عهدنامه مودّت

به دنبال وقوع انقلاب 1917م روسیه، نخستین فرستاده دولت جدید به ایران اعزام شد. این فرد کارل براوین نام داشت. براوین تلاش کرد با محافل سیاسی ایران ارتباط برقرار سازد و سطح روابط دولت جدید را با دولت های ایران ارتقاء بخشد. اما نه وی توانست در این زمینه، کاری انجام دهد و نه جانشین بلافصلش. مقاله زیر تلاش دارد علل و عوامل این ناکامی را بررسی کند و نقش انگلستان را در آن، مورد بازکاوی قرار دهد. تبعات و نتایج این سیاست ها از دیگر محورهای مقاله حاضر است. در این مقاله، جناح‏بندی‏های سیاسی ایران مقارن این تحولات هم بررسی شده اند

در خصوص الزام آوربودن دستور موقت دیوان بین المللی دادگستری برای دولت مخاطب تردیدی نیست؛ اما درباره شیوه های تضمین اجرای چنین دستوری، رویه دیوان متفاوت بوده است. صدور دستور موقت در قضیه عهدنامه مودت و الزام آمریکا به صدور مجوزهای صادرات قطعات هواپیما برای دولت ایران و مانع ایجادنکردن بر سر راه صادرات اقلام غذایی و دارویی به ایران و شواهد حاکی از نقض مفاد این دستور از سوی آمریکا، دوباره مسئله درجه الزام دستور موقت و تضمین اجرای آن را مطرح کرده است. این مقاله با مطالعه رویه دیوان و مستندات حقوقی بین المللی، طبیعت تعهدات موضوع دستور موقت و شرایط تحقق نقض آن را واکاوی و شیوه های تضمین اجرای دستور موقت را با تأکید بر قضیه عهدنامه مودت بررسی کرده است. واژگان کلیدی : دستور موقت، عهدنامه مودت، دیوان دادگستری، مسئولیت دولت

دیوان بین المللی دادگستری در یازدهم مهر ۱۳۹۷ (3 اکتبر ۲۰۱۸) به درخواست ایران برای صدور دستور موقت در قضیه نقض های ادعایی عهدنامه مودت به اتفاق آرا پاسخ مثبت داد و آمریکا را ملزم کرد تا تمهیدات لازم را در مورد صادرات آزاد به ایران در خصوص نیازهای انسان دوستانه از جمله دارو و لوازم پزشکی و بهداشتی، محصولات کشاورزی و غذایی و قطعات یدکی و تجهیزات ضروری و خدمات برای ایمنی هواپیمایی کشوری اتخاذ کند و هیچ گونه محدودیتی در مسیر پرداخت ها و انتقال وجوه مربوط به این اقدام ها ایجاد نکند. در جریان رسیدگی دیوان به درخواست ایران، آمریکا علاوه بر طرح ایرادهای متعدد در زمینه شروط صدور دستور موقت (صلاحیت علی الظاهر، باورپذیری حقوق مورد ادعا و ارتباط آن با دستور موقت درخواست شده، شرط فوریت و جبران ناپذیربودن خسارت)، استدلال می کرد که دستور موقت درخواست شده به نقض حقوق حاکمیتی این دولت منجر خواهد شد. دیوان در نتیجه گیری های خود که اغلب در نتیجه پذیرش استدلال های تیم حقوقی ایران بوده، شروط لازم برای صدور دستور موقت را احراز کرد. به نظر دیوان، معیار خسارت های جبران ناپذیر صرفاً خسارت مالی نیست، بلکه صدمه و خسارت به جان انسان هاست.

ایالات متحده آمریکا در سال 1976 قانون مصونیت های حاکمیت خارجی (FSIA) را به تصویب رساند. این قانون مصونیت دولت های خارجی مرتکب تروریسم را در دادگاه های ایالات متحده نادیده می گرفت. از 19ژانویه 1984 جمهوری اسلامی ایران از جانب وزارت امور خارجه ایالات متحده به عنوان دولت حامی تروریسم تعیین شد. در سال 1996 قانون مقابله با تروریسم و مجازات مؤثر (AEDPA)، به تصویب کنگره ایالات متحده رسید که در دعاوی مطروحه علیه دولت های خارجی مرتکب تروریسم، جبران خسارت مالی را درنظر می گرفت. در نتیجه این قوانین، دعاوی متعددی از جانب اتباع ایالات متحده و در دادگاه های این دولت، علیه جمهوری اسلامی ایران مطرح شد. دادگاه های بخش ایالات متحده، دولت ایران را به جبران خسارت محکوم کرده و حکم به توقیف اموال بانک مرکزی ایران به جای اموال دولت می کنند. توسل بانک مرکزی به مراجع قضایی ایالات متحده در مراحل تجدیدنظر و فرجام، راه به جایی نبرد و اموال بانک مرکزی در ایالات متحده توقیف شد. ایران در 14 ژوئن 2016 با استناد به نادیده گرفته شدن مصونیت دولت و نقض عهدنامه مودت 1955، دادخواستی علیه ایالات متحده در دیوان بین المللی دادگستری (ICJ) ثبت کرد. رأی صلاحیتی دیوان در ۱۳ فوریه ۲۰۱۹ صادر شد. مقاله حاضر به بررسی این رأی در دو حوزه شخصیت حقوقی شرکت دولتی و مصونیت اموال دولتی می پردازد و به این نتیجه می رسد که دیوان در رأی صادره، حسب تکلیف ذاتی خود، اراده مشترک طرفین را مبنای احراز صلاحیت قرار داده و به قدر متیقن اکتفا کرده است.

مسئله ارتباط جمهوری اسلامی ایران و آمریکا یکی از مباحث سیاسی و اقتصادی و اجتماعی مهم در چهاردهه گذشته در منطقه و جهان محسوب می گردد. عهدنامه مودت در راستای حراست از یک رابطه سالم و مسالمت آمیز و بدون تنش اقتصادی و سیاسی در 1955 میان ایران و ایالات متحده آمریکا منعقد گردید. اگرچه عهدنامه مودت منشاء ایجاد بایدها و نبایدهائی برای طرفین بوده است، در بسیاری از موارد تکالیف مزبور خواسته و یا ناخواسته توسط متعاهدین عهدنامه اعمال نشده و نقض گردیده است که با توجه به شروط مندرج در عهدنامه، ارجاع اختلافات حاصله به توافق طرفین به دیوان بین المللی دادگستری و اعطای صلاحیت به این سازمان ممکن گردید. حال اگرچه ایالات متحده اعلام به خروج از عهدنامه مذکور نموده است و این تصمیم بر فرآیند دادرسی دیوان بین المللی دادگستری تاثیر داشته است، لیکن امکان الزام اجرای تعهدات در صورت نقض، برای دولت ایران و اشخاص آن تا زمان اعتبار عهدنامه وجود دارد و اختتام عهدنامه مانع از مطالبه خسارات ناشی از نقض تعهدات آن نیست. در نتیجه عملکرد دیوان در آراء و تصمیمات خود، نشان دهنده رویکرد دیوان در تفسیر مضیق عهدنامه مبنای صلاحیت است و در تصمیمات و یافته های خود در حیطه مسائل شکلی و صلاحیتی پایبند بوده است، چرا که نظر دیوان، معیار خسارت های جبران ناپذیر، صرفاً خسارت مالی نیست، بلکه صدمه و خسارت به جان انسان هاست.

رأی 30 مارس 2023 دیوان بین المللی دادگستری، دستاورد حقوقی قابل توجهی در حوزه دعاوی متعدد بین جمهوری اسلامی ایران و امریکا است . صرف نظر از ماهیت بانک مرکزی که برخی آن را دولتی دانسته و برخی دیگر تجاری می دانند، دیوان بین المللی دادگستری با تحلیلی از فعالیت های بانک مرکزی، فعالیت های آن را به دو دسته تقسیم نموده است: 1 فعالیت های تجاری (عملیات بانکی ، اعتباری ، خرید و فروش) 2 اعمال حاکمیتی (نظیر حفظ ارزش پول و ایجاد شفافیت مالی). در دسته نخست، دیوان با تلقی بانک مرکزی به مثابه شرکت تجاری، قائل به نقض عهدنامه مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسول ایران امریکا و رفتار تبعیض آمیز امریکا در قبال بانک مرکزی شد و امریکا را محکوم و در نهایت، ادعاهای امریکا را رد کرد. در قسمتی دیگر، در عین اعلام عدم صلاحیت خود نسبت به نقض مصونیت اموال بانک مرکزی، مهلت دوساله ای جهت مذاکره جبران خسارت بین طرفین تعیین کرده است. این مقاله در صدد تحلیل عملکرد تجاری بانک مرکزی ایران و نقد رأی دیوان در قسمت صلاحیت است.

مصونیت دولت ها و اموال آن ها به طور کلی به عنوان یک اصل حقوق بین الملل که در اساس، ریشه در عرف دارد، به تدریج و در فرآیند زمان، مسیر تحول و تکامل خود را طی کرده که این توسعه تدریجی مدیون معاهدات عام و خاص، قواعد بین الملل عرفی و رویه قضایی است که به موجب آن، تمامی اموال، اماکن، متعلقات و منضمات مادی و غیرمادی دولتی در یک کشور دیگر باید محترم شمرده شوند و مصون از تعرض و هرگونه اقدام اداری و اجرایی باشند. البته امروزه با تکامل حقوق بین الملل، استثنائاتی بر مصونیت وارد است. بر همین اساس، دادگاه های ایالات متحده امریکا بر اساس قانون مقابله با تروریسم و مجازات مؤثر (استثنایی جدید بر مصونیت دولت ها، مصوب 1996کنگره)، اموال و دارایی های دولت ایران (به تلقی دولت حامی تروریسم) به ویژه اوراق قرضه بانک مرکزی را توقیف کردند. ایران در 14 ژوئن 2016 با استناد به نادیده گرفته شدن مصونیت دولت و نقض عهدنامه مودت، دادخواستی علیه ایالات متحده در دیوان بین المللی دادگستری ثبت کرد. دیوان در 13 فوریه 2019 رأی صلاحیتی و در 30 مارس 2023 رأی ماهوی پرونده را صادر کرد. حال این پرسش مطرح است که آیا دیوان، اموال بانک مرکزی ایران را به عنوان نهادی حاکمیتی و دولتی شامل مصونیت دانسته یا اینکه شرکت به معنای عهدنامه مودت 1955 قلمداد کرده است؟ در این پژوهش با مطالعه معاهدات و تصمیمات دیوان، این رهیافت حاصل شد که به دلیل ماهیت حاکمیتی بانک مرکزی ج.ا. ایران، موضوع توقیف اموال این نهاد دولتی، خارج از حمایت های مقرر در عهدنامه مودت قرار می گیرد و دیوان، صلاحیت ورود به مصونیت بانک مرکزی را ندارد. در واقع برخلاف رویه سابق، دیوان از ماهیت حاکمیتی بانک مرکزی و قاعده عرفی حاکم بر دعوا آگاه بوده ولی در رأی 2023 از تصمیم 2019 خود منحرف شده است.

شاید بتوان تلاش جهت رفع توقیف نزدیک به دو میلیارد دلار از اموال بانک مرکزی ایران در ایالات متحده امریکا را مهم ترین انگیزه ایران در طرح دعوای معروف به برخی دارایی های ایران دانست که با ادعای نقض عهدنامه مودت در دیوان بین المللی دادگستری مطرح شد. اکثریت قضات دیوان با خروج بانک مرکزی از شمول عهدنامه مودت موافق، و تنها پنج نفر از قضات با نظر اکثریت مخالف بودند. نقطه ثقل اختلاف قضات آن بود که آیا باید خرید و نگهداری دوازده اوراق قرضه از سوی بانک مرکزی ایران را عمل حاکمیتی تلقی یا عملی تجاری توصیف کرد. سؤال اصلی پژوهش آن است که «قضات دیوان اعم از اکثریت و اقلیت، با چه استدلالی به نتیجه مورد نظر دست یافتند؟» جهت تحلیل ادله قضات، نظریات انفرادی یکایک قضات بررسی خواهد شد. نتیجه این پژوهش نشان می دهد که هرچند نظر اکثریت قضات، منافع مادی ایران در این پرونده را تأمین نکرد، تأکید بر ماهیت حاکمیتی خرید اوراق قرضه توسط بانک مرکزی، تأمین کننده منافع غایی ایران در حفظ مصونیت بانک مرکزی ایران در برابر اقدامات دیگر دولت ها در حوزه حقوق بین الملل عرفی خواهد بود.