مامورین یا واحدهاى دولتى چه خواسته‏اى دارند .
با دقت در متن ماده 11 قانون دیوان عدالت، معلوم مى‏شود که خواسته در دعاوى فوق یکى از این دو موضوع است: 1 - تصمیمات و اقدامات ناقض حقوق مردم و توقف آن . 2 - آیین نامه‏هاى مغایر شرع و قانون و ابطال آن . بحث را با بررسى دو مورد فوق پى مى‏گیریم .
الف) تصمیمات و اقدامات
ماده 11 قانون دیوان عدالت ادارى در این رابطه مقرر مى‏دارد:
«صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
1 - رسیدگى به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقى یا حقوقى از:
الف) تصمیمات و اقدامات و واحدهاى دولتى اعم از وزارتخانه‏ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهاى دولتى و شهرداریها و تشکیلات و نهادهاى انقلابى و موسسات وابسته به آنها .
ب) تصمیمات و اقدامات مامورین واحدهاى مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آنها .
پ ... .
2 - رسیدگى به اعتراضات و شکایات از آرا و تصمیمات قطعى دادگاههاى ادارى، هیاتهاى بازرسى و کمیسیونهایى مانند کمیسیونهاى مالیاتى، شوراى کارگاه، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره‏بردارى از جنگلها و منابع طبیعى، منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت‏با آنها .
3 - رسیدگى به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشورى و سایر مستخدمین واحدها و مؤسسات مذکور در بند یک و مستخدمین مؤسساتى که شمول این قانون نسبت‏به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکرى و کشورى از حیث تضییع حقوق استخدامى .» (20)
از عبارات فوق، به روشنى فهمیده مى‏شود که هرگاه نهادهاى دولتى یا مؤسسات وابسته به دولت - مذکور در قانون فوق - از طریق نقض قوانین و مقررات موجود، حقوق مردم را نادیده بگیرند یا حقوق استخدامى کارکنان دولت را ضایع کنند، ذى نفع مى‏تواند در دیوان عدالت ادارى طرح دعوى کند . دیوان عدالت ادارى موظف است‏به دعواى آنها رسیدگى کرده، و براى احقاق حقوق آنان احکام مقتضى را صادر کند .
ب) آیین‏نامه‏ها
صلاحیت دیوان در ابطال آیین‏نامه‏هاى مغایر با قوانین کشور و احکام شرعى در قانون اساسى و نیز قانون دیوان عدالت ذکر شده است . در اصل یکصد و هفتاد و سوم با عبارت «یا آیین نامه‏هاى دولتى‏» به آن اشاره کرده و در اصل یکصد و هفتادم به صراحت گفته است:
«... هر کس مى‏تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت ادارى تقاضا کند .»
در ماده یازده قانون دیوان عدالت ادارى نیز رسیدگى به شکایات اشخاص حقیقى و حقوقى از «آیین‏نامه‏ها و سایر نظامات و مقررات دولتى و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون ...» در زمره صلاحیت دیوان ذکر شده است . آنچه در این رابطه شایان ذکر است، ترتیب رسیدگى دیوان در مورد دادخواست ابطال آیین نامه‏هاى مغایر با قانون و شرع است . در این رابطه به دو موضوع اشاره خواهد شد .
1 - تشخیص و ابطال مقررات مغایر با قانون و شرع
اصول یکصد و هفتادم و یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسى در مورد «تشخیص‏» مغایرت آیین نامه‏ها با شرع و قانون ساکت است; ولى از ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى ترتیب ویژه‏اى فهمیده مى‏شود . به موجب این ماده، در مورد دادخواستهایى که به دیوان عدالت واصل مى‏شود، حسب این که موضوع آن اعلام مغایرت آیین نامه‏اى با شرع یا قانون عادى باشد، به ترتیب زیر عمل مى‏شود:
1 - مغایرت آیین‏نامه با شرع
اگر موضوع دعواى مطروحه، مغایرت آیین‏نامه‏اى با شرع مقدس باشد، دیوان نخست از شوراى نگهبان استعلام مى‏کند . اگر شوراى نگهبان به عنوان مرجع نظارت شرعى بر قوانین و مقررات، مغایرت آیین نامه فوق را با شرع مقدس تایید کند، دیوان حکم ابطال آن را صادر مى‏کند . در بخشى از ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى آمده است:
«... دیوان عدالت ادارى موظف است چنانچه شکایتى مبنى بر مخالفت‏بعضى از تصویب نامه‏ها و یا آیین‏نامه‏هاى دولتى با مقررات اسلامى مطرح گردید، شکایت را به شوراى نگهبان ارجاع نماید . چنانچه شوراى نگهبان طبق اصل 4 خلاف شرع بودن را تشخیص داد، دیوان حکم ابطال آن را صادر مى‏کند .»
بنابراین، در مورد آیین نامه‏هاى مغایر با شرع، شوراى نگهبان مرجع تشخیص مغایرت و دیوان عدالت ادارى مرجع ابطال است . (21)
2 - مغایرت آیین نامه با قانون
در مورد آیین نامه‏هاى مغایر با قانون، دیوان عدالت‏خود مغایرت را تشخیص داده و آن را ابطال مى‏کند . در بخش دیگرى از ماده 25 مى‏خوانیم:
«... چنانچه شکایت مبنى بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بود، شکایت را در هیات عمومى دیوان مطرح نماید و چنانچه اکثریت هیات عمومى شکایت را وارد تشخیص دادند، حکم ابطال آن صادر مى‏شود ...»
بنابراین، در مورد مغایرت آیین نامه با قانون، تشخیص خود دیوان ملاک ابطال خواهد بود .
نکته‏اى که در این رابطه قابل طرح است، این که بر اساس اصل یکصد و سى و هشتم قانون اساسى، رئیس مجلس شوراى اسلامى بر آیین‏نامه‏هاى مصوب قوه مجریه نظارت مى‏کند . در این رابطه ممکن است موردى را فرض کرد که رئیس مجلس مصوبه‏اى را موافق قانون اعلام کند و دیوان عدالت همین مصوبه را مغایر قانون تشخیص دهد . در صورت تعارض نظر ریاست مجلس و دیوان عدالت، نظر کدام یک ملاک خواهد بود؟
در این رابطه، «قانون استفساریه ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى - مصوب 28/12/1380» ، نظر دیوان عدالت ادارى را لازم الاجرا دانسته است . متن قانون استفساریه به شرح زیر است:
«در صورت تعارض نظر دیوان عدالت ادارى و ریاست مجلس شوراى اسلامى (موضوع اختیارات ذیل اصل هشتاد و پنجم قانون اساسى جمهورى اسلامى)، نظر دیوان عدالت ادارى لازم‏الاجرا است .» (22)
2 - اثر ابطال آیین‏نامه‏هاى مغایر شرع و قانون
سؤالى که در مورد ابطال آیین نامه‏ها مطرح مى‏شود این است که اثر این ابطال چیست؟ آیا آیین نامه مورد نظر از تاریخ تصویب بى اثر مى‏شود یا از تاریخ اعلام ابطال از سوى دیوان عدالت ادارى؟
به نظر مى‏رسد که با توجه به مفهوم حقوقى ابطال و تفاوت آن با «نسخ‏» ، آیین نامه‏هاى مورد بحث از تاریخ تصویب بلا اثر مى‏شود . در نظریه تفسیرى شوراى نگهبان در این باره آمده است:
«عطف به نامه شماره ... مبنى بر تفسیر اصل یکصد و هفتادم از این جهت که وقتى در مواردى توسط دیوان عدالت ادارى تصویب نامه یا آیین نامه دولتى مخالف با قوانین و مقررات اسلامى یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده شود و راى به ابطال آنها صادر گردد، آثار ابطال از چه زمانى مترتب بر آن موارد مى‏شود; موضوع در جلسه مورخ 10/12/1379 شوراى نگهبان مطرح شد که نظر تفسیرى شورا به شرح زیر اعلام مى‏گردد:
نسبت‏به ابطال آیین نامه‏ها و تصویب نامه‏ها و بخشنامه‏ها، اصل یکصد و هفتادم به خودى خود اقتضاى بیشتر از ابطال را ندارد . لکن چون ابطال موارد خلاف شرع مستند به تشخیص فقها شوراى نگهبان است و از مصادیق اعمال اصل چهارم قانون اساسى مى‏باشد، فلذا ابطال از زمان تصویب آنها خواهد بود .» (23)
شایان ذکر است که شوراى نگهبان در نظریه فوق، فقط به اثر ابطال موارد خلاف شرع اشاره کرده و در مورد اثر ابطال موارد خلاف قانون سکوت اختیار نموده است . با این وجود، تفاوت روشنى بین آن دو از حیث اثر ابطال به نظر نمى‏رسد . باید به این نکته اشاره نمود که آیین نامه‏هاى وضع شده در طول زمان و در مقام اجرا منشا آثار حقوقى فراوانى مى‏شوند . اگر بنا باشد اثر ابطال به زمان تصویب بر گردد، مشکلات فراوانى به وجود خواهد آمد که بازگرداندن امور به شرایط پیش از تصویب کار آسانى نیست .
نتیجه:
از مجموعه آنچه در ضمن سه گفتار مورد مطالعه قرار گرفت، نتایج زیر حاصل شده است:
1 - هدف از تشکیل دیوان عدالت ادارى در دو چیز خلاصه مى‏شود: احقاق حقوق مردم و تحقق عدالت ادارى .
2 - دیوان در رسیدگى به دعاوى اشخاص حقیقى و نیز اشخاص حقوقى حقوق خصوصى صلاحیت دارد . رسیدگى به دعاوى اشخاص حقوقى حقوق عمومى خارج از صلاحیت دیوان مى‏باشد .
3 - دیوان در رسیدگى به دعاوى مردم بر علیه مامورین، واحدها و آیین نامه‏هاى دولتى صالح است . مقصود از دولت در این عبارت، کلیه دستگاه‏هاى اجرایى، قضایى و تقنینى هستند .
4 - در مورد آیین نامه‏هاى دولتى، تشخیص مغایرت آیین نامه‏ها با احکام شرعى در صلاحیت‏شوراى نگهبان است و دیوان در این رابطه صالح نیست . صلاحیت دیوان در مورد این آیین نامه‏ها، ابطال، پس از اعلام نظر شوراى نگهبان است .
5 - اثر حکم به ابطال آیین نامه‏هاى مغایر با شرع و قانون از تاریخ تصویب مى‏باشد .
پى‏نوشت:
1) عضو هیات علمى پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامى، کارشناس ارشد حقوق خصوصى، محقق و نویسنده .
2) ر . ک: رضا موسى‏زاده، حقوق ادارى (2 - 1)، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، ص 280 . البته ماده 64 قانون استخدام کشورى - مصوب 1301 شمسى، رسیدگى به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران را در صلاحیت‏شوراى دولتى و در غیاب آن، دیوان عالى تمیز دانسته بود .
3) براى دیدن خصوصیات کلى دادرسى ادارى فرانسه، ر . ک: همان، صص 279 - 276 .
4) منوچهر طباطبایى مؤتمنى، حقوق ادارى، سمت، چاپ پنجم، 1378، ص 423 .
5) احمد متین دفترى، آیین دادرسى مدنى و بازرگانى، چاپ سوم، ج 1، دیباچه; سید محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، مجمتع آموزش عالى قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، ص 524 .
6) منوچهر طباطبایى مؤتمنى، پیشین، ص 419 .
7) همان، ص 418 .
8) اصول نود، یکصد و بیست و دوم و یکصد و سى و هفتم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
9) نهج‏البلاغه، ترجمه دشتى، ص 568، نامه 53 .
10) منوچهر طباطبایى مؤتمنى، پیشین، ص 425 .
11) همان، صص 421 - 420 .
12) ماده 2 قانون دیوان عدالت ادارى .
13) ماده 1 قانون دیوان عدالت ادارى .
14) صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسى نهایى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، اداره کل امور فرهنگى و روابط عمومى مجلس شوراى اسلامى، تهران، 1364، ج 3، ص 1656: مرحوم شهید دکتر آیت، از اعضاى مجلس خبرگان قانون اساسى، ذیل اصل 170 و 173 مى‏گوید: «این محکم‏ترین اصلى است که دارد اینجا مى‏آید که ادارات و وزرا نتوانند به حقوق مردم تجاوز کنند .»
15) سعید نصیرایى، مجموعه آراى وحدت رویه دیوان عدالت ادارى، مؤسسه انتشارات سکه، چاپ اول، 1377، ص 114 .
16) ابوالفضل قاضى، بایسته‏هاى حقوق اساسى، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، صص 54 - 53 .
17) رضا موسى‏زاده، پیشین، ص 292 .
18) همان، ص 293 .
19) همان، ص 292 .
20) دادگسترى جمهورى اسلامى ایران، مجموعه قوانین سال 1360، نشریه روزنامه رسمى جمهورى اسلامى ایران، ص 172 .
21) ر . ک: فرج الله هدایت نیا و محمدهادى کاویانى، بررسى فقهى - حقوقى شوراى نگهبان، مرکز نشر، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامى، چاپ اول، 1380، ص 111 .
22) قوه قضائیه، مجموعه قوانین، روزنامه رسمى جمهورى اسلامى ایران، چاپ اول، 1380، ج 2، ص 2033 .
23) مرکز تحقیقات شوراى نگهبان، مجموعه نظریات شوراى نگهبان، چاپخانه سروش، چاپ اول، 1381، ص 298 .