تحلیل ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور

مقدمه:

یکی از وظایف مقرر در قانون دیوان محاسبات کشور، اعلام جرم به مراجع قضائی از طریق دادستان دیوان محاسبات میباشد که تبصره 2 ماده 23 و ماده 25 قانون مزبور مقرر داشته چنانچه هیاتهای مستشاری وقوع جرمی را احراز نمایند یا اینکه هر گاه دیوان محاسبات ضمن انجام وظایف خود به یکی از جرائم عمومی برخورد نماید مکلف است موضوع را از طریق دادستان برای تعقیب به مراجع قضائی اعلام نماید. در بررسی مواد مزبور لازم است مشخص گردد: اولاً) جرائم عمومی چیست و دیوان محاسبات مکلف به اعلام چه جرائمی به مرجع قضائی است؟ ثانیاً) اعلام جرم چیست؟ و برای جلوگیری از استنکاف مأمورین رسمی از اعلام جرم به مراجع قضائی چه تضمینی یا تضمیناتی در قانون پیش‌بینی شده است. برای پاسخ به سؤالات مطروحه، موضوع در دو فصل مورد بررسی قرار میگیرد.

 فصل اول: جرائم عمومی مورد نظر مقنن در ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور، برای روشن شدن امر لازم است تعریف اجمالی از جرم، جرائم عمومی ارائه و سپس به جرائمی که دیوان محاسبات در انجام وظایف خویش نوعاً برخورد می‌کند پرداخته شود. فصل دوم: اعلام جرم و ضمانت اجرای تکلیف مقرر در ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور که برای تبیین آن لازم است تعریفی از اعلام جرم و فرق آن با شکایت و گزارش ضابطان دادگستری و بالاخره ضمانت اجرای تکلیف مأمورین رسمی و دیوان محاسبات کشور در اعلام جرم به مراجع قضائی مورد بررسی و مداقه قرار گیرد.

مبـحث اول

جرم چیست؟

جرم در لغت به معنای گناه و عصیان میباشد و از نظر جرم شناسی نیز جرم به کلیه اعمال ضد اجتماعی یا تنشهائی که جامعه را دستخوش آسیب می‌کند خواه علت آن روانی باشد یا اجتماعی و یا ژنتیکی که حالت چنین فردی را جرم شناسان تحت عنوان حالت خطرناک توصیف می‌کنند اطلاق میشود.

حقوقدانان نیز تعاریف متعددی از جرم ارائه داده‌اند و« اکثر آنها معتقدند جرم فعل یا ترک فعلی است که از نظر خارجی به نظم، صلح و آرامش لطمه وارد می‌کند و قانون بدین دلیل با مجازات یا اقدامات تامینی و ترتیبی برای آن ضمانت اجرایی فراهم می‌کند»*1فقهای اسلامی نیز در کنفرانس اجرای حقوق کیفر اسلامی و اثر آن در مبارزه با جرائم جرم را چنین تعریف کرده‌اند «مخالفت با اوامر و نواهی کتاب و سنت یا ارتکاب عملی که به تباهی فرد یا جامعه بیانجامد ولی آنچه منظور نگارنده است تعریف قانونی جرم است که در ماده 2 قانون مجازات اسلامی مصوب 1370 چنین تعریف شده است: «هر فعل یا ترک فعلی که در قانون برای آن مجازات تعیین شده باشد جرم محسوب میشود» هر چند این تعریف نیز جامع نیست زیرا بعضی از اعمال مثبت ناشی از رفتارهای منفی آشکار میشود که در اصطلاح حقوق جزا به آنها فعل ناشی از ترک فعل می‌گویند و بعضی وقتها نیز داشتن و نگهداری کردن یا ایجاد حالت در فرد میتواند از مصادیق عناوین مجرمانه تلقی گردد. بهرحال آنچه مشخصه بارز جرم از رفتارهای با نابهنجار دیگر محسوب میشود تعیین مجازات در قانون برای جرم و عدم تضمین آن برای رفتارهای ضد اجتماعی دیگر است.

مبحث دوم:

جرائم عمومی به چه جرائمی اطلاق میشود؟‌

قانونگذار در هیچ جا جرائم را به خصوصی و عمومی تقسیم بندی نکرده است تا متناسب با آن تعریفی ارائه گردد بدین جهت منظور مقنن در ماده 25 قانون دیوان محاسبات مشخص و روشن نمیباشد. آنچه مسلم است هیچ جرمی بدون جنبه عمومی وجود ندارد ولی بعضی از جرائم صرفنظر از وجود جنبه یا حیثیت عمومی واجد جنبه و حیثیت خصوصی نیز بوده و اگر غلبه با حیثیت خصوصی آنها باشد جرم خصوصی محسوب که با ادعای شاکی یا مدعی خصوصی قابل رسیدگی بوده و با گذشت آنها منتفی و موقوف میگردد.

ماده 2 قانون آئین‌دادرسی کیفری مصوب 1290 و اصلاحات بعدی آن مقرر میدارد:

«محکومیت به جزا ناشی از جرم است و جرم میتواند دو حیثت داشته باشد.

اول ـ حیثیت عمومی، از جهتی که مخل نظم و حقوق عمومی است.

دوم ـ حیثیت خصوصی، از آن جهت که راجع به تضرر شخص یا اشخاص یا هیات معین است.

علیهذا جرمی که دارای دو حیثیت است موجب دو ادعا میشود ادعای عمومی برای حفظ حقوق عمومی و ادعای خصوصی، برای مطالبه ضرر و زیان شخصی. ماده 2 قانون آئین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب نیز مقرر داشته است «کلیه جرائم دارای جنبه الهی است و بشرح ذیل تقسیم میگردد:

اول جرائمی که مجازات آن در شرع معین شده است مانند حدود و تعزیرات شرعی. دوم جرائمی که تعدی به حقوق جامعه و یا مخل نظم همگانی است. سوم جرائمی که تعدی به حقوق شخص یا اشخاص معین حقیقی و یا حقوقی است بدین جهت جرمی که دارای دو جنبه باشد میتواند موجب دو   ادعا گردد.

الف) ادعای عمومی برای حفظ حدود الهی و حقوق و نظم عمومی

ب ) ادعای خصوصی برای مطالبه حق از قبیل قصاص یا قذف و ضرر و زیان اشخاص حقیقی و یا حقوقی.

ماده 4 همان قانون نیز جرائم را از جهت اقامه و تعقیب به سه دسته تقسیم کرده است.

1- جرائمی که تعقیب آنها به عهده رئیس حوزه قضائی است چه شاکی خصوصی شکایت کرده باشد یا نکرده باشد. که این وظیفه در قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب 15/4/73 بر عهده دادسرای عمومی و انقلاب محول شده است.

2-جرائمی که با شکایت شاکی تعقیب میشود و با گذشت وی موقوف نخواهد شد.

3- جرائمی که با شکایت شاکی تعقیب و با گذشت وی موقوف خواهد شد.

بنابراین میتوان گفت جرائم عمومی به جرائمی اطلاق میشود که فقط دارای حیثیت عمومی بوده یا جنبه عمومی در آنها بر جنبه خصوصی غلبه و رجحان دارد و شکایت یا رضایت و گذشت شاکی و مدعی خصوصی در تعقیب و رسیدگی آنها تأثیری ندارد و به طور کلی اصل بر عمومی بودن جرائم است مگر اینکه قانونگذار تصریح به ارجحیت جنبه خصوصی جرائم کرده باشد و ماده 727 قانون مجازات اسلامی به ذکر جرائم قابل گذشت یا جرائمی که جنبه خصوصی آنها غلبه دارد پرداخته است.

مبحث سوم:‌

دیوان محاسبات در رسیدگیهای خود ممکن است به چه جرائمی برخورد نماید ؟

وظایف دیوان محاسبات کشور در قانون دیوان محاسبات بخصوص مواد 2 الی 7 تصریح شده است که عمدتاً عبارت از حسابرسی،بررسی، رسیدگی نسبت به کلیه حسابهای درآمد، هزینه‌ها دریافتی‌ها و پرداختیها، صورتها و عملیات مالی، موجودی حساب اموال و دارائیها، اطمینان از حصول و ارسال صحیح و بموقع درآمدها و انجام هزینه‌ها، اطمینان از برقراری روشها و دستورالعملهای مناسب مالی و کاربرد مؤثر آنها در جهت نیل به اهداف دستگاههای مورد رسیدگی، رسیدگی به حساب کسری ابوابجمعی و تخلفات مالی و اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع کنترل کننده داخلی یا عدم کفایت آنها به منظور حفظ حقوق بیت‌المال می‌باشد.

بنابراین جرائم عمومی منظور مقنن لازم است ارتباط متناسب با وظایف مزبور داشته باشد تا اینکه مامورین دیوان محاسبات در انجام وظایف قانونی خود به آن جرائم برخورد نمایند. پس جرائم عمومی منظور ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور اصولاً جرائم تعدیات مأمورین دولتی نسبت به دولت است که در مواد 598 الی 606 قانون مجازات اسلامی و سایر قوانین تصریح شده است که عمدة این جرائم عبارتند از:

1- جرم تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال دولتی و جرائم در حکم آن: با توجه به مفاد ماده 598 قانون مجازات اسلامی تصرف غیر قانونی عبارت از استفاده و مصرف غیر مجاز اموال و وجوه دولتی یا عمومی توسط کارمندان و مأموران موظف دولت و یا اهمال و تفریط آنها در حفظ و حراست از اموال و وجوه متعلق به دولت و عموم و همچنین اقدامات غیر مجاز منجر به ایجاد دین و تعهد بر ذمه دولت است*2.

جرائم در حکم تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال دولتی و عمومی نیز به جرایمی اطلاق میشود که از حیث عناصر متشکله واجد شرایط تام جرم تصرف غیر قانونی نیستند ولی از نظر حکم قضیه و مجازات و آثار و تبعات ناشی از آن تصرف غیر قانونی تلقی شده‌اند مثل تاخیر یا عدم واریز مانده وجوه مصرف نشده موضوع تبصره 60 قانون بودجه سال 61. تبصره 3 ماده واحده قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری مصوب 14/10/72 مجلس شورای اسلامی، قسمت (ج) از بند 3 و بند 14 قانون بودجه سال 69 و به طور کلی مواردیکه در تبصره‌های قوانین بودجه سنوات متعدد یا سایر قوانین بعنوان جرم تصرف غیر قانونی در وجوه اموال دولتی و عمومی شناخته شده‌اند.

2- اختلاس:

اختلاس در لغت به معنی برداشتن و ربودن است اما در اصطلاح حقوق جزای اختصاصی به نوع خاصی از تعدیات مأمورین دولت نسبت به دولت اطلاق میشود که کارکنان و مأمورین موظف وجوه و اموال متعلق به دولت، عموم یا اشخاص که بر حسب وظیفه در اختیار دارند را بر خلاف اصل امانتداری و وظیفه به نفع خود یا دیگری برداشت و تصاحب نمایند و یا به عبارت دیگر اختلاس عبارت از تصاحب نامشروع و غیرقانونی مال متعلق به دولت و عموم از ناحیه مأموریکه حسب وظیفه قانونی آن مال به او سپرده شده است*3. جرائم در حکم اختلاس نیز از قبیل مصرف وجوه صندوق بازنشستگی برای غیر امور پرداخت حقوق بازنشستگی و وظیفه و استرداد کسور بازنشستگی موضوع ماده 101 لایحه قانونی استخدام کشوری، اتلاف عمدی وجوه و اموال دولت موضوع تبصره 1 ذیل ماده 5 قانون تشدید مجازات مرتکبین اختلاس، ارتشاء و کلاهبرداری و کلیه جرائمی که در قوانین دیگر بعنوان جرائم در حکم اختلاس بیان شده است، میباشد.

3- تدلیس در معاملات دولتی:

تدلیس در لغت به معنی پنهان کردن عیوب کالا از خریدار و فریفتن و گول زدن است و در اصطلاح حقوق عبارت از عملیاتی است که موجب فریب طرف شود*4.  در اصطلاح حقوق جزای اختصاصی و مستفاد از ماده 599 تدلیس عبارت است از اینکه شخصی عهده‌دار انجام معامله یا ساختن چیزی یا نظارت در ساختن یا امر به ساختن آن برای هر یک از ادارات و سازمانها و مؤسسات مذکور در ماده 598 بوده و بواسطه تدلیس در معامله از جهت تعیین مقدار یا صفت یا قیمت بیش از حد متعارف مورد معامله یا تقلب در ساختن آن چیز، نفعی برای خود یا دیگری تحصیل کند.

4- ارتشاء‌ :

رشاء و ارتشاء به منزله دو روی یک سکه محسوب میشوند و از جمله جرائم مأمورین دولتی است که در حین انجام وظیفه و در حدود مأموریت خود مرتکب آن میشوند که مستفاد از ماده 3 قانون تشدید مجازات مرتکبین اختلاس و ارتشاء و کلاهبرداری مصوب 67 مجمع تشخیص نظام و ماده 592 قانون مجازات اسلامی مصوب 1375 مجلس شورای اسلامی هر یک از مأمورین و اشخاص مذکور در ماده 3 قانون تشدید عالماً و عامداً برای اقدام به امری یا امتناع از انجام امری که از وظایف اشخاص مزبور بوده وجه یا مال یا سند پرداخت وجه یا تسلیم مالی را بطور مستقیم یا غیر مستقیم دریافت نماید مرتشی محسوب میگردد. جرائم در حکم ارتشاء نیز از مصادیق تعدی مأمورین دولتی محسوب میشود.

5- تبانی در معاملات دولتی:

به موجب قانون ماده واحد تبانی در معاملات دولتی مصوب 1348، موضوع این جرم از حیث مرتکب اعم از مأمورین دولتی و اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی می‌باشد و عبارت است از اینکه شخص یا اشخاص در معاملات، مناقصه‌ها مزایده‌های دولتی یا شرکتها و مؤسسات وابسته به دولت یا مأمور به خدمت عمومی یا شهرداریها تبانی و در نتیجه تبانی ضرری متوجه دولت و یا شرکتها و مؤسسات مذکور شود اگر مستخدمین دولت یا شرکتها و مؤسسات با علم و اطلاع از تبانی، معامله را انجام دهند یا بنحوی در تبانی شرکت یا معاونت کنند به حداکثر مجازات جرم تبانی (1 تا 3 سال حبس و جزای نقدی معادل آنچه که من‌غیرحق تحصیل کرده است و انفصال ابد از خدمات دولتی) محکوم میشوند.

6- مداخله در معاملات دولتی و داوری دعاوی له و علیه دولت: لایحه قانونی راجع به منع‌مداخله وزراء و نمایندگان مجلس و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب 1337 نحوه مداخله از اشخاص ممنوع‌ از مداخله، معاملات ممنوع‌ شده برای اشخاص مزبور را بتفصیل بیان کرده است.

7- ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل:

ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373 مجلس شورای اسلامی در 9 تبصره شقوق مختلف و محدوده ممنوعیت را بتفصیل بیان کرده است که به جهت جلوگیری از اطاله بحث از ذکر مجدد آنها خودداری شده است و بطور کلی هر یک از عناوین مجرمانه ایکه رابطه استخدامی یا خدمتی مرتکب با دولت یا موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی یا شرکتهای دولتی بعنوان یکی از خصائص و شرایط مرتکب جرم عنوان شده است، و مرتکب واجد عنوان کارمند یا مأمور دولت باشد و در نتیجه فعل یا ترک فعل وی جرمی علیه منافع عمومی یا دولتی ارتکاب گردد و با وظایف قانونی دیوان محاسبات مرتبط باشد می‌تواند مشمول موضوع جرائم عمومی مذکور در ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور محسوب شود.

فصل دوم : اعلام جرم و ضمانت اجرای تکلیف مقرر در ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور:‌

مبحث اول: اعلام جرم و فرق آن با شکایت و گزارش :

اعلام جرم اقدامی است اخلاقی، مذهبی، اجتماعی و در پارة موارد قانونی که قوه قضائیه را در انجام وظایفش (تعقیب، تحقیق و رسیدگی به جرائم) یاری میدهد و اعلام کننده جرم ممکن است یک شهروند عادی یا یک مأمور رسمی و فاقد هر نوع نفع خصوصی در کشف بزه و تعقیب متهم و محکومیت وی باشد. در حالیکه در شکایت، شاکی یا مدعی خصوصی با مراجعه به ضابطان یا مقامات قضائی و با طرح شکایت و ادعای خصوصی خود تعقیب و به کیفر رسانیدن مشتکی عنه را از یک سو و جبران خسارت وارده برخود را از سوی دیگر مد نظر دارد. بدین جهت اعلام جرم ممکن است محمل شروع به رسیدگی نسبت به یک جرم قرار گیرد در حالیکه در نتیجة شکایت شاکی مرجع قضائی موظف به رسیدگی است، شاکی نسبت به نتیجه رسیدگی و حکم صادره طبق مقررات حق تجدیدنظر خواهی یا اعاده دادرسی دارد. در حالیکه اعلام کننده جرم از داشتن چنین حقی محروم است.

اعلام جرم با گزارش جرم متفاوت است. زیرا گزارش جرم از سوی ضابطان دادگستری صورت میگیرد و ضابطان دادگستری مأمورانی هستند که تحت نظارت و تعلیمات مقام قضائی برای کشف جرم، بازجویی مقدماتی از متهم و نیز جلوگیری از فرار یا پنهان شدن او و سرانجام حفظ آثار و دلایل جرم طبق ضوابط قانونی اقدام می‌نمایند*5.

ضابطان دادگستری به سه گروه عام، خاص و نظامی تقسیم میشوند که در قانون آئین دادرسی کیفری و قوانین متفرقه بعنوان ضابط شناخته شده‌اند که به جهت عدم اهمیت آن در موضوع مورد نظر نگارنده از بررسی تفصیلی آنها خودداری شده است.

مبحث دوم: ضمانت اجرایی تکلیف مأمورین رسمی و دیوان محاسبات کشور در اعلام جرم به مراجع قضائی: ضابطین دادگستری مکلف هستند در صورت اطلاع از وقوع جرم بخصوص جرائم مشهود و با جمع‌آوری دلایل مراتب را به مقام قضائی گزارش نمایند، استنکاف ضابطین دادگستری از دستورات مقامات قضائی طبق ماده 16 قانون آئین‌دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری جرم محسوب و برای مرتکب یا مرتکبین آن سه ماه تا یکسال انفصال از خدمت دولتی و یا یک تا شش ماه حبس بعنوان مجازات پیش‌بینی شده است. در خصوص استنکاف افراد از اعلام جرم اگر این وظیفه نشأت گرفته از اخلاق، مذهب یا وظیفه اجتماعی باشد هیچگونه ضمانت اجرای قانونی پیش‌بینی نشده است لکن در مواردیکه اعلام جرم یک وظیفه قانونی باشد (عمدتاً چنین وظیفه‌ای متوجه مأمورین و مسئولین دولتی و عمومی است) عدول از آن تخلف اداری محسوب و باستناد بندهای 14 و 15 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372 تحت تعقیب قرار میگیرد. در بعضی موارد نیز قانونگذار به لحاظ اهمیت و ویژگی خاص بعضی از جرائم ارتکابی مأمورین و مستخدمین دولتی و همچنین مسئولیت رؤسا یا مدیران یا مسئولین سازمانها و مؤسسات مذکور در ماده 598 قانون مجازات اسلامی، استنکاف آنها از اعلام جرم به مراجع قضائی (حتی به مراجع ذیصلاح اداری) را جرم دانسته و برای مرتکبین آن حبس از شش ماه تا دو سال و انفصال موقت از 6 ماه تا دوسال پیش‌بینی کرده است. (ماده 606 قانون مجازات اسلامی مصوب 1375 مجلس شورای اسلامی) در قانون دیوان محاسبات برای جلوگیری از عدول و استنکاف مسئولین ذیمدخل در اعلام جرائم عمومی به مراجع ذیصلاح قضائی هیچگونه تضمینی بنحو خاص پیش‌بینی نشده است لکن با استفاده از عمومات قانون رسیدگی به تخلفات اداری بخصوص بندهای 14 و 15 ماده 8 قانون مزبور و لفظ تکلیف مقرر در ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور می‌توان استنکاف از اعلام جرم به مراجع قضائی از سوی دیوان محاسبات را یک تخلف اداری تلقی کرد. 

نـتـیجه:

1- منظور از جرائم عمومی مندرج در ماده 25 قانون دیوان محاسبات کشور جرائم عمومی مرتبط با وظایف و رسیدگیهای دیوان محاسبات است نه مطلق جرائم عمومی.

2- اعلام جرم یک تکلیف قانونی است و عدول از آن یک تخلف اداری محسوب میشود.

منابع و مأخذ

1- نوربها، رضا، زمینه حقوق جزای عمومی تهران، نشرداد آفرین، چاپ هفتم، 1382

2- شجاعی، فیاض، بررسی جرم تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال دولتی و عمومی در حقوق کیفری ایران، پایان نامه کارشناسی ارشد حقوق جزا و جرم شناسی، تهران، دانشگاه تربیت مدرس، دانشکده علوم انسانی،‌

3- همان مآخذ

4- ولیدی، محمدصالح، حقوق جزای اختصاصی، جلد دوم، تهران چایخانه سپهر، چاپ اول 1369

5- آشوری، محمد، آئین‌دادرسی کیفری، جلد اول، تهران، سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاهها (سمت)،

چاپ اول 1375