ایرج اسدی

مسئله ارائه خدمات عمومی منطقه ای یکی از مهم ترین دغدغه های حکومت ها در سطوح مختلف است. حکومت های محلی مهم ترین تأمین کننده خدمات عمومی هستند و شهرداری ها به عنوان اصلی ترین نهاد اجرایی سطح محلی، مسئولیت این امر را در محدوده تعریف شده برعهده دارند. به طور کلی تلاش های منفردانه شهرداری های کوچک در ارائه برخی خدمات عمومی منطقه ای از کارایی و اثربخشی قابل قبولی برخوردار نبوده و منجر به اتلاف منابع می شود؛ بنابراین رویکرد همکاری بین شهرداری مورد استقبال شهرداران قرار می گیرد. این رویکرد می تواند علاوه بر حفظ استقلال و هویت شهرداری ها، به مدد شکل گیری شبکه منسجم همکارانه و روابط برد-برد هم افزا، از طریق تجمیع منابع به ارائه کارامد و اثربخش خدمات عمومی منطقه ای و حل برخی مسائل مشترک بینجامد. روش تحقیق دربرگیرنده سازماندهی داده های ثانویه و روش مصاحبه عمیق فردی نیمه ساختاریافته است. در منطقه شهری مرکزی استان مازندران، نگاه جزیره ای حاکم بر خدمات رسانی منطقه ای در سه حوزه مدیریت دفع پسماند، خدمات ایمنی و آتش نشانی و حمل ونقل عمومی در غیاب چارچوب مدون همکاری بین شهرداری، تنها منجر به تخریب محیط زیست، کاهش کیفیت زیستی و به خطر افتادن سلامت و جان شهروندان شده است. پژوهش حاضر کوشش نموده با پایه قراردادن شهرداری های آمل، بابل، قائم شهر و ساری به عنوان کانون های مرکزی این منطقه، به تدوین چارچوب همکاری بین شهرداری جهت خدمات رسانی منطقه ای در سه حوزه نامبرده در انطباق با شرایط منطقه، قوانین و سازمان های مدیریت فضایی کشور در چهار مرحله و بیست گام بپردازد.

نتایج تحقیقات مختلف در دهههای اخیر درباره ابعاد نهادی، مالی و کارکردی مدیریت شهری ایران، بیانگر تداخل مسئولیتها و اختیارات سازمانهای دولتی و عمومی، ناهماهنگی در ارائه خدمات شهری، محدود بودن گستره وظایف و اختیارات نهادهای محلی، ناپایداری منابع مالی، اغتشاش قلمرویی و مشکلات دیگر در نظام مدیریت محلی است. در پاسخ به این مشکلات، راهحل مناسب در افزایش یکپارچگی در نظام تصمیمگیری و اقدام و در قالب «مدیریت شهری یکپارچه» جستوجو شده است. در این مقاله از روشهای مرور تحقیقات و اسناد، مصاحبه و تحلیل محتوا در گردآوری و تحلیل دادهها استفاده شده است. عواملی که مدیریت یکپارچه شهری را از مدیریت متفرق متمایز میکنند، متنوع هستند و ابعاد مختلف قلمرویی، کارکردی، حقوقی، مالی و غیره دارند. در میان اینها، شیوه توزیع یا تخصیص کارکردها و وظایف، صلاحیتها و مسئولیتها میان دولت مرکزی و مراجع محلی یکی از عرصههای مهم تحلیل از نظر یکپارچگی و استقلال عمل در اداره امور محسوب میشود. این مقاله نشان میدهد چند اصل بنیادین در عرصه کارکردی باید مورد تأکید قرار گیرد: نخست) واگذاری وظایف و کارکردهای بیشتر به شورا و شهرداری، به یکپارچگی بیشتر مدیریت شهری و در نتیجه، افزایش کارایی، اثربخشی و پاسخگویی منجر خواهد شد. دوم) شورا و شهرداری، نزدیکترین سطح مدیریت به شهروندان است و از اینرو، مشروعیت و کارایی بیشتر نسبت به دیگر نهادها و سازمانهای دولتی در خدماترسانی دارد. سوم) شورا و شهرداری به دلیل مکانمبنا بودن، چندکارکردی بودن و انتخابی بودن، بهترین گزینه برای به عهده گرفتن نقش سازمان رهبر، در مدیریت شهری است.

به رسمیت شناختن مناطق کلان شهری و نیز پرسش از نهادها و ساختارهای متناسب و اثربخش برای مدیریت و حکمروایی این گونه مناطق نزدیک یک قرن دغدغه فکری جدی اندیشمندان این حوزه بوده است. مطالعات نشان می دهد در مواقعی که مدل هایی برای تجدید سازمان حکومتی این مناطق در ایران پیشنهاد شده است، بافتار فضایی و سیاسی خاص مناطق کلان شهری کشور کمتر مورد ملاحظه قرار گرفته اند. ازاین رو، هدف اصلی این مقاله یافتن آن دسته از مدل های منطقه گرایی کلان شهری است که با تعریف جغرافیایی از مجموعه های شهری کلان شهری و نیز ویژگی های ساختار سیاسی و مدیریت محلی و منطقه ای کشور تناسب نسبی دارند. این مقاله بعد از بحث موجز درباره دلایل پرداختن به منطقه گرایی کلان شهری، ابتدا به طرح گونه شناسی های مختلف درباره منطقه گرایی کلان شهری پرداخته و با بررسی تفصیلی چند گونه شناسی مهم و شناخته شده به فهرست نمودن مدل ها و اشکال اصلی منطقه گرایی کلان شهری می پردازد. در ادامه تناسب و اثربخشی هر یک از مدل های منطقه گرایی کلان شهری بر حسب دو تعریف عمده از «شهر»، یکی در معنای ناحیه ساخته شده شهری یا کلان شهری و دیگری در معنای منطقه عملکردی شهری یا کلان شهری مورد بررسی قرار می گیرند. یافته های تحقیق نشان می دهد برخی از مدل های منطقه گرایی از پیش در کشور مورد استفاده بوده اند. با این حال از میان تمام مدل های مورد بررسی تنها سه مدل تاسیس سازمان های خدماتی منطقه ای چندمنظوره، شورای منطقه ای و حکومت منطقه ای برای اداره یکپارچه مناطق مجموعه های شهری کلان شهری تناسب و اثربخشی خواهند داشت.

تعریف و تعیین محدوده و حریم برای شهرها، ابزار رسمی و قانونی سیاست گذاری و برنامه ریزی برای کنترل سرریز رشد شهری و نظارت بر ساخت وسازها در پیرامون شهرها است. طبق قانون، شهرداری ها موظف به استفاده از این ابزار در جهت جلوگیری از ساخت و ساز های بی رویه در خارج از محدوده های شهری هستند، موفقیت عملکرد این ابزار در کنترل، کاهش و هدایت گسترش ساخت و ساز های پیراشهری موضوعی است که در این پژوهش مورد بررسی قرار می گیرد. در پژوهش حاضر، تلاش می شود داده های روند رشد جمعیت نقاط سکونتی واقع در قلمروی محدوده ها، حریم ها و نواحی خارج از حریم چهار شهر ساری، آمل، بابل، قائمشهر (به عنوان نمونه آماری از جامعه شهر های استان)، با نظر به تأثیر تصویب محدوده و حریم های شهری (در قالب تهیه طرح های جامع شهری) در آن روندها به دو روش آمار توصیفی و استنباطی بررسی و بدین واسطه موفقیت عملکرد این قلمرو های مدیریتی در کنترل سرریز رشد جمعیت پیراشهری نشان داده شود. یافته های پژوهش با توجه به نتایج تحلیل توصیفی از مقایسه روند رشد سکونت گاه های واقع در حریم نسبت به محدوده شهر و پهنه خارج از حریم، مقایسه نرخ رشد قبل و بعد از تعیین حریم در طرح های جامع و همین طور یافته های حاصل از آزمون های آماری انجام شده نشان می دهد عملکرد حریم های شهری در کنترل سرریز رشد شهری در نواحی پیراشهری مازندران موفق نبوده است و رشد در حریم، به ویژه در سکونت گاه های با فاصله کمتر از محدوده بعد از تصویب حریم نیز اصولاً کاهش نیافته است.

موضوع و هدف اصلی این مقاله، بررسی ساختارهای هماهنگی و یکپارچگی بین سازمانی و ارزیابی کلی ساختارهای متناسب برای تحقق یکپارچگی در مدیریت شهرهای کشور است. این ارزیابی با طرح ویژگی های چندین ساختار و تشریح تناسب هر کدام با زمینه مدیریت شهری موجود کشور صورت گرفته است. در این مقاله ادعا می شود ساختار یا مدل سازمان رهبر[i]، مدل متناسبی برای گذار به مدیریت شهری یکپارچه در کشور است. بر پایه این ساختار، شوراها و شهرداری ها باید نقش هدایت کننده و هماهنگ کننده کلیه کنشگران توسعه شهری (اعم از دولتی، خصوصی و عمومی) و کلیه فرایندها (اعم از برنامه ریزی، تامین زیرساخت ها و ارائه خدمات) را در اداره امور و توسعه شهر برعهده گیرند. نتایج این بررسی نشان می دهد نهاد مدیریت شهری در ایران، به دلایل متعدد از جمله چندکارکردی بودن، مکان مبنا بودن، انتخابی بودن و نظایر این ها بیش از سایر نهادهای عمومی و دولتی واجد بیشترین صلاحیت برای به عهده گرفتن نقش سازمان رهبر در هماهنگی منابع و نهادهای مختلف شهر است. بر عهده گرفتن چنین رسالتی برای تحقق هماهنگی بیشتر در اداره شهرها حتی بدون واگذاری وظایف بیشتر به آنها، که همیشه با مقاومت سازمان های خدماتی بخشی دولتی مواجه بوده است، ممکن و عملی است.           

از زمان طرح موضوع مدیریت مجموعه های شهری در ایران، پیشنهادات متعددی برای تجدید سازمان حکمروایی چه از سوی دولت و چه از سوی پژوهشگران شهری برای اداره یکپارچه این مناطق پیشنهاد شده است. هدف مقاله حاضر طرح و بحث یک چارچوب نظری است که علی الاصول باید در هرگونه تجدید سازمان و بازطراحی نظام های حکمروایی شهری و کلان شهری مد نظر قرار گیرد. فقدان این ملاحظه، پیشنهادات اصلاحی ما را فاقد پشتوانه علمی و عقلایی نموده و بغرنجی اجرای این پیشنهادات را بسیار افزون تر خواهد کرد. یافته های مقاله حاکی از این است که پنج اصل عام باید در پیشنهادات اصلاحی و ارزیابی هر نوع تجدید سازمان حکومت های محلی مورد ملاحظه قرار گیرند: الف) صرفه های ناشی از مقیاس، ب) درونی کردن اثرات بیرونی، ج) تضمین برابری، د) پاسخ دهی و پاسخ گویی، و ه) تفویض وظایف به پایین ترین و کارآمدترین سطح حکومتی. اگر تجدید سازمان حکومت محلی مورد نظر با هدف تاسیس «حکومت کلان شهری دوسطحی» صورت می گیرد، بازتاب پنج اصل عام فوق را باید در تدبیر اندیشی برای پنج عرصه زیر دنبال کرد: الف) اندازه قلمرو حکومت کلان شهری، ب) اندازه و مرزهای واحدهای حکومتی خردتر، ج) تقسیم مسئولیت ها بین دو سطح حکومتی، د)نوع نمایندگی و مشروعیت حکومت کلان شهری، ه) ترسیم روابط بین حکومتی.

هدف این تحقیق کشف ترجیحات مردم نسبت به فضاهای پیاده مدار و سنجش قابلیت پیاده مداری ذهنی و عینی و تبیین ارتباط مکانی آنها در محلات مناطق4، 8 و 13 شهر تهران است. این پژوهش از نظر روش شناسی در دسته تحقیقات توصیفی و اکتشافی قرار دارد که با رهیافت پژوهش های کمی انجام شده است. از داده های سرشماری، کاربری زمین، شبکه ارتباطی و داده های حاصل از نظرسنجی بهره گرفته شده است. جامعه آماری پژوهش حاضر کلیه جمعیت و همه محلات مناطق 22 گانه شهر تهران است. نمونه های آماری آن که به روش هدفمند انتخاب شدند شامل 31 محله هستند. یافته های این تحقیق در ارتباط با ترجیحات مردم نسبت به فضاهای پیاده مدار همسو با سایر تحقیقات بوده است و ساکنان شهر تهران در ارتباط با موضوع پیاده روی همانند مردمان سایر نقاط دنیا فضاهای دارای دسترسی مناسب به خدمات، امکانات و زیرساخت های مورد نیاز زندگی روزمره، محیط های ایمن، جذاب، سرزنده، شاداب، عاری از آلودگی و ترافیک، وجود فضاهای مناسب و تعریف شده برای پیاده روی را برای پیاده روی مناسب می دانند. یافته ها در ارتباط با شکاف بین پیاده مداری عینی و ذهنی نشان داد که به غیر از مؤلفه مکان هایی برای پیاده روی و دوچرخه سواری بقیه ابعاد مطالعه شده از جمله مدت زمان دسترسی به مغازه ها یا فروشگاه ها، تسهیلات و غیره، دسترسی به خدمات؛ خیابان های محله؛ محیط محله؛ امنیت ادارک شده از ترافیک؛ امنیت ادارک شده از جرم؛ و میران رضایت از محله در ارتباط با سنجش پیاده مداری ذهنی میانگین بالاتری در محلات با پیاده مداری عینی بالا در مقایسه با محلات با قابلیت پیاده مداری عینی پایین داشته اند.

هدف مطالعه پیش رو سنجش پراکنده رویی است، با این وجود از مواردی همچون افشاء هویت و ارائه کلیتی از تمام وجوه ادبیات این پدیده، عرضه معیارهای تمیز پراکنده رویی غربی از نمونه ایرانی آن و دست آخر پیشنهاد تعریف رویکردهای ابتکاری- غیرتنظیمی در کنار ابزارهای دستوری- نظارتی جهت مهار این مسأله می توان به عنوان اهداف فرعی آن نام برد. ترسیم تصویری درخور از میزان این پدیده با دو روش اسنادی جهت استخراج- تعدیل متغیرهای کمی و سنجش بر پایه تکنیک تحلیل عاملی همزمان با اعمال خصیصه های منحصر به فرد کیفی هر ناحیه آماری میسر شد که این تصویر نه تنها میزان بالای فشردگی را در نواحی مرکزی شهر نشان می دهد بلکه انطباق آن با نقشه هایی چون ادوار تاریخی گسترش فیزیکی کلانشهر و گونه های بافت شهری نیز به تبیین تک تک اشکال پراکنده رویی به اصطلاح ایرانی در شهر هدف و عوامل شکل دهنده هریک از آنان می پردازد.

فعالیت های اعضای شوراهای شهری در ایران را می توان در سه سطح وظایف،کارکردها و نقش ها مورد بررسی قرار داد. هدف این مقاله دسته بندی وظایف قانونی شوراهای شهر در ایران و نشان دادن خلاء وظایف و به تبع آن سوء کارکردهای مهم شوراها در ایران با ارجاع به ایده ال های مدل شورا-مدیر شهر و تحولات جدید در سیاست و اداره اثربخش حکومت های محلی(شهرداری ها) است. مقاله در تحلیل سطح اول به بررسی فهرست قانونی وظایف شوراها در ایران و مقایسه آن با وظایف شوراهای شهری که با مدل شورا-مدیر شهر کار می کنند می پردازد. در این بخش ابتدا تلاش می شود با مبنا قرار دادن فهرست وظایف ایده ال در این مدل، موارد مشابه و متفاوت و در نهایت خلاءِ وظایف شوراهای شهری در ایران با ارجاع به یک ساختار و مدل مدیریت شهری جدیدتر مشخص شود. در ادامه با استفاده از چند مولفه تلاش می شود تبیینی از تفاوت ها و تنوع های موجود در فهرست وظایف این دو شورا ارائه شود. در سطح تحلیل کارکردی با استفاده از یک مدل مفهومی چهار مولفه ای تلاش می شود سوءکارکردهای مهم شورای شهر آمل در سیاستگذاری و کنترل شهر مورد شناسایی و تحلیل قرار گیرند. به نظر می رسد اعمال سیاست و کنترل توسط شورای شهر آمل(قابل تعمیم به شهرهای هم رده خود) با موانع نهادی،سازمانی و مالی متعددی روبروست.

از سال 1374 که اولین بار الزام اتخاذ رویکردی منطقه ای در قبال مناطق کلان شهری کشور در قالب تهیه طرح های مجموعه شهری و پیشنهاد ایجاد نظام های مدیریت متناظر با آنها مطرح شد، درباره عقلانیت بنیادین نظام های مدیریت و حکمروایی کلان شهری مطالعه ای مستقلی صورت نگرفته است. سوال اصلی این مقاله درباره استدلال هایی است که می تواند موجه کننده و مبیِّن منطقه گرایی کلان شهری در تهران باشد. بر اساس مرور استدلال هایِ سه نظریه اصلی مرتبط با موضوع (منطقه گرایی سنتی، انتخاب عمومی و منطقه گرایی نوین)، پنج قضیه و استدلال اصلی موجه کننده منطقه گرایی کلان شهری مورد بحث قرار گرفته و کفایت هر یک با توجه به بافتار خاص منطقه کلان شهری تهران مورد تحلیل قرار گرفت. روش تحقیق استفاده شده در بخش هایی از کار که به ارزیابی کفایت استدلال های نظری در بافتار تهران می پردازد، بازنگری تحقیق و فراتحلیل، و در مورد ارائه شواهد تفصیلی برای استدلال پنجم، که به نظر عقلانیت مبنایی برای تبیین منطقه گرایی کلان شهری به حساب می آید، روش تحلیل داده های ثانویه است. بر اساس یافته مقاله حاضر، زمینه سازی برای«افزایش ظرفیت برخورد استراتژیک با مسایل منطقه ای و ارتقای اثربخشی سیاستی»، نیرومندترین استدلال برای تبیین عقلانیت ایجاد ساختارهای ویژه مدیریت و حکمروایی منطقه ای در تهران است.

وجود تفرق سیاسی و قلمرویی در شرایط فراهم بودن امکان برنامه ریزی کاربری زمین انحصاری و کنترل رشد محلی متفرق به پراکنده رویی توسعه می انجامد. به زبان ساده قلمروهای مدیریت شهری (شهرداری ها) واقع در منطقه با تعیین محدوده برای شهر ها و کنترل ساخت و ساز موجب افزایش هزینه زمین و ساخت و ساز برای گروه های جمعیتی شده و با انجام برنامه ریزی کاربری زمین انحصاری (فقدان برنامه ریزی منطقه ای) موجب تقلیل ذخیره مسکن قابل استطاعت درون محدوده خود می گردند. از این رو جمعیت سرریز (در ایران گروه های کم درآمد جمعیتی) برای یافتن مسکن و سرپناه مناسب شرایط اقتصادی خود به نواحی سرازیر می شوند که زمین در آن ارزان بوده و در فقدان یا ضعف کنترل رشد، هزینه ساخت و ساز پایین است. تحقیق حاضر تلاش خواهد کرد تا مکانیزم عمل پراکنده رویی توسعه را در قالب بررسی الگوهای رشد شهری در محدوده شهر ها، حریم و خارج از حریم منطقه کلان شهری تهران و نیز تغییرات رشد جمعیت پیش و پس از تأسیس شهرداری (ایجاد سیستم کنترل رشد) در این منطقه را در طی چهار دوره مورد مطالعه از سال 1345 تا 1385 بررسی کند. یافته های تحقیق نشان داد که در شرایط تفرق سیاسی موجود، رشد سرریز در منطقه همیشه از نواحی دارای کنترل رشد به نواحی ای سرازیر شده است که کنترل رشد در آن ها ضعیف است.      

تا پیش از آغاز قرن بیستم استفاده از دو مفهوم شهر و روستا و در معدودی موارد،کلان شهر می توانست برای تشریح اشکال توسعه فضایی و سکونتی موجود آن زمان کافی باشد.اما توسعه و گسترش شهر نشینی قرن بیستمی موجب شکل گیری پدیده های فضایی کلانی در گستره سرزمینی شد که پیشتر وجود نداشتند. از ابتدای قرن بیستم تاکنون تلاش های زیادی در زمینه مفهوم سازی های مرتبط با این پدیده های نوظهور شکل گرفته اند که در برخی مواقع در اثر تعدد و کثرت این مفاهیم نوعی اغتشاش در تعاریف و یافتن مصادیق آنها بین مخاطبان این مفاهیم به وجود می آید.مقاله حاضر بعد از بررسی دوازده مفهوم پر استفاده مرتبط با منطقه شهر بنیاد آنها را در سه دسته مفاهیم الف )مفاهیم ناظر بر ابر شهر مرکزی ساخته شده ،ب ) مفاهیم ناظر بر یک شهر منطقه منسجم و ج) مفاهیم ناظر بر چند شهر منطقه مستقل همجوار دسته بندی می کند که بر حسب معیار پیوستگی کالبدی و شدت همبستگی عملکردی و نیز مقیاس فضایی از همدیگر متمایز می شوند. در این مقاله تلاش شده است تا علاوه بر ارائه مشخصه های تمایز بخش مفاهیم مختلف مناطق شهر-بنیاد ، نوعی تبارشناسی از مفاهیم نیز ارائه گردد تا از این ره، درک جامع تری از موضوع به دست آید.

رابطه ی شهرها و انواع اقتصاد را بسیاری از رشته ها، در مکان های مختلف و با روش های تحقیق گوناگون بررسی کرده اند. پرسش های بنیادین بسیاری از این دست تحقیقات عبارت بودند از:• چرا شهرها وجود دارند؟• شهرهای اولیه چگونه شکل گرفتند؟• چرا برخی از شهرها رشد می کنند درحالی که برخی دیگر دچار رکود و انحطاط می گردند؟• سیاستگذاری های حکومت ها چگونه می تواند به توسعه ی شهرها و جلوگیری از انحطاط آنها کمک کند؟• بیشترین و کمترین منافع از رشد شهر نصیب چه کسانی می شود؟• نقش شهرها و به ویژه شهرهای بزرگ در توسعه ی اقتصاد ملی و منطقه ای چیست؟• جهانی شدن اقتصاد چه تاثیری بر شهرها دارد؟رشته های گوناگونی که در گذشته در این زمینه به طور سنتی کار کردند، به پرسش های بالا، پاسخ های متفاوتی داده اند. اقتصاددانان شهری تلاش کرده اند تا دلایل بنیادین تراکم و تمرکز فضایی فعالیت های اقتصادی را (که دلیل شکل گیری شهر است) جستجو کنند. در برابر آن، جغرافی دانان شهری پیامدهای چنین تمرکزی را کانون توجه قرار داده اند؛ پیامدهایی مانند: رشد جمعیت، جدایی گزینی مسکونی و حومه نشینی. در نهایت، سیاستگذاران شهری برمسائل برآمده از تجمع، مانند ازدحام ترافیک و جرم و جنایت متمرکز گشته اند. در این جا سه موضوع همپیوند با هم در کانون توجه قرار گرفته اند: رشد و انحطاط شهرها، نقش شهرهای بزرگ در اقتصاد ملی و جهانی و تغییرات اقتصادی شهر در عصر جهانی شدن.

فقدان رویکردی یکپارچه در سیاست گذاری توسعه فضایی منطقه کلان شهری تهران که ناشی از وجود تفرق سیاسی در اداره آن است چالش اصلی نظام موجود اداره این منطقه به شمار می آید. ترسیم چشم انداز مشترک، روشی است که بر اساس آن می توان دیدگاه ها و منافع مختلف و گاه متضاد گروه های مختلف بخش عمومی، خصوصی، تشکل های غیر رسمی و افراد و خانوار ها را درباره توسعه منطقه به سمت و سوی مشترکی رهنمون ساخت تا از این ره امکان سیاستگذاری منطقه ای یکپارچه در چارچوب قلمرو های مدیریتی و سیاسی متعدد، بخش ها و گروه های مختلف امکان پذیر گردد. مقاله حاضر ضمن ارائه نتایج کلی مطالعات شناخت و تحلیل وضعیت اداره منطقه کلان شهری تهران می کوشد تا با استفاده از مبانی نظری ، تجربیات جهانی و رویکرد مشترک نخبگان وعناصر اصلی در اداره منطقه کلان شهری تهران، به ارائه چشم انداز و ماموریت نظام مطلوب برای اداره منطقه کلان شهری تهران که « نظام حاکمیت منطقه کلان شهری تهران» نامیده می شود بپردازد. بیانیه چشم انداز و ماموریت در پی ایجاد چارچوب اقدام مشترک بین قلمرویی و بین بخشی در منطقه کلان شهری تهران از طریق توافق بر سر ارزش ها و اهداف کلان است.