نظام حمایتی

"در سال های پایانی قرن نوزدهم میلادی، در چند کشور اروپایی قوانینی در جهت حمایت از کارگران در برابر حوادث ناشی از کار در چارچوب بیمه اجتماعی به تصویب رسید. در یکی از این کشورها یعنی آلمان، این گونه قوانین در زمینه های دیگر مانند بیماری، از کار افتادگی و پیری هم تصویب شد. در دهه های آغازین قرن بیستم و با تاسیس سازمان بین المللی کار تدوین معیارهایی در زمینه برخی از خطرهایی که در دهه های بعد در چارچوب عنوان کلی تامین اجتماعی مطرح شدند در دستور کار این سازمان قرار گرفت و مقاوله نامه ها و توصیه نامه های چندی در این باره تصویب شد. بدین ترتیب این پرسش قابل طرح است که آیا سازمان بین المللی تازه تاسیس که به شیوه ای کم و بیش مشابه کشورهای صنعتی اروپا در وادی «بیمه های اجتماعی» گام نهاد از آنها تاثیر پذیرفته است یا آنکه معیارهای بین المللی بر آمده از آن سازمان راهنمای حقوق داخلی کشورهای مختلف بوده آنها را در ایجاد نظامی کم و بیش گسترده در خصوص تامین اجتماعی مددکار شده اند؟ پرسش دیگری که ممکن است پاره ای ذهن ها را به خود مشغول سازد این است که با وجود تاسیس سازمان ملل متحد در نیمه قرن بیستم و اشاره به مقوله تامین اجتماعی در اسناد مصوب این سازمان آیا می توان «معیارهای بین المللی تامین اجتماعی» را در چارچوب مصوبه های سازمان بین المللی کار محصور نمود؟ هر چند سازمان بین المللی کار در دوران فعالیت هشتاد و چند ساله خود دوره های متفاوتی را تجربه کرده است و از همین رو حقوق بین المللی کار- که به طور عمده محصول «قانونگذاری» این سازمان است- تحول چشمگیری یافته است و با آنکه در دوره نخست که می توان آن را دوره «جزئی گرایی» در تدوین معیارهای بین المللی نامید مشابهت هایی بین عملکرد سازمان بین المللی کار و روش قانونگذاری کشورهای اروپایی در دهه های آغازین توجه آنها به حمایت های اجتماعی از کارگران به چشم می خورد؛ با این همه آنچه جنبه محوری دارد و شایسته مطالعه در چارچوب این نوشته است چگونگی تاثیر معیارهای بین المللی است بر حقوق داخلی و نه تاثیرپذیری احتمالی برخی معیارها در دوره ای خاص از الگوی پاره ای دولت ها. از این رو بخش دوم این یادداشت به میزان و چگونگی تاثیرپذیری حقوق داخلی از معیارهای بین المللی اختصاص دارد. در خصوص پاسخ به پرسش دوم که مایه تبیین «معیارهای بین المللی» و محدوده آنها خواهد شد، با آنکه سازمان ملل متحد در بین سازمان های بین المللی جایگاه ویژه ای دارد و در نتیجه اسناد آن هم، چه از لحاظ موضوع و چه از نظر تاثیرگذاری، از گستره ای وسیع تر از مصوبه های دیگر سازمان های بین المللی برخوردارند، اما در خصوص بحث ما به دشواری می توان حق برخورداری از تامین اجتماعی را که در اعلامیه جهانی حقوق بشر (ماده 22) و میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بدان اشاره و به رسمیت شناخته شده است یک معیار بین المللی به شمار آورد. در واقع معیار را معادل کلمه استاندارد (که در زبان فارسی هم کاربرد دارد) به کار می بریم و منظور ضوابط و هنجارهایی است که به صورتی هر چند انعطاف پذیر، اما مشخص به دولت های عضو یک سازمان بین المللی، (در بحث ما سازمان بین المللی کار)، ارائه می شود و این دولت ها براساس تعهدی که به عنوان عضو این سازمان دارند، با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی و اجتماعی خود از آنها در جهت تدوین مقررات مناسب استفاده می کنند. معیارهای بین المللی تامین اجتماعی را در این نوشته براساس اسناد مصوب سازمان بین المللی کار مورد بررسی قرار می دهیم و از آنجا که این معیار ها در طول زمان و در دوران فعالیت سازمان بین المللی کار تحول یافته اند عنوان بخش یکم را تحول معیارهای بین المللی قرار می دهیم و امید است با مطالعه این تحول (بخش اول) و نیز چگونگی تاثیر این معیارها (بخش دوم) بتوانیم در پایان به نتیجه روشنی دست یابیم."

مقدمه: با افزایش سریع جمعیت، پیچیدگی مسائل و افزایش وسعت نیاز به تأمین اجتماعی، تکوین نظام جامع تأمین اجتماعی یک ضرورت به حساب می اید و طراحی هر نظام جامع، مستلزم احراز اصول اساسی، قابل قبول و کارامد و مورد قبول همگان است که این اصول به منزله راهبردهای اساسی، وظیفه حاکم بر تأمین اجتماعی تلقی می شود مرور انتقادی : نظام تأمین اجتماعی بر پایه اصول عام و خاص استوار است که در مواردی نظام حقوقی ایران نتوانسته است به نحو شایسته تأمین اجتماعی ایران را با اصول مسلم حاکم بر آن وفق دهد و در این زمینه کاستی هایی وجود دارد. هدف اصلی این مقاله بررسی انتقادی زمینه های تحقق اصول حاکم بر حقوق تأمین اجتماعی جمهوری اسلامی است. بحث: نتایج حاصل از تحقیق نشان می دهد که نظام تامین اجتماعی جمهوری اسلامی ایران با چالشهای بی شماری روبروست که منجر به افزایش بیکاری، فقر و کاهش بهره وری و در نهایت عدم تحقق اصول حاکم بر آن شده است.

نظام یکپارچه مالیاتی-حمایتی حاکی از الگویی از نظام مالیاتی است که با نظام حمایتی مرتبط بوده و هم افزایی اطلاعاتی و عملیاتی را در پی داشته باشد. ازآنجاکه بررسی ارتباط میان دو الگوی یکپارچه و الگوی اسلامی، ابعاد و الزامات مخصوص خود را دارد، با مقایسه مشخصه های نظام یکپارچه با انواع منابع بیت المال در صدر اسلام، تنها «انطباق نسبی» نظام یکپارچه مالیاتی-حمایتی با مجموع روش های مالیات ستانی و پرداخت های حمایتی در اسلام دیده می شود؛ به این معنا که نسبت به برخی شیوه ها، انطباق کامل مشخصه ها وجود دارد و نسبت به برخی شیوه های دیگر، تنها بعضی مؤلفه های نظام یکپارچه از شیوه مالیات ستانی اسلام قابل استنباط هستند. نتایج این پژوهش نشان می دهد نظام یکپارچه مالیاتی-حمایتی مشخصه هایی چون تعیین آستانه بدهی مالیاتی، اخذ مالیات از ثروتمندان، وجود معافیت های مالیاتی مشروط به درآمد، پرداخت یارانه به نیازمندان و تأمین مالی برنامه های حمایتی از کانال مالیات ها را داراست که روش های مالیات ستانی زکات ابدان و خمس ارباح مکاسب با آن ها انطباق کامل دارند و روش های خراج، زکات اموال، خمس امور حیازتی و جزیه برخی از آن مشخصه ها را تأیید کرده و نسبت به برخی دیگر مخالفت مبنایی ندارند. در این میان تأمین مالی برنامه های رفاهی از محل مالیات ها، تنها مشخصه ای از نظام یکپارچه است که در وجوه مصرف انواع منابع بیت المال دیده می شود.

مقدمه و اهداف: در کشورهای مختلف برنامه هایی حمایتی مختلفی در حال اجراست. نوع ارتباطی که این برنامه ها با نظام مالیاتی دارند، بیان کننده رویکرد حاکم بر نظام های مالیاتی و حمایتی است. برنامه هایی را می توان مالیات پایه دانست که در آنها نظام حمایتی از کانال نظام مالیاتی هدایت و اجرا شود؛ به این معناکه پرداخت حمایتی دولت بخشی از منابع مالیاتی است که یا به صورت نقدی یا به صورت های دیگر به مشمولین پرداخت می شود. طبق این برنامه ها نظام مالیاتی در ارتباط کامل با نظام حمایتی است و چه از نظر اطلاعاتی و چه از نظر اجرایی یکدیگر را پوشش می دهند. نظام حمایتی جدا از نظام مالیاتی آسیب هایی به دنبال دارد که بارزترین آنها  ناکارآمدی در جمع آوری و توزیع منابع مالیاتی دولت است. در نظامی که مالیات ستانی آن مجزا از پرداخت های حمایتی باشد، افراد و خانوارها ممکن است هم به دولت پرداخت مالی (مالیات) داشته باشند و هم از دولت دریافت مالی (مالیات منفی) کنند. این امر ضرورت حرکت به سمت نظام یکپارچه مالیاتی حمایتی را نشان می دهد که در ضمن آن، شفافیت اطلاعات مالی سبب می شود افراد و خانوارها یا مشمول پرداخت مالیات شوند و یا اینکه از طرف دولت، کمک های حمایتی دریافت کنند و مالیاتی نپردازند. این امر سبب بهبود توزیع درآمد و شکل گیری پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی افراد یا خانوارها می شود؛ مسئله ای که در ماده 31 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، ذیل سیاست های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد به آن اشاره شده است. روش شناسی: این تحقیق در دسته تحقیقات کیفی قرار می گیرد و به لحاظ ماهیت و روش توصیفی- تحلیلی است. باتوجه به کاربردی بودن نتایج تحقیق، جهت ارتباط بین یکپارچه سازی نظام مالیاتی حمایتی و تحقق پنجره واحد خدمات حمایتی (ماده 31 برنامه هفتم) می توان در دسته تحقیقات کاربردی دسته بندی کرد. روش گردآوری اطلاعات در این تحقیق به صورت کتابخانه ای و اسنادکاوی بوده که با مراجعه به مقالات و کتب مرتبط داخلی و خارجی و گزارش های سازمان های داخلی و بین المللی در این زمینه گردآوری می شود. در فراگرد مطالعات کتابخانه ای برای حصول موضوع مقاله، گام های زیر برداشته شده است: الف) تبیین مفهوم یکپارچگی در تشخیص مالیاتی و حمایتی: مبتنی بر آن، امر تأمین درآمد دولت از راه اخذ مالیات با هزینه کرد این منابع در اجرای برنامه های حمایتی، در یک ساختار جمع شده اند. ب) پنجره واحد خدمات حمایتی: ماده 31 برنامه هفتم: باید پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی افراد یا خانوار به طورکامل راه اندازی شود و به علاوه تمامی حمایت های نقدی و غیرنقدی از طریق این پنجره ارائه شود. ج) اهداف و شیوه های اتصال نظام حمایتی مبتنی بر مالیات: در عبارات زیر به صورت خلاصه ذکر شده است.   جدول 1: رویکردهای ارتباط نظام مالیاتی حمایتی غیرمشروط                مشروط نقدی         مالیات بر درآمد منفی              مالیات بر درآمد منفی مشروط اعتباری      مالیات بر درآمد اعتباری (رالف)               مالیات بر درآمد کار کالابرگ های مبتنی بر مالیات د) نوع شناسی برنامه های حمایتی در ایران: براساس روش های تأمین مالی، هدف گذاری و مشروط بودن از یکدیگر می توان به بررسی برنامه های حمایتی پرداخت؛ افزون برآن مالیات پایه بودن یا مزایا پایه بودن نیز می تواند یک معیار تمییز باشد. ه ) کارآمدسازی سیاست های حمایتی: دولت برای تحقق اهداف ماده 31، افزون بر ایجاد پنجره واحد حمایتی، باید نظام مالیات بر مجموع درآمد را نیز تکمیل می کند و این دو در کنار یکدیگر، به کارآمدی نظام حمایتی در کشور کمک خواهند کرد. یافته ها: مبتنی بر رویکردهای نظام حمایتی یکپارچه و گونه شناسی برنامه های حمایتی در ایران و با توجه به ظرفیت منابع مالیاتی کشور و سنجش نیاز دهک های درآمدی به کالاهای ضروری: الف) استفاده از نظام کالابرگ الکترونیکی غیرمشروط که سابقه مناسبی نیز در کشورمان دارد به عنوان الگوی اولیه می تواند قسمت عمده کمک های حمایتی دولت را به سمت نیازهای اصلی با هدف تأمین سبد پایه غذایی کشور انجام دهد؛ ب) با هدف توسعه چتر مالیاتی از حیث مؤدیان، ضروری به نظر می رسد در دوره گذار، رکن اصلی سیاست های حمایتی، برنامه های مبتنی بر مالیات باشد تا نظام مالیاتی به تکامل منطقی برسد. ج) با لحاظ نرخ بالای فرار مالیاتی در کشور، ارائه حمایت های اجتماعی به صورت مزایا منطقی نیست؛ زیرا افراد زیادی نه تنها به صورت مناسبی مالیات پرداخت نمی کنند، بلکه غیرعادلانه حمایت های اجتماعی نیز دریافت خواهند کرد. د) ضعف نظام نظارتی کشور می طلبد که از رویکردهای مشروط در نظام های یکپارچه دوری شود؛ زیرا احراز شرایط افراد و خانوارها برای ساختار حکمرانی اقتصادی فاقد قدرت لازم در نظارت مؤثر، به مراتب دشوار خواهد بود و منابع را به انحراف خواهد کشاند. ه ) با در نظر گرفتن مسائل اقتصاد کلان همچون اثرات تورمی تأمین مالی حمایت های اجتماعی از سرفصل افزایش قیمت انرژی در عوض اصلاح مدیریت آن، به علاوه عدم اصلاح رابطه مالی دولت نفت و همچنین عملکرد نامناسب صندوق توسعه ملی، در دوره گذار باید این حمایت ها از منابع مالیاتی تعریف شود تا از افزایش هزینه های بودجه ای جلوگیری شود. بحث و نتیجه گیری: برنامه های حمایتی مبتنی بر شرایط و امکانات کشورهای مختلف می تواند به گونه های مختلفی طراحی شود. عمده برنامه ها از درآمدهای مالیاتی تأمین می شوند؛ اما ممکن است با توجه به برخورداری کشورها از منابع طبیعی چون نفت، درآمدهای حاصل از فروش آنها به عنوان منبعی برای اجرای برنامه های حمایتی در نظر گرفته شود. یکی از برجسته ترین تمایزاتی که نظام های مالیاتی را به نظام حمایتی مرتبط می کند، مالیات پایه بودن برنامه حمایتی است که به یکپارچگی نظام مالیاتی حمایتی منجر می شود. در نظام های مالیاتی حمایتی یکپارچه، مزایای حمایتی تنها به افرادی تعلق می گیرد که سطح درآمدی خاصی داشته باشند و منابع آن نیز از کسانی دریافت می شود که از سطح درآمدی معین شده بالاتر باشد. این مسیر، هموارکننده ایجاد پنجره واحد خدمات حمایتی خواهد بود که از مضامین برنامه های پنج ساله پیشرفت و ماده 31 برنامه هفتم است. ازآنجاکه ناکارآمدی برنامه های حمایتی ایران به سبب پراکندگی نهادهای مسئول و گسستگی اطلاعات مالیاتی و حمایتی، موجب هدررفت منابع شده، یکی از راهکارهایی که می تواند خلل و آسیب های برنامه های حمایتی ایران را برطرف کند شفاف سازی و یکسان سازی اطلاعات از طریق ایجاد ارتباط میان منابع مالی با نظام مالیاتی و شکل دهی نظام مالیاتی حمایتی یکپارچه است. چنین رویکردی اگرچه الزاماتی به همراه دارد و هزینه هایی بر نظام مالی کشور بار خواهد کرد، اما با ایجاد پنجره واحد خدمات حمایتی، منافع حاصله می تواند در زمان کوتاهی، هزینه ها را جبران نماید. JEL: H11, H24, H25 تقدیر و تشکر: از حمایت های پژوهشکده امور اقتصادی در فراهم آوردن شرایط مناسب جهت تحقیق و پژوهش در حوزه نظام یکپارچه مالیاتی و بسط موضوعی آن در حوزه های دیگر مرتبط با آن سپاسگزاری می نماییم.