نگاهی به کارکرد کمیسیون‌های ادوار مختلف مجلس

   پس از امضای فرمان مشروطه توسط مظفرالدین شاه قاجار در 14 جمادی الثانی 1324 قمری، نخستین مجلس شورای ملی در 18 شعبان‌المعظم همان سال افتتاح شد.در آغاز مجلسی داشتیم آشفته و بی‌سروسامان. اکثر نمایندگان از دستور پارلمانی بی‌خبر بودند و انضباط اداری نداشتند. مجلس نوپا از نظرگاه قدرت پارلمانی چندان نیرومند نبود.در ابتدا، تکلیف روز معین نبود و کمتر وکیلی پایبند نظامنامه داخلی بود. رئیس مجلس هم ناچار مدارا می‌کرد.1 مجلس به قدری شلوغ بود که به قول سید محمدتقی هراتی، نماینده مجلس در آن روضه هم نمی‌شد خواند.2
با ریاست احتشام‌السلطنه مجلس تحرک‌تازه‌ای یافت.او مردی قاطع و جدی بود و یکی از درخشان‌ترین چهره‌های مجلس اول.پس از این مرحله، نظم پارلمانی ترقی شگرفی کرد و به حدی رسید که مایه شگفتی هر بیننده خارجی شد. حتی آن را با «مادر پارلمان‌های جهان» قابل قیاس شمرده‌اند. پابه‌پای آن، مجلس اعتبار و قدرت فراوان کسب کرد، کارهای عمده را پیش برد و در یک بحران بزرگ، اراده مجلس بر اوضاع سیاسی حاکم شد.ایرانیان در نخستین تجربه حکومت ملی، بسیار درخشان عمل کردند و این ترقی حاصل کوشش رهبران مجلس و نخبگان تربیت یافته بود. احتشام‌السلطنه همان روز اول اعلام کرد: «ان‌شاء‌الله با کمال اهتمام جلسات از روز شنبه شروع خواهد شد. عجالتاً خواهشى که دارم این است مطابق اول وقتى که از براى انعقاد مجلس تعیین می‌شود در همان وقت وکلاى عظام بدون تخلف دقیقه حاضر شوند که اوقات مجلس مهمل نماند و با کمال دلگرمى باید وکلاى عظام حفظ مقامات خود را نموده که طرز حرکات آنها سرمشق دیگران باشد و مهم‌ترین وظیفه ما آن است که طبق نظامنامه داخلى رفتار نمایید.وقتى که این ترتیب شد ان‌شاءالله کار پیشرفت خواهد کرد.تاکنون کارهاى مجلس ناتمام مانده مالیه دولت زمین است، کمیسیون مالیه هنوز مشاغل خود را انجام نداده، نظامنامه‌ها ناتمام است امورات مملکت هرج و مرج شده، جز این‌که وکلاى عظام جدا در مقام کار برآمده، دقیقه تسامح نورزند، چاره نیست، طول زمان انعقاد مجلس خوب است 4 ساعت معین شود که 3 ساعت آن صرف قرائت نظامنامه شود و یکساعت صرف مذاکرات گردد.»3
یکی از اقدامات احتشام السلطنه جهت انتظام امور، تأسیس کمیسیون‌های ثابت مجلس است. مذاکرات زیادی بین نمایندگان برای تأسیس کمیسیون‌ها شکل گرفت، در مرحله نخست تصمیم به تشکیل 3 کمیسیون داشتند، کمیسیون برای تحقیق، اصلاح مالیه و اصلاح عدلیه.4 به پیشنهاد صدیق حضرت «یک قاعده در خارجه هست که 11 کمیسیون ترتیب داده اند از جهت 15 اداره که هروقت لازم شد آن اداره با آن کمیسیون مذاکره نماید، حالا خوب است ما هم در مقابل 8 وزارتخانه 8 کمیسیون تشکیل بدهیم»5 سیدحسن تقى‌زاده نیز بر تأسیس کمیسیون داخله تأکید داشت، به عقیده وی «کمیسیون باید تشکیل شود و کارهاى جزئى مجلس را کم کند، خصوصاً کمیسیون وزارت داخله که فى‌الحقیقه این مجلس در این مدت کمیسیون وزارت داخله شده بود»6 برخی نمایندگان نیز نظر به تأسیس کمیسیون‌های جنگ، بودجه مجلس، تجارت و معارف را داشتند.7 اما عاقبت 7 کمیسیون عدلیه، مالیه، عرایض، داخله، خارجه، اداره مجلس و لوایح قانونی شکل گرفتند.8 نکته لازم به ذکر این‌که نمایندگان می‌دانستند «کمیسیون از طرف مجلس است و بدون تصویب مجلس کار را تمام نخواهد کرد» و «کمیسیون فقط براى مشاوره و مذاکره است، نه این‌که یک مرتبه وزرا تصور کنند که وقتى این کمیسیون تشکیل شد، مسوولیت از آنها ساقط می‌شود.»9
وظیفه کمیسیون عدلیه رسیدگی به امور محاکم، وظیفه کمیسیون عرایض رسیدگی به شکایات و عریضه‌های مردمی و وظیفه کمیسیون لوایح قانونى ملاحظه قوانین ادارات دولتی و تنقیح آنان بود. وظیفه کمیسیون مالیه نیز عبارت بود از تهیه نقشه اصلاح مالیه و جمع و خرج دولتی از جغرافیا و ممیزی املاک و تعداد نفوس و ترتیب رسیدگی به اراضی و مالیات.10
تحولات مجلس از چشم تیزبین نمایندگان سفارتخانه‌های روس و انگلیس نیز به دور نمانده است، والتر اسمارت، مامور وزارت خارجه انگلیس دراین باره چنین نوشته است: «هیچ‌کس نیست که مباحثات مجلس ملی را از آغاز تأسیس آن دنبال کرده باشد و از ترقی‌ای که در کیفیت آن در ظرف یکی دو ماهه اخیر تحقق یافته به حیرت نیفتاده باشد... در اول کار نه تنها نادانی و ناشیگری اکثر نمایندگان در امور مملکتی نمایان بود، بلکه جهالت آنان را نسبت به عادی‌ترین اصول سیاست آشکار می‌ساخت و تعصب جاهلانه بسیاری از وکلا سبب دلسردی خیراندیشان مجلس گردیده بود... اکنون مباحثات مجلس خیلی ترقی کرده، درک مسوولیت و حیثیت تازه‌ای میان نمایندگان ملاحظه می‌شود. از نظرگاه نظام پارلمانی، مجلس ملی ایران از اکثر پارلمان‌های اروپا برتر است و حتی از این نظر با مادر پارلمان‌های جهان قابل قیاس است... هنوز این عیب هست که مذاکرات به مرحله قطعی و نهایی نمی‌رسند و نیز در حین گفت و شنودها پرت‌‌و‌پلاهای خارج از موضوع می‌گویند، اما کارهای عملی در کمیسیون‌ها انجام می‌گیرند که در صورتجلسه‌ها منعکس نیستند و هر روز نمایندگان بیشتر تجربه می‌آموزند...مجلس ملی آن نیست که کسی بنابر قضاوت‌های بداندیشانه خارجی، آن را دستگاهی خوار و بی‌مقدار بشمرد.»11
اما مشکلات کار در کمیسیون هم کمتر از خود مجلس نبود.به پیشنهاد مرحوم مشیرالدوله پیرنیا، وزیر عدلیه قرار بر این شد که مجلس به کمیسیون عدلیه خود ماموریت بدهد قوانینی که دولت برای عدلیه پیشنهاد می‌کند، مطالعه و تصویب کنند و پس از تصویب کمیسیون آن قوانین موقتا در عدلیه مجری باشد و به آزمایش گذاشته شود، پس از آن‌که در عمل معایب آن معلوم شد، اصلاحات لازم در آن بشود و پس از تنقیح و تهذیب به مجلس پیشنهاد شود و به تصویب برسد.اول قانونی که از کمیسیون عدلیه گذشت، قانون تشکیلات عدلیه بود که طبق آن عدلیه ایران دارای محاکم صلح و محاکم استیناف و دیوان تمیز و متفرعات آن گردید و دوم قانونی که گذشت قانون اصول محاکمات حقوقی بود که در زمان وزارت مشیرالدوله در عدلیه تهیه و در سال 1330 قمری همزمان با وزارت فروغی به تصویب رسید.12
در سال 1325 قمری همزمان با تعطیلی مجلس شورای ملی که قریب به 3 سال تا پس از آغاز جنگ جهانی اول به طول انجامید، کمیسیونی جهت تهیه و تنظیم قانون اصول محاکمات جزائی تشکیل شد و زمانی که اصول محاکمات جزایی آماده شد، آن را هم به عنوان قانون موقتی به جریان انداختند. اعضای این کمیسیون عبارت بودند از: مشیرالدوله پیرنیا، سیدحسن مدرس، ذکاءالملک فروغی، حاج سید نصرالله تقوی، میرزا رضاخان نائینی و مسیو پرنی مستشار قضایی وزارت عدلیه.13 تکمیل این تلاش‌ها به عهده علی‌اکبر خان داور قرار گرفت و قانون آزمایشی مجازات در سال 1304 شمسی به تصویب رسید.14
تعداد کمیسیون‌های مجلس در دوره‌های بعد افزایش یافت.طبق نظامنامه داخلی مجلس چاپ سال 1328 شمسی، تعداد کمیسیون‌های مجلس 7 تا و به این شرح است: 1ـ کمیسیون خارجه، 2ـ داخله، 3ـ نظام، 4ـ عدلیه، 5 ـ قوانین مالیه، 6 ـ معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه، 7ـ پست و تلگراف و فواید عامه و فلاحت و تجارت و صنایع.اعضای این کمیسیون‌ها هر 6 ماه مقارن با انتخاب هیات‌رئیسه جدید، انتخاب می‌شوند.15 اعضای کمیسیون محاسبات مجلس ابتدای هر دوره، کمیسیون بودجه ابتدای هر دوره اجلاسیه سالانه و کمیسیون‌های عرایض، مرخصی و مبتکرات نیز هر سه ماه یک‌بار انتخاب می‌شوند. طبق نظامنامه داخلی مجلس در سال 1347 شمسی، کمیسیون‌های مجلس به کمیسیون بودجه، دارایی، دادگستری، امور استخدام و سازمان‌های اداری، عرایض، محاسبات و بودجه مجلس، کمیسیون برنامه، کمیسیون رسیدگی به سوالات، تحقیق انتخابات کشور، فرهنگ و هنر، آموزش و پرورش، بهداری، راه، کشاورزی، اقتصاد، پست و تلگراف و تلفن، نظام (جنگ)، امور خارجه، کار و امور اجتماعی، اطلاعات، آب و برق، آبادانی و مسکن تقسیم شده است.16 چنان که مشاهده می‌شود وظایف کمیسیون‌ها رفته رفته تخصصی‌تر می شود.
طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به منظور بررسی و اصلاح و تکمیل لوایح دولت و طرح‌های قانونی نمایندگان17 و به منظور تهیه و تمهید طرح‌های لازم و انجام وظایف دیگری که طبق قانون به عهده مجلس گذاشته شده است، کمیسیون‌هایی در مجلس تشکیل می‌شود.18 دلیل اصلی تقسیم مجلس به کمیسیون‌ها، تسهیل کار قانونگزاری و جلوگیری از اتلاف وقت است.افراد کمیسیون در جلسه‌ای با شرکت روسای شعب و هیات رئیسه با رعایت اولویت‌هایی مانند تخصص، تجربه و سابقه عضویت در آن کمیسیون و با رای اکثریت تعیین خواهند شد.19 کمیسیون‌ها به 2 دسته عادی و تخصصی تقسیم می‌شوند.
کمیسیون‌های عادی به منظور ایجاد تسهیلات در بررسی و پیشبرد نسبتاً سریع امور مجلس تشکیل می‌شوند و پیچیدگی طرح‌ها و لوایح مدنظر نیست.مهم‌ترین نوع کمیسیون‌های عادی، شعب و کمیسیون کامل مجلس هستند.در برخی از مجالس برای به وجود آوردن موجبات شرکت همه نمایندگان در بررسی موضوعی معین، نمایندگان را به بخش‌های چندگانه‌ای تقسیم می‌کنند که هر بخش اصطلاحا شعبه نامیده می‌شود.کمیسیون کامل مجلس نیز در واقع جلسه‌ای عمومی ولی غیررسمی و فاقد قدرت تصمیم‌گیری رسمی است.ریاست این کمیسیون‌ها را یکی از نمایندگان مجلس به عهده دارد، نه سخنگوی مجلس مذکور.20
اما روش معمول اکثر پارلمان‌های جهان، ایجاد کمیسیون‌های تخصصی است.یعنی گروه‌های کاری که بتوانند با دقت نظر علمی در مسائل پیچیده نظر دهند و به سمت‌گیری‌های سیاسی نمایندگان، عامل آگاهی، دانش و تخصص را بیفزایند.کمیسیون‌های تخصصی بر دو نوعند: کمیسیون‌های موقت و دائمی.کمیسیون‌های موقت در اغلب موارد به منظور بررسی در امر به خصوصی تشکیل می‌شوند، به محض اتمام بررسی و اعلام نتیجه، کمیسیون علت وجودی خود را از دست می‌دهد.اما در مورد کمیسیون‌های دائمی در اکثر مجالس قانونگذاری، عمر کمیسیون به اندازه طول عمر دوره تقنینیه است.کمیسیون‌های بودجه، مالیات، امور خارجه، امور داخله، صنایع، آموزش و پرورش و نظایر آنها از رایج‌ترین گروه‌های تخصصی پارلمانی در اکثر نقاط دنیاست.21
قصه پارلمان، قصه شیرین و بلندی است، قصه پرپیچ و خم بزرگ شدن، رشد یافتن و به بلوغ رسیدن اندیشه انسان ایرانی، قصه ای که در آن کمیسیون‌ها تنها قطره ای از اقیانوس هستند.
پی‌نوشت‌ها :
ـ آدمیت، فریدون، ایدئولوژی نهضت مشروطیت ایران، تهران: نشر گستره، 1387، ص 370.
2ـ مشروح مذاکرات، دوره اول، ص 39.
3ـ همان، ص 150.
4ـ همان، ص 12.
5ـ همان، ص 85.
6ـ همان، ص 183.
7ـ همان، ص 185.
8 ـ همان.
9ـ همان، ص183.
10ـ آدمیت، ص 446.
11ـ همان، ص 381.
12ـ صالح، علی پاشا، سرگذشت قانون، مباحثی از تاریخ حقوق، انتشارات دانشگاه تهران، 1383، ص 232.
13ـ آشوری، محمد، آیین دادرسی کیفری، سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاه‌ها، 1384، ص 54.
14ـ نوربها، رضا، زمینه حقوق جزای عمومی، تهران: کتابخانه گنج دانش، 1388، ص 90.
15ـ نظامنامه داخلی مجلس شورای ملی، مطبعه مجلس، 1328، ص 13.
16ـ نظامنامه داخلی مجلس شورای ملی، مطبعه مجلس، صص 24ـ 13.
17ـ اصول هفتاد و چهارم و یکصد و دوم قانون اساسی.
18ـ ماده 33 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی.
19ـ ماده 35 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی.
20ـ قاضی، ابوالفضل، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، جلد اول، تهران: انتشارات دانشگاه تهران، 1370، صص 488ـ 487.
21ـ همان، صص 490ـ 489 .
شادی معرفتی

  پنجشنبه 28 مرداد 1389           

   تمامی حقوق مادی و معنوی این سایت متعلق به روزنامه جام جم می باشد. هرگونه استفاده غیرقانونی از مطالب سایت پیگرد قانونی خواهد داشت .