نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات

مقدمه
شوراى نگهبان به عنوان یکى از مهمترین نهادهاى جمهورى اسلامى ایران، وظایف متعددى را بر عهده دارد . تفسیر قانون اساسى، نظارت بر انتخابات و نظارت بر قوانین و مقررات وظایف مهمى است که قانون اساسى آنها را بر عهده شوراى نگهبان قرار داده است . در مورد نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات پرسشهاى مهمى وجود دارد که شایسته بررسى است . این پرسشها به شرح زیر است:
1- فلسفه نظارت بر قوانین و مقررات چیست؟
2- دامنه شمول نظارت بر قوانین و مقررات چقدر است؟
3- آیا نظارت بر قوانین و مقررات الزامى است؟
4- آیا نظارت بر قوانین و مقررات قابل تفویض است؟
در این نوشتار، ابتدا کیفیت و اقسام نظارت بر قوانین کشورها مورد بررسى قرار مى‏گیرد و سپس پرسشهاى فوق به بحث گذاشته مى‏شود .
1- فلسفه نظارت
پیش از هر بحثى لازم است ضرورت نظارت بر قانون‏گذارى تبیین شود . چه ضرورتى دارد تا بر کار تقنین نظارت شود؟ در پاسخ به سؤال فوق باید گفت که قانون اساسى هر کشور به عنوان مهمترین سند رسمى، پایه و اساس همه امور محسوب مى‏گردد . این قانون که بحق «ام القوانین‏» لقب گرفته، تعدیل کننده همه شؤون حکومت، تنظیم کننده ساختار حکومتى و تضمین کننده حقوق و آزادیهاى عمومى است . ارزش و اعتبار این قانون به گونه‏اى است که آن را در رتبه‏اى بالاتر از تمامى قوانین و مقررات قرار داده است . با این وجود، این سند مهم، پیوسته از دو جهت در معرض خطر قرار دارد . یک جهت، احتمال نقض آن از سوى قوه مقننه است . ممکن است قانون‏گذار مصوباتى را وضع کند که مغایر با بعضى از اصول قانونى اساسى باشد . (2) جهت دیگر، نقض قانون اساسى در مرحله اجرا است . قوه مجریه یا قضاییه ممکن است در مورد اصول مربوط به خود مرتکب تخلف شده و اصول مربوطه را نقض کنند . براى مقابله با این خطرها چه تدبیرى اندیشیده شده است؟
به طور معمول، براى پیشگیرى از نقض قانون اساسى از سوى قوه مقننه، نهادى را به عنوان ناظر تعیین مى‏کنند و به او اختیار ابطال مصوبات مغایر با قانون اساسى اعطا مى‏کنند . به دیگر سخن، نهادى به عنوان ناظر با اختیارات لازم، وظیفه نگهبانى و حراست از قانون اساسى را در قبال تعدیهاى احتمالى قوه مقننه بر عهده مى‏گیرد .
در کشورهایى که نظام‏هاى مکتبى بر آنها حکومت مى‏کنند، نگهبانى از اصول مکتب حاکم، نیز ارزش و اهمیت ویژه‏اى دارد; باید تدبیرى اتخاذ شود تا قوانین مغایر با موازین مکتب وضع نشده و براى اجرا توشیح نگردد . براى پیشگیرى از نقض اصول مکتب از سوى قوه مقننه نیز، نظارت یک مرجع ذى صلاح ضرورت پیدا مى‏کند .
از آنچه گذشت، معلوم مى‏شود که «فلسفه نظارت بر قانون‏گذارى و ضرورت آن، پیشگیرى از تخلفات احتمالى قوه مقننه نسبت‏به اصول قانون اساسى و موازین مکتب‏» است .
2- مرجع نظارت
در فرع پیشین، ضرورت وجود یک نهاد نظارتى جهت‏بررسى مصوبات قوه مقننه و انطباق آن با قانون اساسى و نیز موازین شرعى (در نظام جمهورى اسلامى) بیان شد . اما نهادى که مى‏تواند بر کار قانون‏گذارى نظارت نماید باید چه ترکیبى داشته باشد؟ در منابع حقوق اساسى، از ضرورت کنترل قوانین به وسیله قانون اساسى بحث‏شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است . در برخى نظامها روش کنترل قضایى را برگزیده‏اند و به قوه قضائیه حق داده مى‏شود که در هنگام رسیدگى قضایى، اگر قانونى را بر خلاف قانون اساسى بیابد از اجراى آن خوددارى کنند و تحت‏شرایطى آن را غیر قابل اجرا اعلام کنند . روش کنترل قضایى در ایالات متحده امریکا اعمال مى‏شود . در نظام حقوقى آلمان، با این استدلال که کنترل قوانین کارى بسیار مهم است، مرجع قضایى ویژه‏اى را پیش‏بینى کرده‏اند . در این نظام «دادگاه قانون اساسى‏» وظیفه بررسى قوانین عادى از حیث عدم مغایرت آن با قانون اساسى را بر عهده دارد .
بعضى دیگر از نظامها، روش کنترل به وسیله «ارگان سیاسى‏» انتخاب کرده‏اند; مثلا، در فرانسه براى نیل به هدف ذکر شده، شورایى به نام «شوراى قانون اساسى‏» پیش‏بینى شده است . این شورا که مرکب از نه عضو بوده و براى مدت نه سال نیز انتخاب مى‏شوند، کار بررسى قانون عادى و قوانین ارگانیک و انطباق آن با قانون اساسى را بر عهده دارد . حقوقدانان فرانسوى چنین استدلال کرده‏اند که قواى سه گانه مقننه، مجریه و قضائیه در عرض یکدیگر بوده و هم سطح هستند . سپردن وظیفه کنترل قوانین بر عهده یکى از قوا، این قوه را در رتبه‏اى بالاتر از قواى دیگر قرار مى‏دهد و این مساله، تعادل و توازن بین قواى سه گانه را از بین مى‏برد . بدین ترتیب، آنها روش کنترل به وسیله یک نهاد سیاسى مستقل و خارج از سلطه قواى سه گانه را ترجیح مى‏دهند . (3)
«شوراى نگهبان‏» در جمهورى اسلامى ایران، به عنوان یک نهاد سیاسى مستقل، وظیفه کنترل قوانین را بر عهده دارد .
البته در جمهورى اسلامى ایران، نهاد ناظر بایستى از ترکیب دو گانه‏اى برخوردار باشد; زیرا وظیفه این مرجع نظارتى، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسى و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است . بنابراین، لازم است، جمعى از حقوقدانان و دین‏شناسان (فقها) عضو این نهاد باشند . به همین دلیل، در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، براى «شوراى نگهبان‏» دوازده عضو پیش‏بینى شده است . نیمى از اعضاى آن فقیه و نیمى دیگر حقوقدان هستند . اعضاى فقیه شوراى نگهبان، منتخبین مقام رهبرى هستند . اعضاى حقوقدان این شورا نیز از میان کسانى که از سوى رئیس قوه قضاییه به مجلس معرفى شده‏اند، انتخاب مى‏شوند . (4)
نظارت شرعى بر مصوبات قوه مقننه در نظام حقوقى کشور ما داراى سابقه و پیشینه است و آن، نظارت «فقهاى طراز اول‏» بر قانون‏گذارى در اصل دوم متمم قانون اساسى مشروطه ایران است . البته بین این نهاد و شوراى نگهبان از لحاظ «روش انتخاب اعضا» ، «ترکیب اعضا» و «وظایف‏» تفاوت وجود دارد که براى رعایت اختصار از ورود در این بحث‏خوددارى مى‏شود .
شوراى نگهبان در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، وظایف مهمى را بر عهده دارد (5) که نظارت بر قانون‏گذارى یکى از مهمترین این وظایف است . در حقیقت، پاسدارى از قانون اساسى و احکام شرعى فلسفه وجودى شوراى نگهبان محسوب شده و وظایف دیگر این شورا، در درجه دوم اهمیت قرار دارند . (6)
3- کیفیت نظارت
در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوبات قوه مقننه از وظایف شوراى نگهبان است . (7) آنچه شایسته بررسى است، این است که این شورا چگونه بر قانون‏گذارى نظارت مى‏کند؟
در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشریفاتى را معین کرده است که در زیر بیان مى‏شود .
3- 1) ضرورت ارسال مصوبات مجلس به شوراى نگهبان
قانون اساسى در اصل 94 لازم دانسته است که محصول کار مجلس شوراى اسلامى جهت‏بررسى به شوراى نگهبان ارسال شود . قانون اساسى با تعبیر «کلیه مصوبات‏» بر عمومیت اصل نظارتى شوراى نگهبان تاکید کرده است . مصوبات مجلس شوراى اسلامى انواعى دارد: مصوبات دایمى، مصوبات آزمایشى، مصوبات تفسیرى، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه‏ها و موافقت‏نامه‏هاى بین‏المللى، تمامى این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسى و موازین شرعى به شوراى نگهبان ارسال شود .
دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شوراى نگهبان استثنا شده است . آن دو عبارت‏اند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شوراى اسلامى‏» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شوراى نگهبان‏» (8)
مجلس شوراى اسلامى اقدامات دیگرى نیز انجام مى‏دهد که در بحث نظارت قابل تامل است; مانند راى اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیات رئیسه مجلس و مانند آن . آیا اصل نظارتى شوراى نگهبان شامل این موارد هم مى‏شود؟ در این باره مى‏توان «مصوبات‏» مجلس را از «تصمیمات‏» آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست . مواردى مثل راى اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوقدانان یا انتخاب هیات رئیسه، تصمیم‏گیرى است نه تصویب و قانون‏گذارى . به همین دلیل از اصل نظارت استثنا مى‏شود . (9)
3- 2) مهلت اظهار نظر شوراى نگهبان
همان طور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شوراى نگهبان ارسال شود . شوراى نگهبان در اظهار نظر، از محدودیت زمانى برخوردار است . اصل 94 مقرر داشته است که شوراى نگهبان حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسى نماید و اگر مغایرتى با قانون اساسى یا احکام شرعى در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند .
لازم نیست که شوراى نگهبان، مصوبه مجلس را تایید کند، بلکه مکلف است که اگر مغایرتى مشاهده کرد، آن را اعلام نماید . قانون اساسى، سکوت و عدم اظهار نظر شوراى نگهبان در طول ده روز را تایید آن تلقى کرده است و این براى پیشگیرى از تعلل و مسامحه احتمالى شوراى نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلى در امر قانون‏گذارى منتهى مى‏شود .
ممکن است‏به دلیل تراکم کار، شوراى نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسى کند و مهلت‏بیشترى لازم داشته باشد; در این صورت، مى‏تواند حداکثر ده روز دیگر مهلت‏بخواهد که اصطلاحا به آن «استمهال‏» گفته مى‏شود . (10)
4- اقسام نظارت
قانون اساسى، دو نوع نظارت را براى شوراى نگهبان برشمرده است . یک نوع، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ انطباق، یا عدم مغایرت آن با قانون اساسى است . نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعى است . از نظارت نوع اول به نظارت قانونى و از نظارت نوع دوم به نظارت شرعى تعبیر مى‏کنیم .
4- 1) نظارت قانونى
اصل برترى قانون اساسى، ایجاب مى‏کند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با آن هیچ تعارضى نداشته باشند . قانون‏گذار عادى، موظف است در چارچوب قانون اساسى، قانون‏گذارى کند و از حریم آن تعدى نکند . یکى از وظایف شوراى نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسى دقیق، نسبت‏به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسى، اطمینان حاصل کند . این مساله در اصول متعددى از قانون اساسى ذکر شده است . مانند اصول 71، 72، 91، 94 و 96 .
4- 2) نظارت شرعى
در جمهورى اسلامى ایران، احکام اسلام حاکم است و قانون‏گذارى بایستى در چارچوب این احکام صورت گیرد .
اصل چهارم قانون اساسى از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعى سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهاى شوراى نگهبان قرار داده است . علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:
«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احکام اسلام با اکثریت فقهاى شوراى نگهبان است .»
به مجلس شوراى اسلامى یا هیچ نهاد تصمیم‏گیرنده دیگرى اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعى قاعده حقوقى وضع کند . ولى، این موضوع شایسته بررسى است که مقصود از «حکم شرعى‏» چیست؟
در پاسخ به پرسش فوق، باید گفت که دستورهاى شارع مقدس، در قالب احکام اولیه و ثانویه صادر شده است . مقصود از احکام اولیه، احکامى است که در کتاب و سنت‏براى اشیا و امور به اعتبار ذات آن وضع شده است . احکامى که در حالت طبیعى آنها و بدون عروض حالت ثانوى بر موضوعات مترتب مى‏شود . در مقابل احکام اولیه، احکام ثانویه قرار دارند و آن حکمى است که مسبوق به یک حکم دیگرى باشد و به خاطر عوارضى غیرعادى، مانند اضطرار، عسر و حرج، ضرر، تقیه و . . . حکم جدیدى پیدا نماید، مانند خوردن گوشت‏خوک که در شرایط عادى حرام بوده و در شرایط اضطرار مجاز مى‏شود .
نوع دیگرى از احکام وجود دارند که از آنها به احکام حکومتى تعبیر مى‏شود . حکم حاکم اسلامى، شرعى است; زیرا با اجازه خداى متعال (شارع مقدس) اقدام به صدور حکم مى‏کند . بنابراین، حکم حاکم اسلامى، با واسطه، حکم شارع محسوب مى‏گردد . اعم از این که در عرض حکم اولى و ثانوى قرار داده شود و گفته شود، حکم، سه قسم است: اولى، ثانونى و حکومتى، یا در طول احکام اولیه و ثانویه قرار داده شود . (11)
از آنچه گذشت، نتیجه مى‏گیریم که حکم حاکم اسلامى همانند احکام اولیه و ثانویه بر قوانین و مقررات موضوعه حاکم است . به دیگر سخن، قوانین و مقررات موضوعه نباید با احکام حکومتى مغایر باشد . اصولى از قانون اساسى که از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین و احکام شرعى سخن مى‏گوید، بر مطلب پیشین نیز دلالت دارند . مگر آن که کسى منکر شرعى بودن احکام حکومتى باشد!
بنابراین، شوراى نگهبان در مقام ناظر بر قانون‏گذارى مى‏تواند، مصوبات را به دلیل مغایرت آن با حکم حاکم اسلامى (ولى فقیه) رد کند و این نه تنها اقدامى مغایر با قانون اساسى نیست، بلکه موافق با آن است .
این مطلب، قابل توجه است که حکم حکومتى، گاهى مستقیما از سوى ولى فقیه صادر مى‏شود و گاهى از سوى نهادهایى مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و شوراى عالى انقلاب فرهنگى وضع شده و به امضاى رهبرى مى‏رسد . با توجه به بند (8) اصل یکصد و دهم قانون اساسى، معضلات نظام را مقام معظم رهبرى از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام حل مى‏کند . از این رو، مصوبات مجمع در مورد معضلات نظام و موارد ارجاعى از سوى مقام رهبرى، تصمیم حاکم اسلامى محسوب مى‏گردد . همچنین، آن دسته از مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى که به دلیل اهمیت آن به طور مشخص به تایید مقام معظم رهبرى رسیده باشد، تصمیم حاکم اسلامى محسوب مى‏گردد . (12) با این بیان، تمامى مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام یا شوراى عالى انقلاب فرهنگى را نباید فرامین رهبر یا احکام حکومتى بدانیم .
5- دامنه شمول نظارت
تردیدى نیست که در نظام جمهورى اسلامى، بایستى تمامى قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسى و شرع مقدس باشد، و به تعبیرى دقیق‏تر، مغایر با اصول قانون اساسى و احکام شرعى نباشد . در اصل چهارم قانون اساسى به صراحت آمده است:
«کلیه قوانین و مقررات مدنى، جزایى، مالى، اقتصادى، ادارى، فرهنگى، نظامى، سیاسى و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامى باشد . . .» .
این عبارت با تعمیمى که در آن به کار رفته است، دامنه وسیعى دارد و هیچ قانون یا مقرره‏اى از عموم آن خارج نمى‏باشد . بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعى، یک اصل غیر قابل تشکیک است . اگرچه در اصل چهارم، مساله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسى ذکر نشده است، ولى از اصول دیگر قانون اساسى این مساله نیز روشن مى‏شود; زیرا علاوه بر اصل چهارم، اصول دیگرى از قانون اساسى بر این اصل دلالت نموده است; مانند اصل 72 (مصوبات مجلس شوراى اسلامى)، اصل 85 (مصوبات قوه مجریه)، اصل 105 (مصوبات شوراها .) از این اصول استفاده مى‏شود که هر مصوبه‏اى، از هر مرجعى، در نظام جمهورى اسلامى، در صورتى معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسى و شریعت مقدس اسلام نباشد . به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسى و احکام شرعى عام بوده و استثناناپذیر است .
سؤالى که در این خصوص به ذهن متبادر مى‏شود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شوراى نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شوراى نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات مى‏شود یا خیر؟ در صورت اخیر، چه مرجعى صلاحیت نظارت دارد؟ براى پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسى قرار دهیم:
5- 1) نظارت بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى
تردیدى نیست که نظارت بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى، با شوراى نگهبان است . حتى مى‏توان گفت علت اصلى تشکیل شوراى نگهبان، پاسدارى از احکام اسلام و قانون اساسى از لحاظ عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى، با آن دو مى‏باشد (اصل 91 .)
5- 2) مصوبات قوه مجریه
مطابق اصل 85، مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند، تصویب دایمى اساسنامه سازمانها، شرکت‏ها، مؤسسات دولتى یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید . در همین اصل، تاکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمى کشور و یا قانون اساسى مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شوراى نگهبان است . »
بنابراین، در شمول اصل نظارت شوراى نگهبان بر مصوبات قوه مجریه نیز تردیدى وجود ندارد .
علاوه بر این، دولت‏براى اجراى قوانین اقدام به وضع آیین‏نامه و تصویب‏نامه یا صدور بخش‏نامه مى‏کند (اصل 138 .) به صراحت اصل یکصد و سى و هشتم، این مقررات نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد . کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسى است؟ ذیل اصل یکصد و سى و هشتم، براى رئیس مجلس شوراى اسلامى نوعى حق نظارت بر این قسم از مقررات پیش‏بینى کرده است . در این اصل آمده است: «. . . به اطلاع رئیس مجلس شوراى اسلامى مى‏رسد تا در صورتى که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، براى تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد .» با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعى بر این قسم مقررات مسکوت مانده است .
در اصل یکصد و هفتاد، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت ادارى سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطال‏» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص‏» مقررات مغایر با شرع متفاوت است . به همین دلیل، ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتى با احکام شرعى، باید از شوراى نگهبان استعلام نماید . بنابراین، تشخیص مغایرت با شوراى نگهبان و ابطال مقررات مغایر با دیوان عدالت است .
5- 3) مصوبات شوراها
مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 شوراها از مراکز تصمیم‏گیرى در نظام جمهورى اسلامى محسوب مى‏شوند . به موجب اصل یکصد و پنجم، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامى و قوانین کشور باشد . حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعى است؟ در قانون اساسى نصى در این خصوص مشاهده نمى‏شود . به نظر نگارنده، مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شوراى نگهبان است; زیرا:
اصل چهارم قانون اساسى، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شوراى نگهبان موکول کرده است . بى گمان، مصوبات شوراها نیز جزئى از مقررات کشور محسوب مى‏گردد . بنابراین، از اصل چهارم فهمیده مى‏شود که نظارت شرعى بر مصوبات شوراها، با شوراى نگهبان است .
علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسى نهایى قانون اساسى فهمیده مى‏شود که نظارت شرعى و قانونى بر مصوبات شوراها، با شوراى نگهبان است . توضیح این که در اصل یکصد و پنجم آمده است:
«تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین شرع و قوانین کشور باشد .»
عده‏اى از اعضاى مجلس مذکور معتقد بودند که مرجع تشخیص مطابقت‏یا مغایرت، تعیین شود . ولى، اکثریت اعضا به دلیل عموم و شمول اصل چهارم، نیازى به این کار نمى‏بینند . آنان تاکید مى‏کنند که کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلام باشد و در همه موارد مرجع تشخیص، شوراى نگهبان است . (13) از آنجا که در اصل یکصد و پنجم، عدم مغایرت مصوبات شوراها، با قوانین کشور ذکر شده است، نتیجه مى‏گیریم که نظارت قانونى بر مصوبات شوراها نیز، با شوراى نگهبان است .
5- 4) قوانین پیش از انقلاب
بخشى از قوانین موجود، مصوب پیش از انقلاب است، آیا شوراى نگهبان مى‏تواند این قبیل قوانین را مورد بررسى شرعى و قانونى قرار دهد؟ عده‏اى از حقوقدانان، در این مساله تردید کرده‏اند . تردید آنان، ناشى از فقدان یک نص قانونى است . در قانون اساسى تکلیف این موضوع روشن نشده است . با این وجود، به دلایلى که پیش از این اشاره شد (اصل چهارم - احتمال وجود قوانین مغایر با شرع و قانون اساسى در بین قوانین گذشته)، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد .
شوراى نگهبان در یک نظریه تفسیرى، خود را براى بررسى قوانین پیش از انقلاب صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شوراى عالى قضایى مقرر داشته است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسى این است که به طور اطلاق کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینه‏ها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهاى شوراى نگهبان است . . .» (14)
تردیدى نیست که از نظر قانونى شوراى نگهبان، مى‏تواند مانع اعتبار یافتن مصوبات مجلس شوراى اسلامى بشود; اما آیا مى‏تواند قوانین گذشته را ابطال نموده و آنها را بى‏اعتبار اعلام نماید؟ به تعبیر دیگر، آیا همان طور که وظیفه تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت بر عهده شوراى نگهبان است، ابطال قوانین و مقررات مغایر نیز با این شورا است؟ اصولا راى شوراى نگهبان مبنى بر مغایر بودن یک قانون با احکام شرعى چه اثرى دارد؟ آیا موجب لغو آن قانون خواهد شد؟
در قانون اساسى در این رابطه حکمى نیامده است و به همین دلیل، نمى‏توان پاسخى مطمئن به پرسش فوق ارائه نمود . حتى ممکن است، گفته شود: «تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت‏» با «ابطال موارد مغایر» دو عمل حقوقى جداگانه هستند که هیچ ملازمه‏اى میان آن دو وجود ندارد . و به همین دلیل، در ماده 25 قانون دیوان عدالت ادارى بین این دو وظیفه فرق گذاشته شد، به این صورت که تشخیص مغایرت بر عهده شوراى نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت ادارى است . این مطلب مى‏تواند قرینه‏اى باشد بر این که اعلام نظر شوراى نگهبان مبنى بر مغایرت یک مقرره با احکام شرعى به معناى بى‏اعتبارى و لغو آن نمى‏باشد .
با این حال، پذیرش این نظریه که «راى شوراى نگهبان مبنى بر غیر شرعى بودن یک قانون موجب بى‏اعتبارى و لغو آن خواهد شد» ، خالى از قوت نیست; زیرا، اصل چهارم قانون اساسى تصریح مى‏کند که کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلامى باشد و نیز تاکید مى‏کند که اصل اسلامیت‏بر اطلاق یا عموم، تمامى اصول قانون اساسى و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص آن با فقهاى شوراى نگهبان است . این مطلب به معناى این است که قوانین مغایر با موازین اسلامى اعتبار ندارد . با این بیان، نمى‏توان پذیرفت که قانون مغایر با احکام شرع تا اصلاح آن از سوى مقنن یا تصویب قانون جایگزین بر اعتبار خود باقى بوده و مثل گذشته همچنان اجرا شود . در نتیجه، مى‏توان گفت راى شوراى نگهبان مبنى بر غیر شرعى بودن یک قانون، از هت‏حقوقى آن را لغو مى‏کند . (15)
6- الزامى بودن نظارت
در مباحث پیشین، پذیرفتیم که شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات نظارت دارد و این نظارت عام است . مطلب مهمى که در این رابطه جاى بحث دارد، این است که آیا شوراى نگهبان ملزم است که بر تمام قوانین نظارت کرده و همه آنها را بررسى کند؟ به بیان دیگر، آیا نظارت شوراى نگهبان تکلیف این نهاد است؟ در پاسخ به این سؤال، باید موارد زیر را جداگانه بیان نماییم:
6- 1) مصوبات مجلس شوراى اسلامى
در مورد مصوبات قوه مقننه، بیان قانون اساسى الزام و تکلیف است . زیرا در اصل 94 مى‏گوید:
«کلیه مصوبات مجلس شوراى اسلامى باید به شوراى نگهبان فرستاده شود . شوراى نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول . . . مورد بررسى قرار دهد . . .»
این اصل، صراحت دارد که ارسال کلیه مصوبات مجلس به شوراى نگهبان الزامى است . از سوى دیگر، شوراى نگهبان وظیفه دارد آن را از حیث‏شرعى و قانونى مورد بررسى قرار دهد . واژه «وظیفه‏» ، بیانگر یک حکم و تکلیف است . در نهایت، ممکن است پس از بررسى، جهت مغایرتى مشاهده نشود و اظهار نظر ضرورتى پیدا نکند، ولى در هر حال، بررسى مصوبات مجلس از لحاظ شرعى و قانونى الزامى است .
6- 2) مصوبات قوه مجریه
در مورد مصوبات دولت، صراحت گذشته به چشم نمى‏خورد . ولى، در این رابطه مى‏توان گفت مصوبات دولت (مصوبات موضوع اصل 85 ق . ا) . در حقیقت، حکم مصوبات مجلس را دارد; زیرا دولت‏با اجازه مجلس اقدام به وضع قانون در موارد خاص مى‏نماید و در حقیقت‏به نیابت از سوى مجلس اقدام مى‏کند . بنابراین، شوراى نگهبان در خصوص این دسته از مصوبات دولت نیز موظف به نظارت است .
6- 3) مصوبات شوراها
در مورد مصوبات شوراها، تکلیفى براى شوراى نگهبان در قانون اساسى مشاهده نمى‏شود . اما از مشروح مذاکرات خبرگان قانون اساسى الزام فهمیده مى‏شود . در مذاکرات ذیل اصل یکصد و پنجم، ریاست مجلس خبرگان قانون اساسى مى‏گوید:
«بعد از این که ان شاء الله مجلس شوراى ملى تشکیل شد و شوراى نگهبان هم تشکیل شد، ما مى‏رویم در حضور شوراى نگهبان و مى‏گوییم در این اصل [4] نوشته شده است که تمام قوانین و مقررات مملکت هر چه باشد، بایستى زیر نظر شما باشد; پس شما موظف‏اید براى همه استانها و شهرستانها و بخش‏ها نماینده معین کنید که مقررات را زیر نظر بگیرند .» (16)
از ظاهر عبارت فوق، چنین برداشت مى‏شود که تکلیف شوراى نگهبان در مورد نظارت، همچون اصل نظارت عام است . این تکلیف عمومى با فلسفه نظارت سازگارتر است; زیرا هدف آن است که در جمهورى اسلامى، هیچ قانون یا مقرره‏اى بر خلاف شرع و قانون اساسى اجرا نشود، اگر چنین است، پس لازم است این عدم مغایرت احراز شود . حال، چگونه ممکن است‏شوراى نگهبان بر این همه قوانین و مقررات نظارت نماید؟ ! در مبحث‏بعدى بررسى خواهد شد .
7- قابلیت تفویض نظارت
در بحث «دامنه شمول نظارت‏» گذشت که نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات، عام است . شوراى نگهبان بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى، مصوبات قوه مجریه و مصوبات شوراها نظارت دارد . سؤال قابل طرح این است که آیا شوراى نگهبان مى‏تواند نظارت بر تمام یا قسمتى از قوانین را به هیاتى واگذار نماید؟ این سؤال از این جهت ضرورى و مهم به نظر مى‏آید که ما نظارت را وظیفه و تکلیف شوراى نگهبان دانستیم . حال، اگر بنا باشد شوراى نگهبان تمامى قوانین را مورد بررسى قرار دهد، این کار چگونه ممکن است؟ شوراى نگهبان اعضاى محدودى دارد (12 نفر در مورد نظارت قانونى و شش نفر در مورد نظارت شرعى) و توان آنها نیز محدود است .
نکته قابل توجه این است که از نظر شوراى نگهبان، عضویت در شورا با مشاغل دیگر قابل جمع است و اصل منع جمع مشاغل (17) شامل عضویت در شوراى نگهبان نمى‏شود . نتیجه این برداشت، شاغل بودن اعضاى شورا در کنار عضویت در این نهاد است و این مساله، کار بررسى تمامى قوانین را توسط خود اعضاء دشوار، بلکه غیر ممکن مى‏سازد .
مى‏دانیم که شوراى نگهبان، در مورد نظارت بر انتخابات، هیاتهاى نظارتى تشکیل داده است و در هیات مرکزى نظارت بر انتخابات، بعضى از اعضاى شورا حضور دارند . آیا در مورد نظارت بر قوانین و مقررات نیز مى‏توان چنین کرد؟
ممکن است گفته شود قانون اساسى در این مورد ساکت است و حکمى ندارد . اگر از نظر قانون‏گذار اساسى، نظارت قابل تفویض نبود، بایستى آن را منع مى‏کرد . به علاوه، از مشروح مذاکرات جواز تفویض نظارت فهمیده مى‏شود . در قسمتى از مذاکرات که در بند (5) ذکر شد، رئیس مجلس خبرگان، خطاب به اعضاى شورا مى‏گوید:
«. . . پس شما موظفید براى همه استانها و شهرستانها و بخش‏ها نماینده معین کنید که مقررات را زیر نظر بگیرند .»
این عبارت، بر قابل تفویض بودن نظارت بر قوانین دلالت دارد و اشعار دارد بر این که شوراى نگهبان مى‏تواند هیاتهایى تشکیل دهد تا آنان قوانین کشور (بویژه در مورد مصوبات شوراها و قوانین مصوب پیش از انقلاب) را مورد ارزیابى و بررسى قرار دهند و بر کار این هیاتها نظارت داشته باشد . بنابراین، باید توجه داشت که جواز تفویض اختیار نظارت، به معناى تفویض یا واگذارى مسؤولیت، نیست . شوراى نگهبان، مسؤول نظارت بر قوانین و مقررات است . از این رو، لازم است در صورت واگذارى کار بررسى مصوبات به یک هیات، کارهاى اولیه را هیات مورد نظر انجام داده و نظر نهایى را شوراى نگهبان اعلام نماید . به بیان دیگر، اعضاى شوراى نگهبان، با توجه به شایستگى‏هاى علمى و اخلاقى و با در نظر گرفتن اهمیت کار نظارت بر قوانین به این سمت‏برگزیده مى‏شوند . آنان نمى‏توانند سمت‏خود یا وظایف خود را به دیگرى تفویض کنند . در نتیجه، وظیفه نظارت بر قوانین و مقررات قابل تفویض نیست .
نکته دیگراین که، نظارت بر مصوبات مجلس، از لحاظ زمانى محدودیت دارد و شوراى نگهبان باید حداکثر ظرف ده روز و در صورت استمهال ظرف بیست روز آن را بررسى کند . مصوبات دولت نیز همین حکم را داشته و نظارت در مورد آن محدودیت زمانى دارد . اما در مورد سایر قوانین، چنین محدودیتى وجود ندارد . بنابراین، شوراى نگهبان مى‏تواند، مصوبات دسته اول را در اولویت قرار دهد و آنها را در ظرف زمانى مشخص مورد بررسى قرار دهد و بررسى سایر قوانین و مقررات را به زمان ممکن موکول نماید .
نتیجه:
در این نوشتار، یکى از مهمترین وظایف شوراى نگهبان، یعنى نظارت بر قوانین و مقررات مورد بررسى قرار گرفت و نتایج زیر حاصل شد:
- نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات عام و فراگیر است .
- نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات الزامى بوده و یک تکلیف است .
- اصطلاح «احکام شرعى‏» در اصول مربوط به نظارت شامل احکام اولیه، احکام ثانویه و احکام حکومتى مى‏شود .
- نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات قابل تفویض (به معناى واگذارى مسؤولیت) نیست.
پى‏نوشت‏ها:
1) نویسنده، محقق و کارشناس ارشد حقوق خصوصى .
2) ناصر کاتوزیان، گامى به سوى عدالت، دانشگاه تهران، چاپ اول، 1378، ج 1، ص 294 .
3) ر . ک: ابوالفضل قاضى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ هفتم، 1380، صص 113- 105; بایسته‏هاى حقوق اساسى (از همین نویسنده)، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، صص 50- 47; فرج‏اله هدایت نیا و محمدهادى کاویانى، بررسى فقهى - حقوقى شوراى نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامى، 1380، صص 66- 61 .
4) اصل 91 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران . در انتقاد از روش کنترل به وسیله یک ارگان سیاسى، مراجعه شود به: ناصر کاتوزیان، پیشین، ص 330 .
5) اصول 91، 98 و 99 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
6) اصل 91 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
7) شوراى نگهبان علاوه بر مصوبات مجلس بر مقررات دیگر نیز نظارت دارد که در بحث دامنه شمول نظارت بیان خواهد شد .
8) اصل 93 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
9) ر . ک: فرج‏الله هدایت نیا و محمدهادى کاویانى، پیشین، ص 105 .
10) اصل 95 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
11) ر . ک: ناصر مکارم شیرازى، انوار الفقاهة، مدرسة الامام امیرالمؤمنین، قم، چاپ دوم، 1413 . ق . ; کتاب البیع، ج 1، ص 536 . آقاى مکارم شیرازى معتقد است که حکم حکومتى در عرض احکام الهى نیست و نمى‏توان گفت‏حکم بر سه قسم است: اولى، ثانوى و حکومتى‏به بیان ایشان، حکم دو قسم بیشتر ندارد و آن اولى و ثانوى است . حکم حکومتى در طول ایندو قرار دارد; زیرا حاکم اسلامى یا حکم اولى را تنفیذ مى‏کند و یا حکم ثانوى را و بیش از این، چیز دیگرى نیست .
12) ر . ک: فرج‏اله هدایت نیا: «جایگاه حقوقى شوراى عالى انقلاب فرهنگى و مصوبات آن‏» ، رواق اندیشه، شماره 8 .
13) صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسى نهایى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، اداره کل امور فرهنگى و روابط عمومى مجلس شوراى اسلامى، تهران، 1364، ج 2، ص 1008 .
14) روزنامه رسمى جمهورى اسلامى ایران، مجموعه قوانین سال 1360، قسمت نظریه‏هاى شوراى نگهبان، ص 3 .
15) ر . ک: حسین مهرپور، دیدگاههاى جدید در مسائل حقوقى، انتشارات اطلاعات، تهران، چاپ دوم، 1374، صص 27- 25 .
16) صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسى نهایى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، پیشین .
17) ر . ک: سید محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، مجتمع آموزش عالى قم، چاپ دوم، 1375، ص 26 .