حقوق اداری

اصل مشارکت در اداره امور کشور، رکن اساسی نظام های دموکراتیک و مردم سالار است؛ اصلی که در نظام های پلیسی جای خود را به اعمال یک جانبه و مستبدانه قوای حاکم داده و مسیر اداره دولت را به سوی استقرار یک ایدئولوژی خاص یا تأمین منافع شخص یا گروه اقلیت منحرف می سازد. در اصول متعددی از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین موضوعه به اصل مشارکت اشاره شده است؛ اما آنچه اهمیت دارد، شیوه پیاده سازی این اصل و کاربست آن در قوانین و مقررات است. به طور کلی، مشارکت در تصمیمات اداری برحسب نوع مشارکت کننده به دو دسته: مشارکت مستخدمین یا کارمندان و مشارکت اداره شوندگان یا شهروندان تقسیم می شود که «مدیریت مشارکتی» ازجمله شیوه های نوین مدیریتی مرتبط با مشارکت کارمندان در اداره سازمان هاست. انواع روش های مدیریت مشارکتی نظیر: «سهیم نمودن کارکنان در منافع اداره»، «مدیریت مشورتی»، «مدیریت دموکراتیک»، «حلقه های بهبود کیفیت» و «گروه های خودگردان» در بسیاری از نظام های اداری اجرا می شود؛ اما «نظام پیشنهادها» تنها شیوه ای است که در قوانین و مقررات اداری ایران مورد تاکید قرار گرفته است. تاکنون تحقیقات متعددی پیرامون عملکرد و بازدهی این نظام در ادارات مختلف انجام شده است؛ اما غالب مطالعات از جنبه مدیریتی و آماری به این موضوع نگریسته اند و بررسی قوانین و مقررات بالادستی نظام پیشنهادها مورد غفلت واقع شده است. در پژوهش توصیفی-تحلیلی حاضر، با بهره گیری از منابع کتابخانه ای به مطالعه مفهوم و پیشینه مدیریت مشارکتی پرداخته و سیاست های کلی، قوانین، مقررات و دستورالعمل های مرتبط با مدیریت مشارکتی و نظام پیشنهادها نظیر آیین نامه ماده 20 قانون مدیریت خدمات کشوری از جهات مختلف بررسی شد. در ادامه، سه آیین نامه اجرایی این نظام در شرکت پالایش نفت اصفهان، شرکت آب و فاضلاب آذربایجان شرقی و دانشگاه فردوسی مشهد از جهت ارزش گذاری پیشنهادها بررسی شد. نتایج حاصل نشانگر آن است که در نظام پذیرش و بررسی پیشنهادها – به عنوان او لین مرحله در استقرار مدیریت مشارکتی – ایرادات جدی در تعریف حدود وظایف و اختیارات دستگاه ها، همچنین ارزش گذاری پیشنهادها وجود دارد که تثبیت این نظام در ساختار اداری ایران را با مشکل روبه رو کرده است.

کارویژه غایی نظارت قضایی، صیانت از حقوق شهروندان است. این مهم در دادرسی اداری، اهمیّت و جلوه ای دوچندان دارد؛ چه، صیانت از حقوق شهروندان در مقابل دولت صورت می پذیرد و غایت، تحقق عدالت اداری است. در نظام حقوقی ما، یکی از وظایف مهم نظام قضایی، پاسداشت حقوق استخدامی شهروندان است که این امر، نظر به مناسبات حقوقی موجود، در صلاحیت دیوان عدالت اداری به عنوان یگانه مرجع دادرسی اداری و دستگاه تأمین عدالت اداری است. توضیح آنکه، ورود به خدمت دولتی در ایران، معلق و مشروط به طی تشریفاتی ازجمله تأیید گزینش است؛ امری که می توان گفت اصلی ترین مسأله در فرآیند استخدام بوده و ازجمله موجبات تهدید و قبض حقوق استخدامی افراد است. در این میان، پرسش اصلی مقاله حاضر این است که عمده مسائلی که در فرآیند گزینش، موجبات نقض حقوق استخدامی را فراهم می آورند، چه مواردی هستند؟ یافته های مقاله حاکی از آن است که سوء استفاده از اختیارات، خروج از صلاحیت، خودسری ها، تفاسیر و قضاوت های شخصی توسط گزینش گران، عواملی است که موجب رد صلاحیت افراد شده و بدین طریق در برخی موارد، بعضی شایستگان را از ورود به خدمت دولت، منع می کند. دیوان عدالت اداری اما به عنوان مرجع بازنگری قضایی از آرای هسته ها و هیأت های گزینش، در موارد بسیار و به جهات گوناگون، با نقض تصمیمات قضایی مراجع پیش گفته، در صیانت از حقوق استخدامی شهروندان بسیار کوشا بوده است.

مقامات عمومی در اجرای وظایف خود، با انگیزه ها، باورها و علایق پیچیده ای مواجه هستند که به طور بالقوه می تواند ایشان را از اجرای وظایف خود منحرف کند. وضعیت تعارض منافع در نظام اداری، حتی اگر موجب ترجیح منفعت شخصی نشود، باعث تضعیف کارایی مقام عمومی خواهد شد که یکی از نتایج آن، خدشه به مشروعیت دستگاه حاکم خواهد بود؛ از این رو، پیشگیری و کنترل وضعیت تعارض منافع ضروری خواهد بود. این درحالی است که مداخله های کیفری سنتی، توان کنترل این وضعیت را نداشته اند. این پژوهش به دنبال بررسی چالش های مداخله کیفری قضایی در وضعیت تعارض منافع در نظام اداری ایران است تا بتواند در تبیین الگویی جهت مداخله کیفری قضایی موثر در این وضعیت، ایفای نقش نماید. روش پژوهش حاضر، کیفی بوده و داده های آن از طریق مصاحبه با قضات مجتمع ویژه اقتصادی تهران و مشهد و وکلای فعال در حوزه جرایم اقتصادی (18 مورد) و سپس تحلیل و بررسی آرای مرتبط با وضعیت تعارض منافع به دست آمده است. یافته های این پژوهش نشان می دهد، نظام قضایی در مداخله موثر پیرامون وضعیت تعارض منافع در نظام اداری با چالش ها و خلأهای جدی، از جمله: فقدان سیاست جنایی منسجم، عدم شناخت مناسب و آموزش درخصوص این مفهوم، خلأهای قانونی، گزارش های مغرضانه، همچنین فقدان ابزار و بسترهای مناسب از جمله ضابطان آموزش دیده، عدم حمایت از گزارشگران فساد، فقدان شفافیت و نبود گزارش های دقیق برای کشف این وضعیت مواجه است.

با توجه به شمول حقوق اداری و به تبع آن قراردادهای حوزه نظام فنی و اجرایی کشور خصوصاٌ قراردادهای سفارش ساخت (استصناع) بر شرکت های دولتی به عنوان بخشی از کل «سازمان های دولتی ایران» موضوع مواد 1 تا 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، شناخت این شرکت ها لازم و ضروری است. زیرا استفاده از قراردادهای سفارش ساخت و ارجاع آن ها با روش مناقصه، عدم الزام یا ترک تشریفات در نظام اداری نسبت به بخش خصوصی (خصوصاً شرکت های غیر دولتی) دارای ویژگی ها، امتیازات و محدودیت های متفاوتی است. اما با توجه به تعاریف موجود از شرکت دولتی در قوانین و مقررات عمومی کشور و همچنین سرمایه گذاری یا خرید سهام برخی شرکت های موجود در کشور توسط بانک های دولتی یا شرکت های تابعه آن ها شناسایی این شرکت ها به چالش خورده است. از سویی با قرار گرفتن شرکتی، در دایره دولتی ها لزوم استفاده از قراردادهای سفارش ساخت (استصناع) مصوب دولت (قراردادهای اداری) به عنوان یکی از مهم ترین انواع قراردادها خصوصاً در حوزه های عمرانی و صنعتی الزام خواهد شد و این شرکت ها نمی توانند از آزادی عملی که بخش خصوصی در تدوین و ارجاع آنها دارند بهره ببرند.

اقتدارات حاکمیت و کنترل های حاکم بر آن در فرانسه، نشان می دهد ایجاد اعتدال در اعمال اصل اقتدار به منظور تأمین منافع عمومی بر چیزی بسیار بیشتر از متن قانون اساسی استوار و متضمن مجموعه ای پیچیده از اهداف، هنجارها و ساختارهای رسمی و غیررسمی است. دیوان محاسبات فرانسه، یکی از این ساختارهای رسمی است که با وجود فقدان جایگاه متن محور در قانون اساسی این کشور؛ در عین حال به تصریح همین قانون، دارای جایگاهی اساسی در حوزه کنترل و نظارت بر بودجه و مالیه عمومی است. اینکه چنین جایگاه و فعالیت نظارتی چه تأثیری ماهوی می تواند بر دیوان محاسبات در کشور ما داشته باشد، موضوع کاملاً روشن است. علاوه بر آنکه شخصیت حقوقی این نهاد ناظر با الگوبرداری از دیوان محاسبات فرانسه شکل گرفته است؛ در کارکردهای خود نیز همواره متأثر از راهکارهای نظارتی خارجی بوده که بویژه در باور صاحب نظران حرفه های حسابداری و حسابرسی، اجرای آنها توسط نهاد مبداء موفقیت آمیز بوده است. به همین دلیل، تحقیق انجام شده که منابع آن به روش کتابخانه ای گردآوری و مورد بررسی توصیفی - تحلیلی قرار گرفته است، سعی دارد با ارائه پاسخی به این سؤال که: عوامل سیاسی- حقوقی شکل دهندهِ جایگاه اساسیِ فراتر از متن قانون اساسی برای دیوان محاسبات فرانسه و کارکردهای آن کدامند؟، نشان دهد که بدون توجه به این عوامل که هرگونه فلسفه فعالیت نهاد ناظر اصلی، منوط و مربوط به آنهاست؛ امکان اجرای یک برنامه نظارتی موفقیت آمیز نوین و وارداتی، تنها ایده ای است که اساساً بر روی متون و اسناد ترجمه شده مربوطه مطلوب می نماید. درهمین رابطه، نتایج بررسی این پرسش نشان می دهد فلسفه وجودی سازمان نظارتی دیوان محاسبات فرانسه با برخی اصول و مفاهیم بنیادین حقوق عمومی فرانسویان به مثابه یک نظم اندام وار و پیش رونده، به گونه ای درهم تنیده شده اند که شرایط و لوازم کنترل اصل اقتدار که ضامن پایداری این اصول و تأمین منافع عمومی در یک نظام جمهوری با اقتدارات ویژه حاکمیتی است را ابتدا از درون این مجموعه و فارغ از هرگونه الزام خارجی فراهم می کنند. به همین خاطر، اگرچه این اصول دارای شأن اساسی نظیر اعلامیه حقوق بشر و شهروند سال ۱۷۸۹ هستند؛ اما جایگاه رفیع پاسداری از حقوق اساسی و بنیادین ملت توسط دیوان محاسبات فرانسه، مرهون هیچ متن خاصی از قانون اساسی نیست.

به استناد اصل 28 قانون اساسی، آزادی انتخاب شغل از حقوق بنیادین ملت ایران است. بر این اساس، قانون گذار عادی تلاش داشته با تأسیس هیأت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار از این حق حمایت کند. این پژوهش در قالبی توصیفی–تحلیلی تلاش کرده به این سؤال اصلی پاسخ گوید که ساختار و صلاحیت های هیأت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار با چه چالش ها و موانعی روبه روست؟ یافته های تحقیق گویای آن است که ترکیب و جایگاه فعلی این هیأت، با وظایف و اختیارات آن تناسب ندارد و برگزاری منظم جلسات هیأت و الزام آوری مصوبات آن را با چالش مواجه کرده است؛ همچنین، برخی از صلاحیت های این هیأت به ویژه در حوزه نظارت بر مقررات مربوط به مجوزهای کسب و کار با صلاحیت های سایر مراجع از جمله دیوان عدالت اداری، تداخل و همپوشانی دارد؛ بنابراین، پیشنهاد شد تا در صورت وجود اعتراض نسبت به مقررات در این حوزه، موضوع ابتدا در هیأت مقررات زدایی بررسی شود و درنهایت و در صورت نیاز، از آرای صادره از سوی هیأت در دیوان عدالت اداری اعتراض شود.

امروزه ارائه بسیاری از خدمات عمومی دولت در گروی بهره گیری از ارتباطات و فناوری اطلاعات است. بررسی رژیم حقوقی حاکم بر دفاتر پیشخوان شامل: ایجاد، نظارت بر دفاتر، و وظایف آن ها به عنوان یکی از ابزارهای دولت الکترونیک؛ مستلزم شناخت مبانی دولت الکترونیک است؛ همچنین، می بایست ملاحظات دولت ها در واگذاری ارائه خدمات به بخش خصوصی را واکاوی کرد تا مستندات قانونی واگذاری خدمات عمومی به دفاتر پیشخوان دولت موجه شود. دفاتر پیشخوان در حقوق اداری ایران با دو الگوی مقررات گذاری مواجه بوده اند: هیأت وزیران اختیار خود را به کارگروهی از وزرا سپرد و کارگروه با تصویب «آیین نامه ایجاد و بهره برداری از دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش عمومی غیردولتی» در سال 1389، مقرراتی مفصل پیش بینی کرد. در الگوی بعدی، دولت طی تصویب نامه ای؛ سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی را مکلف به صدور مجوز مقرر داشته و جزئیات تفصیلی مقررات در مجموعه دستورالعمل ها و آیین نامه سال 1396 این سازمان یافت می شود. با روش توصیفی- تحلیلی درصدد پاسخگویی به این پرسش هستیم که ارائه خدمات عمومی به صورت الکترونیک توسط اشخاص خصوصی چه نسبتی با نظریه خدمات عمومی و اصول حاکم بر آن دارد؟ به نظر می رسد، اصول حاکم بر خدمات عمومی، بر خدمات عمومی الکترونیک نیز حاکم است و بین ضرورت تحول نظام اداری و اصول خدمات عمومی، تعارضی نیست و بخش خصوصی (دفاتر پیشخوان دولت) می تواند تحت نظارت دولت، خدمات ارائه دهد.