نقد و بررسى لایحه اصلاح «قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى‏»

مقدمه
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران براى رئیس جمهور وظایف مهمى را پیش بینى کرده است . از میان این وظایف، مسؤولیت اجراى قانون اساسى و پاسدارى از آن، بیش از سایر وظایف مورد بحث و گفتگو قرار گرفته است . قانون‏گذار عادى با هدف تبیین و تعیین حدود وظایف رئیس جمهور، قانونى را در سال 1365 تصویب نموده است . در سال‏هاى اخیر، بحث ناکارآمدى و ناکافى بودن قانون فعلى در اجراى قانون اساسى و جلوگیرى از نقض آن از سوى دولت و جمعى از فعالان سیاسى مطرح شد . به دنبال آن لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس‏جمهورى نیز از سوى دولت تنظیم و به مجلس ارائه شده است . در این نوشتار ضمن بررسى مسؤولیت‏هاى رئیس جمهور در قبال قانون اساسى، لایحه دولت را نیز مورد نقد و بررسى قرار خواهیم داد .
گفتار نخست: مسؤولیت‏هاى رئیس جمهور در قبال قانون اساسى
قانون اساسى در اصل یکصد و سیزدهم، رئیس جمهوررا «مسؤول اجراى قانون اساسى‏» دانست و در اصل یکصد و بیست و یکم نیز رئیس جمهور، به «پاسدارى از قانون اساسى‏» سوگند یاد مى‏کند . این دو تعبیر را در دو بند بررسى خواهیم کرد:
الف) پاسدارى از قانون اساسى
براى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، دو پاسدار و نگهبان پیش بینى شده است . این دو، شوراى نگهبان و رئیس جمهور هستند . گاهى ممکن است قوه مقننه در مقام قانون‏گذارى، قانون اساسى را نقض کند; به این صورت که مقرراتى را وضع نماید که مغایر با قانون اساسى باشد . براى مقابله با تعدیات احتمالى قوه مقننه نسبت‏به قانون اساسى، لازم است‏بر اعمال تقنینى این قوه نظارت شود . قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، نظارت بر قانون‏گذارى را بر عهده شوراى نگهبان قرار داده است و در این رابطه شوراى نگهبان را پاسدار قانون اساسى نامیده است . اصل نود و یکم مى‏گوید:
«به منظور پاسدارى از احکام اسلام و قانون اساسى، از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورایى به نام شوراى نگهبان با ترکیب زیر تشکیل مى‏شود . . .»
شوراى نگهبان با برخوردارى از نظارت استصوابى، مصوبات مجلس شوراى اسلامى را مورد بررسى قرار مى‏دهد و در صورتى که آن را مغایر با شرع یا قانون اساسى ببیند، جهت اصلاح به مجلس بر مى‏گرداند . (2) از این نوع نظارت و پاسدارى به «پاسدارى تقنینى‏» یاد شده است . (3)
گاهى ممکن است قانون اساسى توسط مجریان آن نقض شود; اعم از این که بعضى از اصول آن اصلا اجرا نشود، یا ناقص و غلط اجرا شود، یا اعمالى مغایر با آن صورت گیرد . براى مقابله با تعدیات احتمالى مجریان قانون، بایستى مقامى بر اعمال مجریان نظارت داشته باشد . قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، این وظیفه را بر عهده رئیس جمهور قرار داده است .
اصل یکصد و بیست و یکم، در سوگند رئیس جمهور مى‏گوید:
من به عنوان رئیس جمهور، در پیشگاه قرآن کریم و در برابر ملت ایران به خداوند قادر متعال سوگند یاد مى‏کنم که پاسدار مذهب رسمى و نظام جمهورى اسلامى و قانون اساسى کشور باشم . . .
بنابر این، رئیس جمهور نیز مانند شوراى نگهبان پاسدار قانون اساسى است، با این تفاوت که مسؤولیت رئیس جمهور، پاسدارى از قانون اساسى در بعد اجرایى است و به همین دلیل، از آن به «پاسدارى اجرایى‏» یاد مى‏شود . (4)
ب) مسؤولیت اجراى قانون اساسى
اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسى، رئیس جمهور را مسؤول اجراى قانون اساسى دانسته است . این اصل مى‏گوید:
پس از مقام رهبرى، رئیس جمهور عالى‏ترین مقام رسمى کشور است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و ریاست قوه مجریه را - جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود بر عهده دارد .
در این اصل، دو وظیفه مهم براى رئیس جمهور ذکر شده است: نخست این که او «مسؤول اجراى قانون اساسى‏» است . بعضى از حقوقدانان از این وظیفه به عنوان «مهمترین و سنگین‏ترین و پردامنه‏ترین وظیفه رئیس جمهور» (5) یاد کرده‏اند .
سمت دیگر رئیس جمهور، بر اساس اصل ذکر شده این است که او «ریاست قوه مجریه‏» را بر عهده دارد . البته بخش‏هایى از قوه مجریه از تحت ریاست رئیس جمهور خارج بوده و بر عهده مقام رهبرى است . مانند آنچه که در بند (4) اصل یکصد و دهم ذکر شده است که به موجب آن، مقام رهبرى «فرماندهى کل نیروهاى مسلح‏» را بر عهده دارد و نیز مقام رهبرى «فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامى‏» و همچنین «فرماندهان عالى نیروهاى نظامى و انتظامى‏» را منصوب مى‏کند . (6)
به همین دلیل اصل یکصد و سیزدهم به همین استثنا اشاره کرده است .
اصل یکصد و سیزدهم فعلى، همان اصل هفتاد و پنجم پیش نویس قانون اساسى است که به صورت زیر تنظیم شده بود:
رئیس جمهور بالاترین مقام رسمى کشور در امور داخلى و روابط بین المللى و اجراى قانون اساسى است و تنظیم روابط قواى سه‏گانه و ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد . (7)
بر اساس این متن، در امور داخلى و روابط بین المللى و نیز در اجراى قانون اساسى، رئیس جمهور بالاترین مقام رسمى کشور است و تنظیم روابط قواى سه گانه و ریاست قوه مجریه بر عهده او قرار دارد . این متن مقتبس از ماده پنجم قانون اساسى فرانسه (1958) است . (8) که مقرر مى‏دارد:
«رئیس جمهور بر رعایت قانون اساسى نظارت دارد . وى با نظارت خویش، عملکرد منظم قواى عمومى و همچنین استمرار حکومت را تضمین مى‏نماید . رئیس جمهور ضامن استقلال ملى، تمامیت ارضى و رعایت معاهدات است .» (9)
پیش‏نویس اصل هفتاد و پنجم قانون اساسى، با تغییراتى، به شرح زیر تصویب و در فصل مربوط به قوه مجریه (فصل نهم) در جاى اصل یکصد و سیزدهم قرار داده شد:
پس از مقام رهبرى، رئیس جمهورى عالى‏ترین مقام رسمى کشور است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و تنظیم روابط قواى سه گانه و ریاست قوه مجریه را - جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود - بر عهده دارد .
در پیش‏نویس قانون اساسى، مقام رهبرى پیش‏بینى نشده بود و به همین دلیل، رئیس جمهور، عالیترین مقام رسمى کشور قلمداد شده بود و منطقى است که شخص اول کشور مسؤول تنظیم روابط قواى کشور نیز باشد . در متن مصوب، رتبه رئیس جمهور پایین‏تر از رهبرى دانسته شد، با این وجود، او همچنان مسؤول تنظیم روابط بین قواى سه گانه محسوب مى‏شده است . این وضع ادامه داشت، تا این که در سال 1368، متن اصل یکصد و سیزدهم در جریان بازنگرى قانون اساسى اصلاح شده و عبارت «تنظیم روابط قواى سه گانه‏» ، از اصل فوق حذف گردید . در عوض این وظیفه به شخص اول کشور; یعنى مقام رهبرى واگذار شد . (10)
ج) رابطه بین «پاسدارى‏» از قانون اساسى و «مسؤولیت‏» اجراى آن
اشاره شد که بر اساس قانون اساسى، رئیس جمهور، پاسدارى از قانون اساسى و نیز مسؤولیت اجراى آن را بر عهده دارد . سؤالى که در این خصوص قابل طرح مى‏باشد، این است که این دو (پاسدارى - مسؤولیت اجرا) چه رابطه‏اى با یکدیگر دارند . در این رابطه دو احتمال قابل توجه است:
1- وحدت مسؤولیت
یک احتمال این است که گفته شود، دو تعبیر ذکر شده، دو سمت جداگانه و دو شان مختلف نبوده و دو مسؤولیت متفاوت براى رئیس جمهور پیش بینى نکرده‏اند . قانون اساسى با دو تعبیر متفاوت یک مسؤولیت را براى رئیس جمهور پیش بینى کرده است و آن «نظارت‏» بر اعمال مجریان قانون اساسى از حیث اجراى صحیح قانون و عدم نقض آن است . مطابق این برداشت، عبارت مسؤولیت اجراى قانون اساسى به معناى «مسؤولیت نظارت بر اجراى قانون اساسى‏» خواهد بود و این همان است که رئیس جمهور به آن سوگند خورده و خود را «پاسدار» قانون اساسى مى‏داند .
2- تعدد مسؤولیت
احتمال دیگر این است که گفته شود، اصل یکصد و سیزدهم با تعبیر «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» و اصل یکصد و بیست و یکم با تعبیر «پاسدار قانون اساسى‏» دو وظیفه متفاوت براى رئیس جمهور پیش بینى کرده است . در این صورت، این مساله قابل پرسش است که رئیس جمهور علاوه بر پاسدارى (نظارت) از قانون اساسى چه وظیفه‏اى در قبال آن دارد و مقصود از عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» چیست؟
به نظر مى‏رسد که عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» ، اگر معنایى غیر از پاسدارى و نظارت بر اجراى قانون اساسى داشته باشد، به معناى آن است که او «مجرى‏» قانون اساسى است . به دیگر سخن، او در قبال قانون اساسى دو وظیفه مهم بر عهده دارد: او «مجرى‏» قانون اساسى و نیز «ناظر» بر اجراى آن است . این برداشت از عبارت مورد بحث صحیح به نظر نمى‏رسد، زیرا:
اولا، دو سمت «اجرا» و «نظارت‏» در یک فرد یا یک نهاد جمع نمى‏شود; یعنى نمى‏شود یک شخص مسؤول اجرا و نیز ناظر بر اجرا باشد . معناى این سخن آن است که شخص مجرى بر خود نظارت دارد و این لغو است . اصولا در ابوابى نظیر وقف و وصیت، شخصى را به عنوان ناظر بر اعمال و اقدامات متولى یا وصى تعیین مى‏نمایند . جمع دو سمت اجرا و نظارت در یک شخص با فلسفه جعل نظارت ناسازگار است .
ثانیا، حقوقدانان از عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» چنین برداشتى نداشته‏اند . آنان به استناد این عبارت مى‏گویند: او مسؤول نظارت بر اجراى قانون اساسى است . (11)
ثالثا، فهم قانونگذار عادى از این عبارت همان «نظارت‏» بوده است و قانون «تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى - مصوب 1365» با همین نگرش تنظیم شده است .
رابعا، اصل یکصد و سیزدهم که عبارت مورد بحث در آن ذکر شده، از اصل پنجم قانون اساسى فرانسه اقتباس شده است که مى‏گوید: رئیس جمهور بر اجراى قانون اساسى نظارت دارد .
به هر حال، تردیدى وجود ندارد که رئیس جمهور بر اجراى قانون اساسى نظارت دارد و سوگند رئیس جمهور بر پاسدارى از قانون اساسى به همین معناست; خواه عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» در اصل یکصد و سیزدهم را به معناى نظارت او بر اجراى قانون اساسى بگیریم یا خیر .
بعضى نویسندگان تمایل دارند که حق نظارت رئیس جمهور بر اجراى قانون اساسى و پاسدارى او از اصول آن را انکار نمایند . اینان مى‏گویند: نظارت بر اجراى قانون اساسى بر عهده قوه قضائیه است که طبق بند (3) اصل یکصد و پنجاه و ششم بر حسن اجراى قوانین نظارت دارد . به عقیده اینها، واژه قوانین عام است و شامل قانون اساسى و قانون عادى مى‏شود . بنابراین رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى و قوه قضائیه ناظر بر اوست . (12) لکن این برداشت صحیح نمى‏باشد، زیرا:
نظارت قوه قضائیه بر حسن اجراى قوانین نمى‏تواند نافى و مانع نظارت رئیس جمهور بر اجراى قانون اساسى باشد . به همین دلیل شوراى نگهبان در یک نظریه تفسیرى بر این عدم تنافى تاکید کرده است . شوراى عالى قضایى در تاریخ 12/9/1359، ضمن نامه‏اى به شوراى نگهبان از تذکر و اخطار رئیس جمهور به قوه قضائیه به دلیل نقض بعضى از اصول قانون اساسى انتقاد کرده است . در بخشى از این نامه آمده است:
«طبق اصل یکصدو پنجاه و ششم، نظارت بر حسن اجراى قوانین با قوه قضائیه است نه ریاست جمهورى; خواهشمند است آن شوراى محترم نظر خود را در این زمینه و اصولا مفاد اصل 113 و محدوده اختیارات ریاست جمهور ابراز نمایند .» (13)
شوراى نگهبان در مقام تفسیر اصل یکصد و سیزدهم و در پاسخ به نامه فوق مرقوم داشته‏اند:
«رئیس جمهور با توجه به اصل 113 حق اخطار و تذکر را دارد و منافاتى با بند 3 اصل 156 ندارد .»
گفتار دوم - تبیین مسؤولیت رئیس جمهور در نظارت بر اجراى قانون اساسى
در گفتار نخست‏بیان شد که رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است و سوگند یاد کرده است که از آن پاسدارى کرده و بر اجراى آن نظارت داشته باشد . شان قانون اساسى، بیان مسائل کلى و اصول اساسى است و از ورود در مسائل جزئى خود دارى مى‏کند و تبیین این مسائل را به قانون‏گذار عادى (مجلس شوراى اسلامى) احاله مى‏نماید . در مورد مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى مسائلى مطرح است که قانون اساسى به آن پاسخ نمى‏دهد . این مسائل عبارت‏اند از:
1- دامنه مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى چقدر است؟
2- اختیارات رئیس جمهور در مسؤولیتش بر اجراى قانون اساسى چیست؟
3- ضمانت اجراى مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى چیست؟
مجلس شوراى اسلامى در سال 1365 اقدام به تبیین اختیارات رئیس جمهور نموده و قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى را تصویب نموده است . دولت‏با هدف اصلاح این قانون لایحه‏اى را تنظیم نموده و آن را به مجلس ارائه کرده است . در گفتار دوم، مسائل ذکر شده را با هدف نقد و بررسى لایحه دولت مورد مطالعه قرار خواهیم داد .
الف) دامنه مسؤولیت رئیس جمهور
در ارتباط با مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى، مساله مهمى که باید بررسى شود این است که دامنه این مسؤولیت چقدر است . آیا محدود به قوه مجریه است‏یا به حوزه قواى دیگر نیز سرایت مى‏کند؟ درباره این پرسش دو نظریه مطرح شده است که در زیر بیان مى‏شود:
عده‏اى معتقدند که مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى محدود به حوزه قوه مجریه است و او حق مداخله در قواى دیگر ندارد . (14) این عده براى مدعاى خویش به نکاتى اشاره مى‏کنند که مهمترین آن، مساله تفکیک قوا و استقلال آنهاست . مى‏گویند: تعمیم مسؤولیت رئیس جمهور در حوزه قواى دیگر با اصل تفکیک و استقلال قوا مغایرت دارد . (15) اگر رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى در حوزه قواى مقننه و قضائیه باشد، این امر مستلزم دخالت او در کار قواى دیگر است و این مغایر با استقلال قوا مى‏باشد . این اشکال از سوى جمع کثیرى از فعالان سیاسى نیز مطرح مى‏شود . (16)
عده‏اى دیگر معتقدند که مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى و پاسدارى او از اصول آن عام و فراگیر است . (17) قانون اساسى پایه و اساس قوانین کشور است و به هیچ وجه نباید اصلى از اصول آن بر زمین مانده یا مورد تعرض قرار گیرد . براى نیل به این هدف متعالى، لازم است مقامى بر اجراى آن نظارت داشته باشد و براى اعمال نظارت کامل و همه جانبه، باید از امکانات و اختیارات لازم برخوردار باشد .
نگارنده معتقد است که مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى و نظارت و پاسدارى او از اصول آن، عام و فراگیر است . براى این مدعا موارد زیر قابل ذکر است:
1- عبارات «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» در اصل یکصد و سیزدهم و «پاسدارى از قانون اساسى‏» در اصل یکصد و بیست و یکم مطلق است و اطلاق آن اقتضا دارد که مسؤولیت و پاسدارى، محدود به حوزه قوه مجریه نباشد .
ممکن است گفته شود: عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» و «ریاست قوه مجریه‏» در اصل یکصد و سیزدهم به یکدیگر عطف شده‏اند . از آنجا که ریاست رئیس جمهور بر قوه مجریه محدود شده است‏به «جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود» ، بنابراین، این محدودیت‏به معطوف علیه نیز سرایت مى‏کند . (18) این سخن صحیح نمى‏باشد . زیرا قدر متیقن آن است که مستثنى منه عبارت «جز در امورى . . .» ، همان ریاست قوه مجریه است . (19) علاوه بر آن، بر فرض پذیرش این مطلب، لازمه‏اش آن است که رئیس جمهور به جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود مسؤول اجراى قانون اساسى باشد . لکن این مطلب مدعاى آنان را در محدود بودن مسؤولیت رئیس جمهور در حوزه قوه مجریه ثابت نمى‏کند; زیرا آنچه در داخل مستثنى منه باقى مى‏ماند فراتر از قوه مجریه است . مانند قوه مقننه که مستقیما به رهبرى مربوط نمى‏شود .
2- در اصل یکصد و بیست و یکم رئیس جمهور سوگند یاد مى‏کند که پاسدار قانون اساسى باشد و در حراست از مرزها و استقلال سیاسى و اقتصادى و فرهنگى کشور از هیچ اقدامى دریغ نورزد . مى‏دانیم که «حراست از مرز» و «پاسدارى از استقلال و تمامیت ارضى‏» وظیفه ارتش است که طبق اصل یکصد و چهل و سوم این مسؤولیت را انجام مى‏دهد . همچنین مى‏دانیم که فرماندهى کل نیروهاى مسلح و عزل و نصب فرماندهان عالى نظام بر عهده مقام رهبرى است که طبق اصل یکصد و دهم این کار را انجام مى‏دهد . حال سؤال این است که اگر مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى محدود به قوه مجریه است، پس چگونه است که او سوگند یاد مى‏کند که از مرزها حراست نماید، در حالى که حراست از مرزها به مقام رهبرى مربوط مى‏شود؟ این پرسش، پاسخى جز این ندارد که مسؤولیت رئیس جمهوردر اجراى قانون اساسى فراتر از محدوده قوه مجریه است .
3- نظر مرجع قانونى تفسیر قانون اساسى (شوراى نگهبان) در مورد مسؤولیت رئیس جمهور این است که رئیس جمهور بر عملکرد بخش‏هاى دیگر حاکمیت، نظارت دارد و نظارت او محدود به قوه مجریه نیست . در این مورد، علاوه بر نظریه تفسیرى که پیش از این نقد شد، به نظریه زیر اشاره مى‏شود . شوراى نگهبان در پاسخ به نامه مورخ 13/10/1360 رئیس جمهور وقت (حضرت آیت‏الله خامنه‏اى) مرقوم داشته‏اند:
«آنچه از اصل 113 و 121 در رابطه با اصول متعدد و مکرر قانون اساسى استفاده مى‏شود، رئیس جمهور پاسدار مذهب رسمى کشور و نظام جمهورى اسلامى است و مسؤولیت اجراى قانون اساسى و تنظیم روابط قواى سه‏گانه و ریاست قوه مجریه را جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود، بر عهده دارد . در رابطه با این وظایف و مسؤولیت‏ها مى‏تواند از مقامات مسؤول اجرایى و قضایى و نظامى توضیحات رسمى بخواهد و مقامات مذکور موظفند توضیحات لازم را در اختیار ریاست‏جمهورى بگذارند . . .» (20)
درباره این نظریه تفسیرى شوراى نگهبان و نظریه‏اى که در گفتار نخست‏به آن اشاره شد، گفته‏اند: این نظریات زمانى از شوراى نگهبان صادر شده است که قانون اساسى بازنگرى نشده بود و عبارت «تنظیم روابط قواى سه گانه‏» از اصل یکصد و سیزدهم حذف نگردیده بود . اما پس از بازنگرى سال 1368 و حذف عبارت مذکور، در حال حاضر مقام رهبرى مسؤول تنظیم روابط قواى سه گانه است و به همین دلیل نظارت بر اعمال قوا نیز بر عهده اوست . (21)
این سخن صحیح است که رئیس کشور (مقام رهبرى) و مسؤول تنظیم روابط قواى سه گانه بر اعمال قواى کشور نظارت دارد و این از اصل پنجاه و هفتم (22) نیز فهمیده مى‏شود، لکن نظارت رهبرى نافى و مانع نظارت رئیس جمهور نخواهد بود . به همین دلیل، قانون اساسى ضمن این که در اصل پنجاه و هفتم تصریح مى‏کند که قواى سه گانه زیر نظر رهبرى عمل مى‏کنند، با این وجود رئیس جمهور را مسؤول اجراى قانون اساسى و پاسدار اصول آن معرفى کرده است که حداقل این مطلب تا پیش از بازنگرى سال 1368 مورد قبول است . بنابراین منافاتى بین اصل پنجاه و هفتم و عمومیت مسؤولیت نظارتى رئیس جمهور نیست .
اما در مورد اشکال بر نظریه تفسیرى شوراى نگهبان، باید گفت که این نظریه هم اکنون نیز معتبر است; زیرا تفسیر شوراى نگهبان مربوط است‏به مسؤولیت رئیس جمهوردر اجراى قانون اساسى و پاسدارى او از اصول آن که هم اکنون نیز جزء وظایف رئیس جمهورى است . قید «تنظیم روابط قواى سه گانه‏» هیچ ارتباطى به این نظریه تفسیرى ندارد تا حذف آن از اصل یکصد و سیزدهم در بازنگرى سال 1368 موجب بى اعتبارى تفسیر شوراى نگهبان شود .
در پایان این مطلب، لازم است‏به این نکته نیز اشاره شود که هیچ منع قانونى براى نظارت رئیس جمهور بر اعمال نهادهاى زیر نظر مقام رهبرى مشاهده نمى‏شود، زیرا همانطور که مقام معظم رهبرى در ماجراى نظارت و حسابرسى مالى مجلس بر نهادهاى زیر نظر ایشان یادآور شدند، فعالیت‏بعضى نهادها زیر نظر مقام رهبرى به معناى مدیریت ایشان بر این نهادها نمى‏باشد . بنابراین، اگر رئیس جمهور به مواردى از نقض قانون اساسى در نهادهاى زیر مجموعه رهبرى برخورد نمایند، مى‏توانند اقدامات قانونى را به عمل آورند .
در این که مسؤولیت رئیس جمهوردر اجراى قانون اساسى شامل اصول مبین وظایف و اختیارات شخص رهبرى نیز مى‏شود یا خیر، برخى به این سؤال پاسخ مثبت داده‏اند . (23) لکن با توجه به این که رئیس جمهورخود زیر نظر مقام رهبرى عمل مى‏کند و مادون آن است، پذیرش نظارت مقام مادون بر اعمال مقام مافوق مشکل است . در این مورد، نظارت بر اعمال مقام رهبرى مشخصا بر عهده مجلس خبرگان است (24) و اگر موردى از نقض قانون اساسى در اقدامات رهبرى مشاهده شود، باید به مجلس خبرگان گزارش شود . بر اساس قانون اساسى، تشخیص ناتوانى مقام رهبرى از انجام وظایف قانونى بر عهده مجلس خبرگان است .
نتیجه مباحث فوق این است که مسؤولیت رئیس جمهور بر اجراى قانون اساسى عام است . اما آیا این مسؤولیت عام با مساله تفکیک و استقلال قوا مغایرتى ندارد؟
در پاسخ به پرسش ذکر شده باید گفت که تفکیک قوا بر دو نوع است . یک نوع آن تفکیک مطلق قوا و نوع دیگر تفکیک نسبى قوا است . (25) تفکیک قوا، وقتى مطلق است که هر قوه‏اى مستقلا وظیفه خودش را انجام دهد و بر کار یکدیگر اقتدار و نفوذ متقابل نداشته باشند . اما تفکیک قوا، زمانى نسبى است که قوا با وجود استقلال، بر کار یکدیگر نظارت داشته باشند . (26) تفکیک قوا در کشور ما مطلق نیست . قواى سه‏گانه ضمن آن که مستقل از یکدیگرند (27) ، در عین حال بر کار یکدیگر نظارت دارند . قوه مقننه از طریق دیوان محاسبات کشور بر اعمال قواى قضائیه و مجریه نظارت مالى دارد . (28) همچنین قوه مقننه از طریق حق استیضاح (اصل 89) بر اعمال قوه مجریه نظارت مى‏کند . قوه قضائیه از طریق سازمان بازرسى کل کشور بر قواى دیگر نظارت دارد (29) . به همین ترتیب، رئیس جمهور نیز بر اعمال قواى مقننه و قضائیه از حیث اجراى قانون اساسى نظارت مى‏کند .
به این نکته مهم باید توجه داشت که نظارت جز در مواردى که قانون اجازه داده باشد (30) به هیچ وجه مستلزم دخالت نیست . ناظر نمى‏تواند به بهانه اعمال نظارت در کار مجرى دخالت کند و جاى او را بگیرد . این امر موجب هرج و مرج خواهد شد . آنچه با اصل استقلال قوا و تفکیک نسبى قوا مغایرت دارد، دخالت است نه نظارت . بنابراین، شبهه مغایرت نظارت عام رئیس جمهوربا اصل استقلال قوا ناشى از سوء برداشت از مقوله تفکیک قوا مى‏باشد . (31)
بدین ترتیب، آنچه در مقدمه توجیهى لایحه دولت آمده است، مبنى بر این که رئیس جمهور «به طور مطلق و عام و شامل و بدون قید، مسؤولیت اجراى قانون اساسى را نیز به عهده دارد . . . .» صحیح بوده و مطابق قانون اساسى مى‏باشد; جز این که این عبارت اگر اصول مربوط به وظایف و اختیارات رهبرى را نیز شامل بشود، - که ظاهرا چنین است - مغایر با قانون است . همانطور که پیش از این اشاره شد، رئیس جمهور زیر نظر مقام رهبرى است (اصل 57) و نمى‏تواند بر مافوق خود نظارت نماید . علاوه بر آن، تشخیص این که رهبرى به وظایف خود عمل مى‏کند یا خیر، بر عهده مجلس خبرگان است . اصل یکصد و یازدهم مى‏گوید: «هر گاه رهبر از انجام وظایف قانونى خود ناتوان شود یا فاقد . . . ، تشخیص این امر به عهده خبرگان . . . مى‏باشد .» این که تشخیص ناتوانى در انجام وظایف قانونى به خبرگان واگذار شده، دلالت دارد بر این که تشخیص دیگران در این خصوص اعتبار ندارد .
ب) اختیارات رئیس جمهور
رئیس جمهور در مقام مسؤول اجراى قانون اساسى و پاسدار اصول آن از چه اختیاراتى برخوردار است؟ قانون اساسى به این سؤال پاسخ نمى‏دهد . البته در اصل یکصد و بیست و دوم صرفا به وجود این اختیارات اشاره کرده است . زیرا مى‏گوید: «رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفى که به موجب قانون اساسى یا قوانین عادى به عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراى اسلامى مسؤول است .»
از این اصل نکات متعددى فهمیده مى‏شود: از جمله این که رئیس جمهور «در حدود اختیارات‏» مسؤولیت دارد . دیگر این که اختیارات و وظایف رئیس جمهور منحصر در آنچه در قانون اساسى آمده نیست، بلکه «قوانین عادى‏» نیز مى‏تواند مبین این اختیارات و وظایف باشد . بنابراین، مجلس شوراى اسلامى مرجع قانونى تبیین اختیارات رئیس جمهور است . مجلس نیز با تصویب قانون «تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى اسلامى ایران - مصوب 1365» به این وظیفه قانونى عمل کرده است . فصل دوم قانون مذکور (مواد 16- 13) به مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى اختصاص دارد که تمامى مواد آن در لایحه دولت اصلاح شده است . از میان مواد این فصل، ماده 13 مربوط به اختیارات رئیس جمهور است . ابتدا متن قانون فعلى و سپس اصلاحیه پیشنهادى دولت ذکر مى‏شود .
ماده 13 قانون:
به منظور پاسدارى از قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و در اجراى اصل 113 قانون اساسى، رئیس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پیگیرى، بررسى و اقدامات لازم، مسؤول اجراى قانون اساسى مى‏باشد .»
ماده یک اصلاحیه:
«متن زیر به ذیل ماده 13 اضافه مى‏شود:
رئیس جمهور مى‏تواند وظایف مربوط به نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پیگیرى، و بررسى را از طریق هیاتى متشکل از افراد صاحب نظر در امور حقوقى و اجرایى به نام هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى انجام دهد . کلیه دستگاه‏هاى حکومتى موظفند با هیات منصوب از سوى رئیس جمهور همکارى لازم را نموده و . . .»
تبصره: «متخلف جهت پیگرد قانونى به مراجع صالح معرفى مى‏شود و در صورت اثبات تخلف به سه ماه تا یک سال انفصال از خدمات دولتى محکوم خواهد شد .»
پیام اصلى متن اضافه شده به ماده 13، تشکیل «هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى‏» است . مواردى مانند کسب اطلاع، بازرسى، پیگیرى و بررسى در حقیقت ابزارهاى اعمال نظارت رئیس جمهوراست و در این سخنى نیست . اما این پرسش مطرح مى‏شود که آیا رئیس جمهورمى‏تواند اقدام به تشکیل هیات مذکور نماید . آیا مجلس مى‏تواند چنین قانونى را تصویب کند و آیا این امر مغایر قانون اساسى نیست؟ البته رئیس جمهورمدتها پیش هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى را تشکیل داده و این هیات هم‏اکنون فعالیت مى‏کند . دولت قصد دارد با این اصلاحیه، اقدام گذشته را قانونى نماید . به هر حال، در مورد پرسش ذکر شده، بعضى گفته‏اند: این اقدام مغایر با قانون اساسى است و رئیس جمهورمجاز نیست چنین هیاتى را تشکیل دهد . هیچ جاى قانون اساسى تصریح نشده است که رئیس‏جمهورى مى‏تواند واحد بازرسى تشکیل بدهد . (32)
شوراى نگهبان نیز تشکیل واحد بازرسى در ریاست جمهورى را با قانون اساسى مغایر دانسته است . در سال 1360 رئیس جمهور وقت (آیة الله خامنه‏اى) در نامه‏اى خطاب به شوراى نگهبان نوشته بودند:
«رئیس جمهور طبق قانون اساسى مکلف به اجراى قانون اساسى و شرع مقدس و . . . است . به نظر مى‏رسد که انجام این مسؤولیت‏بدون نظارت دقیق بر ارگان‏هاى اجرایى (اعم از قوه قضائیه و مجریه) امکان‏پذیر نیست . بدین جهت دفتر ریاست جمهورى در صدد است‏به تشکیل یک واحد بازرسى ویژه اقدام نماید . خواهشمند است نظر آن شورا را در مورد این اقدام از جهت انطباق با قانون اساسى بیان نمایید .» (33)
شوراى نگهبان در پاسخ به نامه مذکور، ضمن تاکید بر حق رئیس جمهوردر خصوص نظارت بر مقامات مسؤول اجرایى و قضایى و نظامى، نظریه تفسیرى خود را اعلام داشته‏اند که در قسمتى از آن آمده است:
«. . . بنابراین تشکیل واحد بازرسى در ریاست جمهورى، با قانون اساسى مغایرت دارد .» (34)
شوراى نگهبان در نظریه تفسیرى خود مشخص نکرده‏اند که تشکیل واحد بازرسى با کدام اصل قانون اساسى مغایرت دارد . در قانون اساسى اصلى را سراغ نداریم که صریحا یا تلویحا تشکیل واحد بازرسى در ریاست‏جمهورى را منع کرده باشد . به همین دلیل، ادعاى مغایرت تشکیل واحد بازرسى در ریاست‏جمهورى با قانون اساسى صحیح به نظر نمى‏رسد . آرى، مى‏توان گفت که این امر موافق قانون اساسى نیست و قانون اساسى تشکیل این واحد را تجویز نکرده است . اما عدم موافقت‏با مغایرت تفاوت دارد . وافقت‏با قانون اساسى ضرورتى ندارد . آنچه مهم است، عدم مغایرت با قانون اساسى است . بنابر این، از جهت تحلیلى، اقدام قانون‏گذار به تشکیل هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى، مغایرتى با قانون اساسى ندارد . با این وجود، این اصلاحیه، مغایر با نظر تفسیرى شوراى نگهبان است که از حیث اعتبار، در حکم قانون اساسى است . به دیگر سخن، مصوبات مجلس در صورتى که مغایر با نظریه تفسیرى شوراى نگهبان باشد، اعتبار ندارد . مگر آن که این مصوبه این بار به تایید شوراى نگهبان برسد که در این صورت مى‏توان نتیجه گرفت‏شوراى نگهبان از نظریه سابق خود عدول کرده است .
از مجموع مطالب ذکر شده در این قسمت نتیجه مى‏گیریم که ماده یک اصلاحیه در مورد تشکیل هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى - گرچه مغایرتى با قانون اساسى ندارد - مغایر با نظریه تفسیرى شوراى نگهبان است . علاوه بر آن، اقدام رئیس جمهور به تشکیل هیات پیگیرى در گذشته، در شرایطى که مرجع رسمى تفسیر قانون اساسى آن را مغایر با قانون اساسى دانسته و قانونگذار عادى نیز آن را تجویز نکرده است، یک اقدام عجیب و خلاف است . و عجیب‏تر این که این اقدام مغایر با قانون را کسى مرتکب شده است که این لایحه را براى اجراى قانون اساسى ارائه کرده است .
در ماده یک اصلاحیه، یک تبصره نیز به ماده 13 این قانون الحاق گردید . در متن تبصره آمده است:
«متخلف جهت پیگرد قانونى به مراجع صالح معرفى مى‏شود و در صورت اثبات تخلف، به سه ماه تا یک سال انفصال از خدمات دولتى، محکوم خواهد شد .»
در این تبصره، از «مراجع صالح‏» سخن گفته شده است که متخلف را تحت پیگرد قرار مى‏دهد و او را مجازات مى‏کند . این عبارت مبهم است و معلوم نیست که مرجع صالح براى پیگرد متخلف کدام است و صلاحیت‏هایش چیست؟
ج) ضمانت اجراى مسؤولیت رئیس جمهور
گفته شد که رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى بوده و این مسؤولیت تنها به قوه مجریه اختصاص ندارد . در این خصوص قانون اساسى به اختیاراتى اشاره کرده است که در قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى بیان شده است . ماده 13 قانون فوق مى‏گوید: «رئیس جمهور مى‏تواند از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پیگیرى، بررسى و اقدامات لازم، قانون اساسى را اجرا نماید .» مساله مهمى که در این مورد رخ مى‏نماید، این است که اگر رئیس جمهور از راههاى ذکر شده به مواردى از نقض قانون اساسى یا عدم اجراى آن برخورد نماید، درباره متخلف چه اقداماتى را مى‏تواند انجام دهد و چگونه مى‏تواند فرد خاطى را وادار به اجراى قانون اساسى نماید . به دیگر سخن، ضمانت اجراى مسؤولیت رئیس جمهور چیست؟
مى‏دانیم که وجوه تمایز قواعد حقوقى از غیر آن، صدور مستقیم یا غیر مستقیم آنها از سوى قدرت عمومى و نیز برخوردارى این قواعد از ضمانت اجراى قضایى یا ادارى است . (35) تردیدى نیست که قواعد حقوق اساسى از سوى قدرت عمومى وضع شده است . لکن در برخوردارى این قواعد از ضمانت اجراى قضایى یا ادارى، مشکل وجود دارد . این مشکل از آنجا ناشى مى‏شود که مخاطب و مجرى قواعد حقوق اساسى غالبا بخش‏هاى مختلف حاکمیت هستند; یعنى همانجا که باید با متخلف برخورد کرده و او را به کیفر رسانند . به بیان دیگر، مقام صادر کننده قاعده و ضامن اجراى آن، و کسى که قاعده بر او تحمیل مى‏شود، غالبا یکى است . لذا الزام آنان به اجراى قواعدى که بر خود آنان بار مى‏شود، کار دشوارى است . (36) بنابراین، در مورد ضمانت اجرا، این نقص در مورد قواعد حقوق اساسى وجود دارد . اگر چه این قواعد از «ضمانت اجراى سیاسى‏» برخوردار هستند . به این بیان که هرگاه نهاد یا کارگزارى از اجراى قواعد حقوق اساسى سرباز زند، از مجارى گوناگون تحت فشار قرار مى‏گیرد:
1- همانطور که پیش از این اشاره شد، در نظام تفکیک قواى نسبى، قواى کشور بر اعمال یکدیگر نظارت متقابل دارند که طبعا با مشاهده مواردى از تخلف و بیان این موارد براى افکار عمومى، شرایط را براى ادامه وضعیت‏خلاف بر متخلف دشوار مى‏سازند .
2- در یک نظامى که مطبوعات و احزاب سالم و قدرتمند فعالیت مى‏کنند، تخلفات زمامداران از دید آنها پنهان نمى‏ماند . آنان موارد تخلف را در جراید منعکس مى‏کنند و مقامات متخلف را تحت فشار قرار مى‏دهند . نتیجه چنین وضعیتى این خواهد بود که افکار عمومى به تخلف مقامات پى خواهد برد . بدیهى است زمامدارى براى کسى که مشروعیت مردمى خود را از دست داده است، مقدور نمى‏باشد . حقوقدانان، با وجود ضمانت اجراى سیاسى، قواعد حقوق اساسى را واجد خصیصه الزامى مى‏دانند . (37)
قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى - مصوب 1365- با همین نگرش، براى مسؤولیت رئیس جمهوردر اجراى قانون اساسى، ضمانت‏هاى اجرایى سیاسى پیش بینى کرده است . لکن تهیه کنندگان لایحه اصلاح قانون فوق، ضمانت اجراى سیاسى را مؤثر ندانسته و با اصلاح قانون در پى آنند که ضمانت اجراى قضایى و ادارى را نیز به آن ملحق نمایند . نخست متن قانون فعلى و سپس اصلاحیه آن را در زیر مى‏آوریم .
در ماده 14 این قانون آمده است:
«در صورت توقف یا عدم اجراى اصلى از اصول قانون اساسى، رئیس جمهور در اجراى وظایف خویش براى اجراى قانون اساسى، به نحو مقتضى اقدام مى‏نماید و براى این منظور، مى‏تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوط برساند و علت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد . مقام مسؤول موظف است پاسخ خود را مشروحا و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس جمهور برساند . در صورتى که پس از بررسى به تشخیص رئیس جمهور، توقف یا عدم اجرا ثابت گردد، نسبت‏به اجراى اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشى از تخلف، اقدام و در صورتى که تخلف مربوط به نخست‏وزیر و وزرا باشد، به مجلس شوراى اسلامى ارجاع مى‏دهد و در غیر این صورت، پرونده امر به مرجع صالح ارسال خواهد شد .»
ماده 15 قانون:
«به منظور اجراى صحیح و دقیق قانون اساسى، رئیس جمهور حق اخطار و تذکر به قواى سه گانه کشور را دارد .»
ماده 16 قانون:
«رئیس جمهور مى‏تواند سالى یک‏بار آمار موارد توقف، عدم اجرا و نقض و تخلف از قانون اساسى را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شوراى اسلامى برساند .»
از مجموع مواد 14 و 15 و 16 استفاده مى‏شود که رئیس جمهوردر مورد نقض قانون اساسى یا عدم اجراى اصلى از آن، اقدامات زیر را انجام خواهد داد:
1- مراتب تخلف را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه رسانده و علت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد .
2- در صورت احراز توقف یا عدم اجرا، نسبت‏به اجراى اصل یا اصول مربوطه اقدام نماید .
3- عوارض ناشى از تخلف را برطرف نماید .
4- اگر تخلف مربوط به نخست‏وزیر و وزرا باشد، موارد را به مجلس شوراى اسلامى ارجاع مى‏دهد . (38)
5- اگر تخلف مربوط به نخست‏وزیر و وزرا نباشد، پرونده را به مرجع صالح ارسال خواهد کرد .
6- به قواى سه گانه کشور اخطار و تذکر دهد .
7- سالى یک بار آمار موارد توقف و تخلف و اقدامات انجام شده را به اطلاع مجلس شوراى اسلامى برساند .
همان طور که از بندهاى فوق بر مى‏آید، موارد فوق یک‏سرى ضمانت‏هاى اجرایى سیاسى محسوب مى‏گردد . تدوین‏کنندگان لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى، قانون فعلى را در جلوگیرى از نقض قانون اساسى کارساز ندانسته و به ضمانت‏هاى اجرایى قضایى و ادارى روى آورده‏اند . موارد پیشنهادى دولت در لایحه اصلاح به شرح ذیل است:
ماده 12 اصلاحیه:
«ماده 14 به شرح زیر اصلاح و دو تبصره به آن الحاق مى‏گردد .
ماده 14- در صورت توقف، نقض یا عدم اجراى اصلى از اصول قانون اساسى، رئیس جمهور در اجراى وظایف خویش براى اجراى قانون اساسى به نحو مقتضى اقدام مى‏نماید و براى این منظور مى‏تواند ضمن دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده بر خلاف قانون اساسى، مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه در هر یک از قوا و نهادهاى حکومتى برساند و علت توقف، نقض یا عدم اجرا را خواستار گردد . مقام مسؤول موظف است در اسرع وقت مناسب، حد اکثر مدت دو ماه، پاسخ خود را مشروحا و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس جمهور برساند . در صورتى که پس از بررسى و تشخیص رئیس جمهور، توقف یا عدم اجرا همچنان ثابت‏باشد، رئیس جمهور نسبت‏به اجراى اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشى از تخلف، اقدام لازم را معمول و از جمله دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده بر خلاف قانون اساسى را صادر مى‏نماید و پرونده را براى تعقیب متخلف به مراجع صالح ادارى و قضایى ارسال مى‏دارد . متخلف براى بار اول یک تا سه سال و در صورت تکرار به انفصال دایم از خدمات دولتى محکوم مى‏شود .»
تبصره 1- «در صورتى که به تشخیص رئیس جمهور، پس از بررسى‏هاى کارشناسى از جمله کسب نظر هیات پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى، تصمیم قضایى صادره از سوى مراجع قضایى مغایر قانون اساسى باشد، رئیس جمهور درخواست نقض آن را به شعبه‏اى خاص در دیوان عالى کشور متشکل از یک رئیس و دو مستشار به انتخاب هیات عمومى دیوان عالى کشور که همگى داراى پایه یازده قضایى باشند، ارجاع مى‏دهد . رسیدگى توسط قضات شعبه مذکور انجام و نظر اکثریت قضات ملاک عمل خواهد بود .
هنگام رسیدگى، هیاتى مرکب از سه حقوقدان به انتخاب مجلس شوراى اسلامى و سه حقوقدان به انتخاب هیات وزیران در جلسه حضور خواهند داشت و نظرات و توضیحات خود را به شعبه ارائه خواهند کرد .
درخواست نقض تصمیم قضایى از سوى رئیس جمهورموجب توقف اجراى آن و آثار و تبعات آن تا پایان رسیدگى مى‏شود .
در صورت نقض تصمیم از سوى شعبه مذکور، پرونده جهت رسیدگى به مرجع قضایى صالح ارسال مى‏شود و آن مرجع مکلف به تبعیت از نظر شعبه خاص دیوان عالى کشور خواهد بود .
تبصره 2- «رئیس جمهورمى‏تواند از طریق تعیین بودجه‏اى خاص نسبت‏به جبران خسارات و لطمات وارده به شهروندان به جهت نقض حقوق اساسى شناخته شده آنها از قانون اساسى اقدام نماید .»
ماده 3: ماده 15 به شرح زیر اصلاح مى‏شود:
ماده 15- به منظور اجراى صحیح و دقیق قانون اساسى، رئیس جمهورحق دارد به بالاترین مقام هر یک از نهادهاى حکومتى و قواى سه گانه تذکر و اخطار دهد . ترتیب اثر ندادن به تذکر و اخطار رئیس جمهورمى‏تواند به اقدامات مذکور در ماده 14 این قانون و تبصره (1) آن منجر شود .»
ماده 4: «ماده 16 به شرح زیر اصلاح مى‏شود:
رئیس جمهورمى‏تواند سالى یک بار گزارش موارد توقف و عدم اجرا و یا نقض قانون اساسى را با تصمیمات متخذه و ذکر موانع و مشکلات، تنظیم و به اطلاع مجلس شوراى اسلامى برساند . گزارش رئیس جمهور در جلسه علنى مجلس قرائت مى‏شود . هم چنین رئیس جمهور مى‏تواند هر گاه لازم بداند، مستقیما مردم را از طرق مقتضى در جریان موارد عدم اجرا یا نقض قانون اساسى و اقداماتى که انجام داده قرار دهد .»
این اصلاحیه، حاوى نکات متعددى است . تغییرات مهم آن را در دو قسمت جداگانه متذکر مى‏شویم .
الف) اقدامات غیر قضایى مغایر با قانون اساسى
در مورد اقدامات غیر قضایى نقض کننده قانون اساسى، لایحه تدابیر زیر را پیش بینى کرده است:
1- مرجع تشخیص تخلف: لایحه، تشخیص رئیس جمهورمبنى بر نقض قانون اساسى را ملاک عمل دانسته است .
2- مرجع رسیدگى به تخلف: مرجع رسیدگى به موارد تخلف، مراجع صالح قضایى و ادارى است .
3- لغو تصمیمات و توقف اقدامات: رئیس جمهورمى‏تواند تصمیمات مغایر با قانون اساسى را لغو کرده و اقدامات را نیز متوقف نماید .
4- مجازات متخلف: متخلف براى بار اول به یک تا سه سال و در صورت تکرار، به انفصال دایم از خدمات دولتى محکوم مى‏شود .
5- جبران خسارت‏ها: خسارت‏هاى وارد شده به شهروندان به خاطر تصمیمات یا اقدامات مغایر با قانون اساسى از بودجه‏اى که به همین منظور در اختیار رئیس جمهورقرار مى‏گیرد، جبران خواهد شد .
در مورد بند (3)، باید گفت اقدام رئیس جمهور به لغو تصمیمات مقام‏هاى مسؤول در خارج از حوزه قوه مجریه و نیز جلوگیرى از اقدامات انجام شده، بر خلاف اصل تفکیک و استقلال قوا است . به دیگر سخن، اگر رئیس جمهوربه چنین کارى دست‏بزند، در حقیقت اصل پنجاه و هفتم را نقض کرده است .
در مورد بند (4) نیز باید توجه داشت که در قانون مجازات اسلامى براى نقض تعداد زیادى از اصول قانون اساسى مجازات پیش بینى شده است . با توجه به اهمیت مطلب، به این مواد اشاره مى‏شود:
ماده 570- سلب آزادى شخصى افراد ملت‏یا محروم نمودن آنها از حقوق مقرر در قانون اساسى (حقوق ملت در قانون اساسى)
ماده 572- عدم استماع دادخواهى (اصل 34)
ماده 573- حبس غیر قانونى (اصل 32)
ماده 574- عدم رعایت‏حقوق زندانى، اجبار به اقرار از طریق شکنجه (اصل 38 و 39)
ماده 575- بازداشت‏یا توقیف خلاف قانون (اصل 32)
ماده 579- مجازات خلاف قانون (اصل 36)
ماده 580- حرمت مسکن اشخاص (اصل 22)
ماده 582- استماع و استراق سمع (اصل 25)
با مرورى بر این مواد روشن مى‏شود که متخلف حسب مورد به انفصال از خدمات دولتى محکوم شده و مجازات حبس نیز خواهد داشت در حالى که در لایحه اصلاح قانون مورد بحث، براى متخلف فقط انفصال پیش بینى شده است . این اصلاحیه، مجازات خفیف‏ترى را براى متخلف پیش بینى کرده است و گامى به عقب است و علاوه بر آن مشکلاتى را از حیث احتمال نسخ مواد فوق به وجود خواهد آورد .
در مورد بند (5) نیز باید یاد آور شد که منطقى به نظر نمى‏رسد خسارت‏هاى ناشى از فعل غیر، از بودجه دولت جبران شود . حداقل در مواردى که متخلف مقصر شناخته شود، جبران خسارت از بودجه دولت، مغایر اصل 171 مى‏باشد . در این موارد صحیح آن است که فرد متخلف را مسؤول زیان وارده به اشخاص بدانیم . (39)
نکته دیگر در مورد این بند آن است که لایحه فقط خسارت‏هاى شهروندان را مورد توجه قرار داده است و خسارتهایى که احیانا دولت‏به خاطر تصمیمات غلط و اقدامات خلاف متحمل مى‏شود، مورد غفلت قرار گرفته است .
ب) تصمیمات قضایى مغایر با قانون اساسى
هر گاه تصمیم قضایى صادر شده از سوى مراجع قضایى مغایر قانون اساسى باشد، لایحه تدابیر زیر را بیان کرده است:
1- درخواست نقض تصمیم قضایى: هر گاه رئیس جمهور تصمیم قضایى صادره را مغایر قانون اساسى تشخیص دهد، مى‏تواند خواستار نقض آن شود .
2- توقف اجراى تصمیم قضایى: درخواست رئیس جمهور براى نقض تصمیم صادره موجب توقف اجراى حکم تا پایان رسیدگى مى‏شود .
3- مرجع رسیدگى به تصمیم قضایى: براى رسیدگى به ادعاى رئیس جمهور مبنى بر مغایرت تصمیم قضایى صادر شده با قانون اساسى، شعبه ویژه‏اى در دیوان عالى کشور تشکیل خواهد شد .
4- حضور حقوقدانان در جلسه رسیدگى: شش حقوقدان منتخب مجلس و هیات وزیران در جلسه دیوان حضور داشته و نظر مشورتى خود را ارائه خواهند نمود .
5- قطعى بودن راى شعبه دیوان: راى شعبه رسیدگى کننده در مورد نقض تصمیم قضایى صادر شده قطعى است و مرجع بعدى رسیدگى کننده موظف به تبعیت از نظر دیوان است .
در مورد بند (1) و (2)، این مطلب باید مورد توجه قرار گیرد که متوقف شدن اجراى حکم به دلیل این که رئیس جمهور درخواست نقض آن را نموده است، صحیح به نظر نمى‏رسد . این از مصادیق روشن نقض اصل یکصد و پنجاه و ششم مبنى بر استقلال قوه قضائیه است . توقف اجراى حکم منوط به نقض آن توسط مرجع تجدید نظر است .
در مورد بند (3)، دولت در لایحه خود یک شعبه ویژه قضایى را پیش بینى کرده است . این قسمت لایحه نیز مغایر قانون اساسى است . به موجب بند (1) اصل 157 «ایجاد تشکیلات لازم در دادگسترى‏» از وظایف رئیس قوه قضائیه است . اقدام دولت در ایجاد یک شعبه در دادگسترى، دخالت در کار رئیس قوه قضائیه محسوب مى‏گردد .
بند (4) در مورد حضور حقوقدانان در جلسه دادگاه: در صورتیکه به تشخیص دادگاه علنى بودن محاکمه مغایر با نظم عمومى باشد، جریان محاکمه به صورت غیر علنى برگزار مى‏شود و در این صورت قاضى حق دارد از حضور اشخاص دیگر (غیر از طرفین دعوا) در جریان محاکمه جلوگیرى نماید . بنابر این اطلاق این قسمت لایحه نیز مغایر اصل 173 قانون اساسى مى‏باشد .
آخرین نکته‏اى که در این خصوص ذکر مى‏شود، مطلب بند (5) مبنى بر قطعى بودن راى شعبه ویژه رسیدگى کننده به درخواست رئیس جمهور است . لایحه اصلاح قانون مورد بحث، مرجعى را که براى بار دوم به پرونده رسیدگى مى‏کند، ملزم به تبعیت از راى دیوان نموده است . این مساله نیز مغایر با اصول حقوقى است . زیرا مرجع قضایى بدوى جز در مورد آراى اصرارى هیچ الزامى به تبعیت از آراى دیوان عالى کشور ندارد .
نتیجه
از مجموع مباحثى که در ضمن گفتار اول و دوم ذکر شد، مى‏توان به نتایج زیر دست‏یافت:
1- رئیس جمهور مسؤول اجراى قانون اساسى و پاسدار اصول آن است و بر اعمال قواى کشور و نهادهاى حکومتى نظارت دارد .
2- نظارت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى اگر مستلزم دخالت در کار قواى دیگر نباشد، با اصل تفکیک و استقلال نسبى قوا مغایرتى ندارد .
3- قانونگذار در قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهور (مصوب 1365) به ضمانت اجراى غیر قضایى گرایش داشته و راه کارهاى سیاسى را بیان کرده است .
4- لایحه اخیر اصلاح قانون مذبور به ضمانت اجراى قضایى و ادارى روى آورده است .
5- لایحه اخیر اصلاح قانون مذبور از جهات متعدد مغایر با قانون اساسى بوده و ناقض اصل استقلال قوا بویژه استقلال قوه قضائیه مى‏باشد.
پى‏نوشت‏ها:
1) محقق، نویسنده و کارشناس ارشد حقوق خصوصى .
2) براى مطالعه کیفیت نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات، مراجعه شود به: فرج الله هدایت نیا و محمدهادى کاویانى، بررسى فقهى - حقوقى شوراى نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامى، چاپ اول، 1380، صص 147- 95; و نیز ر . ک: فرج الله هدایت نیا، رواق اندیشه، «نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات‏» ، شماره 11 .
3) سیدمحمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، مجتمع آموزش عالى قم، چاپ دوم، 1357، ج 2، ص 344 .
4) همان .
5) سید جلال‏الدین مدنى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، چاپخانه علامه طباطبایى، 1374، ج 3، ص 308 .
6) بند (6) اصل یکصد و دهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
7) صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسى نهایى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، اداره تبلیغات و انتشارات، چاپخانه مجلس شوراى اسلامى، 1368، ج 4، ص 13 .
8) سید محمد هاشمى، پیشین، ص 344 .
9) اداره کل توافق‏هاى بین المللى، قانون اساسى جمهورى فرانسه، اداره کل قوانین و مقررات کشور، 1376، ج 1، ص 23 .
10) بند هفت از اصل یکصد و دهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
11) ر . ک: سید محمد هاشمى، پیشین (آقاى هاشمى از عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» به پاسدارى اجرایى یاد کرده است، در مقابل پاسدارى تقنینى که بر عهده شوراى نگهبان است) ; مرتضى نجفى اسفاد و فرید محسنى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، انتشارات بین المللى الهدى، چاپ اول، 1379، ص 317 (در این ماخذ آمده است: هیچ کس مدعى نیست که رئیس جمهور شخصا مسؤول اجراى قانون اساسى در قواى دیگر است، بلکه در گفتار چنین ذکر مى‏شود که وى مسؤول نظارت است) .
12) سید حسین هاشمى، رواق اندیشه، «قانون گرایى; از شعار تا واقعیت‏» ، شماره 11، صص 6 و 5 .
13) حسین مهر پور، مجموعه نظریات شوراى نگهبان، سازمان انتشارات کیهان، چاپ اول، 1371، ج 3، ص 22 .
14) مرتضى نجفى اسفاد و فرید محسنى، پیشین، ص 316; عباس کعبى، قانون اساسى‏و ضمانت‏هاى اجرایى آن، مرکز مطالعات و پژوهش‏هاى فرهنگى حوزه علمیه، چاپ اول، 1380، صص 48- 34 .
15) اصل 57 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
16) ر . ک: بینش سبز، «لایحه‏اى براى همه مردان سیاست ایران‏» ، سال 81، شماره 12 .
17) سید محمد هاشمى، پیشین، سید جلال الدین مدنى، پیشین; محسن طاهرى جبلى، قانون اساسى; نظارت و اجرا، راهبرد، سال 1379، شماره 18، ص 219; حسین مهر پور، مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى و جایگاه هیات پیگیرى و نظارت، راهبرد، شماره‏هاى 14 و 15، صص 28- 1 .
18) مرتضى نجفى اسفاد و فرید محسنى، پیشین، صص 318- 317 .
19) مؤید این مطلب، فاصله شدن عبارت «تنظیم روابط قواى سه گانه‏» بین عبارت «مسؤولیت اجراى قانون اساسى‏» و عبارت «ریاست قوه‏» در متن پیش از باز نگرى مى‏باشد . معنا ندارد که گفته شود رئیس جمهور تنظیم روابط قواى سه گانه «جز در امورى که مستقیما به رهبرى مربوط مى‏شود» را بر عهده دارد .
20) حسین مهر پور، مجموعه نظریات شوراى نگهبان، ج‏3، ص 83 .
21) مرتضى نجفى اسفاد و فرید محسنى، پیشین، ص 318; عباس کعبى، پیشین، ص 37 .
22) اصل پنجاه و هفتم مى‏گوید: «قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت‏بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردد . این قوا مستقل از یکدیگرند .»
23) ر . ک: سید جلال الدین مدنى، پیشین .
24) ر . ک: اصل 111 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
25) ابوالفضل قاضى، بایسته‏هاى حقوق اساسى، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، ص 190 .
26) سید محمد هاشمى، وکالت، «نظام حقوقى ایران و واقعیت‏هاى موجود» ، سال 1380، شماره 7، ص 19 .
27) اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
28) اصول 54 و 55 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
29) اصل 174 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
30) مانند اصل 89 قانون اساسى که به مجلس حق داده است وزیرى را استیضاح کرده و او را از طریق راى عدم اعتماد از وزارت بر کنار کند .
31) سید محمد هاشمى، پیشین .
32) عباس کعبى، پیشین، ص 39 .
33) حسین مهرپور، پیشین، ص 84 .
34) همان .
35) ابوالفضل قاضى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ هفتم، 1380، ص 55 .
36) همان .
37) همان .
38) پست نخست‏وزیرى در بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 حذف شده است .
39) اصل 171 قانون اساسى: «هر گاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضى . . . ضرر مادى یا معنوى متوجه کسى گردد، در صورت تقصیر مقصر طبق موازین اسلامى ضامن است و در غیر این صورت، خسارت توسط دولت جبران مى‏شود . . .»