کنوانسیون آکتائو

کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر رژیم حقوقی جدید و منحصربه فردی برای این پهنه آبی پدید آورده که سنگ شالوده آن تقسیم سطح و ستون آب دریای خزر به مناطق دریایی کشورهای ساحلی در مقابل پهنه دریایی مشترک است. بدین لحاظ، خط مبدأ کارکردی بنیادی در رژیم حقوقی نوین دریای خزر دارد، زیرا حدود خارجی مناطق دریایی کشورهای ساحلی از خطوط مبدأ تعیینی آنها اندازه گیری خواهد شد که خود دامنه مکانی پهنه دریایی مشترک را مشخص خواهند کرد. از سوی دیگر، کنوانسیون مزبور رویکرد ویژه ای به موضوع خط مبدأ اتخاذ کرده است. گذشته از تعاریف و مقررات خودویژه کنوانسیون درباره خطوط مبدأ عادی و مستقیم، انعقاد موافقت نامه ای جداگانه در مورد روش ترسیم خطوط مبدأ مستقیم در این کنوانسیون پیش بینی شده است. بنابراین، تحقق یک عنصر اساسی از رژیم حقوقی نوین دریای خزر به مذاکرات بعدی کشورهای ساحلی موکول شده که اینک در جریان است. آنچه به این موافقت نامه اهمیتی دوچندان می بخشد، امتیاز کلیدی است که ایران در این خصوص تحصیل کرده است، چه سایر کشورهای ساحلی متعهد شده اند که «وضعیت نامساعد» جغرافیای ساحلی ایران را در موافقت نامه مذکور ملحوظ کنند. مقاله حاضر به بررسی مقررات کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر درباره خط مبدأ و چالش ها و راهکارهای پیشروی دیپلماسی حقوقی ایران در خصوص موافقت نامه روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم می پردازد.

کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر(کنوانسیون آکتائو) با هدف پی ریزی یک رژیم حقوقی نوین برای دریای خزر بین پنج کشور ساحلی آن بسته شده است. از عناصر اصلی این رژیم حقوقی، مسئله خطوط لوله زیردریایی نفت وگاز است که مدت ها بین کشورهای ساحلی محل نزاع بوده است، زیرا ایران و روسیه ظاهراً از نظر آثار زیست محیطی خطوط لوله زیردریایی نفت وگاز و در واقع برای حفظ منافع سیاسی و اقتصادی خود خواستار این بودند که ساختن این نوع خطوط لوله و به طور مشخص اجرای طرح خط لوله سراسری دریای خزر وابسته به تأیید همه کشورهای ساحلی باشد. ماده 14 کنوانسیون آکتائو گذاشتن خطوط لوله اصلی نفت وگاز بر بستر دریای خزر را به شرط رعایت مقررات کنوانسیون چارچوب حفاظت از محیط زیست دریای خزر (کنوانسیون تهران) و پروتکل ارزیابی آثار زیست محیطی فرامرزی این کنوانسیون، مجاز می شمارد. ادعا می شود که با وجود این پروتکل ایران و روسیه از نوعی حق وتو در برابر طرح های ساختن خطوط لوله زیردریایی برخوردار شده اند. این نوشتار به روش توصیفی تحلیلی و با بهره گیری از منابع کتابخانه ای در پی پاسخ به این پرسش است که اجرای کنوانسیون آکتائو و پروتکل ارزیابی زیست محیطی کنوانسیون تهران چه اثری بر طرح های ساخت خطوط لوله زیردریایی نفت وگاز در دریای خزر خواهد داشت؟ فرضیه نویسنده این است اگرچه پروتکل ارزیابی زیست محیطی امکان شرکت همه کشورهای ساحلی خزر در ارزیابی آثار زیست محیطی طرح های خطوط لوله زیردریایی نفت وگاز را فراهم می کند، اما اجرای این طرح ها را رضایت همه کشورها مشروط نمی کند.

با فروپاشی شوروی، ایران در حوزه دریای خزر با همسایگان جدیدی روبه رو شد که هیچ یک در عمل قصد پایبندی به تعهدات کشور پیشین خود را نداشته و این امر هم از جنبه اخلاقی و هم از لحاظ قواعد حقوق بین الملل مورد توجه است. در این میان نحوه بهره برداری از منابع بستر و زیر بستر دریا یکی از مسائل بدون راه حل باقی مانده، کما اینکه در کنوانسیون اخیر رژیم حقوقی دریای خزر در آکتائو نیز توافقی در خصوص تقسیم بستر و زیر بستر دریا صورت نگرفته است.صرف نظر از اینکه خزر را دریا بدانیم یا دریاچه ،قواعد حقوق بین الملل از جمله رویه عملی کشورها و آرای محاکم بین المللی و دکترین، استفاده یک جانبه کشورها از منابع نفت و گاز این پهنه آبی را تایید نمیکنند و تصریح کنوانسیون مذکور به لزوم حصول توافق جداگانه در خصوص بستر و زیر بستر، خود موید لزوم توافق همه جانبه بین کشورها بوده اما آنچه در عمل مشاهده میشود بهره برداری کشورهای حاشیه خزر از این منابع بدون درنظر گرفتن منافع سایر کشورهاست و در این میان کشور ما منفعل ترین موضع را دارد. آنچه مسلم است کشورهای حاشیه دریای خزر میباید با استفاده از اصول حقوق بین الملل و تغییرات جدید ژئوپلوتیک و توافق همه جانبه در خصوص منابع نفت و گاز آن تعیین تکلیف نمایند اما تا پیش از رسیدن به این مهم، استفاده یک جانبه از این منابع از منظر حقوق بین الملل مجاز نبوده و موجد مسئولیت بین المللی است که خود متاثر از اخلاق در سطح بین الملل میباشد.

با ایجاد دولت های ساحلی جدید در دریای خزر، جابه جایی سرزمینی که میزان دسترسی ساحلی ایران به دریای خزر را تغییر دهد، واقع نشد. دولت های جدید ساحلی همگی در سرزمین شوروی سابق جانشین آن دولت شدند. معنی جانشین شوروی بودن این است که «جایگزینی یک دولت به جای دولت دیگر از حیث حاکمیت بر سرزمین» شوروی رخ داده است. اصل حقوقی بین المللی «خشکی بر دریا مسلط است» نقطه عزیمت برای تعیین حقوق دریایی دولت ساحلی است. حق کشتیرانی «بالسویه» در دریای خزر که در معاهدات 1921 و 1940 پیش بین شده ملازمه ای با تعیین رژیم حقوقی جامع دریای خزر ندارد. اصولاً، حق استفاده از دریا ملازمه ای با مالکیت آن ندارد. حق حاکمیت بر مناطق دریایی باید با مراجعه به مبانی اصلی خود احراز گردد. تعیین منطقه ماهیگیری ده مایلی در طول ساحل هر دولت به موجب معاهده 1940، خود مبتنی بر اصل «خشکی بر دریا مسلط است»، تنظیم شده و نشان می دهد که تخصیص منطقه مذکور در زمان اتحاد شوروی نیز بر طبق طول ساحل دولت ها صورت گرفته است. مشارکت در تدوین کنوانسیون آکتائو به عنوان یک رژیم حقوقی جدید و فراگیر، و به ویژه امضاء آن توسط دولت جمهوری اسلامی ایران، به معنی عدم پیشرفت دیدگاه اشتراک و تساوی حقوق دریایی دولت های ساحلی مبتنی بر طرح جانشینی دولت هاست، ولی در اصل خود اقدامی واقع بینانه از حیث حقوق و روابط بین المللی در پاسخگویی به مسائل جدید خزر است.

مشارکت در تدوین کنوانسیون آکتائو و بویژه امضاء آن توسط دولت جمهوری اسلامی ایران، ضمن اذعان تلویحی به عدم پیشرفت موضع رژیم حقوقی مشترک و مساوی، اقدامی واقع بینانه از حیث حقوق و روابط بین المللی است. کنوانسیون آکتائو در قسمت هائی از مفاهیم حقوق بین الملل دریاها برای تنطیم رژیم حقوقی دریای خزر اقتباس نموده است ولی در عین حال نو آوری ها و ویژگی های خاص خود را در قسمتهای دیگر دارد. وجوه اقتباس شامل مفهوم آبهای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و خط مبدا می شود. نو آوری های کنوانسیون شامل رژیم دوگانه ناظر بر آبهای سطحی و تقسیم بستر دریاست. مسائل حل نشده نیز در کنوانسیون زیاد اند و پتانسیل اختلاف نظر وجود دارد. اعلامیه تفسیری وزیر خارجه وقت ایران که همزمان با امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر صادر و گفته شده که «جمهوری اسلامی ایران مقررات و مفاد مربوطه قرارداد 1921 میان ایران و جمهوری سوسیالیست فدراتیو روسیه و همچنین قرارداد 1940 بازرگانی و بحر پیمائی میان ایران و اتحاد جماهیر سوسیالیست شوروی را یاد آوری و خاطر نشان می سازد»، سوال های زیر را مطرح می سازد: آیا یاد آوری معاهدات 1921 و 1940، تعارضی با امضاء کنوانسیون آکتائو دارد؟ آیا در آینده نزدیک نباید انتظار تصویب کنوانسیون آکتائو را از سوی دولت ایران داشت؟ آیا دولت ایران به فوریت در مقام مطالبه و استفاده از مناطق ملی آبهای سرزمینی 15 مایلی و ماهیگیری 10 مایلی ورای آن بر نخواهد آمد؟

کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر موسوم به کنوانسیون آکتائو، ماحصل پنجمین اجلاس سران دولت های حاشیه دریای خزر در  2018 در شهر آکتائو قزاقستان است. هرچند کنوانسیون آکتائو کوشیده است تا با ایجاد مناطق دریایی مختلف ازجمله منطقه ماهی گیری در راستای تضمین امنیت و ثَبات در منطقه دریای خزر گام بردارد، اجرایی شدن این مهم مستلزم تعیین و تدقیق مقررات حاکم بر منطقه ماهی گیری در پرتو مقررات حقوق بین الملل به ویژه کنوانسیون حقوق دریا است. مطالعه حاضر در صدد پاسخگویی به این سؤال است که حقوق و تعهدات حاکم بر منطقه ماهی گیری در کنوانسیون آکتائو در مقایسه با حقوق و تعهدات حاکم بر منطقه انحصاری اقتصادی در کنوانسیون حقوق دریا چگونه است؟ فرض مقاله این است که بخش قابل توجهی از مقررات حاکم بر منطقه ماهی گیری در کنوانسیون آکتائو با الهام از مقررات حاکم بر منطقه انحصاری اقتصادی در کنوانسیون حقوق دریا تدوین شده است. با وجود این، برخی از مقررات حاکم بر منطقه ماهی گیری مختص کنوانسیون آکتائو بوده، نظیری ندارد. نتایج این نوشتار نشان می دهد که کنوانسیون آکتائو در مقایسه با کنوانسیون حقوق دریا، سه رویکرد فعالانه، میانه و منفعلانه را اتخاذ کرده است. در رویکرد اول، کنوانسیون آکتائو افق های جدیدی را در زمینه مقررات حاکم بر منطقه ماهی گیری گشوده و بالمآل پاسداشت از حاکمیت دولت های این دریا را سرلوحه کاری خود قرار داده است. در رویکرد دوم، کنوانسیون آکتائو همگام با کنوانسیون حقوق دریا حرکت کرده و در رویکرد نهایی، کنوانسیون آکتائو برخلاف کنوانسیون حقوق دریا از موضع سکوت با موضوع های حقوقی مواجه شده است.

ایجاد رژیم حقوقی دریای خزر در اصل ناشی از اراده دولت های جدیدی است که در نتیجه فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی پا به عرصه وجود نهاده اند. این رژیم حقوقی جدید که در قالب معاهده «آکتائو» صورت بندی شده است، تلاش می کند میان نگرانی های این دولت ها و دولت های ساحلی پیشین توازن ایجاد کند. از جنبه امنیتی، ترتیبات این معاهده تلاش دارد تا تهدیدهایی را که می تواند از داخل و خارج ناشی شوند، خنثی نمایند و از نگاه اقتصادی، مواد معاهده یادشده انعکاسی از اراده تضمین دسترسی به دریا برای دولت های فاقد خط ساحلی در منطقه دریای خزر، توزیع منابع طبیعی بین دولت های ذی ربط در کنار تضمین مدیریت خوب آنها می باشد.

رژیم حقوقی دریای خزر یکی از مسائل مهم و مورد مناقشه کشورهای ساحلی این دریا و از مسائل تأثیرگذار بر منافع و امنیت ملی کشورمان است. به جهت اهمیت کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر موسوم به کنوانسیون آکتائو، مقاله حاضر می کوشد، با بهره گیری از روش توصیفی- تحلیلی و بررسی نقاط اصلی قوت و ضعف متن کنوانسیون، به واکاوی پیامدهای احتمالی تصویب و اجرایی شدن آن بر ابعاد مختلف امنیت ملی کشور و ارائه تدابیر و راهکارهای مواجهه با چالش های احتمالی فرارو بپردازد. نتایج حاصل از تحقیق نشان می دهد، به رغم نقاط مثبت مندرج در کنوانسیون، نقاط ضعف موجود در آن نظیر معیار خط مبدأ عادی، عدم توازن میان منافع ایران و سایر کشورهای ساحلی در زمینه انرژی، شیلات و امنیت، عدم اشاره صریح به معاهدات گذشته و اصل انصاف، امکان عبور نیروهای نظامی بیگانه تحت پرچم کشورهای ساحلی و احیای طرح ترانس خزر قادر است تأثیرات مخاطره آمیزی بر منافع و امنیت ملی کشور در زمان حال و آینده باقی گذارد. ازاین رو، مهم ترین توصیه مقاله حاضر این است که تا موعد انعقاد موافقت نامه خط مبدأ، می بایست از تصویب کنوانسیون آکتائو در مجلس شورای اسلامی خودداری گردد تا زمانی که جمهوری اسلامی ایران در مذاکرات پیش رو اطمینان حاصل کند قادر به تعیین خطوط مبدأ مستقیم طویلی می شود که بیشترین مساحت از آب دریای خزر را به عنوان آب های داخلی به خود اختصاص داده و حدود خارجی آب های سرزمینی ایران بیشترین پیشروی را در محدوده بیست درصدی در این پهنه دریایی داشته باشد.