حمید تنکابنی

نظام دیوان سالاری ایران، با قدمتی دست کم دو هزار و پانصد ساله، وارث عناصر و خصوصیاتی است که به رغم آنکه در طول تاریخ خود دچار دگردیسی و تغییرات فراوانی شده و بسیاری از این عناصر جامه نو بر خود کرده اند، به طور معناداری تحت تأثیر عوامل، رخدادها و تحولات و فرآیندهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی زمانه خود (در هر دوره تاریخی) بوده اند. مقاله حاضر با هدف شناسایی ویژگی ها و تغییرات و تحولات نظام دیوان سالاری ایران، از بدو پیدایش تا پایان عهد باستان (فاز نخست پژوهش)، با بهره گیری از روش کیفی ساختارگرا، به وارسی و تبیین عوامل موجد و بازدارنده نهاد دیوان سالاری در ابعاد سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی پرداخته است. نخستین ساختار اداری سازمان یافته که می توان برای تبیین آن از مفهوم دیوان سالاری بهره برد، ریشه در سلسله هخامنشی و به ویژه دوره شاهنشاهیِ داریوش اول دارد. پس از آن، در دوره سلوکیان و اشکانیان نیز، همان روش در اداره امور کشور تداوم می یابد. دیوان سالاری در دوره ساسانیان، اندازه و ابعاد گسترده تری را حاصل می کند و به نظامی مسلط در کنترل و اداره قلمرو شاهنشاهی مبدل می گردد و صورت بندی منسجم و هنجارمندی پیدا می کند. نظام پاتریمونیال، در ابتدای دوره ماد، نقش ویژه ای بر شکل گیری آغازینِ نهاد دیوان سالاری در ایران داشته است؛ اما به تدریج، این نهاد، نظم و سازمان منسجمی پیدا کرده و تحت تأثیر عوامل متعدد سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی دگردیسی می یابد. در دوره هخامنشیان و ساسانیان، بسط ساختاری و قدرت نهادیِ دیوان سالاری ایرانی به حدی افزایش می یابد که به الگویی جهانی در آن روزگار مبدل می شود.

تأثیرگذاری گروه های ذی نفوذ داخلی بر ساختار و نظام دیوان سالاری دوره قاجار – به ویژه در شرایط فقدان تاریخی قانون در کشور- نه براساس مصالح عمومی و منافع ملی بلکه معمولاً بر وفق منافع گروهی و بر پایه سلیقه، و هوی و هوس های شخصی صورت می پذیرفت. در این دوره نیز، همانند ادوار پیشین، مناصب دیوانی توسط پادشاه و براساس تشخیص شخصی میان افراد و گروه های ذی نفوذ در ساختار قدرت – نظیر شاهزادگان، رؤسای ایلات، روحانیان و مقامات ارشد دیوانی- تقسیم می شد. این گروه ها با کسب درآمدهای نامشروع از مناصب و موروثی کردن آن ها و سوءاستفاده های مستمر از جایگاه و قدرت شان، آنهم با شیوه های گوناگون از جمله ارتشاء، ایجاد «شبه کاست های» متصلب و گسترش شبکه های گسترده فساد در تشکیلات اداری کشور و هم چنین نهادینه کردن پدیده «تبارگماری» از مهمترین عوامل بازدارنده «تحرک شغلی»، «تحرک اجتماعی» و تحول و در مجموع، ار مواضع ناکارآمدی نظام دیوان سالاری ایران محسوب می شوند. آمیزه ای از روحیات و ویژگی های مخرب و ضد تحول توسعه گروههای یاد شده – نظیر «خویشاوندسالاری» (به جای «شایسته سالاری»)، «ارادت ورزی» (به جای «قاعده ورزی») فروش و به مزایده گذاردن مناصب، فساد گسترده و سازمان یافته مالی و اداری، تملق گویی و «اطاعت محض»، و رقابت های ناسالم (به صورت درگیری های توام با خشونت و حذف افراد)، ... در تاروپود نظام اداری کشور مستقر و نهادینه شد.

نیاز تاریخی کشور به تأسیس قانون و رویه و باور به قانون مداری و به تبع آن نیاز به تحولی نظام مند در نظام دیوان سالاری ناکارآمد،  به ویژه در دوره ناصرالدین به سبب تأثیرپذیری نخبگان گیری و دولتی دوره قاجار از ارزش های جامعه غربی در این زمینه، مبدل به مطالبه ای جدی -هرچند نیمه پنهان- جامعه ایرانی گردید. برنامه های بنیادین اصلاح نظام اداری کشور و برقراری قانون و نظم در دوره صدارت میرزا تقی خان امیرکبیر در پاسخ به این مطالبه به علل و دلایل گوناگون سیاسی، اجتماعی، فرهنگی به ویژه ساخت قدرت خودکامه به انجام نرسید و با شهادت امیر معلق ماند. پس از چند سالی نوبت به صدارت میرزا حسین خان سپهسالار قزوینی رسید. براستی می توان وی را مبدع و آموزگار تأسیس قانون و قانون گذاری و پدید آوردن نهادهای مشورتی در نظام سیاسی- اداری و ساختار دولت و تدوین و اجرای برنامه های اصلاحی نظام مند جهت تحول در زیرساخت های نظام دیوان سالاری ایران دانست. قانون تنظیمات، تأسیس مجلس تنظیمات، مجلس مصلحت خانه، شورای دولت، مجلس وزراء تأسیس پست خانه جدید و برقراری رویه های نوین در نظام دیوان سالاری کشور نظیر شیوه نوین در آداب نامه نگاری رسمی، برقراری قرار اوقات در دستگاه دیوانی، تغییر در پوشش اداری کارکنان، تحول در نحوه دادن نشان های دولتی، لغو خلعت و ... از جمله مؤلفه های اصلی و تأثیرگذار در برنامه های سپهسالار به شمار می آید.

در مقاله حاضر زمینه اصلی برنامه های نوسازی و اصلاحات اداری دوران رضاشاهی را- که دارای مزایا و فواید بسیاری برای جامعه ایران بوده است- بیان می کنیم. همچنین، به وجود فرهنگ سیاسی اقتدارگرا می پردازیم که به موازات آن تجدید حیات یافت و موجب فزونی یافتن روش های مستبدانه و اعمال سلیقه های فردی در نظام سیاسی و اداری کشور شد. در ادامه، این مسئله را تبیین می کنیم که به رغم رشد کمّی و پدید آمدن محیطی نسبتاً مناسب برای نوسازی و اقداماتی که صورت پذیرفت، تحولی بنیادین در نظام دیوان سالاری کشور پدیدار نشد . در این دوران، بسیاری از ویژگی ها و عناصر مخرب و نامناسب- که همواره از موانع تحول و اصلاحات بنیادین در نظام سیاسی اداری ایران به شمار می رفتند- ماندگار و حتی گاه تقویت شدند ؛ عناصری نظیر روحیة اطاعت محض، رابطه گرایی، خویشاوندسالاری، ارتشا و فساد اداری، قانون شکنی و قاعده گریزی، نبود امنیت، بی اعتمادی، روحیه چاپلوسی، فقدان عقلانیت در تصمیم گیری های راه بردی و تحمیل ارادة فردی شاه بر همة ارکان اداری.

نظام دیوان سالاری از جایگاه رفیع، تعیین کننده و با تأثیرات شگرف در فرآیند توسعه پایدار کشورهای در حال توسعه برخوردار است. بخصوص این نقش در آن گروه از کشورهای نظیر ایران که دارای دیوان سالاری تاریخی بوده و اقتصاد آن اساساً متکی به درآمد سرشار از فروش یک محصول (نظیر نفت) باشد، پررنگ تر می گردد. رشوه، اقتداری، ویژه خواری و انواع گوناگون فساد سازمان یافته و نهادینه شده در نظام اداری این قبیل کشورها اگر کنترل، تعدیل و ریشه کن نشود. طی قرن ها، مبدل به نوعی فرهنگ در سازمان اداری کشور شده، و امکان هرگونه تحول بنیادین در آن و توسعه اداری را منتفی می گرداند. سپس و در پی آن، عاملی بازدارنده برای توسعه اقتصادی، توسعه اجتماعی، توسعه سیاسی، توسعه فرهنگی شده و دستیابی کشورها را به توسعه ای پایدار و همه جانبه امکان ناپذیر می کند. دور باطل و شیطانی «کژتابی های مالی سازمان یافته و ماندگار» در تاروپود و نظام دیوان سالاری کشور و پدیده «توسعه نیافتگی» و تأثیرات متقابل این دو بر یکدیگر، این دست جوامع را به اردوگاه کشورهای همواره عقب مانده سوق می دهد. بدیهی است این قبیل کشورها با عزم و اراده ای ملی می توانند با تدوین و اجرای برنامه ها و راهکارهای کنترل، مهار، تعدیل و در نهایت ریشه کن کردن این نوع فسادها این چرخه باطل را در هم شکسته، و زمینه و بستری مناسب برای تبدیل شدن به کشوری توسعه یافته را فراهم کنند.

امکان گذار آزادانة افراد و گروه ها از منزلتی به منزلتی دیگر در جامعه، که دانشمندان حوزة علوم اجتماعی آن را «تحرک اجتماعی» نامیده اند، و امکان ارتقای کارکنان سازمان ها و نهادها به موقعیت، مرتبه، و منصب بالاتر، که اندیشمندان حوزة دانش مدیریت آن را «تحرک شغلی» تلقی کرده اند، همواره در جامعه و سازمان های دولتی با عوامل بازدارنده ای روبرو بوده اند. یکی از مهم ترین موانع تحرک اجتماعی و تحرک شغلی کارکنان که تأثیرات تعیین کننده ای در ناکارامدی دیوان سالاری و به تبع آن توسعه نیافتگی جامعه، به ویژه در کشورهای در حال توسعه دارد پدیدآمدن گروه های قدرتمند ویژه با بافت های سخت (و معیارهای برخاسته از منافع گروهی) در ساختارهای سیاسی، اجتماعی، و اداری جامعه است. مقالة حاضر به ریشه یابی تاریخی، بازشناسی، و بازکاوی عملکرد این پدیدة اجتماعی، که می توان آن را به «شبه کاست» تعبیر کرد، و تأثیرات مخرب آن در فرایند توسعة جامعه و پیامدهای منفی آن در کارامدی و موفقیت سازمان های دولتی پرداخته است

محو خودکامگی و در کنارِ آن استقرارِ حاکمیت قانون و ایجادِ تحول بنیادی در ساختار اداری و اجرایی کشور بود، به مثابة مهم ترین و تأثیرگذارترین رویداد ناموفق و ناکام سیاسی ـ اجتماعی دوران قاجار محسوب می شود. در نتیجه، ویژگی های نامطلوب نظام فرسوده و ناکارامدِ دیوان سالاری آن دوران، که عمدتاً از استبداد سلطنتی و نبودِ قانون و روحیه خودسری و قانون گریزی نشئت می گرفت، در اساس، دست نخورده باقی ماند. در یک کلام، روحیه مقررات ستیزی، خودمحوری، رابطه سالاری، کاغذبازی و عدم کاربرد عقلانیت در تصمیم گیری ها و انتصابات و نظایر آن هم چون گذشته تداوم یافت. در این مقاله تلاش شده است، ضمن ارائه و توصیف خصایص نظام دیوانی دوران قاجار و ناتوانایی ها، نارسایی ها، و ناهنجاری هایِ ساختاریِ آن و نیز بررسی کوشش هایی که پس از استقرار مشروطیت برای اصلاح این نظام صورت گرفت، علل و عوامل عدم موفقیت این تلاش ها و ریشه های تداوم دیوان سالاری بیمار عهد قاجار بازشناخته و تحلیل شود

آرمان مشروطیت در مقام نظر تا حدودی زمینه و امکان مشارکت مردم را در اداره امور دولتی فراهم آورد و دیدگاه معطوف به قانون اساسی و تدوین متمم آن، تحول در نهاد دیوان سالاری را نیز در نظر داشت. اما در عمل، با وجود آنکه در ساختار دیوان سالاری تغییرهای کمّی و گسترده ای حاصل شد، همچنان سیطرهٔ اندیشه استبداد خودکامه پادشاهی در ایران و سنت های نیرومند و ریشه دار آن در نظام دیوان­سالاری باقی ماند و با هر نوع تحول و اصلاحات بنیادین مقابله کرد. بدین سان سنت دیرینه اقتدارگرایانه اطاعت محض، قانون گریزی و چاپلوسی و ترکیب هیئت وزیران و انتصاب های مقام های دیوانی بر مدار خویشاوندگرایی، منصب فروشی و مانند اینها در جامه آراسته و جدید مشروطه و این بار در قالب قانون بروز کرد. این مقاله در پی پاسخگویی به این پرسش اصلی است که خواسته ها، اندیشه ها و عملکرد محوری تلاش گران جنبش مشروطه ـ از جمله تأسیس و استقرار قانون و حاکمیت آن ـ چه تأثیرهایی بر چگونگی ادارهٔ امور و نهاد دیوان سالاری داشته است. روش کار بر پایه وارسی تأثیر و تأثر توأمانِ کنش و ساختار، در جریان تحول های سیاسی، اجتماعی و اداری و در چهارچوب نگرش علمی سیستمی قرار دارد.

نظم و قاعده ورزی - به مثابه یکی از ارکان امور مدیریت و سازمان - در اساس مولود و محصول «قانون» به عنوان، مهم ترین محک سنجش امور و پدیده های جاری جوامع، و قانون باوری است. در جوامع اروپایی، وجود قوانین و رویه های حقوقی، حتی در دوره های تاریخی حاکمیت سلطنت مطلقه، موجد پدید آمدن و غلبة روح قانون مداری در اکثر جنبه های حیات زندگی و هم چنین در عرصة مطالعات و نظریه های علمی در حوزه های گوناگون و ازجمله علوم اجتماعی و مدیریت گردید. حال آنکه در ایران، به دلیل وجود حکومت های استبدادی و خودکامه پادشاهی و فقدان «قانون»، همواره روحیه و عادت قانون گریزی و قانون ستیزی، در ابعاد گوناگون زندگی اجتماعی، به ویژه در اداره عمومی و کارکرد نظام دیوان سالاری، وجه غالب امور جاری جامعه گردید. روحی های که در دورة قاجار و پس از آن تداوم و تشدید یافت و حتی پدیدة انقلاب مشروطیت هم قادر به تحول بنیادین در آن نگردید. در واقع پرسش اصلی آنست که با توجه به اهمیت قانون و نظم در آرای دانشمندان حوزة علوم اجتماعی و مدیریت و ادارة امور، وضعیت قانون مداری و پیشینة آن در نظامات اداری دورة قاجار به چه نحو بوده است؟ در اثر حاضر کوشش شده است با بهره گیری از روش ساختمندگرا – که کنش و ساختار را توأمان مداخله گر در تبیین علمی پدیده های اجتماعی می شمارد – به پرسش پراهمیت یاد شده پاسخ داده شود.

نهاد دیوان سالاری به مثابه مینیاتوری از کل جامعه، همواره نقشی بسیار پر اهمیت و کلیدی در تحول و پیشرفت یا توسعه نیافتگی جوامع ایفا کرده است. این امر به ویژه در جوامعی نظیر ایران که دارای پیشینه چند هزار ساله نظام اداری اند، بیشتر آشکار می شود. فقدان قانون و قانون گرایی و قاعده ورزی در تاریخ نظام سیاسی اداری ایران به عنوان روال معمول پذیرفته شده در جامعه تا دوره قاجار ضرورت و احساس نیاز به هر گونه تغییر و تحول اساسی را در نظام دیوان سالاری کشور منتفی می ساخت. اما در دوره اول قاجار، با آشنایی نخبگان و برخی مقامات ارشد و صاحب منصبان دیوانی با تحولات فکری و تجددخواهی در جهان، تلاش برای انجام اصلاحات بنیادی در ساختار تشکیلات اداری دولت آغاز شد. بررسی وضعیت این نهاد تاثیرگذار در سرنوشت سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی ایران در عصر قاجار و تحقیق درباره کارآمدی و کارکرد اجتماعی آن در این دوره، به ویژه مداقه در تلاش های استوار اصلاحگران سترگی، نظیر قائم مقام فراهانی، میرزا تقی خان امیرکبیر و میرزا حسین خان سپهسالار و موانعی که پادشاهان مستبد و خودکامه و دربارایان فاسد در این مسیر پدید آورند می تواند درآمدی بر شناخت علمی نظام دیوان سالاری ایران و اصلاحات و تغییرات انجام شده در آن باشد