جایگاه حقوقى شوراى عالى انقلاب فرهنگى و مصوبات آن

در ماههاى اخیر، بحثهاى پیرامون این شورا و نیز رابطه مصوبات آن با قوانین مصوب مجلس شوراى اسلامى تشدید شده است . این نوشتار با مرورى بر روند تشکیل شوراى مذکور، ساختار و وظایف آن را مورد بررسى قرار مى‏دهد و پس از آن جایگاه حقوقى این شورا و مصوبات آن را مطالعه مى‏کند .
مقدمه
به دنبال پیروزى انقلاب اسلامى ایران و دگرگونى رژیم سیاسى در دوازدهم فروردین سال 1358، اقدامات عملى براى یک انقلاب فرهنگى نیز آغاز گردید . صدور فرمان امام خمینى رحمه الله در مورد تشکیل شوراى عالى انقلاب فرهنگى نقطه آغاز یک حرکت فرهنگى محسوب مى‏گردد . شوراى مذکور در طول دو دهه فعالیت‏خود، اقدامات فراوانى در خصوص مسائل فرهنگى انجام داده و مصوبات زیادى را گذرانیده است .
در مورد جایگاه این شورا و ماهیت‏حقوقى مصوبات آن و نیز وظایف و کارکردهاى آن چالشهایى در گذشته وجود داشته است . با رد بعضى از مصوبات مجلس شوراى اسلامى توسط شوراى نگهبان، به دلیل مغایرت آن با مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى این بحث اهمیت پیدا کرده است که با توجه به عدم ذکر شوراى مذکور در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، آیا این نهاد قانونى است؟ بر فرض که این نهاد قانونى باشد، آیا بر مصوبات آن اطلاق «قانون‏» مى‏شود؟ مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى در طبقه‏بندى منابع حقوقى در چه رتبه‏اى قرار مى‏گیرد؟ آیا از دیدگاه موازین حقوقى، شوراى نگهبان مى‏تواند مصوبه مجلس را به دلیل ناسازگارى آن با مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى تایید نکند؟ آیا مجلس شوراى اسلامى، مى‏تواند مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى را نسخ کند؟
سؤالات ذکر شده، اساسى و کاربردى است و لازم است از دیدگاه حقوق مورد بررسى قرار گرفته و پاسخ شایسته خود را بیابد .
گفتار اول: روند تشکیل شوراى عالى انقلاب فرهنگى، ساختار و وظایف آن
الف) روند تشکیل شوراى عالى انقلاب فرهنگى
در دومین بهار پس از پیروزى انقلاب اسلامى، انقلاب فرهنگى و تحول دانشگاهها یک امر ضرورى شمرده شد . بر این اساس، فرمان تشکیل «ستاد انقلاب فرهنگى‏» از سوى امام خمینى رحمه الله صادر شد . در قسمتى از فرمان مورخ 23/3/1359 ایشان آمده است:
«مدتى است ضرورت انقلاب فرهنگى که امرى اسلامى است و خواست ملت مسلمان مى‏باشد اعلام شده است و تا کنون اقدام مؤثرى انجام نشده است و ملت اسلامى و خصوص دانشجویان با ایمان متعهد نگران آن هستند . بر این اساس، به حضرات آقایان . . . مسؤولیت داده مى‏شود تا ستادى تشکیل دهند و از افراد صاحب نظر متعهد، از بین اساتید مسلمان و کارکنان متعهد و دانشجویان متعهد با ایمان و دیگر قشرهاى تحصیل کرده، متعهد و مؤمن به جمهورى اسلامى دعوت نمایند تا شورایى تشکیل دهند . . .» (2)
بدین ترتیب، ستاد انقلاب فرهنگى با اعضایى که از سوى حضرت امام در پیام مذکور تعیین گردیدند، فعالیت‏خود را آغاز نمود . ستاد مذکور تا نیمه دوم سال 1362 به فعالیت‏خود ادامه داد . آنگاه رئیس جمهور وقت‏به حضرت امام رحمه الله پیشنهاد داد که ستاد فوق ترمیم و تکمیل گردد و همین موجب تشکیل شوراى عالى انقلاب فرهنگى شد . حضرت امام رحمه الله در پاسخ به پیشنهاد رئیس جمهور در تاریخ 8/6/1362 پیامى صادر کردند که در بخشى از آن آمده است:
«. . . امید است‏با ترمیم ستاد محترم و کوشش دانشجویان عزیز و متعهد و هماهنگى اساتید محترم و تلاش تمامى دست‏اندرکاران مؤمن و پشتیبانى ملت معظم، این پایگاه اسلامى - ملى که سرنوشت کشور در آتیه دور و نزدیک به آن پیوستگى دارد با استقلال و شایستگى به خدمت‏خود ادامه دهد . . .» (3) .
در متن فوق، حضرت امام از ستاد انقلاب فرهنگى به «پایگاه اسلامى‏ملى‏» که سرنوشت کشور به آن‏بستگى‏داردتعبیر نموده‏اندواین حاکى از اهمیت این ستاد در نظر معظم له در آن شرایطمى‏باشد .
در تاریخ 19/9/1363 فرمان دیگرى از حضرت امام خمینى رحمه الله صادر شد و به موجب آن ستاد انقلاب فرهنگى به طور رسمى به شوراى عالى انقلاب فرهنگى ارتقاء یافت . در این پیام اشخاص دیگرى - از جمله رؤساى سه قوه - به اعضاى سابق اضافه شدند . در فرمان اخیر آمده است:
«. . . اینک با تشکر از زحمات ستاد انقلاب فرهنگى، براى هر چه بارور شدن انقلاب در سطح کشور تقویت این نهاد را لازم دیدم . . . امید است‏با فضل [و] توفیق الهى موفق شوند این امر خطیر را با کوشش و جدیت‏به ثمر برسانند . . .» (4)
بعد از فرمان فوق، ستاد انقلاب فرهنگى به شوراى عالى انقلاب فرهنگى تبدیل شد و با تقویت فعالیت‏خود از حیث کمى و کیفى، اساسنامه و شرح وظایف و آیین‏نامه داخلى خود را نیز تصویب کرد که در بند بعدى با آن آشنا خواهیم شد .
ب) ساختار شوراى عالى انقلاب فرهنگى
آنچه که در بررسى ساختار شوراى عالى انقلاب فرهنگى به اختصار مى‏توان بیان داشت این است که شوراى یاد شده مجموعا داراى هفده عضو است که اعضاى آن در فرامین امام خمینى رحمه الله مشخص گردیده است . این شورا در دومین و سومین جلسه خود (4 و 11/10/1363) براى اداره جلسات و تنظیم برنامه خود آیین‏نامه‏اى تدوین و تصویب نمود . در ماده (5) آیین‏نامه مذکور آمده است:
«شوراى عالى داراى رئیس، نائب رئیس، دو منشى و یک دبیر است که از میان اعضا انتخاب مى‏شوند .»
بر اساس ماده (6) آیین‏نامه، جلسات شورا با حضور اکثریت مطلق اعضا رسمیت مى‏یابد . ماده (7) نیز تصریح مى‏کند که اعتبار هر مصوبه منوط به دو شرط است: نخست این که مصوبه از راى اکثریت اعضاى حاضر در جلسه راى‏گیرى برخوردار باشد و این اکثریت نمى‏تواند از هفت راى کمتر باشد . شرط دوم این است که لا اقل یکى از رؤساى قواى سه گانه، کشور به آن راى مثبت داده باشند . در غیر این صورت، موضوع مجددا در جلسه بعدى مطرح شده و راى‏گیرى مى‏شود . در این مرحله احراز شرط اول کافى است .
تبصره (8) ماده (9) مى‏گوید: راى‏گیرى باید راجع به موافقت‏با موضوع باشد، نه مخالفت‏با آن . و بر اساس ماده (10)، جلسات عادى شورا هفته‏اى یک بار تشکیل مى‏شود و جلسات فوق‏العاده به دعوت رئیس شوراى عالى و یا به تقاضاى یک دوم کل اعضا (مشروط به این که در میان درخواست‏کنندگان، یکى از رؤساى قواى سه گانه وجود داشته باشد) تشکیل مى‏شود . بر اساس ماده (11)، شورا داراى دبیرخانه‏اى خواهد بود که زیر نظر رئیس دائمى شورا فعالیت مى‏کند . مقررات دیگرى در آیین‏نامه آمده که براى پرهیز از تطویل بحث از ذکر آن خوددارى مى‏شود . (5)
ج) اهداف و وظایف شوراى عالى انقلاب فرهنگى
همان طور که از نام شوراى مورد بحث پیداست، محور اصلى کارکردهاى این شورا مسائل فرهنگى کشور است . با توجه به فرامین امام خمینى رحمه الله، هر چه که به طور مستقیم یا غیر مستقیم به امور فرهنگى کشور در بخشهاى دانشگاهى، مدارس و مؤسسات آموزشى مربوط مى‏شود، در حیطه کارى شوراى عالى قرار مى‏گیرد . محورهاى اصلى فعالیتهاى شوراى عالى در فرامین حضرت امام خمینى رحمه الله مشخص شده است که به شرح زیر مى‏باشد:
1) تعیین خط مشى فرهنگى آینده دانشگاهها، دبیرستانها و دیگر مراکز آموزشى .
2) شناسایى و جذب اساتید و کارشناسان و مربیان مؤمن و متعهد به نظام .
3) پیشگیرى از نفوذ عناصر منحرف و وابسته به بیگانگان و اصلاح و پاکسازى محیطهاى آموزشى کشور از اشخاص فاسد .
شوراى عالى در جلسات 4، 5، 9 و 12 «اهداف و وظایف‏» را تنظیم کرده و به تصویب رسانیده است . این مصوبه در دو بند «اهداف‏» و «وظایف‏» تنظیم شده است . در قسمت اهداف موارد زیر به چشم مى‏خورد:
- گسترش و نفوذ فرهنگ اسلامى در جامعه;
- تزکیه محیطهاى علمى و فرهنگى;
- تحول دانشگاهها، مدارس و مراکز فرهنگى و هنرى بر اساس فرهنگ اسلام;
- تعمیم سواد و تقویت و بسط روح تفکر، تحقیق و علم‏آموزى;
- حفظ، احیا و معرفى آثار اسلامى و ملى;
- نشر آثار و افکار فرهنگى انقلاب اسلامى و ایجاد و تحکیم روابط فرهنگى با کشورهاى دیگر .
در قسمت وظایف نیز ده مورد ذکر شده است که موارد مهم آن به شرح زیر است:
- تدوین اصول سیاست فرهنگى نظام;
- تصویب آیین‏نامه‏هاى مهم مراکز علمى، فرهنگى، آموزشى و پژوهشى;
- تصویب ضوابط تاسیس مؤسسات در مراکز علمى، فرهنگى، تحقیقاتى و . . . ;
- تدوین ضوابط براى گزینش استادان و معلمان;
- نظارت بر اجراى مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى;
- تایید نامزدهایى که وزیر فرهنگ و آموزش عالى به عنوان رئیس دانشگاهها و مراکز آموزش عالى به شورا پیشنهاد مى‏کند;
- نظارت بر امور کتاب‏هاى درسى .
شوراى عالى انقلاب فرهنگى تا کنون جلسات فراوانى داشته است که محصول کار آنها را مى‏توان در دو بخش کلى «مصوبات‏» و «تصمیمات‏» تقسیم کرد . مقصود از مصوبات، مقررات کلى و الزامى است که ایجاد قاعده حقوقى مى‏کند، و منظور از تصمیمات، تصمیم‏گیرى در امور جزیى یا مسائل موردى و یا اظهار نظر راجع به اشخاص و مانند آن است . از راه مقایسه موارد مذکور با آنچه در فرامین امام خمینى رحمه الله به عنوان وظایف شوراى عالى ذکر شده، معلوم مى‏شود که شوراى عالى وظایف خود را توسعه داده است; زیرا امور فرهنگى و هنرى، حفظ، احیا و معرفى آثار اسلامى و ملى و مساله روابط فرهنگى با کشورهاى دیگر نیز در محدوده کارى این شورا قرار گرفته است .
گفتار دوم: جایگاه حقوقى شوراى عالى انقلاب فرهنگى و مصوبات آن
در این گفتار که مبحث اصلى این نوشتار محسوب مى‏گردد، دو مطلب به طور مجزا مورد بررسى قرار مى‏گیرد: ابتدا جایگاه حقوقى شوراى عالى مطالعه مى‏شود و سپس اعتبار مصوبات و میزان استحکام آن ارزیابى مى‏گردد .
الف) جایگاه حقوقى شوراى عالى انقلاب فرهنگى
شوراى عالى انقلاب فرهنگى در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران پیش‏بینى نشده است و همین امر موجب شد که در جایگاه حقوقى این نهاد و اعتبار مصوبات آن مباحثى رخ نماید . (6) عده‏اى در مقام دفاع از موجودیت و مشروعیت این نهاد گفته‏اند: شوراى عالى انقلاب فرهنگى با فرمان امام خمینى رحمه الله و ولى امر تشکیل شده است و همین موجب مشروعیت آن مى‏شود . اینان مى‏گویند: مقام رهبرى در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران از ولایت مطلقه برخوردار است و هر چه را که صلاح بداند مجاز است انجام دهد، هر چند که خارج از اختیارات مصرح در قانون اساسى باشد .
این بحث در مورد نهادهایى مانند دادگاه ویژه روحانیت و مجمع تشخیص مصلحت نظام (تا پیش از نهادینه شدن آن در قانون اساسى، در بازنگرى سال 1368 () 111) نیز جریان دارد . بنابراین، بحث از مشروعیت و قانونى بودن شوراى عالى انقلاب فرهنگى، در حقیقت‏بحث از گستره اختیارات رهبرى و کیفیت اعمال آن در قانون اساسى است . به همین دلیل، تبیین موضوع اختیارات رهبرى و کیفیت اعمال آن براى موضوع مورد بحث لازم خواهد بود .
1) گستره اختیارات ولى فقیه
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، براى مقام رهبرى وظایف و اختیاراتى را پیش‏بینى کرده است . وظایف و اختیارات مقام رهبرى را در اصول 110، 112، 113، 176 و 177 مى‏توان مشاهده کرد . یکى از مسائل مطرح شده پیرامون اصول مربوط به ولایت فقیه، این است که آیا اختیارات رهبرى در موارد مذکور در قانون اساسى منحصر است‏یا این که آنچه در قانون اساسى آمده از باب نمونه است و اختیارات رهبرى فراتر از آنها است؟ بعضى معتقدند که آنچه در قانون اساسى جزء وظایف رهبرى ذکر شده، به معناى آن است که این موارد را منحصرا رهبرى باید انجام دهد و دیگران مجاز به دخالت در این موارد نیستند، نه این که اختیارات رهبرى فقط همین موارد مذکور باشد . (7)
عده‏اى دیگر، موارد ذکر شده را حصرى دانسته و اقدامات رهبرى در غیر این موارد را بر خلاف قانون اساسى مى‏دانند . در استفساریه‏اى که البته پیش از بازنگرى سال 1368 از شوراى نگهبان در مورد مفاد اصل 110 و اختیارات رهبرى به عمل آمده، این شورا به عنوان مرجع رسمى و قانونى تفسیر قانون اساسى نظریه اخیر را تایید کرده و گفته است:
«. . . از لحاظ قانونى وظایف رهبرى منحصرا در امور مذکور در اصل 110 قانون اساسى مى‏باشد . . .» (8)
یکى از موضوعاتى که در بازنگرى سال 1368 در دستور کار شوراى بازنگرى قرار گرفت، همین مساله اختیارات رهبرى بوده است . بعضى از اعضاى شوراى مذکور معتقد بودند که باید در مورد اختیارات رهبرى، جمله یا کلمه‏اى اضافه شود و شبهه محدود بودن اختیارات رهبرى از بین برود . آنان براى این منظور پیشنهاداتى نیز مطرح نمودند; مثلا گفته‏اند: ذیل اصل یکصد و دهم اضافه شود: «و سایر وظایفى که در قانون اساسى و کتب فقه اسلامى بر عهده ولى امر مسلمین گذارده شد» (9) . این پیشنهاد نتوانست موافقت اعضا را جلب کند و راى نیاورد . پیشنهاد دیگرى که مطرح شد، افزودن قید «مطلقه‏» به متن اصل یکصد و هفتم، به شرح زیر بوده است: «. . . رهبر منتخب خبرگان، ولایت [مطلقه] امر و همه مسؤولیتهاى ناشى از آن را بر عهده خواهد داشت‏» . این پیشنهاد نیز به تصویب نرسید . (10)
در نهایت، پیشنهاد الحاق قید «مطلقه‏» به متن اصل پنجاه و هفت‏به تصویب رسید . اصل مذکور پس از الحاق قید «مطلقه‏» به شرح زیر است:
«قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت مت‏بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردند، این قوا مستقل از یکدیگرند .»
این پیشنهاد به تصویب رسید و در حال حاضر متن فوق، اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى محسوب مى‏گردد . به موجب این اصل ولى فقیه از اختیارات گسترده و ولایت مطلقه (به بیانى که خواهد آمد) برخوردار مى‏باشد .
2) مفهوم ولایت مطلقه فقیه
اصطلاح ولایت مطلقه در سالهاى پایانى عمر حضرت امام خمینى رحمه الله از سوى ایشان مطرح و از آن زمان وارد ادبیات حقوقى کشور ما شد . حال، این که ولایت مطلقه از دیدگاه فقهى چه نسبتى با ولایت عامه دارد باید در جاى خود مورد بررسى قرار گیرد . (11) مقصود امام خمینى رحمه الله از اصطلاح ولایت مطلقه، از سخنان خود ایشان فهمیده مى‏شود . مقصود ایشان از مطلقه بودن ولایت فقیه، همسانى اختیارات فقیه با اختیارات رسول خدا و ائمه هدى علیهم السلام مى‏باشد . اختیارات ولى فقیه در حوزه امور عمومى، همان اختیارات پیامبر و امیرالمؤمنین علیهما السلام در امر حکومت‏دارى است . ایشان در پاسخ به این اشکال که فضایل اهل بیت‏به مراتب بیشتر از فضایل فقیه است، با این حال، چگونه مى‏توان پذیرفت که اختیارات ولى فقیه برابر با اختیارات آنان باشد، گفته‏اند:
«این توهم باطل و غلط است . زیادى فضایل معنوى اختیارات حکومتى را افزایش نمى‏دهد .» (12)
ایشان هم چنین در واکنش به سخنان خطیب جمعه تهران که اختیارات حاکم اسلامى را در چارچوب احکام اسلام دانسته‏اند، فرمودند: حکومت از احکام اولیه اسلام بوده و بالاتر از نماز، روزه و حج است و در صورت لزوم، براى حفظ حکومت دینى مى‏توان بعضى از احکام را به طور موقت تعطیل کرد . (13) آنچه اختیارات حاکم اسلامى را محدود و مقید مى‏کند، «مصلحت‏» اسلام و مسلمین است; یعنى حاکم اسلامى حق ندارد تصمیمى بر خلاف مصالح اسلام و مسلمین اتخاذ نماید و از سوى دیگر هر چه که مصلحت اسلام و مسلمین اقتضا کند او مجاز به انجام دادن است (14) .
آنچه که گفته شد، دیدگاه فقهى امام خمینى رحمه الله است . حال باید دید که ولایت مطلقه در قانون اساسى با دیدگاه امام خمینى رحمه الله هماهنگ است‏یا با آن تفاوت دارد . به نظر مى‏رسد که اعضاى شوراى بازنگرى قانون اساسى نیز از ولایت مطلقه، همین معنا را اراده کرده‏اند . وقتى بحث ولایت مطلقه در جلسات شورا مطرح شد، یکى از اعضا از رئیس جلسه (آیة‏الله مشکینى) مى‏خواهد که این اصطلاح را معنا کند تا با آگاهى از مفهوم آن راى دهند . رئیس جلسه در پاسخ مى‏گوید:
«مراد از ولایت مطلقه همان ولایتى است که امام علیه السلام بر جامعه دارد» . (15)
بیان فوق از سوى اعضاى حاضر تلقى به قبول شده و کسى با آن مخالفت نکرد و نظر دیگرى در قبال آن طرح نشد . بنابراین، ولایت مطلقه در قانون اساسى به همان معنایى است که امام خمینى رحمه الله بیان کرده‏اند; یعنى تداوم ولایت پیامبر و ائمه هدى علیهم السلام، همان که در مقدمه قانون اساسى آمده است:
«بر اساس ولایت امر و امامت مستمر، قانون اساسى زمینه تحقق رهبرى فقیه جامع الشرایطى را که از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته مى‏شود . . . آماده مى‏کند تا ضامن عدم انحراف سازمانهاى مختلف از وظایف اصیل اسلامى خود باشد .»
3) کیفیت اعمال ولایت مطلقه فقیه
در مباحث گذشته بیان شد که از نظر قانون اساسى، رهبرى داراى ولایت مطلقه است و گفته شد که ولایت مطلقه به معناى تداوم ولایت رسول خدا و برخوردارى مقام رهبرى از اختیاراتى همسان با اختیارات پیامبر است . سؤالى که در این خصوص قابلیت طرح دارد این است که آیا از نظر قانون اساسى، اعمال ولایت، ضابطه‏مند است؟ به دیگر سخن، آیا مقام رهبرى ملزم است ولایت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونى اعمال کند، یا این که قانون نمى‏تواند او را مقید سازد؟ پاسخ به این سؤال نیز در نتیجه‏گیرى حایز اهمیت است .
در مورد این مطلب، از سخنان عده‏اى برمى‏آید که آنان مقام رهبرى را فراتر از قانون اساسى مى‏دانند و معتقدند که مقررات قانونى براى غیر رهبرى پیش‏بینى شده است . از این رو او مجاز است هر طور که صلاح مى‏داند عمل کند . (16) دلایلى که این گروه براى مدعاى خود ارائه مى‏کنند جنبه فقهى دارد . روشن است که براى یک مدعاى حقوقى، دلیل حقوقى لازم است . قانون اساسى تصریح مى‏کند که «رهبرى در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوى است‏» . (17)
در مقابل نظریه نخست، عده‏اى مى‏گویند: قانون اساسى، رهبر را ملزم کرده است که ولایت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونى اعمال کند . به این صورت که اختیارات مربوط به امور قانونگذارى را از مجراى قوه مقننه، اختیارات مربوط به مسائل اجرایى را از طریق قوه مجریه و اختیارات قضایى را از طریق قوه قضاییه اعمال کند . اینان در این خصوص به اصل 57 اشاره مى‏کنند و مى‏گویند: در اصل پنجاه و هفتم، پس از عبارت «ولایت مطلقه امر» آمده است «بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردند» . از این سیاق فهمیده مى‏شود که اطلاق ولایت فقیه به اصول آینده قانون مقید شده است . (18) بنابراین، مقام رهبرى مجاز نیست‏به طریقى غیر از مقررات پیش‏بینى شده اعمال ولایت کند .
استدلال مذکور ناتمام است و با تامل در متن اصل پنجاه و هفت ضعف آن روشن مى‏شود . براى تبیین مطلب لازم است‏به متن آن توجه شود . اصل یاد شده مى‏گوید:
«قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه، و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت مت‏بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردند . این قوا مستقل از یکدیگرند .»
در این متن، فعل «اعمال مى‏گردند» مربوط به «قواى حاکم‏» است و معنایش این است که قواى سه گانه کشور بر طبق اصول آینده و زیر نظر رهبرى عمل مى‏کنند . مقصود از اصول آینده، اصول 58، 59، 60 و 61 است . اصل پنجاه و هفت در خصوص این که رهبرى ولایت‏خود را چگونه اعمال مى‏کند ساکت‏بوده و حکمى ندارد . عده‏اى از روى اشتباه عبارت «اعمال مى‏گردند» را که به صورت فعل جمع و مربوط به قواى حاکم است، به صورت مفرد (اعمال مى‏گردد) قرائت کرده و آن را به ولایت مطلقه مربوط دانسته و چنین نتیجه گرفته‏اند که: ولایت مطلقه بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردد .
بعضى از اعضاى شوراى بازنگرى با برداشت ناصواب از متن اصل پنجاه و هفت و این تصور که اگر قید «مطلقه‏» به این اصل ملحق شود بین خواسته طرفداران ولایت مطلقه و مخالفین آن جمع شده، به این پیشنهاد راى داده‏اند . به گمان آنان، با این پیشنهاد هم ولایت مطلقه پذیرفته شده است و هم سازمان حکومتى و اصول قانون اساسى حفظ شده است! در حالى که اگر قید مطلقه به اصل یکصد و هفتم ملحق شود مفید این معنا نخواهد بود . (19) همانطور که اشاره شد، این برداشت صحیح نمى‏باشد . بعضى دیگر از اعضاى شوراى بازنگرى متوجه این مساله بوده و به آن تنبه داده‏اند . (20) با این وجود، بعضى از اعضا با همین برداشت‏به آن راى داده‏اند .
با دقت در مجموع اصول مربوط به رهبرى و نیز مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى معلوم مى‏شود که قانون اساسى راه‏میانه‏اى را برگزیده و یک مبناى منطقى و قابل قبولى دارد . براى تبیین مبناى قانون اساسى لازم است‏به این مطلب توجه شود که موارد اعمال ولایت‏به دو دسته قابل تقسیم است .
الف) مواردى که قانون اساسى نسبت‏به آن ساکت‏بوده و هیچ ضابطه‏اى ندارد; مانند انتصاب ائمه جمعه، انتصاب نمایندگانى در دانشگاهها و نیروهاى مسلح و . . .
ب) مواردى که قانون اساسى نسبت‏به آن، مقرراتى را پیش‏بینى کرده است .
تصمیماتى که مقام رهبرى در موارد نوع نخست اتخاذ مى‏کند و اقداماتى که انجام مى‏دهد با هیچ یک از مقررات قانونى برخورد ندارد و مشکلى هم پیش نمى‏آید; زیرا در این گونه موارد، قانونى وجود ندارد تا عمل رهبرى نقض قانون باشد، اما در مواردى که قانون ضوابطى پیش‏بینى کرده، باید بین شرایط عادى و موارد اضطرار و بحرانى تفاوت قایل شد . در شرایط معمولى، مقام رهبرى قانون اساسى را رعایت مى‏کند و از مجارى قانونى اعمال ولایت مى‏کند، اما در شرایط اضطرارى و بحرانى قانون اساسى ضابطه ویژه‏اى دارد . در بند 8 اصل یکصد و دهم در ردیف وظایف و اختیارات رهبرى آمده است:
«حل معضلات نظام که از طرق عادى قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام‏»
به موجب این بند، حل معضلات از وظایف رهبرى است . مجمع تشخیص مصلحت نظام در این مورد نقش مشاور رهبرى را ایفا مى‏کند .
باید توجه داشت که مقصود از «راه حل عادى‏» ، راه حل قانونى نیست; یعنى معناى عبارت مذکور این نیست که «در مواردى که راه حل قانونى وجود ندارد» . چه بسا نظام دچار معضلى شود و راه‏حل‏هاى قانونى برخلاف مصالح عمومى بوده و پر هزینه باشد . راه حل قانونى خالى از مصلحت‏یا در بردارنده مفسده، هیچ گاه یک طریق عادى محسوب نمى‏گردد . (21) مذاکرات شوراى بازنگرى، ذیل بند 8 اصل 110 مؤید این برداشت است . (22)
نتیجه مطالب گذشته این است که در شرایط معمولى، مقام رهبرى از مجارى قانونى اعمال ولایت مى‏کند . تنها در صورتى بر خلاف آن عمل مى‏شود که شرایط زیر موجود باشد:
- نظام دچار معضلى شده باشد .
- راه حل عادى براى حل معضل وجود نداشته باشد .
در این شرایط، قانون اساسى به مقام رهبرى اجازه داده است که از طریق مشاوره با مجمع تشخیص مصلحت نظام، راه حل مناسبى را براى حل مشکل بیابد . بنابراین، اعمال ولایت‏برخلاف مقررات قانونى در موارد استثنایى مجاز است . (23)
4) مبناى مشروعیت‏شوراى عالى انقلاب فرهنگى
از مجموع مطالب سه بند گذشته معلوم شد: اولا مقام رهبرى از نظر قانون اساسى داراى ولایت مطلقه است . ثانیا ولایت مطلقه به معناى تداوم ولایت پیامبر و ائمه علیهم السلام و اختیارات گسترده در حوزه امور عمومى است . ثالثا راه اعمال ولایت مطلقه مجارى قانونى است‏به جز در موارد ضرورى و اضطرارى . از این مطالب سه گانه استفاده مى‏شود که موجودیت‏شوراى عالى انقلاب فرهنگى را نمى‏توان به طور کلى با قانون اساسى مغایر دانست و گفت: مقام رهبرى مجاز نیست تحت هیچ شرایط، علاوه بر نهادهاى قانونى نهادى را تاسیس کند . اگر شرایط مذکور در بند 8 اصل 110 فراهم باشد; مقام رهبرى مى‏تواند اقدام کند .
باید به یک نکته اساسى در رابطه با نهادهایى مانند نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى توجه کرد و آن این که این گونه نهادها با نهادهاى مذکور در قانون اساسى تفاوت ماهوى دارند; زیرا نهادهاى مذکور در قانون اساسى از دوام و ثبات نسبى برخوردارند و تا زمانى که قانون تغییر نکند، وجود خواهند داشت، در حالى که نهادى مانند نهاد مورد بحث، مادام المصلحة یا مادام الضرورة است . این نهادها تا زمانى فعالیت مى‏کنند که مصلحت‏یا ضرورت ایجاب کند و شرایط بند 8 اصل 110 وجود داشته باشد . هرگاه شرایط عوض شود و مصلحت‏یا ضرورت از بین برود، باید بر اساس قانون و به روال عادى عمل شود، اما این که مصلحت‏یا ضرورت وجود شوراى عالى انقلاب فرهنگى همچنان موجود است‏یا مرتفع شده مطلبى است که پس از این متعرض آن خواهیم شود .
ب) جایگاه حقوقى مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى
یکى از مهمترین مباحث در مورد شوراى عالى انقلاب فرهنگى این است که جایگاه حقوقى مصوبات آن کجاست و در کجاى سلسله مراتب قوانین قرار مى‏گیرد . شوراى عالى انقلاب فرهنگى ایجاد قاعده حقوقى مى‏کند و مصوبات آن باید توسط مراجع ذى ربط اجرا شود، لکن مساله مهم این است که رابطه شوراى مذکور و مصوبات آن با مجلس شوراى اسلامى و مصوبات آن چیست؟ آیا مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند در موردى که شوراى عالى انقلاب فرهنگى مصوبه‏اى دارد قانونگذارى کرده و مصوبات شورا را نقض کند؟ آیا در مورد مسائل فرهنگى، شوراى عالى انقلاب فرهنگى مافوق مجلس شوراى اسلامى محسوب شده و مصوبات آن از مصوبات مجلس بالاتر است؟ براى پاسخ به سؤالات مذکور، لازم است قانون را معنا کنیم .
حقوقدانان در تعریف قانون گفته‏اند:
«دستور کلى‏اى که مرجع صالح انشا کرده و در مجالس قانونگذارى تصویب و سپس به توشیح مرجع صلاحیت دار برسد .» (24)
و نیز گفته‏اند:
«امروزه هر گونه قاعده‏اى با هر گونه ماهیت درون ذاتى که از اندام ویژه تقنین برخاسته باشد، همان قانون است .» (25)
تردیدى نیست که مصوبات شوراى عالى، دستورهاى لازم الاجرا محسوب مى‏گردند، لکن توسط مرجع رسمى قانونگذارى تصویب نشده و از اندام ویژه تقنین برخاسته نشده است . از نظر قانون اساسى «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شوراى اسلامى است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل مى‏شود و مصوبات آن، پس از طى مراحلى . . . براى اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ مى‏گردد» . (26) علاوه بر آن، در مورد مصوبات شوراى عالى، اصل نظارت شوراى نگهبان اعمال نمى‏گردد و این مرحله قانونى رعایت نمى‏شود . بنابراین، مصوبات شوراى عالى، هم در مرجع تصویب و هم در طى مراحل قانونى با قانون به معناى خاص تفاوت دارد . این مصوبات گرچه قواعد حقوقى لازم الاجرا هستند، لکن قانون به معناى خاص و دقیق کلمه محسوب نمى‏گردند . این بیان با تلقى شوراى عالى از مصوبات این نهاد نیز سازگارى دارد . شوراى عالى در هشتاد و هشتمین جلسه خود (15/7/1365) مقرر داشته است: «باید به دولت رسما و کتبا اطلاع داده شود که مصوبات شوراى عالى در حکم قانون است .» (27)
اگر مصوبات شوراى عالى در حکم قانون است (نه قانون)، در این صورت در سلسله مراتب منابع حقوق در مرتبه‏اى پایینتر از قوانین مصوب مجلس قرار مى‏گیرد .
این نکته را نباید از نظر دور داشت که اگر مصوبه‏اى از مصوبات شوراى عالى به دلیل اهمیت ویژه آن، به تایید مقام رهبرى برسد، در این صورت، این مصوبه در دسته فرامین رهبرى و احکام حکومتى قرار مى‏گیرد و به همین دلیل از جهت‏سلسله مراتب، از قوانین مصوب مجلس شوراى اسلامى بالاتر خواهد بود . (28) مقام رهبرى بر اساس قانون اساسى، شخص اول مملکت است و فرامین او نیز بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى برترى دارد . حکم حاکم اسلامى، حکم شرعى محسوب مى‏گردد (29) که اعتبار هر مصوبه‏اى منوط به عدم مغایرت با آن است . شوراى نگهبان در مقام اظهار نظر پیرامون مصوبات مجلس شوراى اسلامى، باید مغایر نبودن این مصوبات را با قانون اساسى و احکام شرعى (از جمله فرامین رهبرى) بررسى کند .
ممکن است گفته شود: شوراى عالى انقلاب فرهنگى به فرمان ولى فقیه تشکیل شده است . بنابراین، تمامى مصوبات این نهاد به رهبرى منتسب بوده و جزء احکام حاکم اسلامى محسوب مى‏گردد . این سخن قابل پذیرش نیست . فرمان تاسیس یک نهاد هیچ ملازمه‏اى با تایید تمامى مصوبات آن ندارد . این سخن مانند آن است که گفته شود: اشخاص و گروه‏هایى که از طرف مقام رهبرى براى کارى منصوب شده‏اند، یا نهادهایى که زیر نظر رهبرى فعالیت مى‏کنند، تمامى فعالیتهاى آنان نیز به رهبرى منسوب بوده و مورد تایید او است . این سخن تبعاتى دارد که کمتر کسى حاضر است آن را بپذیرد .
از آنچه گذشت روشن شد که جز مصوبات مورد تایید مقام رهبرى، سایر مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى در رتبه‏اى پایینتر از مصوبات مجلس شوراى اسلامى قرار دارد .
پیشنهاد
در آغاز این نوشتار اشاره شد که شوراى عالى انقلاب فرهنگى، پس از پیروزى انقلاب اسلامى و با هدف تحول مراکز فرهنگى تاسیس شده است . تاسیس این نهاد در شرایط پس از انقلاب یک اقدام اساسى و مهم به شمار مى‏آمد . اکنون که بیش از یست‏سال از انقلاب شکوهمند اسلامى ایران مى‏گذرد و تمام نهادهاى مورد نیاز نظام آن گونه که بایسته است‏شکل گرفت، آیا ضرورت و نیاز اولیه در تاسیس شوراى مذکور همچنان وجود دارد؟ آیا نهادهاى قانونى نمى‏توانند وظایف شوراى عالى انقلاب فرهنگى را انجام دهند؟ به نظر مى‏رسد که در بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 تکلیف این مساله نیز روشن شده است . مگر نه این است که مهمترین وظیفه شوراى عالى انقلاب فرهنگى تعیین سیاستهاى فرهنگى نظام است؟ در بازنگرى قانون اساسى، تعیین سیاستهاى کلى نظام از وظایف و اختیارات رهبرى دانسته شد که از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام این کار را انجام مى‏دهد . در بند یکم و دوم اصل 110 قانون اساسى آمده است:
«1- تعیین سیاستهاى کلى نظام جمهورى اسلامى ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام . . .
2- نظارت بر حسن اجراى سیاستهاى کلى نظام .»
این دو بند در قانون اساسى مصوب سال 1358 نبود و در بازنگرى سال 1368 اضافه شده است . مقام رهبرى سیاستهاى کلى نظام را (اعم از اقتصادى، سیاسى، فرهنگى و) . . . از طریق نهاد مجمع تشخیص مصلحت تعیین و تدوین مى‏کند . با وجود یک نهاد قانونى و مقتدرى به نام مجمع تشخیص مصلحت نظام که قانونا در تدوین سیاستهاى کلى مشارکت دارد، چه لزومى دارد که نهاد دیگرى مانند شوراى عالى انقلاب فرهنگى راجع به سیاستهاى فرهنگى تصمیم بگیرد و ایجاد قاعده حقوقى نماید؟ یکى از مشکلات اساسى کشور ما، تعدد مراجع تصمیم‏گیرى است که به اتخاذ تصمیمات متعارض منتهى مى‏شود . شایسته است‏با حذف این وظیفه از مجموعه وظایف شوراى عالى انقلاب فرهنگى و قرار دادن آن در مجراى قانونى، مشکلات موجود بر سر راه نهادهاى ذى ربط برطرف شود . پس از سلب وظیفه سیاست‏گذارى و قانونگذارى (قانون به معناى عام) از شوراى عالى، شوراى مذکور در صورت نیاز مى‏تواند با اصلاح ساختار و کوچک کردن بدنه ادارى به فعالیت‏خود در مورد وظایف دیگر ادامه دهد .
نتیجه‏گیرى
در این مقاله، چند مساله پیرامون شوراى عالى انقلاب فرهنگى بررسى شد که نتایج‏حاصله به اختصار ذکر مى‏شود:
1- شوراى عالى انقلاب فرهنگى در سالهاى نخست پیروزى انقلاب اسلامى، به فرمان حضرت امام خمینى رحمه الله تشکیل شده است .
2- مهمترین وظیفه شوراى مذکور «تعیین خط مشى فرهنگى مراکز آموزشى‏» ، «شناسایى و جذب اساتید متدین و متعهد به نظام‏» و «پیشگیرى از نفوذ عناصر منحرف و وابسته به محیطهاى دانشگاهى‏» مى‏باشد .
3- جایگاه حقوقى شوراى عالى و مشروعیت آن به ولایت مطلقه فقیه ارتباط پیدا مى‏کند .
4- مصوبات شوراى عالى در رتبه‏اى پایینتر از قوانین مصوب مجلس شوراى اسلامى قرار مى‏گیرد . اما در صورتى که مقام رهبرى مصوبه‏اى از مصوبات شوراى عالى را تایید کند، این مصوبه به عنوان فرمان رهبرى و حکم حکومتى در رتبه‏اى بالاتر از قوانین مصوب مجلس شوراى اسلامى قرار مى‏گیرد .
6- در وضعیت موجود، بهتر است‏بر اساس بند (30) اصل یکصد و دهم، مقام رهبرى از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاستهاى فرهنگى را تعیین کند و این وظیفه از مجموع وظایف شوراى عالى انقلاب فرهنگى حذف شود.
پى‏نوشت‏ها:
1) محقق، نویسنده و کارشناس ارشد حقوق خصوصى .
2) اداره کل قوانین و مقررات کشور، مجموعه مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى، مؤسسه اطلاعات، چاپ اول، 1372، جلد اول، صص 12- 11 .
3) همان، ص 13 .
4) همان، ص 15 .
5) همان، صص 4- 2 .
6) از مجموع سخنان عده‏اى از نمایندگان مجلس شوراى اسلامى که در مقام دفاع از بعضى مصوبات - که از سوى شوراى نگهبان به دلیل مغایرت آن با مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى رد شده است - ایراد کرده‏اند، این مناقشات به چشم مى‏خورد .
7) در قانون اساسى مصوب سال 1358، مجمع تشخیص مصلحت نظام پیش‏بینى نشده بود . این نهاد تا پیش از بازنگرى سال 1368 به استناد فرمان حضرت امام خمینى رحمه الله فعالیت مى‏کرده است .
8) ر . ک: حسین جناتى، شوراى نگهبان سند مشروعیت قوانین نظام، ناشر: مؤلف، چاپ اول، 1370، ص 175 (متن سخنان آقاى آذرى قمى) ; اداره کل‏قوانین، صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، چاپ اول، 1369، ج 3، صص 1635- 1634 .
9) سید محمدمهدى هزاوه‏یى، قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، به همراه مجموعه نظریات شوراى نگهبان، چاپخانه پاسدار اسلام، چاپ اول، 1378، ص 87 (به نقل از اداره کل قوانین و مقررات کشور، مجموعه نظریات شوراى نگهبان، ج 2، ص 1178).
10) صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانونى اساسى جمهورى اسلامى ایران، پیشین، ص 1374 .
11) همان، ص 1639 .
12) بعضى گفته‏اند: مقصود امام خمینى رحمه الله از ولایت مطلقه، همان ولایت عامه است; ر . ک: محمدهادى معرفت، ولایت فقیه، انتشارات مؤسسه فرهنگى انتشاراتى التمهید، چاپ دوم، 1377، ص 74 .
13) امام خمینى، ولایت فقیه، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینى رحمه الله، چاپ نهم، 1378، ص 40 .
14) امام خمینى، صحیفه امام، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینى رحمه الله، چاپ اول، 1378، ج 20، صص 453- 452 .
15) امام خمینى، کتاب البیع، مؤسسه مطبوعاتى اسماعیلیان، قم، الجزء الثانى، صص 489- 488 .
16) صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، پیشین، ص 1630 .
17) ر . ک: حسین جناتى، پیشین، صص 179- 175 (سخنان آقاى آذرى قمى).
18) اصل 107 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
19) ر . ک: صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، پیشین، ص 1636 (سخنان آقاى عبدالله نورى) و ص 1639 (سخنان آقاى آذرى قمى).
20) آقاى عبدالله نورى در موافقت‏با پیشنهاد الحاق قید «مطلقه‏» به اصل 57 مى‏گوید: «به نظر من اگر آنجا [اصل 57] این اصلاح بشود شاید خیلى بحثها جمع و جور بشود و این مساله‏اى نباشد که قواى حاکم در جمهورى اسلامى‏ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه فقیه بر طبق اصول آینده اعمال مى‏گردد . اگر آنجا را اصلاح کنیم، هم سازماندهى کشور را قبول کرده‏ایم، هم ارتباطش به هم داده‏ایم . . .» ، همان، ص 1636 .
21) ر . ک: همان، ص 1640 (پاسخ آیة‏الله خامنه‏اى به آقاى آذرى قمى و همچنین سخن آقاى یزدى).
22) محمدجواد ارسطا، ولایت مطلقه فقیه در قانون اساسى، اندیشه حکومت، شماره سوم، شهریور و مهر 1378، ص 22 .
23) صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، پیشین، صص 1387- 1381 .
24) آیة‏الله خامنه‏اى در دفاع از ولایت مطلقه در جریان بازنگرى قانون اساسى مى‏گوید: «ما ولایت مطلقه را در عمل و حتى در اظهارات داریم مى‏گوییم، منتها این ولایت مطلقه اعمالش و اداره کشور به وسیله او با یک سیستمى انجام بگیرد، آن سیستم این است . آنجا که این سیستم با ضرورتها برخورد مى‏کند و کارآیى ندارد، آن وقت ولایت مطلقه از بالا سر وارد مى‏شود گره را باز مى‏کند .» ; همان، ص 1638 .
25) محمدجعفر جعفرى لنگرودى، ترمینولوژى حقوق، گنج دانش، چاپ هفتم، 1374، ص 517 .
26) سید ابوالفضل قاضى، حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى، مؤسسه انتشاراتى و چاپ دانشگاه تهران، 1370، ج 1، ص 247 .
27) اصل 58 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران .
28) اداره کل قوانین و مقررات کشور، مجموعه مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى، پیشین، ص 107 .
29) یکى از حقوقدانان شوراى نگهبان اخیرا گفته است: «مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى مافوق قوانین مجلس نیست‏» . ایشان همچنین گفته است: «اگر رهبرى بر روى یک مصوبه شوراى عالى انقلاب فرهنگى دست گذاشت، شوراى نگهبان اعلام مى‏کند که چون این مصوبه مورد تایید رهبرى است و حکم حکومتى در مورد آن صدق مى‏کند، هیچ نهادى از جمله مجلس حق نقض آن را ندارد .» ; روزنامه حیات نو، 31/2/1381، ص 8 (سخنان آقاى محسن اسماعیلى).
30) ر . ک: ناصر مکارم شیرازى، انوار الفقاهة، مدرسة الامام امیرالمؤمنین، چاپ دوم، قم 1413 ق، کتاب البیع، ج 1، ص 536 .