نگرشى کوتاه بر مساله نظارت استصوابى

در اصل 99 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران آمده است:
«شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد.» مساله‏اى که مدتهاست در محافل و مجامع سیاسى و حقوقى مطرح است این است که منظور قانونگذار از این نظارت چیست؟ و کدام معناى از نظارت در اینجا مورد نظر است؟
بر اساس اصل 98 قانون اساسى تفسیر قانون اساسى بر عهده شوراى نگهبان است:
«تفسیر قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام مى‏شود.» شوراى محترم نگهبان تفسیر خود را نسبت‏به نظارت در اصل 99 به این صورت اعلام کرده است:
«نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرایى انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها مى‏شود.» بر این اساس نظارت در اصل 99 نظارتى است عام و مطلق که شامل همه مراحل انتخابات از ابتدا تا انتهاى آن مى‏شود و اختصاص به زمان برگزارى انتخابات ندارد بلکه از تعیین زمان برگزارى و ثبت نام نامزدها و تشخیص صلاحیت و رد و تایید آنها و نیز انجام راى‏گیرى و تشخیص صحت و عدم صحت آن و اعلام صحت و بطلان آن در برخى از حوزه‏هاى انتخابیه مى‏شود.
توضیح این که: نظارت استصوابى آن است که مجرى نمى‏تواند کارى را بدون نظر و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر کارى را بدون تنفیذ و صلاحدید ناظر انجام دهد صحیح و نافذ نیست.
در مقابل نظارت استطلاعى، آن است که ناظر تنها حق دارد از فعل مجرى اطلاع پیدا کند، اما حق دخالت در کار او را ندارد، بنابر این صحت و نفوذ کار مجرى به تایید و تصویب و اذن ناظر بستگى ندارد حداکثر این است که ناظر مى‏تواند تخلفات را اعلام و گزارش کند.
عبارت فقها از جمله عبارت تحریر الوسیله حضرت امام خمینى رحمه الله و عروة الوثقى سید محمد کاظم یزدى در تفسیر نظارت استطلاعى و استصوابى مطابق با همین معناست.
پرسشى که در اینجا مطرح مى‏شود این است که از جنبه حقوقى، تفسیر شوراى نگهبان در مورد اصل 99 چه مبنایى دارد؟ چرا اولا نظارت در اصل مزبور منحصر به خود انتخابات به معناى تایید و عدم تایید صحت انتخابات نباشد؟ ثانیا نظارت به معناى استصوابى باشد نه استطلاعى؟
پاسخ شوراى محترم نگهبان به پرسش اول این است که در اصل مزبور قیدى براى نظارت نیامده است. قهرا از عموم یا اطلاق نظارت استظهار مى‏شود که مراد قانونگذار، نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخى از مراحل به دلیل و قرینه نیازمند است که على الفرض مفقود است آیا ثبت نام کاندیداها و تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت آنها، مربوط به انتخابات نیست؟ آیا انتخابات منحصر است‏به روز انداختن راى در صندوق‏ها؟
از این گذشته نگاه به فلسفه و روح قانون مزبور نیز مى‏تواند ما را در فهم معنا و مراد آن یارى نماید. اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیرى از احتمال تخلف و اشتباه مجرى است، آیا احتمال تخلف و یا اشتباه مجرى مختص به روز انداختن راى در صندوق‏هاست؟ آیا این احتمال در کیفیت ثبت نام و نیز تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت نامزدها وجود ندارد؟ به طور یقین، این احتمال در مراحل مختلف وجود دارد.
قانونگذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت‏ساز بودن آن براى بقا و حفظ نظام وجود ناظر را در آن ضرورى دانسته است. طبعا این انگیزه و فلسفه ایجاب مى‏کند که نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال شود.
اما پاسخ به استصوابى بودن نظارت این است که اولا قیدى براى نظارت در قانون اساسى نیامده است، بالطبع نظارت تام و کامل قابل استظهار است که همان نظارت استصوابى است. ثانیا نظارت حقیقى همان نظارت استصوابى است; یعنى اصل در نظارت این است که ناظر حق اظهار نظر و نفى و اثبات و تایید و تکذیب را داشته باشد به تعبیر دیگر نظارت حقیقى این است که راى و سخن ناظر رسمیت و مقبولیت داشته باشد و مرجع و نهاد دیگرى بعد از اظهار راى و نظر ناظر نتواند به بررسى مجدد بپردازد و پذیرش راى ناظر بر همگان قطعى باشد.
به تعبیر دیگر، نظارت استطلاعى هر چند به تسامح نوعى از نظارت محسوب مى‏شود، اما حقیقتا نظارت نیست‏بلکه در حقیقت کار او همانند کار یک تماشاگر و یا گزارشگر است و محدوده حق و اختیار او این است که کیفیت انجام کار را (که به دست مجرى انجام مى‏گیرد) به خود مجرى و یا مقام مافوق آن و یا مرجع دیگرى گزارش کند اما خود از اظهار نظر و نفى و اثبات و تایید و رد خوددارى کند و اگر هم در این رابطه نظرى داد از اعتبار و نفوذ قانونى برخوردار نباشد.
نکته دیگرى که استصوابى بودن نظارت در اصل 99 را تایید مى‏کند این است که در اصل مزبور مرجعى که شوراى نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم کند مشخص نشده است و همین امر مى‏تواند حاکى از این باشد که مراد قانونگذار نظارت استصوابى بوده است، نظارتى که خود ناظر مرجع نهایى و تصمیم گیرنده است و راى و نظر او بعنوان راى و نظر نهایى محسوب مى‏شود. شاهد دیگرى که مى‏توان بر استطلاعى نبودن نظارت ارائه داد، اصول دیگر قانون اساسى است. در اصول متعددى در قانون اساسى بحث نظارت به میان آمده است. با کمى دقت روشن مى‏شود که منظور از نظارت در آن اصول، هرگز نظارت استطلاعى نیست. اینک ذکر چند نمونه از آن:
الف: در اصل 110 یکى از وظایف و اختیارات رهبرى، نظارت بر حسن اجراى سیاستهاى کلى نظام دانسته شده است. مى‏دانیم که نظارت در اینجا استطلاعى نیست‏بلکه در هر مورد که رهبرى صلاح بداند مى‏تواند دخالت نموده و از ادامه روند کار جلوگیرى کند. به همین خاطر مى‏تواند هیاتى را جهت‏بررسى و تحقیق و نهایتا جهت دخالت و امر و نهى مشخص نماید.
ب: در اصل 156 قانون اساسى یکى از وظایف قوه قضاییه، نظارت بر حسن اجراى قوانین دانسته شده است. معلوم است که نظارت در اینجا نیز صرفا استطلاعى نیست‏بلکه مى‏تواند در صورت مشاهده تخلف قانونى، برخورد و تعقیب لازم را انجام دهد و به همین خاطر در اصل 74 آمده است:
«بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت‏به حسن جریان امور و اجراى قوانین در دستگاههاى ادارى، سازمانى به نام «سازمان بازرسى کل کشور» زیر نظر قوه قضائیه تشکیل مى‏گردد.» و در اصل 134 قانون اساسى آمده است که رئیس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد. مى‏دانیم نظارت او بر کار وزیران استطلاعى نیست و مى‏تواند به هر صورت که صلاح دانست امر و نهى نماید و از انجام برخى سیاستها و تصمیمات در وزارتخانه‏ها جلوگیرى نماید. بدین سبب در ذیل همین اصل آمده است:
«رئیس جمهور در برابر مجلس مسؤول اقدامات هیات وزیران است.» نمونه‏هاى دیگر و توضیحات بیشتر در آینده خواهد آمد.
صرف نظر از قانون اساسى، قانون عادى مصوب مجلس نیز استصوابى بودن نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات را به سمیت‏شناخته است. نمایندگان مجلس در مورخ 4/5/74 اینگونه تصویب نمودند:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراى نگهبان مى‏باشد. این نظارت استصوابى، عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات، جارى است.» جالبتر از همه این است که در سال 1362 که براى اولین بار قانون انتخابات مجلس، در مجلس شوراى اسلامى تصویب شد، در ماده 3 این قانون به نظارت عام و فراگیر شوراى نگهبان تصریح شده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراى نگهبان است و این نظارت عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جارى است.» در اینجا هر چند کلمه استصواب نیامده است، اما لحن و سیاق به گونه‏اى است که چنین معنایى را افاده مى‏کند.
جالب این است که در کتب فقهى نیز آمده است مادامى که قرینه‏اى بر نظارت استطلاعى در کار نباشد، نظارت مطلق، حمل بر نظارت استصوابى مى‏شود و باید آثار نظارت استصوابى بر آن بار شود. در کتاب تحریرالوسیله حضرت امام خمینى رحمه الله آمده است:
واقف مى‏تواند بر کار متولى وقف، ناظر تعیین کند. اگر معلوم شود که مقصود واقف از نظارت این است که ناظر صرفا بر کار متولى اطلاع پیدا کند براى حصول اطمینان، متولى در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نیاز نیست، و صرفا اطلاع او لازم است و اگر روشن شود که مقصود واقف اعمال نظر و تصویب ناظر است، متولى نمى‏تواند بدون اذن و تصویب ناظر تصرفى انجام دهد. و اما اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چیست، لازم است که هر دو امر (اطلاع و اذن و تصویب ناظر) رعایت‏شود. (1)
سید محمدکاظم طباطبایى یزدى در کتاب عروة الوثقى مى‏گوید:
«یجوز للواقف ان یجعل ناظرا على المتولى و حینئذ فان ظهر من کلامه ان مراده من نظارته اطلاعه على اعمال المتولى و تصرفاته لایعتبر اذنه بل اللازم اطلاعه و ان ظهر ان مراده رایه و تصویبه لم‏یجز الا باذنه و تصویبه و ان شک فى مراده لزم الامران‏» . (2)
و سید عبدالاعلى سبزوارى در کتاب مهذب الاحکام و سید ابوالحسن اصفهانى در کتاب وسیلة‏النجاة همین معنا را تایید نمودند. (3)
پاسخ به پرسشها و اشکالات
جا دارد در اینجا به نقد و بررسى برخى از پرسشها و یا انتقاداتى که بر تفسیر شوراى نگهبان (نظارت عام و استصوابى) در مطبوعات و نشریات مطرح شده است‏بپردازیم، تا قوت و ضعف آنها بصورت محققانه و منصفانه روشن شود.
اول: هر چند در اصل 98 قانون اساسى، تفسیر قانون اساسى به عهده شوراى محترم نگهبان گذاشته شده است، اما مى‏دانیم نیاز به تفسیر در جایى است که قانون، داراى ابهام باشد، اما در اصل 99 ابهامى مشاهده نمى‏شود. چون روشن است که نظارت در اینجا همان نظارت استطلاعى است و گرنه دخالت قوه مقننه در قوه مجریه لازم مى‏آید.
پاسخ
اولا: اگر نظارت در اصل 99 ابهامى نداشت، پس این همه بحث و مشاجره بر سر آن چه مفهومى دارد؟ آیا اختلاف نظر صاحب نظران و نویسندگان در این مدت چند ساله نمى‏تواند بهترین شاهد بر وجود ابهام و نیاز به تفسیر باشد.
ثانیا: هرگونه دخالت قوه‏اى در قوه دیگر را نمى‏توان مردود شمرد. در صورتى که قانون اساسى مورد یا مواردى را که به حسب ظاهر دخالت محسوب مى‏شود تجویز نماید، طبعا این دخالت قانونى خواهد بود. آیا حق تحقیق و تفحص مجلس نسبت‏به همه امور کشورى از جمله امور مربوط به وزرا و وزارتخانه‏ها و نیز حق استیضاح مجلس نسبت‏به وزرا و رئیس جمهور، دخالت قوه مقننه در قوه مجریه نیست؟ این نوع دخالتها به حکم قانون اساسى رسمى و قانونى است. در زمینه مورد بحث نیز حق نظارت شوراى نگهبان بر کار وزارت کشور در انتخابات از همان مواردى است که به حکم قانون اساسى، پذیرفته شده و قانونى است.
دوم:
با توجه به این که بر اساس اصل 37 قانون اساسى اصل بر برائت است و نیز با توجه به اصالة الصحة، باید اصل را بر وجود شرایط لازم و صلاحیت و شایستگى قرار داد، مگر این که عدم صلاحیت و فقدان شرایط محرز شود. از این رو نظارت استصوابى به معناى بررسى و تحقیق جهت تشخیص و احراز صلاحیت، مخالف با اصل برائت و اصالة الصحة مى‏باشد.
پاسخ:
هر چند از جهت‏حقوقى و قضایى در تشخیص جرم و تخلف، اصل بر برائت است و تا زمانى که دلیل کافى و قانونى بر اثبات جرم اقامه نشود، نمى‏توان کسى را مجرم و متخلف شمرد، اما مساله تشخیص صلاحیت و شایستگى لازم جهت‏به عهده گرفتن برخى از مناصب و مقامات ربطى به این مساله ندارد.
در اینجا بحث از اثبات جرم و تخلف نیست‏بلکه بحث از وجود و عدم وجود صلاحیت لازم است. آیا مى‏توان با تکیه به اصل رائت‏حکم کرد که همه نامزدها باسوادند و یا سن قانونى را دارند و یا در انتخابات خبرگان گفت همه نامزدها مجتهدند و از قوه اجتهاد برخوردارند. فرض این است که قانون اساسى یا قانون عادى براى نامزدى برخى از مناصب (مانند ریاست جمهورى و خبرگان رهبرى و نمایندگى مجلس) وجود شرایط و اوصافى را لازم مى‏داند. آیا مى‏توان در این موارد با اصل برائت و اصالة الصحة، وجود شرایط و اوصاف لازم را احراز کرد؟ قانونگذار که به صراحت، وجود آن شرایط و اوصاف را در نامزدى برخى مناصب قید کرده، چه منظورى داشته است؟ آیا در همه موارد مشابه، به بهانه اصل برائت و اصالة الصحة مى‏توان خود را از رنج تحقیق و بررسى خلاص کرد؟ مثلا براى عضویت‏یک فرد در یک حزب و یا سازمان و یا استخدام یک شخص در یک اداره و یا انتخاب یک فرد به عنوان رئیس و یا معاون و یا ارتقاى یک فرد از یک سطح به سطح دیگر و... نمى‏توان بدون تحقیق و ارزیابى، صرفا با تمسک به اصل برائت و اصالة الصحة وجود شرایط و شایستگى و صلاحیت لازم را احراز کرد.
سوم:
هر چند بررسى و تحقیق در باب صلاحیتها و شایستگى‏ها امرى است عاقلانه و مقبول، اما آنچه که باید روى آن - در نهایت - در شوراى نگهبان راى‏گیرى به عمل آید عدم وجود شرایط است و نه وجود شرایط. به تعبیر دیگر احراز وجود شرایط در نامزد انتخابات شرط نیست‏بلکه احراز فقدان شرایط مانع و مضر است. بنابراین لازم نیست اکثریت اعضاى شورا به وجود شرایط در فرد راى مثبت دهند بلکه همین که اکثریت‏بر فقدان شرایط راى ندادند براى نامزدى کفایت مى‏کند. با این حساب رایهاى ممتنع به نفع نامزد انتخابات است نه به ضرر او.
پاسخ:
این اشکال هر چند خفیفتر و منصفانه‏تر از اشکال سابق است; زیرا اصل نظارت استصوابى و بررسى صلاحیت‏ها را پذیرفته است، اما در عین حال نمى‏تواند مورد قبول باشد. چون; اولا: به دلخواه یکى از دو شیوه مزبور را نمى‏توان انتخاب کرد. این که راى‏گیرى در شورا به چه گونه‏اى انجام پذیرد، بستگى به لحن و لسان قانون دارد. اگر در قانون اینگونه آمده باشد که داشتن سواد کافى و یا فلان سن و یا التزام به اسلام و نظام و ولایت فقیه و... شرط کاندیداتورى است، احراز وجود این شرایط لازم است; زیرا قانونگذار وجود این شرایط را لازم دانسته است. بنابراین راى‏گیرى باید روى وجود آنها صورت گیرد و بالطبع براى دادن راى مثبت، احراز این شرایط ضرورى است و دادن راى ممتنع به معناى عدم احراز وجود این شرایط است که به منزله راى منفى است.
اما اگر در قانون این گونه آمده باشد که نداشتن فلان سن و نداشتن سواد کافى و نداشتن التزام به اسلام و... مانع کاندیداتورى و مضر به صلاحیت است، باید روى فقدان آن شرایط راى‏گیرى صورت گیرد. بنابراین احراز وجود این شرایط ضرورت ندارد و مادامى که فقدان شرایط احراز نشد، نمى‏توان راى منفى داد. قهرا راى ممتنع به نفع نامزد انتخاباتى است نه به ضرر او. حال با توجه به این که آنچه در قانون آمده است‏به سبک نخست است، قهرا احراز وجود شرایط لازم است و نامزد مورد نظر باید راى مثبت اکثریت‏بر وجود شرایط را بدست آورد و راى ممتنع به ضرر او خواهد بود.
البته نسبت‏به برخى از شرایط عدمى; مانند نداشتن سوء پیشینه و یا محکومیت قضایى و...، نبود مدرک کافى براى اثبات سوء پیشینه و یا محکومیت کفایت مى‏کند.
ثانیا: آیا مى‏توان در همه موارد همین گونه عمل کرد؟ آیا براى استخدام یک فرد در یک اداره و یا ارتقاى او از سطحى به سطح دیگر و یا گزینش یک شخص براى وزارت و ریاست که عقلا و قانونا مدارج و یا شرایطى لازم است، عرف و عقلا چگونه عمل مى‏کنند؟ به طور یقین در اینگونه موارد احراز صلاحیت و وجود شرایط را لازم مى‏دانند. مادامى که صلاحیت‏یک فرد براى ریاست احراز نشد او را به ریاست منصوب نمى‏کنند.
چهارم:
شوراى نگهبان نمى‏تواند با تکیه بر نظارت استصوابى در رد صلاحیت‏ها به راى و نظر خویش عمل کند بلکه ضرورتا راى و نظر او باید مستند به مراجع ذیربط; مانند محاکم صالحه باشد. بنابراین بدون استناد به محکومیت در دادگاه صالح نمى‏توان کسى را مردود اعلام کرد.
پاسخ:
در پاسخ به این اشکال مى‏توان گفت که اولا: همانگونه که در سابق بیان شد آنچه که بر حسب شرع و قانون در واگذارى مناصب و مقامات، لازم است وجود شرایط و اوصاف لازم و احراز شایستگى و صلاحیت است، طبیعى است که از راه دادگاههاى صالح نمى‏توان این امر را احراز کرد؟ مثلا آیا با مراجعه به دادگاه صالح و عدم محکومیت فرد، مى‏توان وجود التزام عملى به نظام و اسلام و ولایت فقیه را احراز کرد، این سخن همانند این است که بگوییم براى تشخیص صلاحیت‏یک فرد براى مدیریت و ریاست، باید به محاکم قضایى مراجعه کرد و یا در امر نکاح براى تشخیص شایستگى شخص مانند داشتن اخلاق نیک و پاى‏بندى به احکام و وظایف شرعى به دادگاه صالح مراجعه کنیم.
ثانیا: آیا هر شخص غیر معتقد و غیر ملتزم به اسلام و دیانت و ولایت فقیه، در دادگاههاى صالح داراى پرونده و عدم سابقه محکومیت است؟ آیا مى‏توان فقدان پرونده و عدم سابقه محکومیت فرد را دلیل بر التزام به اسلام و نظام... دانست؟ آیا هر کس که به وظایف دینى و عبادى خویش; مانند نماز و روزه و یاخمس و زکات و حج اهمیت چندانى نمى‏دهد، الزاما در محاکم قضایى پرونده دارد؟ آیا هر کس که قانون اساسى و یا نظام جمهورى اسلامى و یا ولایت فقیه را قبول ندارد در دادگاه صالح پرونده محکومیت دارد؟ !
ثالثا: بر اساس اصل 99 قانون اساسى شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد و از جهت‏حقوقى و فقهى، جعل نظارت براى ناظر به معناى این است که راى و نظر او نافذ و معتبر است، و او مى‏تواند بر اساس تشخیص خود به تایید و رد بپردازد و نیازى نیست که راى و نظر خود را به حکم و راى دیگرى مستند سازد.
علاوه بر این که در این صورت لازم بود که در قانون قید مزبور (استناد راى خود به نظر محاکم قضایى) به صراحت عنوان شود اطلاق و عدم ذکر قید، نشانه این است که استناد به نظر محاکم قضایى لزومى ندارد.
پنجم:
نظارت استصوابى با اصل جمهوریت نظام منافات دارد. ملت ایران در رفراندوم فروردین 1358 اراده کرده‏اند که نظامشان مبتنى بر آراى مردم باشد و حال آن که نظارت استصوابى به این معناست که عده‏اى خود را قیم مردم مى‏دانند و براى مردم و به جاى مردم تصمیم‏گیرى مى‏کنند و به رد و تایید نامزدها اقدام مى‏کنند. گاهى به این صورت گفته مى‏شود:
اگر بناست نظارتى باشد باید از متن جامعه و با راى مردم باشد.
پاسخ:
اولا: همانگونه که ملت ایران در رفراندوم 58 به جمهوریت نظام راى داده است‏به اسلامیت نظام هم راى داده و در همه پرسى قانون اساسى نیز به قانون اساسى‏اى راى داده است که در اصل چهارم آن آمده است جمهورى اسلامى بر اساس و محور ولایت امر و امامت امت است و در اصل 99 آن آمده است که شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات را به عهده دارد. بنابراین نباید به گونه‏اى سخن بگوییم که مشمول آیه «نؤمن ببعض و نکفر ببعض‏» شویم.
علاوه بر این مگر جمهوریت در همه جاى دنیا به یک صورت است؟ انواع مختلف نظام جمهورى در جهان مشاهده مى‏شود. حتى در کشورهاى غربى نیز جمهوریت‏به یک شکل و صورت نیست. ما باید شکل جمهوریت‏یک نظام را از قانون اساسى آن بدست آوریم. ممکن است مجموعه اصول قانون اساسى یک کشور شکلى از جمهوریت را ارائه دهد که با اشکال مختلف آن در دنیا متفاوت باشد.
ثانیا: آیا جمهوریت اقتضا مى‏کند که همه مناصب و مقامات و نیز همه کارها و اقدامات بوسیله راى مستقیم مردم صورت گیرد؟ اگر چنین است‏باید براى تعیین و زراء و استانداران و معاونان و مدیران کل و فرمانداران و بخشداران و... و نیز براى تصویب هر قانونى و براى انجام هر کارى به راى مستقیم مردم مراجعه شود، که یقینا نه تنها در هیچ کجاى دنیا مرسوم نیست‏بلکه امر معقول و مقدورى نیست.
ششم:
نظارت استصوابى در حقیقت‏به انتخاب دو مرحله‏اى بازگشت دارد. بدین گونه که در یک مرحله شوراى نگهبان با برداشتى خاص، افراد را انتخاب نموده و در مرحله بعد، مردم از طبقات مختلف ناچار باشند از بین انتخاب شدگان آنان، کسانى را انتخاب نمایند و این امر بر خلاف ظاهر اصل 99 مى‏باشد. علاوه بر این که با جمهوریت نظام هم ناسازگار مى‏باشد. (4)
پاسخ:
اولا: تعیین صلاحیت افراد جهت نامزدى در انتخابات و واگذار کردن انتخاب آنها به مردم، غیر از انتخاب و گزینش آنها است. آنچه که در مرحله اول انجام مى‏شود، صرفا تعیین صلاحیت و تشخیص انطباق و عدم انطباق شرایط و اوصاف مندرج در قانون بر متقاضیان به ورود در انتخابات است. همانگونه که در سابق گذشت، اگر چنین کارى انجام نگیرد، ذکر اوصاف و شروط خاص براى صلاحیت کاندیداتورى در قانون، لغو و عبث‏خواهد بود.
ثانیا: اگر تعیین صلاحیت افراد به معناى دو مرحله‏اى شدن انتخابات است، چه فرقى مى‏کند که این کار بوسیله شوراى نگهبان انجام گیرد و یا وزارت کشور؟ لازمه این کلام این است که حتى وزارت کشور هم نتواند به تشخیص صلاحیت‏ها اقدام کند و حال آن که علاوه بر این که این سخن، غیر معقول است، با سخن همین معترض و مستشکل منافات دارد; زیرا در چند جمله بعد با کمال تعجب به صراحت مى‏گوید:
«درست است که متصدیان انتخابات از طرف وزارت کشور نیز اوضاع فعلى و سوابق کاندیداها را کاملا بررسى مى‏نمایند و با مهر رد بر چهره برخى از آنان مى‏زنند و این خود عمل استصوابى و یک مرحله از انتخاب است پیش از انتخاب عمومى و همگانى، ولى باید توجه نمود که این عمل در راستاى انجام وظیفه وزارت کشور براى احراز شرایط قانونى در انتخاب شوندگان مى‏باشد..» . (5)
این تناقض آشکار را چگونه مى‏توان توجیه کرد؟ از یک طرف مى‏گوید نظارت استصوابى به معناى دو مرحله‏اى کردن انتخابات است که بر خلاف جمهوریت نظام است و از طرف دیگر به صراحت مى‏گوید وزارت کشور مى‏تواند به تایید و رد صلاحیت‏ها بپردازد و با عمل استصوابى خود انتخابات را دو مرحله‏اى کند.
هفتم:
نظارت استصوابى و بررسى صلاحیت‏ها مانعى براى توسعه سیاسى و مشارکت آحاد مردم است; زیرا اولا: مردم به دلیل این که واهمه نگرانى رد صلاحیت را دارند از کاندیدا شدن مى‏پرهیزند، ثانیا: به دلیل این که نظارت استصوابى مانع تنوع و تکثر در بین کاندیداهاست، بخشى از جامعه انگیزه‏اى براى حضور در انتخابات را ندارند، چون کاندیداى مورد نظر خود را بین کاندیداها نمى‏بینند.
پاسخ:
اولا: اگر به بهانه توسعه سیاسى و مشارکت مردمى بررسى صلاحیتها انجام نگیرد، وضع قانون در مورد شرایط انتخاب شوندگان و ذکر اوصاف و شرایط خاص براى نامزدها چه معنایى دارد؟ آیا چنین کارى لغو و بیهوده نیست؟ آیا نفس همین قانون مانعى براى توسعه سیاسى به شمار نمى‏آید؟
مى‏دانیم اصل وجود قانون در جامعه، محدودیت‏هاى را به همراه دارد و هر جا محدودیتى در کار است، با منافع و مطامع عده‏اى سازگارى ندارد و قهرا مانعى براى مشارکت همان عده خواهد بود.
حال چه باید کرد؟ آیا مى‏توان تحت عنوان توسعه سیاسى و مشارکت مردمى از اصل قانون صرف نظر کرد؟ !
ثانیا: اگر تعیین صلاحیت‏ها و رد برخى از کاندیداها مانع توسعه سیاسى است، تا کجا باید به آن ملتزم بود؟ آیا به همین انگیزه مى‏توان از ورود هر کس با هر سابقه و روحیه‏اى به صحنه انتخابات استقبال کرد؟ خلاصه حد و مرز این تساهل و تسامح تا کجاست؟ هر مرزى را در نظر بگیرید، با مبناى کسانى که خواهان توسعه سیاسى به نحو مطلق هستند، سازگارى ندارد.
ثالثا: آیا سر باز زدن از بررسى و تعیین صلاحیت‏ها و رد برخى از کاندیداهاى نالایق، خود مانع بزرگى در راه توسعه سیاسى و مشارکت مردمى نیست؟ آیا با این نوع تساهل و تسامح بى‏ضابطه و غیر قانونى، راه براى ورود افراد نااهل و نالایق باز نکرده‏ایم؟ و در نتیجه مردم با مشاهده افراد نالایق، انگیزه شرکت در انتخابات را از دست‏بدهند.
آیا با ورود افراد نالایق و ناشایسته زمینه استبداد و کنار نهادن مردم را فراهم نکرده‏ایم؟ !
هشتم:
نظارت استصوابى شوراى نگهبان باعث وهن و تضعیف جایگاه و منزلت‏شوراى نگهبان است. آنچه قداست‏شوراى نگهبان را حفظ مى‏کند، بودن آن در سطح اشراف پدرانه و رسیدگى به شکایت و تخلفات مجریان و جلوگیرى از تضییع حقوق مى‏باشد نه دخالت مستقیم. (6)
پاسخ:
اولا: اعتبار شوراى نگهبان در گرو عمل به قانون است، چنان که اعتبار هر نهاد و ارگانى به همین است. نمى‏توان به بهانه حفظ موقعیت و شان، از نهادى خواست که به وظیفه قانونى خود عمل نکند.
ثانیا: اگر دخالت و نظارت شوراى نگهبان و رد صلاحیت‏برخى کاندیداها، منافى با شان و اعتبار آن است، قهرا رد برخى از مصوبات مجلس شوراى اسلامى به دلیل مغایرت با شرع و یا قانون نیز منافى با شان و اعتبار شوراى نگهبان است; زیرا ممکن است گفته شود با توجه به این که مجلس یکى از قواى سه گانه کشور است و نمایندگان آن نماینده و منتخب مستقیم مردمند، بهتر ست‏شوراى نگهبان براى حفظ موقعیت‏خویش، مصوبات آنها را رد نکند. علاوه بر این ممکن است کسى دخالت‏شوراى نگهبان حتى در حد بررسى شکایات و نیز رد برخى از نظرات وزارت کشور را نیز منافى با شان آن ببیند.
از این گذشته آیا دخالت رهبرى و ولى فقیه در امور مختلف از جمله عزل و نصب‏ها منافى با شان و جایگاه اوست؟ آیا مى‏توان به این بهانه، رهبرى را از دخالت در امور و نیز عزل و نصب‏ها بر حذر داشت؟
نهم:
شوراى نگهبان باید برحسب سیره عقلاى جهان بنا را بر اصالة‏الصحة نسبت‏به عمل غیر; یعنى متصدیان وزارت کشور قرار دهد، مگر در جایى که بر حسب شکایت‏خلاف آن ثابت‏شود. (7)
پاسخ:
وظیفه شوراى نگهبان بر حسب قانون نظارت بر انتخابات است. ناظر موظف است تمام کارهاى مجرى را زیر نظر بگیرد و حتى از امور ریز و مخفى نیز مطلع شود تا این که در صورت تخلف، جهت احقاق حقوق مردم، اقدام لازم را بنماید. چه بسیار مواردى که کاندیداها اطلاعات کافى ندارند و قهرا نمى‏توانند از وجود تخلف آگاهى پیدا کنند.
خلاصه این که ناظر نمى‏تواند با اعتماد و اتکا به اصالة الصحة در کار مجریان و متصدیان، خود را از رنج و بررسى و تحقیق و تفحص رها کند و براى بررسى و تحقیق به انتظار شکایت‏شاکى بنشیند. وظیفه شورا به عنوان ناظر با وظیفه عموم متفاوت است.
اگر کسى که مسؤولیت نظارت بر عهده او نهاده شده است‏با اصالة الصحة خود را از رنج تحقیق و تفحص معاف دارد دیگر نباید گروههایى به عنوان هیات نظارت در سراسر کشور تعیین شوند، چون تعیین این هیاتها جهت نظارت و بررسى کارها بر خلاف اصالة الصحة است. این سخن مانند این است که بگوییم رهبر که مسؤولیت نظارت بر حسن اجراى سیاست‏هاى کلى نظام را بر عهده دارد نباید گروهایى را به عنوان هیات تحقیق و بررسى برخى از کارها تشکیل دهد و یا مهمتر از همه اینها به منزله این است که بگوییم قوه قضائیه که بر اساس اصل 156 قانون اساسى، مسؤولیت نظارت بر حسن اجراى قوانین را بر عهده دارد، نمى‏تواند سازمانى به نام «سازمان بازرسى کلى کشور» تشکیل دهد.
دهم:
شوراى نگهبان به عنوان ناظر بر انتخابات تنها این حق را دارد که از کسانى که در هیاتهاى اجرایى وزرات کشور رد لاحیت‏شده‏اند حمایت کند و در صورت تشخیص صلاحیت آنهارا تایید نماید، اما این حق را ندارد کسانى را که وزارت کشور تایید صلاحیت نموده است، رد صلاحیت نماید.
پاسخ:
این سخن ادعایى بیش نیست; زیرا هیچ دلیلى بر آن ارائه نشده است. چه فرق است‏بین تایید صلاحیت رد شده‏ها و بین رد صلاحیت تایید شده‏ها. اگر بر اساس اصل 99 قانون اساسى نظارت بر انتخاب به عهده شوراى نگهبان نهاده شده است و بر اساس همین اصل مى‏تواند بر خلاف راى و نظر وزارت کشور در مورد رد صلاحیت‏شده‏ها اقدام کند، قهرا بر اساس همین اصل مى‏تواند در مورد تایید شده‏ها نیز وارد عمل شود.
اصل نظارت ایجاب مى‏کند که ناظر هر جا تخطى و تخلفى از قوانین و مقررات مشاهده کرد برخورد نماید چه این که تخلف در مورد رد صلاحیت‏باشد و چه در مورد تایید صلاحیت.
یازدهم:
اگر نظارت مطلق در اصل 99 قانون اساسى به نظارت استصوابى تفسیر شود، باید واژه نظارت در اصول دیگر قانون اساسى نیز به همین معنا تفسیر شود و حال آن که چنین نیست; مثلا میدانیم خبرگان رهبرى برکار رهبرى نظارت دارند اما نظارت آنها استصوابى نیست و یا نظارت نمایندگان سه قوه بر صدا و سیما نظارت استصوابى نیست.
پاسخ:
اولا: تفسیر نظارت در اصل 99، به نظارت استصوابى، بدین معنا نیست که در همه جا نظارت، استصوابى است و چیزى به نام نظارت استطلاعى در کار نیست. ممکن است در جایى منظور قانونگذار از نظارت، استصوابى باشد و در جایى دیگر استطلاعى باشد. این که در کجا به معناى استصوابى است و در کجا به معناى استطلاعى است‏به نظر و راى مفسر بستگى دارد.
ثانیا: تا آنجایى که نگارنده بررسى کرده است، درنوع مواردى که در اصول قانون اساسى بحث نظارت به میان آمده است، نظارت استطلاعى منظور نشده است و اگر هم در موردى استطلاعى اراده شده باشد همراه با قرینه است.
مثلا در اصل 110 یکى از وظایف و اختیارات رهبرى، نظارت بر حسن اجراى سیاستهاى کلى نظام دانسته شده است. مى‏دانیم که نظارت در اینجا استطلاعى نیست‏بلکه در هر مورد که رهبر صلاح دانست مى‏تواند دخالت کند و از ادامه روند کار جلوگیرى نماید.
و یا در اصل 156 یکى از وظایف قوه قضائیه، نظارت بر حسن اجراى قوانین دانسته شده است. معلوم است که نظارت در اینجا نیز صرفا استطلاعى نیست.
یا در اصل 134 آمده است که رئیس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد. باز مى‏دانیم که نظارت او بر کار وزیران استطلاعى نیست چنان که توضیح آن گذشت.
و یا در اصل 100 آمده است که برنامه‏هاى اجتماعى، اقتصادى، ، عمرانى، بهداشتى و... هر روستا، بخش، شهرستان یا استان، با نظارت شورایى بنام شوراى ده، بخش، شهر، شهرستان، یا استان صورت مى‏گیرد. پیداست که نظارت بر اینجا نیز صرفا نظارت استطلاعى نیست.
اما در مورد نظارت خبرگان رهبرى بر کار رهبرى، باید گفت در قانون اساسى چیزى به نام نظارت خبرگان بر کار رهبرى نیامده است تا بحث از نظارت استطلاعى یا استصوابى به میان آید.
در اصل 111 قانون اساسى آمده است:
هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونى خود ناتوان شود یا فاقد یکى از شرایط در اصول پنجم و یکصد و نهم گردد یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضى از شرایط بوده است، از مقام خود بر کنار خواهد شد. تشخیص این امر بر عهده خبرگان مذکور در اصل یکصد و هشتم مى‏باشد.
بر اساس این اصل خبرگان بر کار رهبرى نظارت ندارند، بلکه وظیفه شان این است که فقدان و یا وجدان شرایط و صفات را در رهبرى زیر نظر بگیرند. به تعبیردیگر کار آنها نظارت بر بود و نبود صفات و شرایط رهبرى است نه نظارت بر کارهاى رهبرى.
دوازدهم:
این که گفته‏اند اگر نظارت استصوابى نباشد، نظارت بى‏فایده است صحیح نیست; زیرا شوراى نگهبان بر اساس نظارت استطلاعى مى‏تواند از جریان انتخابات مطلع شود و هر جا تخلفى مشاهده کرد به وزارت کشور گزارش کند و اگر ترتیب اثر نداد به رئیس جمهور گزارش کند و اگر هم ترتیب اثر نداد به مجلس گزارش کند و مجلس با توجه به اختیاراتى که دارد هنگام بررسى اعتبار نامه نماینده‏ها و یا سؤال و استیضاح از وزیر اقدام لازم را انجام دهد. (8)
پاسخ:
آیا با این نوع نظارت کش‏دار و طولانى و فرسایشى مى‏توان انتظار داشت که ناظر کار مثبتى انجام دهد؟ این چه ناظرى است که باید راه قوه مجریه تا مقننه (و در نهایت قوه قضائیه) را طى کند تا بلکه بتواند نظارت صحیح خویش را اعمال کند. با سپرى شدن زمانى چنین طولانى و درگیر شدن آراى ناظران در پیچ و خم کارهاى ادارى در مسیر عبور از سه قوه، چه تضمینى بر سلامت نظارت وجود خواهد داشت؟
به نظر میرسد در خوشبینانه‏ترین حالت، راه حل ایده‏آل پیشنهادى آقایان مصداق بارز «نوشدارو بعد از مرگ سهراب‏» خواهد بود!
سیزدهم:
آیا نظارت استصوابى در قوانین کشورهاى دیگر وجود دارد؟ اگر نه، چگونه ما مى‏توانیم آن را بپذیریم؟
پاسخ:
اولا: فرض را بر این مى‏گیریم که چنین چیزى در کشورهاى دیگر وجود ندارد، آیا معنایش این است که پس نظام جمهورى اسلامى ایران هم نمى‏تواند چنین چیزى را به رسمیت‏بشناسد؟ آیا همه اصولى که در قانون اساسى ما وجود دارد در قوانین کشورهاى دیگر وجود دارد؟ آیا اصول مربوط به ولایت فقیه و اختیارات آن و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام و یا اصول مربوط به اسلامیت نظام و یا قضاى اسلامى در قوانین کشورهاى دیگر وجود دارد؟ یقینا هر نظامى مى‏تواند ویژگى‏هاى مخصوص به خودش را داشته باشد. در قوانین هر کشورى ممکن است امورى وجود داشته باشد که در قوانین کشورهاى دیگر موجود نباشد.
ثانیا: هر چند در کشورهاى دیگر نهادى به نام شوراى نگهبان با ویژگیهاى قانون اساسى ما وجود ندارد، اما مراکز و نهادهایى که تقریبا نقش شوراى نگهبان را به عهده داشته باشند وجود دارند. در خاتمه جا دارد به این نکته اشاره شود که شوراى نگهبان در زمان حضرت امام خمینى رحمه الله انتخابات در برخى از حوزه‏هاى انتخابیه را باطل اعلام کرد و نه تنها این عمل مورد اعتراض حضرت امام واقع نشد بلکه شدیدا مورد تایید ایشان هم واقع شد.
بهترین نمونه حمایت امام از شوراى نگهبان را مى‏توان در پیام معظم له درتاریخ 25/2/63 (پس از جوسازى شدید علیه شوراى نگهبان و عملکرد آن در ابطال چند حوزه انتخابیه) مشاهده نمود. بى‏شک این پیام مى‏تواند بهترین دلیل بر تایید حضرت امام رحمه الله نسبت‏به نظارت استصوابى باشد; زیرا جز با نظارت استصوابى نمى‏توان انتخابات را در برخى از حوزه‏ها ابطال کرد. البته ناگفته نماند که حضرت امام رحمه الله نصایح پدرانه دیگرى نیز به خود شوراى نگهبان در پیامهاى خود اظهار فرموده‏اند که ارتباطى با اصل بحث نظارت استصوابى ندارد.
دراینجا متن پیام امام رحمه الله به عنوان حسن ختام آورده مى‏شود:
بسم الله الرحمن الرحیم
چنانچه مشاهده مى‏شود پس از انتخابات مرحله اول از دوره دوم مجلس شوراى اسلامى، افرادى که نظریه شوراى محترم نگهبان در ابطال یا تایید بعضى حوزه‏ها موافق میلشان نبوده است، دست‏به شایعه افکنى زده و اعضاى محترم شوراى نگهبان ایدهم الله تعالى را که حافظ مصالح اسلام و مسلمین هستند، تضعیف و یا خداى نکرده توهین مى‏نمایند و به پخش اعلامیه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زده‏اند، غافل از آن که پیامد چنین اعمال و جوسازى‏ها آن هم در دوره دوم مجلس و نگذشتن سالى چند از انقلاب چه خواهد بود. امید است چنین اعمال، بى توجه به نتایج ناروا و اسف‏بار آن باشد.
معلوم نیست در صدر مشروطیت در دوره اول با فقهاى ناظر به قوانین، این نحو عمل شده باشد. در آن زمان به تدریج فقها را از مجلس بیرون راندند و به سر این ملت آن آوردند که دیدیم.
من به این آقایان هشدار مى‏دهم که تضعیف و توهین به فقهاى شوراى نگهبان امرى خطرناک براى کشور و اسلام است. همیشه انحرافات به تدریج در یک رژیم وارد مى‏شود و در آخر، رژیمى را ساقط مى‏نماید. لازم است همه به طور اکید به مصالح اسلام و مسلمین توجه کنیم و به قوانین، هر چند مخالف نظر و سلیقه شخصى‏مان باشد احترام بگذاریم و به این جمهورى نوپا که مورد هجوم قدرتها و ابرقدرتهاست وفادار باشیم.
در خاتمه باید بگویم که حضرت آقایان فقهاى شوراى نگهبان را با آشنایى و شناخت تعیین کردم و احترام به آنان و حفظ مقامشان را لازم مى‏دانم و امید آن دارم که این نحو امور تکرار نشود و به شوراى نگهبان تذکر مى‏دهم که در کار خود استوار باشید و با قاطعیت و دقت، عمل فرمایید و به خداى متعال اتکال کنید. از خداوند تعالى عنایت و رحمت‏براى ملت عزیز را خواستارم.
روح الله الموسوى الخمینى (9)
پى‏نوشت‏ها:
1) تحریرالوسیله، ج 2، کتاب الوقف مساله 86، ص 229.
2) عروة الوثقى، ج‏3، کتاب الوقف، مساله 11 از فصل سادس.
3) مهذب الاحکام، ج 22، ص 114; وسیلة النجاة کتاب الوقف.
4) نامه حسینعلى منتظرى در رد نظارت استصوابى.
5) همان.
6) همان.
7) همان.
8) روزنامه سلام، 4/3/78، ستون پاسخ ویژه.
9) صحیفه نور، جلد 17، ص 269.