قرارداد دولتی

قرارداد دولتی یا اداری به معنای خاص، وسیله مؤثر اداره و بهره برداری از منابع عمومی، مدیریت خدمات عمومی و تأمین رفاه اجتماعی، از طریق واگذاری امور به مردم و مبتنی بر رضایت ومشارکت آنان است. هدف این تحقیق این است که بدانیم در نظام حقوقی ما، چه شاخص هایی برای قرارداد اداری وجود دارد و چگونه می توان آنها را شناسایی نمود. براین مبنا باید به این پرسش ها پاسخ دهیم که آیا قرارداد های دولتی به معنای خاص در حقوق ایران تعریف و شناخته شده است؟ کدام معیار ها وملاک ها را برای شناخت این قرارداد ها در حقوق ایران، می توان پذیرفت؟ در منابع حقوق ایران (قوانین، مقررات، مصوبات، و رویه قضایی) این قرارداد ها به صورت مشخص و متمایز از سایر معاملات و قرارداد های دولت، به رسمیت شناخته نمی شود و نیازمند تعریف دقیق و تعیین ضوابط حقوقی است. در این تحقیق، ابتدا قرارداد دولتی تبیین و تعریف گردیده و سپس به تاریخچه، اهمیت وکاربرد آن اشاره می شود و آنگاه شاخص های قرارداد دولتی در ایران بحث می شود.

شرط ثبات در قراردادهای دولتی یکی از راه های تنظیم و تضمین منافع سرمایه گذاران خارجی است. علیرغم عدم مقبولیت این گونه شروط در میان دولت های جهان سوم و نیز دولت های در حال توسعه، محبوبیت و مقبولیت این شروط در کشورهای توسعه یافته منجر به این امر شده است که سرمایه گذاران خارجی، جذابیت دولت های سرمایه پذیر را بر اساس ثبات در نظام تقنینی و تنظیمی این دولت ها می دانند. با این حال تنها راه تضمین این ثبات پیش بینی شروطی در قراردادهای دولتی است که اصطلاحاً شرط ثبات نامیده می شوند. از اینرو مقاله پیش رو پس از بین تاریخچه و مفهوم این شرط، به بررسی انواع گوناگون آن می پردازد. همچنین درجات مختلف این شروط بسته به هر نظام حقوقی و مطابق با موضوعات سرمایه گذاری ممکن است تغییراتی داشته باشند. اعتبار این شروط نیز در نظام های حقوقی ملی و بین المللی مورد توجه حقوقدانان می باشد که موضوع بخش پایانی نوشتار حاضر است.

دولت گذشته از اعمال حاکمیت و برقراری نظم و امنیت عمومی ، مالک بزرگترین طرحهای عمرانی ، بزرگترین کارفرما ، بزرگترین خریدار کالا و خدمات و همچنین در موارد زیادی بزرگترین عرضه کننده آنهاست.قراردادهایی که دولت با اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی منعقد می سازد دارای عناوین مختلفی اند. در نظام حقوقی فرانسه قراردادهایی که یک طرف آن دولت باشد به قراردادهای اداری معروفند.در نظام حقوقی ایالات متحده آمریکا این نوع قراردادها ، قراردادهای حکومتی خوانده می شوند . در پاره ای از نظام های حقوقی جهان از جمله استرالیا ، هند و کشورهای اسکاندیناوی ، عنوان قراردادهای عمومی ، بر توافقات مزبور گذاشته می شود. در مجموع منظور از این نوع قراردادها ، قراردادهایی است که از حوزه حقوق خصوصی خارج شده و مشمول قواعد و مقررات حقوق عمومی می شوند. در نظام حقوقی ایران عنوان خاصی برای قراردادهای دولتی در نظر گرفته نشده است . حقوقدانان ایرانی به تأسی از حقوق فرانسه ، عموماً این نوع قراردادها را قراردادهای اداری خوانده اند ، با این حال حسب مورد از عنوانهای «قراردادهای دولتی» و «پیمانهای عمومی» نیز استفاده شده است . در این رساله به تبعیت از معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور (سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق) از نام «پیمان» و در موارد دیگر از «قراردادهای پیمانکاری دولتی» و یا «قراردادهای دولتی »استفاده شده است.

دولت به عنوان قدرت اصلی کشور دارای یک سری اختیارات و امتیازات مشمول قانون بوده و به پشتوانه قانون توانایی اعمال فشار و ایجاد تعهد های مختلف به نفع خود را در قراردادهای دولتی دارد. در این میان از جمله عوامل توسعه حقوق و گسترش فرهنگ حقوقی توجه به کیفیت دادرسی در دعاوی ناشی از قرارادادهای دولتی است. امروزه کیفیت دادرسی ﺑ ﻪ ﻟﺤﺎظ ﭘیﭽیﺪﮔی ﻧﻈﺎم ﻫﺎی ﻗﺮاردادﻫﺎی ﻣﺎﻟی، ﻣﺤﺪودیﺖ ﻣﻨﺎﺑﻊ و ﻓﺮﺻﺖ ﻫ ﺎ، و ﺿ ﺮورت ﺗﺨﺼ یﺺ ﻋﺎدﻻﻧﺔ ایﻦ ﻣﻨﺎﺑﻊ ، اﻫﻤیﺖ و ﺿﺮورت بسزایی در حقوق ما دارد. نظارت بر قراردادهای مالی دولت باید طوری مد نظر قرار بگیرد که امکان هیچگونه سوء استفاده از بودجه کشور و بیت المال ممکن نباشد و بایستی که این امر مهم را با ضابطه مند کردن هزینه ها در قراردادهای دولتی که مانع تعرضات خلاف قانون به حوزه اموال دولتی بوده و دوم پیشبینی نهادها و سازمان هایی که نظارت بر فرایند اموال دولتی را عهده دار باشند قرار داد، تا با جلوگیری از خطرات و تهدیدهای وارد بر بخش مالی دولتی در قلمرو قراردادها و قوانین حاکم بر این بخش ساز و کارهای موثری را پیشبینی نماییم تاشاهد و ناظر اجرای هر چه بهتر این قراردادها باشیم.

طبق اصل 139 قانون اساسی صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیات وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. اصل 139 قانون اساسی در مورد ارجاع دعاوی و اختلافات دولت ایران به ویژه با طرف های خارجی به داوری مورد استناد و مناقشه بسیار بوده است. در نظام حقوقی فرانسه نیز قواعدی در خصوص داوری در قراردادهای اداری پیش بینی شده است. به نظر می رسد نظام حقوقی فرانسه که بیشتر حقوقدانان در آن معتقد به تفکیک قرارداد اداری از قرارداد خصوصی می باشند و یکی از معیارهای تمیز این دو قرارداد را ضوابط رسیدگی و داوری بر آن قرار داده اند از یک نظام مستقل حقوقی در این عرصه تبعیت می کند. از این رو باید گفت بر خلاف آنچه در نظام حقوقی ایران شایع است و ضوابط کلی رسیدگی در حوزه قراردادهای اداری و پیمان های دولتی در صلاحیت دادگاه عمومی قرار می گیرد. در این مقاله نگارنده به طور واضح به تبیین اعمال سازوکارهای داوری در قراردادهای پیمانکاری در قانون اساسی ایران و قوانین عادی و به همین موضوع در پرتو نظام حقوقی فرانسه اشاره خواهد داشت و با ذکر تفاوت های موجود به شرح داوری در ایران و فرانسه خواهد پرداخت.

در تبیین ماهیت مشارکت عمومی خصوصی در جستجوی پاسخ به این سوال بوده ایم که مشارکت عمومی خصوصی در قالب کدام عمل حقوقی قرار میگیرد، تابع حقوق اداری است یا خصوصی و حامل چه خصایصی است که آن را متمایز میکند، با تبیین مفهوم مشارکت، تعریف قرارداد دولتی ، اداری و مشارکت عمومی خصوصی، نسبت قرارداد مشارکت عمومی خصوصی با قراردادهای اداری و مدنی بررسی شد و نهایتاً حاصل این بود که مشارکت عمومی خصوصی با وجود اینکه به سبب ذات عمومی بودن موضوع و یکی از طرفین قرارداد مشمول محدودیت هایی است ولی نمیتوان آنها را کاملا ًمستقل از قواعد عمومی حاکم بر قراردادهای خصوصی دانست بنابراین با وجود اینکه عقد معین نیستند دارای ماهیتی خاص بوده حد وسطی برای قراردادهای عمومی و قراردادهای خصوصی محسوب میشوند.

نیازهای روزافزون جوامع، ضرورت دخالت دولت در امور تجاری و اقتصادی را ایجاب و بهبود کیفیت و عملکرد نظام حقوقی حاکم بر قرارداد دولتی در پرتو توجه به برخی از اصول نظری و تجربیات عملی ممکن است. با افزایش جمعیت و گسترش روزافزون وظایف دولت در جهت تأمین منافع عمومی، دولت ها ناگزیر از انعقاد قراردادهای مختلف از نوع حاکمیتی و خصوصی می باشند. قراردادهای منعقده دولتی علیرغم حفظ بنیان های کلاسیک و مرسوم خود به صورت یک توافق میان طرفین قرارداد و تابع اصول تمام قراردادها دارای آثاری هستند که آن ها را از قراردادهای عام متمایز نموده و قواعدی بر آن ها حاکم است که استثناء بر اصول و قواعد عام حاکم بر قراردادهای خصوصی است. در حقوق انگلستان در هنگام اجرای قرارداد و بروز اختلاف بین طرفین قرارداد موضوع در دادگاه عمومی مطرح شده و مورد رسیدگی قرار می گیرد. دولت مانند طرفین قرارداد، در بخش خصوصی ناگزیر از تحلیل اقتصادی حقوقی حاکم بر قرارداد می باشد. در ایران انعقاد این نوع قراردادها با توجه به ساختار اقتصادی و اجتماعی و تفوق مطلق دولت، از ویژگی و امتیازات ویژه ای برخوردار هستند که اشخاص حقوق خصوصی از آن بهره مند نیستند. در انگلستان نیز این نوع قراردادها که یک طرف آن دولت است از ویژگی خاصی برخوردار می باشند و این امر الزاماً برای ارائه خدمات عمومی نیست، بلکه برای منفعت عمومی مطرح است. بنابراین در این مقاله آثار قراردادهای دولتی در حقوق ایران و انگلستان مورد بررسی تطبیقی قرار می گیرد.

قرارداد به عنوان مظهر اراده دو یا چند نفر در ایجاد یک اثر حقوقی، از دیرباز نقش بسیار مهمی در تنظیم روابط میان افراد و بعد تر در تنظیم رابطه بین دولت ها و اشخاص داشته و دارد. اصل بر برابری طرفین در قراردادها است اما ویژگی های خاص قراردادهای دولتی از جمله الحاقی بودن این قراردادها و اولویت داشتن منافع عمومی بر منافع خصوصی، وضعیتی را ایجاد می کند که اصل برابری طرفین مخدوش و موجب ضعف طرف خصوصی در قراردادهای دولتی می شود. از طرف دیگر لزوم رعایت شاخص های حکمرانی خوب از طرف حاکمان در قرن بیست و یکم، دولت ها را مجبور کرده است که با قبول ایجاد ساز و کارهایی نابرابری موجود را تعدیل و از طرف ضعیف حمایت کنند. در این راستا ساز و کار تعدیل نقش و جایگاه بی بدیلی در حمایت از طرف ضعیف در قراردادهای دولتی دارد. این سازوکار به طرف های ضعیف این امکان را می دهد که با برگرداندن تعادل معاوضی قرارداد، منافع مشروع خود را بدست آورند و جایگاه خود را در چرخه اقتصادی حفظ نمایند. بنابراین این سازوکار با حمایت از بخش خصوصی و تقویت آن در نهایت به رشد اقتصادی کشور و ارتقای استاندارد کمک می کند.

در نظام حقوق کنونی ایران اگرچه قرارداد یکی از مهمترین ابزارهای دولت ها در اداره امور می باشد اما باتوجه به تمایز اصول حاکم بر قراردادهای دولتی نسبت به قراردادهای خصوصی، نظام حقوقی متفاوتی برای قراردادهای دولتی پیشبینی شده است. تمایز نظام حقوقی حاکم بر قراردادهای دولتی نسبت به قراردادهای خصوصی برآمده از تمایز در اصول حاکم بر این قراردادها است. یکی از مهمترین اصول حاکم بر قراردادهای دولتی اصل تشریفاتی بودن انعقاد این قراردادها است. مبتنی بر این اصل صرف رضایت طرفین و ایجاب و قبول برای انعقاد قراردادهای دولتی کافی نمی باشد بلکه به موجب قانون، تشریفات خاصی قبل، حین و پس از انعقاد برای قراردادهای دولتی پیشبینی شده است. لزوم سامانه ای شدن مراحل قرارداد یکی از جدیدترین تشریفات پیشبینی شده برای انعقاد قراردادهای دولتی است. منظور از این اصل آن است که همه مراحل انعقاد قراردادهای دولتی می بایست در سامانه ثبت، اطلاع رسانی و از طریق سامانه الکترونیکی انجام شوند. سوالی که در خصوص همه تشریفات قراردادهای دولتی به صورت عام و لزوم سامانه ای شدن این معاملات به صورت خاص وجود دارد این است که عدم رعایت این تشریفات در انعقاد قراردادهای دولتی چه اثری بر قرارداد منعقده دارد؟ بررسی این موضوع در نظام حقوقی ایران نشان داد که از منظر حقوقی در صورت عدم رعایت این تشریفات به عنوان تشریفات پیشینی امکان فسخ قرارداد را فراهم می آورد در صورتی که ثبت در سامانه به عنوان تشریفات حین انعقاد قرارداد رعایت نشود قرارداد منعقده باطل می باشد اما هرگاه ثبت در سامانه به عنوان تشریفاتی پسینی رعایت نشود در صحت قرارداد منعقده فاقد تأثیر می باشد.