تصمیم گیرى در سیاست خارجى ، رهیافت تجربى (مقاله پژوهشی حوزه)
درجه علمی: علمی-پژوهشی (حوزوی)
آرشیو
چکیده
جمهورى اسلامى ایران سازوکار اجرایى منحصر به فردى، جهت سازوکار کردن سلسله مراتب مقامات مذهبى و دموکراسى پارلمانى خود، اتخاذ نموده است. فرآیند تصمیمگیرى در سیاست خارجى و روابط بین الملل موجب مىگردد نهادهاى اجرایى مهمى هم از دولت و هم از مقامات مذهبى وارد عمل شوند. این نهادهاى مختلف در وصول به مصالحه در مورد نظام کنترل و تعدیل بین سطوح اساسى فرآیند مشورتى که عبارتند از: وزارتخارجه، شوراى عالى امنیت ملى، ریاست جمهورى و رهبرى، کمک مىکند. همچنین شاهد وجود تصمیمگیران منفردى تحت عنوان جناح گرایى کارگزار - محور هستیم که گرچه به طور غیررسمى ولى نقش مهمى در این فرآیند داشتهاند.متن
مقدمه
ماهیت کلى ساختار قدرت در جمهورى اسلامى ایران واضح ولى فهم پیچیدگىهاى آن دشوار است. از سویى، بخشى از فلسفه حکومتى در ایران با فلسفه حکومتى دیگر ملتها مشترک است و ایران داراى قواى مقننه، قضاییه و مجریه حکومتى مىباشد و از سوى دیگر، فرآیندهاى سیاسى در ایران ساختار سلسله مراتبى مختلفى داشته که این امر در مقاله حاضر مورد بررسى قرار مىگیرد.
ساختار رسمى مردمسالارى دینى
در نظام پارلمانى ایران،، 290 نماینده براى دورهاى چهار ساله انتخاب مىشوند. رئیس جمهور را مردم مستقیماً هر چهار سال یک بار انتخاب مىکنند که بیش از دو دوره نمىتواند در قدرت باقى بماند. رئیس جمهور به عنوان رئیس قوه مسؤول اداره امور روزمره کشور است. وى 22 وزیر را معرفى مىکند که نیازمند کسب رأى اعتماد مجلس بوده و مستقیماً در برابر مجلس مسؤولیت دارند. آنچه در نظام حکومتى ایران متفاوت و منحصر به فرد است صبغه دینى آن است. 86 روحانى توسط مردم براى دورهاى هشت ساله به عضویت مجلس خبرگان انتخاب مىشوند. این نهاد رهبر انقلاب اسلامى را تعیین کرده و بر نحوه فعالیت آن نظارت دارد. رهبر، رئیس قوه قضاییه را که بر دادگاههاى عمومى، انقلاب و نظامى نظارت دارد منصوب مىکند. در نهایت رهبر فرماندهى نیروهاى مسلح را نیز بر عهده دارد. جز رهبرى و مجلس خبرگان، شوراى نگهبان مسؤولیت ارزیابى تطابق قوانین مجلس با قوانین شرع را بر عهده دارد. همچنین این نهاد وظیفه تفسیر قانون اساسى و نظارت بر انتخابات ریاست جمهورى، مجلس و مجلس خبرگان را نیز عهدهدار است.
مجمع تشخیص مصلحت نظام، بر اساس اصلاحیه جدید قانون اساسى که در سال 1988 تصویب شد تشکیل گشت. همه 38 عضو این نهاد از احزاب و جناحهاى مختلف سیاسى ایران1 را رهبر منصوب مىکند.2 وظایف این مجمع عبارتند از: 1. حل اختلاف بین مجلس و شوراى نگهبان؛ 2. دادن مشورت به رهبرى؛ 3. تعیین خط مشى کلى جمهورى اسلامى.
شوراى عالى امنیت ملى نیز بر اساس اصلاحیه قانون اساسى ایجاد گردید. رئیس جمهور ریاست شوراى عالى امنیت ملى را، که نهادهاى قدرت را به هم نزدیک مىکند، بر عهده دارد. این شورا از افراد زیر تشکیل مىشود: 1. دو نماینده از جانب رهبر؛ 2. رؤساى سه قوه (رئیس مجلس، رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه)؛ 3. وزراى امور خارجه، کشور، اطلاعات، دفاع و فرماندهان ارتش و سپاه. شوراى عالى امنیت ملى سیاستهاى خارجى، نظامى و امنیتى ایران را شکل مىدهد. هر تصمیم شورا که به تصویب رهبرى برسد قابل اجراست. نمودار بخشهاى اصلى نظام جمهورى اسلامى را نشان مىدهد.
سیاست خارجى ایران
قانون اساسى جمهورى اسلامى، اولویتهاى سیاست خارجى را مشخص کرده است. چهار دسته از کشورها بر آن اساس اولویتبندى شدهاند: 1. همسایگان ایران؛ 2. کشورهاى اسلامى؛ 3. کشورهاى جهان سوم؛ 4. کشورهایى که نیازهاى سیاسى، اقتصادى، اجتماعى و یا نظامى ایران را تأمین مىکنند.
از نظر جغرافیایى ایران در میان کشورهاى غنى نفتى خاورمیانه و کشورهاى منطقه آسیاى میانه و قفقاز قرار دارد. در محیط پس از جنگ سرد ایران به عنوان واسطه مهم قدرت ظاهر شد و هنگامى که مسائل ژئواستراتژیک خارجى مطرح مىگردید ایران استراتژىهاى خود را در هر دو منطقه معین مىکرد. در سطح کلى، سیاستهاى ایران نیازهاى اقتصادى و امنیتى منطقه را مورد تأکید قرار داده است؛ از این جهت اقدامات دو جانبه و چند جانبه متوازن و متداخلى به منظور تضمین منافع ایران در هر دو منطقه صورت گرفت. مشخصاً، تعاملات ایران با کشورهاى عضو شوراى همکارى خلیج فارس ماهیتى دو جانبه داشته است (روابط با قطر و عربستان سعودى)؛ از سویى دیگر، در آسیاى مرکزى ایران ترجیح داده است همکارىهاى چند جانبه از طریق شوراى همکارىهاى اقتصادى (ECO) انجام دهد. بعلاوه در حالى که ایران وارد همکارىهاى امنیتى با کشورهاى مشخصى از شوراى همکارى خلیج فارس شده، سیاستهاى آن در مورد اکو، همچنان صبغه اقتصادى دارد.3
مدلهاى متناقض تصمیمگیرى در سیاست خارجى
به لحاظ سنتى، تحلیل سیاسى از میان گزینههاى مختلف، بر نحوه انتخاب تصمیمگیرنده، متمرکز است.4 در این خصوص، سه مدل تصمیمگیرى در سیاست خارجى را که در سالهاى اخیر به طور گسترده مورد بحث قرار گرفته، ذکر مىکنیم. اولین مدل را گراهام آلیسون(Graham Allison) مطرح کرده است. وى مدل عقلانى(Rational Model) 5 را به دو جنبه روند سازمانى و چانهزنى حکومتى (یا سیاست دیوانسالارى) تقسیم مىکند؛6 دومین مدل، عقلانیت محصور Bounded rationality است که هربرت سایمون(Herbert Simon) ارائه کرده است؛7 مدل سوم، تمامیتگرایى(Poliheurestic) مبتنى بر روش تجربى در روانشناسى معرفت تجربى مىباشد.8
مىتوان بین دو رهیافت غالب در تصمیمگیرى سیاست خارجى یعنى انتخاب عقلایى و روانشناسى معرفت، تمایز قائل شد و آن را با رهیافت تمامیتگرایى که این دو را به هم نزدیک مىکند سنجید. تمامیتگرایى، فرآیند و نتیجه تصمیمات را توجیه کرده و به نحو مؤثرى سطوح مختلف تحلیل (فرد، زوج و گروه)9 را گرد مىآورد. مسائل مورد نظر اعم از این که فرآیند تصمیمگیرى توسط رهبران سیاسى صورت گرفته باشد یا خیر، شامل یکى از موارد ذیل مىشود: 1. حداکثر کردن یا به حد رضایت رساندن سود؛ 2. تتبع جامع؛ 3. انجام محاسبات فصل؛ 4. سادهسازى روش تجربى که توسط تأثیرات ساختارى محدود شده است.10
سیاستگذاران به منظور پرداختن به این مسائل، در تصمیمگیرى باید راههاى خاص و علایم کنار جاده را در نظر بگیرند. این راهها عبارتند از:
الف) اخذ هیچ تصمیمى بدون در نظر گرفتن قواعد مشخص، ممکن نیست؛
ب) قواعد و استراتژىها. استفاده از قواعد مختلف تصمیمگیرى (تحلیلى، سیبرنتیکى یا شناختى) یا استراتژىهاى ترکیبى (مانند تحلیلى - سیبرنتیکى) بر نتیجه تأثیر دارد؛
ج) شیوهاى که رهبران سیاسى یا مخالفان، مسائل را براى مردم طرح یا طرد مىکنند؛
د) قوانین ناظر بر چگونگى نزدیک کردن اولویتهاى افراد به نظرى جمعى؛
ه) جامعیت اطلاعات موجود؛
ز) نحوه پردازش اطلاعات؛
مدل بازیگر عقلانى، بهینهسازى درون حوزه تعاملات جهانى را مفروض مىپندارد (با مفروضات اقتصاد بازارى به هدایت جامعه/حکومت مىپردازد). در تئورى سودگرایى،(Utiltity theory) تصمیمگیرندگان نتایج ناشى از انتخابهاى موجود و نیز احتمالات بروز نتایجى که به وقوع مىپیوندد را پیشبینى کرده و سپس تقریباً بهترین گزینه ممکن را انتخاب مىکنند.11 مدل عقلایى در رشتههاى بسیارى مورد بحث قرار گرفته است؛ از این رو تعجبى ندارد که هر کدام این بحث را از منظر رشته خود نگریستهاند:
روان شناسان معرفت بر چگونگى انتخاب رفتارهاى هنجارى توسط افراد تأکید دارند؛ جامعهشناسان بر ساختارهاى اجتماعى، ارزشها و هنجارها تأکید مىکنند؛ انسانشناسان در مورد اقتصاد رسمى(Formalist Economics) (عقلانیت) در برابر اقتصاد اساسى(Substansire Economics) (که در آن ارزشهاى مذهبى و ملاحظات اجتماعى بر دستاوردهاى اقتصادى و سیاسى غلبه مىکنند) بحث مىکنند؛ دانشمندان علوم سیاسى بر غلبه عوامل سیاسى و نهادهاى سیاسى در فرآیند تصمیمگیرى تأکید دارند؛ اقتصاددانان بر پیشینهسازى ثروت در حالى که در معرض محدودیتهاى متعددى است، تأکید مىکنند؛ نظریهپردازان مسائل مالى بر رفتار ناقص بازار و ظرفیت سوددهى در حین آشفتگى بازار تأکید دارند. استراتژیستهاى مربوط به بازاریابى، انتخابهاى مصرف کننده را که منجر به رفتار عقلانى مىشود را شکل مىدهند؛
مدل عقلانى سودگرایى رفتار را روانشناسان معرفت به چالش کشیدهاند.12 نتایج آزمایشگاهى نشان مىدهد مردم صرفاً تصمیمات را بر اساس آنچه در مدل عقلانیت توصیف مىشود، اتخاذ نمىکنند. آنها عموماً دچار محدودیتهاى ساختارى هستند تا این که به دنبال پیشینهسازى سود باشند. آنها به ندرت وارد مرحله تتبع همه جانبه مىشوند. همچنین آنها از انجام محاسبات پیچیده به علت محدودیتهاى عملکرد فرآیند شناخت، اجتناب مىکنند.13 آیا این محدودیتها مشابه محدودیتهاى مفروض در تحلیل عقلانیت محصورند؟ توانایى افراد در محاسبه و استنتاج محدود است؛ از این رو عقلانیت محصور به ندرت به نحو دقیقى تعریف مىشود. وقتى عقلانیت محصور به وضوح بیان مىشود، مىتواند مانند برخى مدلهاى انتخاب عقلانى، رفتار هنجارى را پیشبینى کند.14 وقتى بازیگران اجتماعى هزینههاى جست و جو و ارزیابى مىکنند اولین گزینه قابل قبول را مىپذیرند. از این جهت بسیارى از شناختشناسان، تئورى سودگرایى را هنجارى و تجویزى مىشمارند. این امر بدین معناست که تئورى سودگرایى یک ایدهآل نیست، بلکه واقعاً نمىتواند فرآیند تصمیمگیرى را توصیف کند. گزینه دیگر، مدل تئورى احتمالگر است.(Prospect theory) در روزگار ساختارزدایى(Destructionism) تقریباً در روانشناسى معرفت کوبیدن نظریه انتخاب عقلانى مرسوم بوده و محدودیتهاى کاربردى آن بدون تردید مورد پذیرش قرار مىگیرد. با این وجود، تئورى سودگرایى با محدود کردن مشکل و افزایش گزینهها سروکار ندارد. بر اساس چنین استدلال، افراد به جاى طرحهاى کلى که سودمندترند، طرحهایى را برمىگزینند که در دسترسترند. این امر صرفاً چشمانداز بدیلى از روانشناسى معرفت است.
در نهایت، نظر جامعهشناسانى چون جیمز کولمن و آمیتاى اتزیونى را مورد توجه قرار مىدهیم که معتقدند عوامل فرهنگى و اجتماعى تنوع تصمیمگیرى را توجیه مىکند. اتزیونى اشاره مىکند که تصمیمگیرى واقعهاى فردگرایانه (بر اساس صرف تمایلات فردى) نیست که مستقل از شرایط اتفاق بیفتد. توصیف فرآیند تصمیمگیرى نیازمند در نظر گرفتن شرایط فرهنگى و شناخت تأثیر عوامل زیر است: 1. عوامل اجتماعى یعنى اتحادهاى گروهى؛15 2. سازمان اجتماعى (که در جامعهشناسى کارکردگرا، ساختار اجتماعى خوانده مىشود)؛ 3. تعهدات و ارزشهاى اخلاقى ایدئولوژى خاص؛ 4. احساسات شخصیتى افراد.
علاوه بر این، اتزیونى معتقد است افراد کارویژههاى سودگرایانه متعددى دارند؛ زیرا اهداف متعدى دارند و این کارویژهها درون کارویژههاى سودگرایانه بزرگترى گرد هم نیامدهاند،16 بلکه بازیگران سیاسى شبکهاى از افراد متداخل هستند که براى رسیدن به یک هدف، در یک لحظه آمال مشترکى پیدا مىکنند. جناحها که گروههاى غیر رسمى هستند و در کنار ساختار نهادى حکومت حضور دارند، مورد اهتمام این مقاله هستند. برامفیلد(Brumfild) و فاکس(Fox) فعالیت افراد خاص با اهدافى چند بُعدى را عملکرد کارگزار - محور(Agent - centered) مىخوانند.17
علىرغم همه نکاتى که ذکر شد، تصمیمات سیاست خارجى را نوعاً نه مدل بازیگر عقلانى و نه مدلهاى روانشناسى معرفت آغاز مىکنند. روانشناسان سیاسى سعى در تمایز و مطالعه نخبگان یا رفتارهاى جمعى سیاسى دارند؛ به عبارت دیگر، آنها خود را در بالاترین نقطه سلسله مراتب سیاسى محدود به بازیگران (واسطهها) کرده یا بر تعریف نظرها و گرایشهاى کلى بخش وسیعترى از عامه مردم تمرکز مىکنند.18 انسان شناسان این امر را دیدگاه نمادین «انسان بزرگ تاریخ»(Great man of history) مىدانند که در مقابل دیدگاه مبتنى بر قانون منطق فرهنگى(Culturalogical) قرار داد. (این دیدگاه قانونى، همچنین با الگوهاى گستردهاى که علوم اجتماعى تعریف و تبیین مىکنند، رابطه دارد)19 مدلهاى عقلانى یا شناختى بهترین توصیف از شکلگیرى سیاست خارجى در ایران یا جاهاى دیگر ارائه نمىکنند. بهتر آن است که تصمیمگیران استراتژىهاى انتخاب (تحلیلى، سیبرنتیکى و شناختى) را جهت رسیدن به یک تصمیم ترکیب کرده و استراتژىها را در حین فرآیند تصمیمگیرى تغییر دهند.20 این امر مشابه تئورى هرج و مرج و پیچیدگى در علوم اجتماعى و فیزیکى است.
فرآیند سیاستگذارى خارجى در ایران
سیاست خارجى در جمهورى اسلامى ایران، نتیجه تعامل پیچیده و چند بعدى میان بازیگران متعدد حکومتى و غیر حکومتى است. این بازیگران اهداف متفاوت و اغلب متعارضى را دنبال مىکنند. با این وصف، فرآیند تصمیمگیرى در سیاست خارجى به قدر کافى جهت تبیین واضح است. این دو گروه مجموعهاى از اهداف را که در خصوص هویت اسلامى حکومت و تعاملش با هویت ایرانى است، پیش مىبرند.
اولین گروه در مورد هویت اساسى انقلاب اسلامى و بازگشت به ارزشهاى اسلامى بحث مىکنند. در ابتداى انقلاب اسلامى طبقات اجتماعى، تحت فشار فقر، سوء تغذیه، ناامنى و درگیرى قومى نبودند، بلکه مردم به علت غفلت از فرهنگ اسلامى و بىعدالتى بین طبقات اجتماعى و بىعدالتى در روابط بینالملل - که متحد نزدیک شاه یعنى آمریکا هدایت مىکرد - به خیابانها ریختند. آنها عملىترین راه براى حفظ تداوم جمهورى اسلامى را امور زیر مىدانستند: 1. حفظ تودههاى مسلمان به عنوان متحدان راسخ؛ 2. ایجاد رابطه نزدیک با کشورهاى اسلامى؛ 3. اجتناب از مصالحه با ایالات متحده آمریکا به عنوان رهبر بلوک قدرتى که مسؤول تحقیر امت اسلامى است. موضع گروه دوم آن است که ایران یک دولت - ملت بوده و باید نقش محورى در حوادث بین المللى بازى کند. براى ایران بهتر است که در جامع بینالمللى مانند سایر دولتها و بلوکهاى سیاسى به فعالیت بپردازد. آنها تأکید دارند که تجارت بینالملل و روابط سیاسى ابزارهاى عمده حفظ منافع ملى ایران است.
برخى بین ارزشهاى اسلامى و منافع ملى ایران تعارضى نمىبینند. آنها معتقدند هویت اسلامى نیز بخشى از منافع ملى ایران است.21 اما باید در نظر گرفت که در حوزه تصمیمگیرى سیاست خارجى، تعارض بین اهداف مىتواند باعث ایجاد نظرهاى غیر قابل پیشبینى و مواضع متفاوت افراد واحدهاى اجرایى شده و به تضعیف کارآیى سیاست خارجى ایران منجر شود.
در این میان یک مسأله همچنان لاینحل باقى مانده و آن چگونگى توسعه روابط مناسب بین ایران و آمریکاست. در این مورد خاص، اهداف مشخص شده توسط واحدهاى ناشناس در زنجیره فرماندهى فرآیند تصمیمگیرى متناقضند. مثالى مىتواند بیانگر چند بعدى بودن تصمیمگیرى باشد، مقاومت در برابر سیاست آمریکا و نظر بوش در خصوص محور شرارت مىباشد که در تقابل با نظر خاتمى در مورد گفت و گوى تمدنها است. علىرغم همگرایى نظرات مقامات ایرانى، تفاوتهاى اساسى در مورد برخى مسائل حیاتى وجود دارد. نمونه نخست آن وقتى بود که ایران و آمریکا پس از انقلاب اسلامى 1979 (وقتى شاه آمریکایى سرنگون شد) روابط خود را قطع کردند و دانشجویان مسلمان سفارت آمریکا را اشغال و 42 آمریکایى را به گروگان گرفتند (و آنها را تا ژانویه 1981 نگه داشتند). اخیراً آیةاللَّه خامنهاى - که حرف آخر را در سیاست خارجى مىزند - بیان داشت: «آمریکا از اساس با جمهورى اسلامى مخالف است و اگر حرکتى مىکند، حرکت تاکتیکى و فریبکارانه است... با این شرایط آیا مذاکره معنا دارد؟» با این وجود، باید یادآورى کرد که اصلاحطلبان متحد رئیس جمهور محمد خاتمى به دنبال بهبود روابط با واشینگتن هستند. هر چند که اکثر اعضاى محافظهکار شوراى امنیت ملى و مجمع تشخیص مصلحت معتقدند رابطه با آمریکا خیانت به اصول 23 ساله انقلاب اسلامى است.22
نمونه کلى دیگر را حالتى مىتوان فرض کرد که فرصت یا تهدیدى در خارج از ایران وجود دارد که باید کسب یا خنثى شود. در زیر شیوهاى را بررسى مىکنیم که طى آن اطلاعات از خارج از کشور براى سیاست خارجى ارسال و پردازش مىشود. قبل از آن، توجه به منابع متعدد چنین اطلاعاتى مفید خواهد بود.
یکى از مهمترین منابع اطلاعات، کانالهاى دیپلماتیک از طریق سفارتخانههاى ایران است. تحلیلهاى سفرا به وزارت امور خارجه مىآید. مدیر کلهاى بخشهاى مختلف گزارشها را به معاونتهاى وزارت خارجه ارسال مىکنند. همچنین دادهها از مأموران امنیتى، منابع رسانهاى مختلف، کتابخانههاى خارج از کشور، شهروندان کشورها و از گروههاى فکرى و متفکران مربوط به حوزههاى مختلف، کسب مىشود. آخرین مورد هم وابستههاى فرهنگى هستند که بخشى از سازمان فرهنگ و ارتباطات مىباشند که سازمانى مستقل درون حکومت است.
حال به این مسأله مىپردازیم، که چگونه چنین اطلاعات خارجى تبدیل به بخشى از دادههاى فرآیند تصمیمگیرى سیاست خارجى ایران مىشود. ممکن است عوامل مختلفى را سنگ بناى فرآیند تصمیمگیرى بدانیم. مراحل مختلفى که جهت رسیدن به تصمیم مناسب باید طى شود، عبارتند از: 1.شناسایى مسأله؛ 2. طبقهبندى مسأله؛ 3. تعیین پاسخهاى مسأله؛ 4. تصمیمگیرى در مورد آنچه بر اساس اسلام صحیح است، و نه آنچه صرفاً قابل قبول مىباشد تا حوزه مسائل مشخص شود؛ 5.تعیین مجموعه اقداماتى جهت حل مسائل؛ 6. ارزیابى میزان اثر بخش تصمیم در برابر مجموعه حوادث احتمالى.23
بر اساس اساسنامهاى که وظایف وزارت خارجه در آن پیشبینى شده، شوراى معاونان که ریاست آن بر عهده وزیر امور خارجه است، مىتواند در برخى موارد در چارچوب مؤلفههاى گسترده سیاستها و منافع ملى ایران دست به اقدام بزند. اما در حوادث عمده، وزیر امور خارجه بر رئیسجمهور گزارش مىدهد و وى تصمیم مىگیرد آیا آن موضوع باید در هیأت وزیران بررسى شود یا در شوراى عالى امنیت ملى. وقتى موردى ابعاد مختلف اقتصادى، فرهنگى، سیاسى و اجتماعى داشته باشد، رئیس جمهور، گزارش را به کابینه جهت کسب نظر وزراى مختلف، ارسال مىدارد. مورد استثنا زمانى است که مسأله صرفاً حالت دیپلماتیک، امنیتى و دفاعى داشته باشد که در آن حالت به دبیرخانه شوراى عالى امنیت ارسال مىشود. در حالت دوم، دبیرخانه شوراى امنیت ملى، پس از تهیه موارد مقدماتى، آن را در جلسه اصلى مطرح مىکند. وقتى تصمیمگیرى در مورد مجموعه اقدامات، صورت گرفت، رئیس جمهور که ریاست شوراى امنیت ملى را هم بر عهده دارد گزارش را به رهبرى ایران ارسال مىدارد. اگر رهبرى موارد را تأیید کند، مسائل حالت عملیاتى پیدا کرده و به بخشهاى نظام و وزارت امور خارجه ارسال مىشود. نمودار 2 جریان کسب اطلاعات و نحوه تصمیمگیرى بخشهاى مختلف جمهورى اسلامى را نشان مىدهد.
تصمیمگیرندگان عمده در سیاست خارجى
چنان که قانون اساسى ایران معین مىدارد، چهار نهاد عمده مسؤولیت سیاست خارجى را بر عهده دارند: رهبر، رئیس جمهور، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام و وزیر امور خارجه. در ذیل کارکردهاى هر کدام از آنها در سیاست خارجى ذکر مىشود:
رهبرى: پس از امام خمینى، بنیانگذار جمهورى اسلام ایران، مجلس خبرگان در چهارم ژوئن 1989 به اتفاق آرا آیةاللَّه سید على خامنهاى را به عنوان رهبر انقلاب اسلامى تعیین کرد. همان طور که ذکر شد، رهبر سیاستهاى خارجى را تصویب یا رد مىکند24 و کلام وى در موارد مهم سیاست خارجى، فصل الخطاب است.25 از جمله تصمیمات سیاست خارجى که رهبرى آنها را هدایت کرده عبارتند از: 1. بىطرفى ایران در جریان حمله متحدین به عراق در 1991؛ 2. عدم مداخله در مسائل داخلى افغانستان (حتى پس از قتل نه دیپلمات ایرانى در مزار شریف به دست طالبان در 1998)؛ 3.حمایت از فلسطینیان در منازعه اعراب و اسرائیل.
رئیس جمهور: در ماه مى 1997 محمد خاتمى به عنوان پنجمین رئیس جمهورى اسلامى برگزیده شد و 70 درصد آرا را به خود اختصاص داد. او خواهان توسعه روابط منطقهاى و بینالمللى ایران است و پیشنهاد گفت و گوى تمدنها را جهت ایجاد روابط بهتر ایران و غرب مطرح کرده است. خاتمى همچنین تنشزدایى بین ایران و کشورهاى عربى را نیز مطرح نموده است. او براى دوره چهار ساله دوم در سال 2001 انتخاب گردید.
رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام: آیةاللَّه اکبر هاشمى رفسنجانى در سال 1997 به ریاست مجمع منصوب گشت. این شورا سیاستهاى کلى نظام را تدوین کرده و خطوط کلى سیاست خارجى را ترسیم مىکند. آیةاللَّه رفسنجانى رئیس جمهور پیشین ایران و نیز یکى از ائمه جمعه تهران مىباشد. و در چارچوب «هویت آسیایى» از داشتن روابط نزدیک با روسیه، چین و هند حمایت مىکند و موافق بازار آزاد در اقتصاد جهانى است.
وزیر امور خارجه: کمال خرازى که نماینده ایران در سازمان ملل بود در شکلدهى و حفظ روابط دو جانبه با سایر کشورها فعال است. در 1998 او با وزیر خارجه بریتانیا جهت عادىسازى روابط ایران و انگلیس مذاکره موفقى داشت و سپس در جهت عادىسازى روابط ایران و اتحادیه اروپا گام برداشت. خرازى همچنین ساختار وزارت خارجه را از طریق کاهش تعداد نمایندگان ایران در سفارتها و سرکنسولگرىهاى خارج، از رقم قبلى 136 به پانزده عضو سازماندهى کرد.
نتیجهگیرى
در این مقاله، سعى شد چگونگى ترکیب ابعاد دینسالارى دستگاه اجرایى با ابعاد دموکراسى پارلمانى بیان شود. بسیارى از متخصصان خارجى معتقد به دوگانگى در درون حکومت ایران هستند و بر منازعه بین جناحها، رقبا و گروهها تأکید دارند. گرچه مشاجرات واقعى بین آنها وجود دارد، ولى در مورد سیاست خارجى نسبتاً توافق وجود دارد، به ویژه در زمانى که ایران تهدید شود. مهمترین نمونه وفاق اخیر بین مقامات ایران زمانى بود که بوش ایران را بخشى از محور شرارت خواند.
براى جنبش انقلابى که حکومت نهادینه شده است، ثبات مستلزم همکارى و وجود هدف مشترک کلى است. رهبر، رئیس جمهور و رئیس مجمع تشخیص مصلحت جهت حفظ ثبات جمهورى اسلامى علىرغم تفاوتهاى شخصى خود، همکارى مىکنند. با این وجود، فرآیند طولانى تصمیمگیرى در سیاست خارجى باید اصلاح شود. به خصوص در زمان بحران، هنگامى که نتایج حیاتى، و زمان کوتاه است، این فرآیند طولانى باید تسریع گردد. دوگانگى ذاتى دموکراسى پارلمانى و دینسالارى موجود در ایران در دو دهه اخیر تلاشهاى بیشترى در جهت تکمیل این فرآیند را ایجاب مىکند.
پىنوشتها:
*) دانشجوى دکترى علوم سیاسى دانشگاه امام صادقعلیه السلام.
1. در 16 مارس 2002 آیةاللَّه خامنهاى اعضاى جدید مجمع تشخیص مصحلت نظام را منصوب کرد ولى اعضاى جدید تفاوت چندانى با اعضاى قبلى ندارند. در دورهى پنج سالهى قبل، وزراى مهم کابینهى هاشمى رفسنجانى مانند وزیر خارجه ولایتى، وزیر کشور عبداللَّه نورى، وزیر کل بانک مرکزى نوربخش اعضاى مجمع بودهاند. اکنون، ولایتى هنوز به جاى وزیر خارجه آقاى خرازى در مجمع حضور دارد و ایروانى جایگزین نوربخش شده است. نتیجهنهایى این است که سیاستهاى خارجى و اقتصادى خاتمى مدافع کمترى در داخل مجمع تشخیص مصلحت دارد.
2. http://www.iran.com/en/head/020316230512.ehe.shtml
3. Kaveh L. Afrasiabi, After Khomeini (New York: West View Press, 1994), pp. 34-36.
4. Y. Y. I. Vertzberger, The World in Their Mind: Information Processing, Cognition, and Perception in Foreign policy (Stanford: Stanford University Press, 1990).
5. J. Von Neumann, and O. Morgenstern, The Theory of Games and Economic Behaviour (New York: John Wiley, 1944).
6. Graham T. Allison, "Conceptual Models and the Cuban Missile Crises," The American Political Science Review; Vol. LXIII, No. 3 (September 1969), pp. 689-718.
7. H. simon, "Theories of Decision-Making in Economics and Behavioural Science," American Economic Review, 49 (1959), pp. 352-382.
8. Alex Mintz and Geva Nehemia, "The Poliheuristic Theory of Foreign policy Decision Making," in A. Mintz, and N. Geva (eds), Decision Making on
War and Peace: The Cognitive-Rational Debate (London: Lynne Rienner, 1997), p. 81.
9. Alex Mintz, International Cognitive and Rational Theories of Foreign policy Decision Making (New York: Palgrave, 2002).
01. In the rational choice approach, framing is defined as creating a reference point with approximate parameters. In Many simple choice problems, the reference point is largely predetermined by the situation. For example, in a static situation the status quo or normative expectations are likely to serve as the reference point. The reference state usually corresponds to the decision maker's current position, but this is not always the case. Expectations, aspirations norms, and comparisons may also influence the framing of the reference point. See A. Tversky, and D. Kahneman, "Loss Aversion in Riskless Choice: A Reference-Dependent Model," Quarterly Journal of Economics, 41 (1991), pp. 1046-47.
11. L. R. Beach and T. R. Mitchell, "A Contingency Model for the Selection of Decision Strategies," Academy of Management Review, 3 (1978), p. 441.
12. E. singer and V. Hudson, Political Psychology and Foreign Policy (Boulder: Westview Press, 1992).
13. Herbert Simon, Models of Man (New York: John Wiley; 1957).
14. James D. Morrow, "Rational Choice Approach to International Conflict," in Mintz, Alex and Geva Neheimia (eds.), Decision Making on War and Peace: The Cognitive-Rational Debate (London: Lynne Rienner, 1997), pp. 17-18.
15. Elizabeth B. Brumfiel and John W. Fox, eds., Factional Competition and Political Development in the New World (New York: Cambridge University Press, 1993).
16. N. Geva and A. Mintz (eds), Decisionmaking on War and Peace: The
Cognitive-Rational Debate )London: Lynne Rienner, 1997(, p. 3.
17. Brumfiel and Fox, Factional Competition...
18. D. A. Sylvan and Voss, J. F., Problem Representation in Foreign Policy Decision Making (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), p. 4.
19. Leslie White, Science of Culture (Ann Arbor: University of Michigan, 1948).
20. Mintz, A., N. Geva, S. B. Redd, and A. Carnes, "The Effect of Dynamic and Static choice Sete on Decision Strategy: An Analysis Utilizing the Decision Board Platform," American Political Science Review, 91 )September 1995(.
21. Abbas Maleki, "Iran's Foreign Policy: From Idealism to Realism," Majallah Siasat Khareji )The Journal of Foreign Policy(, Vol. 10, No. 3 (1985), pp. 348-78.
22.http://news1.iwon.com/article/id/02873/politics/03-18-2002::13:18/reuters.html
23. peter F. Drucker, "The Effective Desision," Harvard Business Review on Decision Making )1002(, pp. 1-21.
24. http://www.dre-mfa.gav.ir/index_eng.html
25.http://news.bbc.co.uk/hi/eoglish/world/middle_east/newsid_18
ماهیت کلى ساختار قدرت در جمهورى اسلامى ایران واضح ولى فهم پیچیدگىهاى آن دشوار است. از سویى، بخشى از فلسفه حکومتى در ایران با فلسفه حکومتى دیگر ملتها مشترک است و ایران داراى قواى مقننه، قضاییه و مجریه حکومتى مىباشد و از سوى دیگر، فرآیندهاى سیاسى در ایران ساختار سلسله مراتبى مختلفى داشته که این امر در مقاله حاضر مورد بررسى قرار مىگیرد.
ساختار رسمى مردمسالارى دینى
در نظام پارلمانى ایران،، 290 نماینده براى دورهاى چهار ساله انتخاب مىشوند. رئیس جمهور را مردم مستقیماً هر چهار سال یک بار انتخاب مىکنند که بیش از دو دوره نمىتواند در قدرت باقى بماند. رئیس جمهور به عنوان رئیس قوه مسؤول اداره امور روزمره کشور است. وى 22 وزیر را معرفى مىکند که نیازمند کسب رأى اعتماد مجلس بوده و مستقیماً در برابر مجلس مسؤولیت دارند. آنچه در نظام حکومتى ایران متفاوت و منحصر به فرد است صبغه دینى آن است. 86 روحانى توسط مردم براى دورهاى هشت ساله به عضویت مجلس خبرگان انتخاب مىشوند. این نهاد رهبر انقلاب اسلامى را تعیین کرده و بر نحوه فعالیت آن نظارت دارد. رهبر، رئیس قوه قضاییه را که بر دادگاههاى عمومى، انقلاب و نظامى نظارت دارد منصوب مىکند. در نهایت رهبر فرماندهى نیروهاى مسلح را نیز بر عهده دارد. جز رهبرى و مجلس خبرگان، شوراى نگهبان مسؤولیت ارزیابى تطابق قوانین مجلس با قوانین شرع را بر عهده دارد. همچنین این نهاد وظیفه تفسیر قانون اساسى و نظارت بر انتخابات ریاست جمهورى، مجلس و مجلس خبرگان را نیز عهدهدار است.
مجمع تشخیص مصلحت نظام، بر اساس اصلاحیه جدید قانون اساسى که در سال 1988 تصویب شد تشکیل گشت. همه 38 عضو این نهاد از احزاب و جناحهاى مختلف سیاسى ایران1 را رهبر منصوب مىکند.2 وظایف این مجمع عبارتند از: 1. حل اختلاف بین مجلس و شوراى نگهبان؛ 2. دادن مشورت به رهبرى؛ 3. تعیین خط مشى کلى جمهورى اسلامى.
شوراى عالى امنیت ملى نیز بر اساس اصلاحیه قانون اساسى ایجاد گردید. رئیس جمهور ریاست شوراى عالى امنیت ملى را، که نهادهاى قدرت را به هم نزدیک مىکند، بر عهده دارد. این شورا از افراد زیر تشکیل مىشود: 1. دو نماینده از جانب رهبر؛ 2. رؤساى سه قوه (رئیس مجلس، رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه)؛ 3. وزراى امور خارجه، کشور، اطلاعات، دفاع و فرماندهان ارتش و سپاه. شوراى عالى امنیت ملى سیاستهاى خارجى، نظامى و امنیتى ایران را شکل مىدهد. هر تصمیم شورا که به تصویب رهبرى برسد قابل اجراست. نمودار بخشهاى اصلى نظام جمهورى اسلامى را نشان مىدهد.
سیاست خارجى ایران
قانون اساسى جمهورى اسلامى، اولویتهاى سیاست خارجى را مشخص کرده است. چهار دسته از کشورها بر آن اساس اولویتبندى شدهاند: 1. همسایگان ایران؛ 2. کشورهاى اسلامى؛ 3. کشورهاى جهان سوم؛ 4. کشورهایى که نیازهاى سیاسى، اقتصادى، اجتماعى و یا نظامى ایران را تأمین مىکنند.
از نظر جغرافیایى ایران در میان کشورهاى غنى نفتى خاورمیانه و کشورهاى منطقه آسیاى میانه و قفقاز قرار دارد. در محیط پس از جنگ سرد ایران به عنوان واسطه مهم قدرت ظاهر شد و هنگامى که مسائل ژئواستراتژیک خارجى مطرح مىگردید ایران استراتژىهاى خود را در هر دو منطقه معین مىکرد. در سطح کلى، سیاستهاى ایران نیازهاى اقتصادى و امنیتى منطقه را مورد تأکید قرار داده است؛ از این جهت اقدامات دو جانبه و چند جانبه متوازن و متداخلى به منظور تضمین منافع ایران در هر دو منطقه صورت گرفت. مشخصاً، تعاملات ایران با کشورهاى عضو شوراى همکارى خلیج فارس ماهیتى دو جانبه داشته است (روابط با قطر و عربستان سعودى)؛ از سویى دیگر، در آسیاى مرکزى ایران ترجیح داده است همکارىهاى چند جانبه از طریق شوراى همکارىهاى اقتصادى (ECO) انجام دهد. بعلاوه در حالى که ایران وارد همکارىهاى امنیتى با کشورهاى مشخصى از شوراى همکارى خلیج فارس شده، سیاستهاى آن در مورد اکو، همچنان صبغه اقتصادى دارد.3
مدلهاى متناقض تصمیمگیرى در سیاست خارجى
به لحاظ سنتى، تحلیل سیاسى از میان گزینههاى مختلف، بر نحوه انتخاب تصمیمگیرنده، متمرکز است.4 در این خصوص، سه مدل تصمیمگیرى در سیاست خارجى را که در سالهاى اخیر به طور گسترده مورد بحث قرار گرفته، ذکر مىکنیم. اولین مدل را گراهام آلیسون(Graham Allison) مطرح کرده است. وى مدل عقلانى(Rational Model) 5 را به دو جنبه روند سازمانى و چانهزنى حکومتى (یا سیاست دیوانسالارى) تقسیم مىکند؛6 دومین مدل، عقلانیت محصور Bounded rationality است که هربرت سایمون(Herbert Simon) ارائه کرده است؛7 مدل سوم، تمامیتگرایى(Poliheurestic) مبتنى بر روش تجربى در روانشناسى معرفت تجربى مىباشد.8
مىتوان بین دو رهیافت غالب در تصمیمگیرى سیاست خارجى یعنى انتخاب عقلایى و روانشناسى معرفت، تمایز قائل شد و آن را با رهیافت تمامیتگرایى که این دو را به هم نزدیک مىکند سنجید. تمامیتگرایى، فرآیند و نتیجه تصمیمات را توجیه کرده و به نحو مؤثرى سطوح مختلف تحلیل (فرد، زوج و گروه)9 را گرد مىآورد. مسائل مورد نظر اعم از این که فرآیند تصمیمگیرى توسط رهبران سیاسى صورت گرفته باشد یا خیر، شامل یکى از موارد ذیل مىشود: 1. حداکثر کردن یا به حد رضایت رساندن سود؛ 2. تتبع جامع؛ 3. انجام محاسبات فصل؛ 4. سادهسازى روش تجربى که توسط تأثیرات ساختارى محدود شده است.10
سیاستگذاران به منظور پرداختن به این مسائل، در تصمیمگیرى باید راههاى خاص و علایم کنار جاده را در نظر بگیرند. این راهها عبارتند از:
الف) اخذ هیچ تصمیمى بدون در نظر گرفتن قواعد مشخص، ممکن نیست؛
ب) قواعد و استراتژىها. استفاده از قواعد مختلف تصمیمگیرى (تحلیلى، سیبرنتیکى یا شناختى) یا استراتژىهاى ترکیبى (مانند تحلیلى - سیبرنتیکى) بر نتیجه تأثیر دارد؛
ج) شیوهاى که رهبران سیاسى یا مخالفان، مسائل را براى مردم طرح یا طرد مىکنند؛
د) قوانین ناظر بر چگونگى نزدیک کردن اولویتهاى افراد به نظرى جمعى؛
ه) جامعیت اطلاعات موجود؛
ز) نحوه پردازش اطلاعات؛
مدل بازیگر عقلانى، بهینهسازى درون حوزه تعاملات جهانى را مفروض مىپندارد (با مفروضات اقتصاد بازارى به هدایت جامعه/حکومت مىپردازد). در تئورى سودگرایى،(Utiltity theory) تصمیمگیرندگان نتایج ناشى از انتخابهاى موجود و نیز احتمالات بروز نتایجى که به وقوع مىپیوندد را پیشبینى کرده و سپس تقریباً بهترین گزینه ممکن را انتخاب مىکنند.11 مدل عقلایى در رشتههاى بسیارى مورد بحث قرار گرفته است؛ از این رو تعجبى ندارد که هر کدام این بحث را از منظر رشته خود نگریستهاند:
روان شناسان معرفت بر چگونگى انتخاب رفتارهاى هنجارى توسط افراد تأکید دارند؛ جامعهشناسان بر ساختارهاى اجتماعى، ارزشها و هنجارها تأکید مىکنند؛ انسانشناسان در مورد اقتصاد رسمى(Formalist Economics) (عقلانیت) در برابر اقتصاد اساسى(Substansire Economics) (که در آن ارزشهاى مذهبى و ملاحظات اجتماعى بر دستاوردهاى اقتصادى و سیاسى غلبه مىکنند) بحث مىکنند؛ دانشمندان علوم سیاسى بر غلبه عوامل سیاسى و نهادهاى سیاسى در فرآیند تصمیمگیرى تأکید دارند؛ اقتصاددانان بر پیشینهسازى ثروت در حالى که در معرض محدودیتهاى متعددى است، تأکید مىکنند؛ نظریهپردازان مسائل مالى بر رفتار ناقص بازار و ظرفیت سوددهى در حین آشفتگى بازار تأکید دارند. استراتژیستهاى مربوط به بازاریابى، انتخابهاى مصرف کننده را که منجر به رفتار عقلانى مىشود را شکل مىدهند؛
مدل عقلانى سودگرایى رفتار را روانشناسان معرفت به چالش کشیدهاند.12 نتایج آزمایشگاهى نشان مىدهد مردم صرفاً تصمیمات را بر اساس آنچه در مدل عقلانیت توصیف مىشود، اتخاذ نمىکنند. آنها عموماً دچار محدودیتهاى ساختارى هستند تا این که به دنبال پیشینهسازى سود باشند. آنها به ندرت وارد مرحله تتبع همه جانبه مىشوند. همچنین آنها از انجام محاسبات پیچیده به علت محدودیتهاى عملکرد فرآیند شناخت، اجتناب مىکنند.13 آیا این محدودیتها مشابه محدودیتهاى مفروض در تحلیل عقلانیت محصورند؟ توانایى افراد در محاسبه و استنتاج محدود است؛ از این رو عقلانیت محصور به ندرت به نحو دقیقى تعریف مىشود. وقتى عقلانیت محصور به وضوح بیان مىشود، مىتواند مانند برخى مدلهاى انتخاب عقلانى، رفتار هنجارى را پیشبینى کند.14 وقتى بازیگران اجتماعى هزینههاى جست و جو و ارزیابى مىکنند اولین گزینه قابل قبول را مىپذیرند. از این جهت بسیارى از شناختشناسان، تئورى سودگرایى را هنجارى و تجویزى مىشمارند. این امر بدین معناست که تئورى سودگرایى یک ایدهآل نیست، بلکه واقعاً نمىتواند فرآیند تصمیمگیرى را توصیف کند. گزینه دیگر، مدل تئورى احتمالگر است.(Prospect theory) در روزگار ساختارزدایى(Destructionism) تقریباً در روانشناسى معرفت کوبیدن نظریه انتخاب عقلانى مرسوم بوده و محدودیتهاى کاربردى آن بدون تردید مورد پذیرش قرار مىگیرد. با این وجود، تئورى سودگرایى با محدود کردن مشکل و افزایش گزینهها سروکار ندارد. بر اساس چنین استدلال، افراد به جاى طرحهاى کلى که سودمندترند، طرحهایى را برمىگزینند که در دسترسترند. این امر صرفاً چشمانداز بدیلى از روانشناسى معرفت است.
در نهایت، نظر جامعهشناسانى چون جیمز کولمن و آمیتاى اتزیونى را مورد توجه قرار مىدهیم که معتقدند عوامل فرهنگى و اجتماعى تنوع تصمیمگیرى را توجیه مىکند. اتزیونى اشاره مىکند که تصمیمگیرى واقعهاى فردگرایانه (بر اساس صرف تمایلات فردى) نیست که مستقل از شرایط اتفاق بیفتد. توصیف فرآیند تصمیمگیرى نیازمند در نظر گرفتن شرایط فرهنگى و شناخت تأثیر عوامل زیر است: 1. عوامل اجتماعى یعنى اتحادهاى گروهى؛15 2. سازمان اجتماعى (که در جامعهشناسى کارکردگرا، ساختار اجتماعى خوانده مىشود)؛ 3. تعهدات و ارزشهاى اخلاقى ایدئولوژى خاص؛ 4. احساسات شخصیتى افراد.
علاوه بر این، اتزیونى معتقد است افراد کارویژههاى سودگرایانه متعددى دارند؛ زیرا اهداف متعدى دارند و این کارویژهها درون کارویژههاى سودگرایانه بزرگترى گرد هم نیامدهاند،16 بلکه بازیگران سیاسى شبکهاى از افراد متداخل هستند که براى رسیدن به یک هدف، در یک لحظه آمال مشترکى پیدا مىکنند. جناحها که گروههاى غیر رسمى هستند و در کنار ساختار نهادى حکومت حضور دارند، مورد اهتمام این مقاله هستند. برامفیلد(Brumfild) و فاکس(Fox) فعالیت افراد خاص با اهدافى چند بُعدى را عملکرد کارگزار - محور(Agent - centered) مىخوانند.17
علىرغم همه نکاتى که ذکر شد، تصمیمات سیاست خارجى را نوعاً نه مدل بازیگر عقلانى و نه مدلهاى روانشناسى معرفت آغاز مىکنند. روانشناسان سیاسى سعى در تمایز و مطالعه نخبگان یا رفتارهاى جمعى سیاسى دارند؛ به عبارت دیگر، آنها خود را در بالاترین نقطه سلسله مراتب سیاسى محدود به بازیگران (واسطهها) کرده یا بر تعریف نظرها و گرایشهاى کلى بخش وسیعترى از عامه مردم تمرکز مىکنند.18 انسان شناسان این امر را دیدگاه نمادین «انسان بزرگ تاریخ»(Great man of history) مىدانند که در مقابل دیدگاه مبتنى بر قانون منطق فرهنگى(Culturalogical) قرار داد. (این دیدگاه قانونى، همچنین با الگوهاى گستردهاى که علوم اجتماعى تعریف و تبیین مىکنند، رابطه دارد)19 مدلهاى عقلانى یا شناختى بهترین توصیف از شکلگیرى سیاست خارجى در ایران یا جاهاى دیگر ارائه نمىکنند. بهتر آن است که تصمیمگیران استراتژىهاى انتخاب (تحلیلى، سیبرنتیکى و شناختى) را جهت رسیدن به یک تصمیم ترکیب کرده و استراتژىها را در حین فرآیند تصمیمگیرى تغییر دهند.20 این امر مشابه تئورى هرج و مرج و پیچیدگى در علوم اجتماعى و فیزیکى است.
فرآیند سیاستگذارى خارجى در ایران
سیاست خارجى در جمهورى اسلامى ایران، نتیجه تعامل پیچیده و چند بعدى میان بازیگران متعدد حکومتى و غیر حکومتى است. این بازیگران اهداف متفاوت و اغلب متعارضى را دنبال مىکنند. با این وصف، فرآیند تصمیمگیرى در سیاست خارجى به قدر کافى جهت تبیین واضح است. این دو گروه مجموعهاى از اهداف را که در خصوص هویت اسلامى حکومت و تعاملش با هویت ایرانى است، پیش مىبرند.
اولین گروه در مورد هویت اساسى انقلاب اسلامى و بازگشت به ارزشهاى اسلامى بحث مىکنند. در ابتداى انقلاب اسلامى طبقات اجتماعى، تحت فشار فقر، سوء تغذیه، ناامنى و درگیرى قومى نبودند، بلکه مردم به علت غفلت از فرهنگ اسلامى و بىعدالتى بین طبقات اجتماعى و بىعدالتى در روابط بینالملل - که متحد نزدیک شاه یعنى آمریکا هدایت مىکرد - به خیابانها ریختند. آنها عملىترین راه براى حفظ تداوم جمهورى اسلامى را امور زیر مىدانستند: 1. حفظ تودههاى مسلمان به عنوان متحدان راسخ؛ 2. ایجاد رابطه نزدیک با کشورهاى اسلامى؛ 3. اجتناب از مصالحه با ایالات متحده آمریکا به عنوان رهبر بلوک قدرتى که مسؤول تحقیر امت اسلامى است. موضع گروه دوم آن است که ایران یک دولت - ملت بوده و باید نقش محورى در حوادث بین المللى بازى کند. براى ایران بهتر است که در جامع بینالمللى مانند سایر دولتها و بلوکهاى سیاسى به فعالیت بپردازد. آنها تأکید دارند که تجارت بینالملل و روابط سیاسى ابزارهاى عمده حفظ منافع ملى ایران است.
برخى بین ارزشهاى اسلامى و منافع ملى ایران تعارضى نمىبینند. آنها معتقدند هویت اسلامى نیز بخشى از منافع ملى ایران است.21 اما باید در نظر گرفت که در حوزه تصمیمگیرى سیاست خارجى، تعارض بین اهداف مىتواند باعث ایجاد نظرهاى غیر قابل پیشبینى و مواضع متفاوت افراد واحدهاى اجرایى شده و به تضعیف کارآیى سیاست خارجى ایران منجر شود.
در این میان یک مسأله همچنان لاینحل باقى مانده و آن چگونگى توسعه روابط مناسب بین ایران و آمریکاست. در این مورد خاص، اهداف مشخص شده توسط واحدهاى ناشناس در زنجیره فرماندهى فرآیند تصمیمگیرى متناقضند. مثالى مىتواند بیانگر چند بعدى بودن تصمیمگیرى باشد، مقاومت در برابر سیاست آمریکا و نظر بوش در خصوص محور شرارت مىباشد که در تقابل با نظر خاتمى در مورد گفت و گوى تمدنها است. علىرغم همگرایى نظرات مقامات ایرانى، تفاوتهاى اساسى در مورد برخى مسائل حیاتى وجود دارد. نمونه نخست آن وقتى بود که ایران و آمریکا پس از انقلاب اسلامى 1979 (وقتى شاه آمریکایى سرنگون شد) روابط خود را قطع کردند و دانشجویان مسلمان سفارت آمریکا را اشغال و 42 آمریکایى را به گروگان گرفتند (و آنها را تا ژانویه 1981 نگه داشتند). اخیراً آیةاللَّه خامنهاى - که حرف آخر را در سیاست خارجى مىزند - بیان داشت: «آمریکا از اساس با جمهورى اسلامى مخالف است و اگر حرکتى مىکند، حرکت تاکتیکى و فریبکارانه است... با این شرایط آیا مذاکره معنا دارد؟» با این وجود، باید یادآورى کرد که اصلاحطلبان متحد رئیس جمهور محمد خاتمى به دنبال بهبود روابط با واشینگتن هستند. هر چند که اکثر اعضاى محافظهکار شوراى امنیت ملى و مجمع تشخیص مصلحت معتقدند رابطه با آمریکا خیانت به اصول 23 ساله انقلاب اسلامى است.22
نمونه کلى دیگر را حالتى مىتوان فرض کرد که فرصت یا تهدیدى در خارج از ایران وجود دارد که باید کسب یا خنثى شود. در زیر شیوهاى را بررسى مىکنیم که طى آن اطلاعات از خارج از کشور براى سیاست خارجى ارسال و پردازش مىشود. قبل از آن، توجه به منابع متعدد چنین اطلاعاتى مفید خواهد بود.
یکى از مهمترین منابع اطلاعات، کانالهاى دیپلماتیک از طریق سفارتخانههاى ایران است. تحلیلهاى سفرا به وزارت امور خارجه مىآید. مدیر کلهاى بخشهاى مختلف گزارشها را به معاونتهاى وزارت خارجه ارسال مىکنند. همچنین دادهها از مأموران امنیتى، منابع رسانهاى مختلف، کتابخانههاى خارج از کشور، شهروندان کشورها و از گروههاى فکرى و متفکران مربوط به حوزههاى مختلف، کسب مىشود. آخرین مورد هم وابستههاى فرهنگى هستند که بخشى از سازمان فرهنگ و ارتباطات مىباشند که سازمانى مستقل درون حکومت است.
حال به این مسأله مىپردازیم، که چگونه چنین اطلاعات خارجى تبدیل به بخشى از دادههاى فرآیند تصمیمگیرى سیاست خارجى ایران مىشود. ممکن است عوامل مختلفى را سنگ بناى فرآیند تصمیمگیرى بدانیم. مراحل مختلفى که جهت رسیدن به تصمیم مناسب باید طى شود، عبارتند از: 1.شناسایى مسأله؛ 2. طبقهبندى مسأله؛ 3. تعیین پاسخهاى مسأله؛ 4. تصمیمگیرى در مورد آنچه بر اساس اسلام صحیح است، و نه آنچه صرفاً قابل قبول مىباشد تا حوزه مسائل مشخص شود؛ 5.تعیین مجموعه اقداماتى جهت حل مسائل؛ 6. ارزیابى میزان اثر بخش تصمیم در برابر مجموعه حوادث احتمالى.23
بر اساس اساسنامهاى که وظایف وزارت خارجه در آن پیشبینى شده، شوراى معاونان که ریاست آن بر عهده وزیر امور خارجه است، مىتواند در برخى موارد در چارچوب مؤلفههاى گسترده سیاستها و منافع ملى ایران دست به اقدام بزند. اما در حوادث عمده، وزیر امور خارجه بر رئیسجمهور گزارش مىدهد و وى تصمیم مىگیرد آیا آن موضوع باید در هیأت وزیران بررسى شود یا در شوراى عالى امنیت ملى. وقتى موردى ابعاد مختلف اقتصادى، فرهنگى، سیاسى و اجتماعى داشته باشد، رئیس جمهور، گزارش را به کابینه جهت کسب نظر وزراى مختلف، ارسال مىدارد. مورد استثنا زمانى است که مسأله صرفاً حالت دیپلماتیک، امنیتى و دفاعى داشته باشد که در آن حالت به دبیرخانه شوراى عالى امنیت ارسال مىشود. در حالت دوم، دبیرخانه شوراى امنیت ملى، پس از تهیه موارد مقدماتى، آن را در جلسه اصلى مطرح مىکند. وقتى تصمیمگیرى در مورد مجموعه اقدامات، صورت گرفت، رئیس جمهور که ریاست شوراى امنیت ملى را هم بر عهده دارد گزارش را به رهبرى ایران ارسال مىدارد. اگر رهبرى موارد را تأیید کند، مسائل حالت عملیاتى پیدا کرده و به بخشهاى نظام و وزارت امور خارجه ارسال مىشود. نمودار 2 جریان کسب اطلاعات و نحوه تصمیمگیرى بخشهاى مختلف جمهورى اسلامى را نشان مىدهد.
تصمیمگیرندگان عمده در سیاست خارجى
چنان که قانون اساسى ایران معین مىدارد، چهار نهاد عمده مسؤولیت سیاست خارجى را بر عهده دارند: رهبر، رئیس جمهور، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام و وزیر امور خارجه. در ذیل کارکردهاى هر کدام از آنها در سیاست خارجى ذکر مىشود:
رهبرى: پس از امام خمینى، بنیانگذار جمهورى اسلام ایران، مجلس خبرگان در چهارم ژوئن 1989 به اتفاق آرا آیةاللَّه سید على خامنهاى را به عنوان رهبر انقلاب اسلامى تعیین کرد. همان طور که ذکر شد، رهبر سیاستهاى خارجى را تصویب یا رد مىکند24 و کلام وى در موارد مهم سیاست خارجى، فصل الخطاب است.25 از جمله تصمیمات سیاست خارجى که رهبرى آنها را هدایت کرده عبارتند از: 1. بىطرفى ایران در جریان حمله متحدین به عراق در 1991؛ 2. عدم مداخله در مسائل داخلى افغانستان (حتى پس از قتل نه دیپلمات ایرانى در مزار شریف به دست طالبان در 1998)؛ 3.حمایت از فلسطینیان در منازعه اعراب و اسرائیل.
رئیس جمهور: در ماه مى 1997 محمد خاتمى به عنوان پنجمین رئیس جمهورى اسلامى برگزیده شد و 70 درصد آرا را به خود اختصاص داد. او خواهان توسعه روابط منطقهاى و بینالمللى ایران است و پیشنهاد گفت و گوى تمدنها را جهت ایجاد روابط بهتر ایران و غرب مطرح کرده است. خاتمى همچنین تنشزدایى بین ایران و کشورهاى عربى را نیز مطرح نموده است. او براى دوره چهار ساله دوم در سال 2001 انتخاب گردید.
رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام: آیةاللَّه اکبر هاشمى رفسنجانى در سال 1997 به ریاست مجمع منصوب گشت. این شورا سیاستهاى کلى نظام را تدوین کرده و خطوط کلى سیاست خارجى را ترسیم مىکند. آیةاللَّه رفسنجانى رئیس جمهور پیشین ایران و نیز یکى از ائمه جمعه تهران مىباشد. و در چارچوب «هویت آسیایى» از داشتن روابط نزدیک با روسیه، چین و هند حمایت مىکند و موافق بازار آزاد در اقتصاد جهانى است.
وزیر امور خارجه: کمال خرازى که نماینده ایران در سازمان ملل بود در شکلدهى و حفظ روابط دو جانبه با سایر کشورها فعال است. در 1998 او با وزیر خارجه بریتانیا جهت عادىسازى روابط ایران و انگلیس مذاکره موفقى داشت و سپس در جهت عادىسازى روابط ایران و اتحادیه اروپا گام برداشت. خرازى همچنین ساختار وزارت خارجه را از طریق کاهش تعداد نمایندگان ایران در سفارتها و سرکنسولگرىهاى خارج، از رقم قبلى 136 به پانزده عضو سازماندهى کرد.
نتیجهگیرى
در این مقاله، سعى شد چگونگى ترکیب ابعاد دینسالارى دستگاه اجرایى با ابعاد دموکراسى پارلمانى بیان شود. بسیارى از متخصصان خارجى معتقد به دوگانگى در درون حکومت ایران هستند و بر منازعه بین جناحها، رقبا و گروهها تأکید دارند. گرچه مشاجرات واقعى بین آنها وجود دارد، ولى در مورد سیاست خارجى نسبتاً توافق وجود دارد، به ویژه در زمانى که ایران تهدید شود. مهمترین نمونه وفاق اخیر بین مقامات ایران زمانى بود که بوش ایران را بخشى از محور شرارت خواند.
براى جنبش انقلابى که حکومت نهادینه شده است، ثبات مستلزم همکارى و وجود هدف مشترک کلى است. رهبر، رئیس جمهور و رئیس مجمع تشخیص مصلحت جهت حفظ ثبات جمهورى اسلامى علىرغم تفاوتهاى شخصى خود، همکارى مىکنند. با این وجود، فرآیند طولانى تصمیمگیرى در سیاست خارجى باید اصلاح شود. به خصوص در زمان بحران، هنگامى که نتایج حیاتى، و زمان کوتاه است، این فرآیند طولانى باید تسریع گردد. دوگانگى ذاتى دموکراسى پارلمانى و دینسالارى موجود در ایران در دو دهه اخیر تلاشهاى بیشترى در جهت تکمیل این فرآیند را ایجاب مىکند.
پىنوشتها:
*) دانشجوى دکترى علوم سیاسى دانشگاه امام صادقعلیه السلام.
1. در 16 مارس 2002 آیةاللَّه خامنهاى اعضاى جدید مجمع تشخیص مصحلت نظام را منصوب کرد ولى اعضاى جدید تفاوت چندانى با اعضاى قبلى ندارند. در دورهى پنج سالهى قبل، وزراى مهم کابینهى هاشمى رفسنجانى مانند وزیر خارجه ولایتى، وزیر کشور عبداللَّه نورى، وزیر کل بانک مرکزى نوربخش اعضاى مجمع بودهاند. اکنون، ولایتى هنوز به جاى وزیر خارجه آقاى خرازى در مجمع حضور دارد و ایروانى جایگزین نوربخش شده است. نتیجهنهایى این است که سیاستهاى خارجى و اقتصادى خاتمى مدافع کمترى در داخل مجمع تشخیص مصلحت دارد.
2. http://www.iran.com/en/head/020316230512.ehe.shtml
3. Kaveh L. Afrasiabi, After Khomeini (New York: West View Press, 1994), pp. 34-36.
4. Y. Y. I. Vertzberger, The World in Their Mind: Information Processing, Cognition, and Perception in Foreign policy (Stanford: Stanford University Press, 1990).
5. J. Von Neumann, and O. Morgenstern, The Theory of Games and Economic Behaviour (New York: John Wiley, 1944).
6. Graham T. Allison, "Conceptual Models and the Cuban Missile Crises," The American Political Science Review; Vol. LXIII, No. 3 (September 1969), pp. 689-718.
7. H. simon, "Theories of Decision-Making in Economics and Behavioural Science," American Economic Review, 49 (1959), pp. 352-382.
8. Alex Mintz and Geva Nehemia, "The Poliheuristic Theory of Foreign policy Decision Making," in A. Mintz, and N. Geva (eds), Decision Making on
War and Peace: The Cognitive-Rational Debate (London: Lynne Rienner, 1997), p. 81.
9. Alex Mintz, International Cognitive and Rational Theories of Foreign policy Decision Making (New York: Palgrave, 2002).
01. In the rational choice approach, framing is defined as creating a reference point with approximate parameters. In Many simple choice problems, the reference point is largely predetermined by the situation. For example, in a static situation the status quo or normative expectations are likely to serve as the reference point. The reference state usually corresponds to the decision maker's current position, but this is not always the case. Expectations, aspirations norms, and comparisons may also influence the framing of the reference point. See A. Tversky, and D. Kahneman, "Loss Aversion in Riskless Choice: A Reference-Dependent Model," Quarterly Journal of Economics, 41 (1991), pp. 1046-47.
11. L. R. Beach and T. R. Mitchell, "A Contingency Model for the Selection of Decision Strategies," Academy of Management Review, 3 (1978), p. 441.
12. E. singer and V. Hudson, Political Psychology and Foreign Policy (Boulder: Westview Press, 1992).
13. Herbert Simon, Models of Man (New York: John Wiley; 1957).
14. James D. Morrow, "Rational Choice Approach to International Conflict," in Mintz, Alex and Geva Neheimia (eds.), Decision Making on War and Peace: The Cognitive-Rational Debate (London: Lynne Rienner, 1997), pp. 17-18.
15. Elizabeth B. Brumfiel and John W. Fox, eds., Factional Competition and Political Development in the New World (New York: Cambridge University Press, 1993).
16. N. Geva and A. Mintz (eds), Decisionmaking on War and Peace: The
Cognitive-Rational Debate )London: Lynne Rienner, 1997(, p. 3.
17. Brumfiel and Fox, Factional Competition...
18. D. A. Sylvan and Voss, J. F., Problem Representation in Foreign Policy Decision Making (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), p. 4.
19. Leslie White, Science of Culture (Ann Arbor: University of Michigan, 1948).
20. Mintz, A., N. Geva, S. B. Redd, and A. Carnes, "The Effect of Dynamic and Static choice Sete on Decision Strategy: An Analysis Utilizing the Decision Board Platform," American Political Science Review, 91 )September 1995(.
21. Abbas Maleki, "Iran's Foreign Policy: From Idealism to Realism," Majallah Siasat Khareji )The Journal of Foreign Policy(, Vol. 10, No. 3 (1985), pp. 348-78.
22.http://news1.iwon.com/article/id/02873/politics/03-18-2002::13:18/reuters.html
23. peter F. Drucker, "The Effective Desision," Harvard Business Review on Decision Making )1002(, pp. 1-21.
24. http://www.dre-mfa.gav.ir/index_eng.html
25.http://news.bbc.co.uk/hi/eoglish/world/middle_east/newsid_18
تبلیغات
