نگاهی به (سیاست) تسامح صفر
آرشیو
چکیده
متن
مقدمه
از حدود پانزده سال پیش، ایالات متحده آمریکا جهت مبارزه با افزایش روزافزون خشونت در دهه نود، سیاستی به نام تسامح صفر را اتخاذ نموده است. این سیاست پاسخی بود به نگرانی شهروندان در مورد امنیت مدارس، مبارزه با حمل سلاح و مواد مخدر، آشوب و رفتارهای ضد اجتماعی. تأکید این سیاست بیشتر بر کشف تمامی جرایم از طریق بازرسی هرچه بیشتر شهروندان است؛ چیزی که تا اندازهای در تضادّ با حقوق شناخته شدة شهروندی در جوامع غربی است و به همین جهت به شدّت مورد انتقاد نیز قرار گرفته است. سیاست تسامح صفر از حیث ارزیابی نتایج حاصله نیز دارای موافقان و مخالفانی است و گزارشات مثبت و منفی در این مورد وجود دارد. ترجمة حاضر نگاهی است اجمالی و نقد گونه در خصوص سیاست تسامح صفر. آقای جفری رسن Jeffrey Rosen ، نویسنده این مقاله، دانشیار حقوق دانشگاه جرج واشنگتن و مسئول امور حقوقی مجله نیوریپابلیک (New Republic) است و بحث تفصیلی مقاله حاضر ابتدا در آن مجله به چاپ رسید.
مؤلف معتقد است مفهوم تسامح صفر مفهومی تصنعی و غیرواقعی است، زیرا هیچ نیروی پلیسی نمیتواند تمامی قانونشکنان را بازداشت کند. اما این تنها مشکل نیرو پلیس درراه اجرای عقیده جدید نیست. در پایان ماه مارس، بعد از اینکه گروهی از مشاوران شهر نیویورک به اصرار از رئیس پلیس بالتیمور خواستند تا مشابه شهردار نیویورک رودلف جولیانی (Rudolph Giuliani) استراتژی تسامح صفر را در مبارزه با جرم اعمال کند، وی استفعا داد. منازعهای که در بالتیمور رخ داد، مباحثاتی را که در سطح کشوری در مورد نحوه مدیریت جرائم ارتکابی در مناطق پایین شهری وجود داشت روشنتر کرد.
شهردار مارتین اُ. مالی (Martin O,Malley) بیدرنگ ادوارد نوریس(Edward Norris) افسر سابق نیویورک را که از طریق تبلیغ و ترویج سیاست تسامح صفر درجات خود تا افسری را طی کرده بود، به عنوان رئیس پلیس تعیین کرد. نوریس در یک برنامه رادیویی زنده گفت: «اینجا بحرانی در حال وقوع است. شهردار در انتخابات با شعار تسامح صفر پیروز شد. این مسأله به من میگوید که بسیاری از مردم از اینکه در محلاتی زندگی کنند که آشکارا مواد مخدر در آن خرید و فروش میشود خسته شدهاند.» پس از این مصاحبه بود که نوریس متعهد شد با استفاده از سیاستی که از دستگیری تقریباً هر مجرمی حمایت میکند میزان جرم را در شهر پایین بیاورد و مخصوصاً از زمانی که پلیس نیویورک با تیراندازی به دو مرد غیر مسلح یعنی آمادو دیالو (Amadou Diallo) و پاتریک دوریسموند (Patrick Dorismond) آنها را کشت وی به شخصیتی جنجالی تبدیل شد. نوریس هم مانند جولیانی و اُ. مالی با اصرار بر اینکه تسامح صفر کلید مبارزه با جرائم است، دو تئوری بسیار مختلف سیاست جنایی را با هم خلط میکند.
سیاست پنجرههای شکسته (Broken Windows) از طریق دادن اختیارات گسترده به پلیس برای دستگیری مرتکبین جرائم کوچک به دنبال آن است که از بینظمی اجتماعی که خود منجر به جرائم مهم میشود جلوگیری کند. اما تسامح صفر بر روی کشف جرم تکیه میکند (نه پیشگیری از آن). این کار از طریق الزام پلیس به متوقف کردن، بازرسی و دستگیری تعداد زیادی از مردم که بسیاری از آنها جوانان سیاه پوست و یا اهل آمریکای لاتین هستند صورت میگیرد. هدف آن است که از میان مجرمان خردهپایی که مثلاً در مترو پول قطار را نمیدهند
یا ماریجوانا مصرف میکنند، بتوانند مرتکبین جرائم سنگینتر را پیدا کنند. این یک
تفاوت مهم است. پنجرههای شکسته در شهرهای مختلف کشور میزان جرم را پایین آورد،
اما تسامح صفر حمایت مردمی را که مبارزه مؤثر با جرم نهایتاً با تکیه بر آن صورت میگیرد تحلیل برده و ضعیف میکند.
در طول تاریخ آمریکا، پلیس غالباً آزادی کامل داشت که قوانین مبهم ولگردی را که از بهداشت، سلامتی و اخلاق حمایت میکرد اجرا کند یا نکند. از اواخر دهه هشتاد قرن نوزده (حدود 1880) تا دهه پنجاه قرن نوزده (حدود 1950) بیش از نیمی از دستگیریها در شهرهای بزرگ آمریکا برای مستی، رفتارهای خلاف نظم، ولگردی و رفتارهای مشکوک صورت گرفته است. این را نمیشد تسامح صفر نامید زیرا قانون ولگردی به شکل گزینشی اجرا میشد (نهاجباری). همچنانکه ربرت الیکسن (Robert Ellickson) از دانشکده حقوق یل (Yale) گفته است، تا دهه 50 شهرهایی مانند نیویورک تحت سیستم به اصطلاح محلههای پایین شهر اداره میشد یعنی بینظمی و رفتارهای خلاف قانون در مناطق معینی نسبت به سایر مناطق بیشتر تحمل میشد. اما قانون ولگردی در دهه 60 زیر رگبار انتقادات سیاسی و حقوقی قرار گرفت. دلیل این مسأله اجرای تبعیض آمیز قانون ولگردی بود یعنی همان چیزی که امروزه سیاست تسامح صفر آقای جیولیانی نیز به خاطر آن مورد حمله قرار گرفته است.
در آن زمان به دلیل ابهام قانون ولگردی، منتقدان، پلیس را متهم کردند به اینکه قانون را به شکل گزینشی علیه گروههای آسیبپذیر و ضعیف جامعه خصوصاً اقلیتهای نژادی به کار میبرد. دیوانعالی کشور در دهه 60 و 70 با اشاره به این نگرانیها، قوانین مربوط به اخلال در نظم عمومی را به دلیل ابهام بیش از حد از کار انداخت. این انقلاب که در جهت رعایت حقوق مبتنی بر قانون اساسی صورت گرفت اثر فاجعه آمیزی بر اجرای قانون داشت.
همانگونه که ویلیام استانتز (William Stunts) ـ استاد آیین دادرسی کیفری دانشگاه ویرجینیا ـ اشاره کرده است: به محض اینکه از بین بردن بینظمی برای پلیسهای گشت پیاده سختتر شد آنها به ماشینهای گشت برگشتند؛ این کار یعنی بازگشت به برخوردهای انفعالی تر برای کنترل جرم. جالب اینکه این تغییر روش درست زمانی رخ داد که نتایج تحقیقات شروع کرد به نشاندادن اینکه استراتژیهای انفعالی نمیتواند به طور مؤثر با جرم مبارزه کند.
در سال 1982 جیمز کیوویلسون (James Q. Wilson) و جرج کلینگ (George Kelling) با چاپ مقاله معروف خود به نام پنجرههای شکسته (Broken Windows) در نشریه ماهانه آتلانتیک (Atlontiec) استدلال کردند کسانی که با پرسه زدن، استفاده از مواد مخدر، فعالیت در گروههای جنایی کوچک (Gang) و نوشیدن علنی مشروبات الکلی، نظم عمومی را در سطوح پایینتر مختل میکنند، کنترل آنها مؤثرترین راه برای تقلیل بینظمی اجتماعی و ترس مردم است که اجازه میدهد جرایم مهمتر رشد کنند.
در دهههای80 و90 شوراهای شهرهایی در اطراف و اکناف کشور در راستای پذیرش این نظریه قوانین جدیدی را تصویب کردند که پارهای رفتارهای ناقص نظم عمومی را ممنوع میکرد و با محدودتر کردن قوانین کیفیت زندگی (Quality of life) نسبت به گذشته، از اختیارات لجام گسیختهای که موجب شده بود دادگاهها قوانین قبلی را بیاعتبار کنند اجتناب کردند. شهرهایی مانند نیویورک و سان فرانسیسکو، پرسهزدن به منظور خودفروشی یا فروش مواد مخدر را ممنوع کردند و به پلیس اجازه دادند تا گدایان خیابانی را از پرسهزنی تا ده متری دستگاههای دریافت پول (Cash machine) متفرق کند.
اما اینها هنوز تسامح صفر نبود. اگر قوانین جدید که تمامی جرائم کوچک علیه کیفیت زندگی (از راه رفتن بیمحابا و بدون توجه به ماشینها در خیابان گرفته تا مصرف علنی مشروبات) را ممنوع میکرد، واقعاً و بدون استثناء اجرا میشد، باید اغلب ساکنان نیویورک و بالتیمور متهم شناخته میشدند. رویکرد مبتنی بر نظریه پنجرههای شکسته، در عوض، شهرها را وادار کرد قانون جرائم علیه کیفیت زندگی را اجرا کنند تا اختیارات پلیس را اضافه کند نه اینکه آن را حذف کند. نظریه پنجرههای شکسته به پلیس اجازه میداد برای مقابله با بینظمی عمومی از میان انواع مختلف ضمانت اجراها ـ از اخطارهای غیر رسمی تا تذکرات رسمی ـ یکی را انتخاب کند، و معتقد است دستگیری باید بیشتر به عنوان آخرین راه چاره بهکار رود نه اولین راه حل.
ویلیام براتن (William Bratton) که بعداً رئیس پلیس راهنمایی نیویورک شد، در سال 1990 اقدامات شدیدتری علیه بینظمیهای کم اهمیت در مترو مانند بدون بلیط سوار شدن اتخاذ کرد. جنایات 75 % و سرقتها 64% کاهش یافت. هنگامی که جولیانی در سال 1994 براتن را رئیس پلیس کرد وی برنامه خود را به تمام شهر گسترش داد. بین سالهای 1990 و 1997 دستگیری برای جرائم از نوع جنجه بیش از 80% افزایش یافت. ارزیابیهای اولیه حتی در اقلیتها نیز مثبت بود. طبق یک نظر سنجی صورت گرفته در شهر نیویورک (سال 1977) در پایان نخستین دوره شهرداری جولیانی، 44% از آمریکاییهای آفریقایی تبار گفتند که اداره پلیس نیویورک NYPD New York Police Department)) خوب یا عالی بوده است. اما نزدیک به همان ایام نظریه پنجرههای شکسته به تسامح صفر تغییر شکل پیدا کرد و یک فرصت بسیار مهم برای کسب حمایت اقلیتها از بین رفت.
پلیس به این فکر افتاد که دستگیری کسانی که در اتوبوسها بلیط نمیدهند بیشتر ابزاری برای تحقیقات کیفری (بازجویی از مجرم) است نه اینکه خودش موضوعیت داشته باشد. جولیانی، براتن و هوارد سفیر (Howard Safir) قائم مقام براتن استدلال میکردند که متوقف کردن و بازجویی تعداد زیادی از شهروندان عادی باعث میشود کسانی که اسلحه غیر قانونی حمل میکنند نگران آن شوند که مبادا اسلحه آنها طی یک دستگیری برای جرمی کوچک کشف خواهد شد و همین مسأله آنها را از همان ابتدا از حمل اسلحه بازخواهد داشت.
همین رویکرد بود که منجر به عملیاتی مخفی مانند عملیات کندر شد که طی آن مأموران در ماه گذشته بعد از اینکه به دوریسموند(Dorismond) نزدیک شدند تا مواد مخدری را که مال خود او نبود از او بخرند به او تیر اندازی کردند و برای تشکیل واحدی به نام جرائم خیابانی (Infamous Street Crimes Unit) چهار نفر از افسران آن واحد به شخص غیرمسلحی
به نام دیالو (Diallo) تیر اندازی کردند. به موجب عملیات کندر مأموران مبارزه با مواد مخدر داوطلب شدند تا با اضافه کاری، مردم را برای ارتکاب جرائم کوچکی مانند کشیدن ماریجوانا، یا تجاوز به ملک غیر دستگیر نمایند. بین سالهای 1999 و 2000، دستگیریهای بخش مواد مخدر در مورد جنحهها تا 68% افزایش یافت. همانگونه که نیویورک تایمز خاطر نشان ساخته است 75% دستگیریهای عملیات کندر برای جنحهها و جرائم خرد بوده است. به عبارت دیگر ثابت شد تئوری تسامح صفر که میگوید باید افرادی را که پول مترو نمیدهند تحت بازجویی قرار داد تا روشن شود آیا اسلحه غیرمجاز حمل میکنند یا نه، غلط است. خیلی از مصرف کنندگان ماری جوانا جرمی جز مصرف ماری جوانا نداشتند. اعضای واحد مبارزه با مواد مخدر دیدند تعداد زیادی از مجرمین سطح پایین را دستگیر میکنند. دقیقاً این مردم بودند که بر اساس نظریه پنجرههای شکسته ممکن بود به جای یک اخطار، یک دستبند دریافت کنند. نتیجه کار شورش در خیابان فلات بوش (Flat bush Avenue) بود.
نکته مهمتر این که در زمانی که منابع پلیس محدود و جرمانگاری گسترده باشد وعده به تسامح صفر دقیقاً یک دروغ است. پلیس احتمالا نمیتواند تمام مجرمین خرده پا را به طور همزمان تعقیب کند و زندانهای نیویورک آنقدر بزرگ نیست که بتواند تمامی مصرف کنندگان ماری جوانا را در خود جای دهد. بهجای تسامح صفر واقعی، پلیس باید به طور اجتناب ناپذیری نیروی خود را بسنجد تا دریابد منابع محدود خود را کجا متمرکز کند. نتیجه کار اعاده همان سیستم دوگانه قدیمی در مورد محلات پایین شهر بود (یعنی تسامح بیشتر با جرم در برخی محلات). اینک مردم در محلات مرفه در بالای شهر میتوانند با مصونیت کامل رفتارهای ناشایست داشته باشند، در حالی که در مناطق پایین شهر موظف به رعایت دقیقترین معیارها هستند. این مسأله اعتراضات زیر را بهدنبال دارد: چرا به موجب سیاست تسامح صفر مصرف کنندگان ماری جوانا در محله برونکس (Bronx) دستگیر میشوند، در حالی که در محلههای ثروتمند مانهاتان افراد بدون ترسی از دخالت پلیس مرتکب همان کار میشوند. یک راه برای اجتناب از این تبعیض این است که بهجای اینکه منحصراً روی بازارهای آزاد مواد مخدر در بروکلین، هارلم و برونکس متمرکز شویم، تسامح صفر را به شکل واقعی نسبت به فقیر و غنی بپذیریم و از دستور بازرسی و تحقیق با وسایل آخرین سیستم برای غافلگیر کردن سفید پوستانی که در آپارتمانهایشان در مانهاتان و خانههای ییلاقی خارج شهر مواد مخدر مصرف میکنند استفاده کنیم. چنین راهبردی همانگونه که در خیابان فلات بوش موجب تظاهرات شدید شد، در خیابان پارک (Park Avenue) نیز موجب تظاهرات خواهد شد و به همین دلیل است که هیچگاه اجرا نخواهد شد و چنین تظاهراتی نیز هیچگاه رخ نخواهد داد.
راهحل بهتر آنکه جز در محلههای با جرائم بالا که تسامح صفر از حمایت سیاسی برخوردار است در سایر موارد از این عبارت گمراه کننده تسامح صفر دست برداریم. طی تجربهای در اوائل سال گذشته که کمتر مورد توجه قرار گرفت اما بسیار موفق بود، پلیس، محله تجاری سیوسوم خیابان 163 غربی در واشنگتن هیتس (Washington Heights) را به عنوان یک بلوک ساختمانی نمونه (Model block) اعلام نمود. پلیس در آنجا یک گردهم آیی عمومی ترتیب داد و استراتژی خود را برای خلاص شدن از دست دلالان مواد مخدر توضیح داد. آنها سپس یک حفاظ در دو طرف این بلوک ساختمانی نصب کردند، کارت شناسایی رهگذران اتفاقی را کنترل کردند و حتی در مورد کوچکترین تخلفات تحقیق کردند. به محض اینکه مزایای این اقدامات روشن شد جرائم 20% تقلیل یافت و ساکنان از پلیس خواستند حفاظها و موانع برداشته نشود.
تجربه واشینگتن هیتس تأیید میکند شهرهایی که استراتژی پنجرههای شکسته را با موفقیت انجام دادهاند از دیرباز پیبردهاند که در اجرای قانون دقیقاً به همان اندازه که جامعهشناسی مهم است سیاست نیز مهم است. همانگونه که دان کاهان (Dan Kahan) از دانشکده حقوق یل (Yale) میگوید: حفظ نظم دارویی است که اثر ابتدایی آن تقلیل جرم است اما عوارض جنبی آن ممکن است تنشهای سیاسی را وخیمتر کند. در بُستن (Boston) اداره پلیس برای کمک به اعضای باندهای جنایی و کشیشهای کلیساهای سیاهان اعلام آمادگی کرد تا حمایت جامعه را از سیاستهای تهاجمی به منظور کاهش خشونتهای مسلحانه بهدست آورد. در شیکاگو شورای شهر قانون «ضد پرسهزنی باندها» راتصویب کرد که از جانب محلههای سیاهپوست نشین شهر، مورد حمایت اساسی قرار گرفت.
کاهان (Kahan) میگوید:
«تنها راه برای اینکه حفظ نظم را حضوری ماندگار ببخشیم این است که مطمئن شویم مردمی که تحت این نظم زندگی میکنند خود نقشی در این روند دارند به گونهای که احساس نکنند تحت کنترل یک ارتش اشغالگر هستند».
اگر ناکامی تسامح صفر درسی به ما بدهد این است که رؤیای از بین بردن حق انتخاب و مصلحت سنجی مسؤولین در مورد نحوه اجرای قانون ـ یا همان سیاست ـ مطمئنترین راه تخریب حمایت عمومی است، در حالی که تعقیب جرائم به شکل موفقیتآمیز تکیه بر همین حمایت عمومی دارد. همانند عکسالعمل شدید و منفی مردم در مورد بازجویی کنت استار (Kenneth Star) از رئیس جمهور کلینتون، تلاش شکست خورده دیگری بر اساس سیاست تسامح صفر نسبت به جرائم کوچک صورت گرفت که موجب عکسالعمل شدید و منفی مردم علیه جولیانی شد. این عکسالعمل به ما یادآوری میکند که مقامات مؤثر در اجرای قانون باید بهدنبال حمایت اساسی جامعهای که به آن خدمت میکنند باشند.
نکاتی که باید مورد توجه قرار گیرد؛
تسامح صفر اخیراً با سیاستگذاری در مورد مناطق قدیمی و فقیر نشین شهر ارتباط پیدا کرده است اما به دلیل حالت انعطاف پذیر خود در دیگر زمینهها نیز به کار میرود. برخی مثالها فراز و نشیب این نظریه را نشان میدهد مانند:
تغییر برنامههای گمرک
در سال 1986 ویلیام وان راب (William van Raab) مسؤول گمرک آمریکا با گفتن اینکه: «ما نمیتوانیم در جامعه خود هیچگونه مواد مخدری را تحمل کنیم... ما هیچ رحمی نخواهیم کرد» به یک برنامه تسامح صفر علیه مواد مخدر شروع کرد که به مسئولین اجازه داد هزاران قایق، ماشین، هواپیما، کامیون و واگن را در آمریکا ضبط و توقیف کنند و لو آنکه مقدار کالای غیر قانونی پیدا شده بسیار اندک میبود.
سیاست مشت آهنین این است که چطور یک سخنگوی گمرک سیاستهایی را ترسیم میکند که فقط دو سال بعد کنگره برای اجتناب از مجازات کمپانیهای تجاری ماهیگیری و اجارهدهندگان قایقها که کشتیها و قایقهای خود را به خاطر مصرف مواد مخدر توسط کارگران یا میهمانان کشتی از دست داده بودند، قوانین ضبط کالا را اصلاح کرد. در سال 1989 برنامه مشت آهنین توسط یک مقام دولت بوش به عنوان برنامهای که هرگز قابل اجرا نیست در نظر گرفته شد.
در مدرسه
برای مقابله با فعالیتهای رو به افزایش باندهای جنایی در خیابانها، اولیاء دانشآموزان و پلیس، در مدرسه بخش یونکرز (Yonkers) نیویورک یک برنامه تسامح صفر دوازده مرحلهای برای مدارس دولتی در 1990 تهیه کرد که مستلزم آن بوده که هر دانش آموزی که در مدرسه ایجاد مشکل میکرد باید تحصیلش تعلیق میشد؛باید مبصرهای مسن در ماشین مدرسه گمارده میشدند و دورههای آموزشی مربوط به مواد مخدر برگزار میگردید. در سال 1966 بیش از سی ایالت مقررات خشنتر یعنی تعلیق و اخراج از مدرسه را داشتند.
تازهترین داستان سوء استفاده از سیاست تسامح صفر مربوط به دانشآموز کلاس چهارم در شیکاگو است که فراموش کرده بود کمربند خود را ببندد و به خاطر نقص قانون لباس مدارس، ادامه تحصیل وی تعلیق شد. یک بچه 13 ساله در تگزاس به جای اینکه بطری (Advil) را به پرستار مدرسه بدهد آن را در کولهپشتی خود حمل کرد و همین مسأله باعث تعلیق تحصیل وی شد و همچنین تحصیل یک دختر بچه 8 ساله در لوئیزیانا بهدلیل اینکه یکی از اموال موروثی خانوادگی را ـ که از یک ساعت جیبی با صفحه طلایی، یک زنجیر و چاقویی یک اینچی که به آخر آن متصل میشد، تشکیل میشد ـ برای نشان دادن به دیگران به مدرسه آورده بود، تحصیل وی تعلیق شد.
کارهای خود رئیس پلیس منطقه
در مارس 1997 رویکرد جدید تسامح صفر علیه جرائم، توسط رئیس پلیس منطقه هاری سولزبای (harry soulsby) شروع شد. وی مأموران پلیس بیشتری را در خیابانها قرار داد تا برای جرائم کوچک مانند رفتارهای خلاف نظم (disorderly counduct)، گدایی در خیابان و تخلفات رانندگی، دستگیری بیشتری صورت گیرد. خیلی از اهالی منطقه احساس کردند که در نتیجه این کار محلهها امنتر شدهاند. در حالی که گروهی دیگر افزایش اذیت و آزار بخش معینی از جمعیت ناحیه مانند جوانان سیاهپوست را بر اثر این طرح تقبیح کردند.
سهماه بعد از اینکه رویکرد جدید شروع شد، تعداد جرائم گزارش شده 16% کاهش یافت. در سال 1977 نسبت به سال گذشته 4253 مورد بیشتر دستگیری برای جرائم کوچک صورت گرفت.
یک نتیجه
در سال 1988 پلیس باولینگ گرین (Bowling Green) اوهایو، از سختگیری سیاست تسامح صفر در مورد تخلفات ناشی از نوشیدن الکل در محیط دانشگاهی کمی دست برداشتند و این در حالی بود که درست یک سال قبل با اتخاذ همین سیاست تسامح صفر تصمیم داشتند نسبت به خشونتهای ناشی از نوشیدن الکل که نزدیک دانشگاه دولتی باولینگ گرین رخ میداد، سختگیری کنند. قائم مقام رئیس پلیس سام جانسون (Sam Johnson)در حالی که بیمیلی نیروهای پلیس نسبت به درگیری با دانشجویان دیگر دانشگاهها بر سر همان موضوع را شرح میداد گفت: «ما به این نتیجه رسیدیم که چنین برخوردی شبیه نوعی برخورد گشتاپویی است.»
از حدود پانزده سال پیش، ایالات متحده آمریکا جهت مبارزه با افزایش روزافزون خشونت در دهه نود، سیاستی به نام تسامح صفر را اتخاذ نموده است. این سیاست پاسخی بود به نگرانی شهروندان در مورد امنیت مدارس، مبارزه با حمل سلاح و مواد مخدر، آشوب و رفتارهای ضد اجتماعی. تأکید این سیاست بیشتر بر کشف تمامی جرایم از طریق بازرسی هرچه بیشتر شهروندان است؛ چیزی که تا اندازهای در تضادّ با حقوق شناخته شدة شهروندی در جوامع غربی است و به همین جهت به شدّت مورد انتقاد نیز قرار گرفته است. سیاست تسامح صفر از حیث ارزیابی نتایج حاصله نیز دارای موافقان و مخالفانی است و گزارشات مثبت و منفی در این مورد وجود دارد. ترجمة حاضر نگاهی است اجمالی و نقد گونه در خصوص سیاست تسامح صفر. آقای جفری رسن Jeffrey Rosen ، نویسنده این مقاله، دانشیار حقوق دانشگاه جرج واشنگتن و مسئول امور حقوقی مجله نیوریپابلیک (New Republic) است و بحث تفصیلی مقاله حاضر ابتدا در آن مجله به چاپ رسید.
مؤلف معتقد است مفهوم تسامح صفر مفهومی تصنعی و غیرواقعی است، زیرا هیچ نیروی پلیسی نمیتواند تمامی قانونشکنان را بازداشت کند. اما این تنها مشکل نیرو پلیس درراه اجرای عقیده جدید نیست. در پایان ماه مارس، بعد از اینکه گروهی از مشاوران شهر نیویورک به اصرار از رئیس پلیس بالتیمور خواستند تا مشابه شهردار نیویورک رودلف جولیانی (Rudolph Giuliani) استراتژی تسامح صفر را در مبارزه با جرم اعمال کند، وی استفعا داد. منازعهای که در بالتیمور رخ داد، مباحثاتی را که در سطح کشوری در مورد نحوه مدیریت جرائم ارتکابی در مناطق پایین شهری وجود داشت روشنتر کرد.
شهردار مارتین اُ. مالی (Martin O,Malley) بیدرنگ ادوارد نوریس(Edward Norris) افسر سابق نیویورک را که از طریق تبلیغ و ترویج سیاست تسامح صفر درجات خود تا افسری را طی کرده بود، به عنوان رئیس پلیس تعیین کرد. نوریس در یک برنامه رادیویی زنده گفت: «اینجا بحرانی در حال وقوع است. شهردار در انتخابات با شعار تسامح صفر پیروز شد. این مسأله به من میگوید که بسیاری از مردم از اینکه در محلاتی زندگی کنند که آشکارا مواد مخدر در آن خرید و فروش میشود خسته شدهاند.» پس از این مصاحبه بود که نوریس متعهد شد با استفاده از سیاستی که از دستگیری تقریباً هر مجرمی حمایت میکند میزان جرم را در شهر پایین بیاورد و مخصوصاً از زمانی که پلیس نیویورک با تیراندازی به دو مرد غیر مسلح یعنی آمادو دیالو (Amadou Diallo) و پاتریک دوریسموند (Patrick Dorismond) آنها را کشت وی به شخصیتی جنجالی تبدیل شد. نوریس هم مانند جولیانی و اُ. مالی با اصرار بر اینکه تسامح صفر کلید مبارزه با جرائم است، دو تئوری بسیار مختلف سیاست جنایی را با هم خلط میکند.
سیاست پنجرههای شکسته (Broken Windows) از طریق دادن اختیارات گسترده به پلیس برای دستگیری مرتکبین جرائم کوچک به دنبال آن است که از بینظمی اجتماعی که خود منجر به جرائم مهم میشود جلوگیری کند. اما تسامح صفر بر روی کشف جرم تکیه میکند (نه پیشگیری از آن). این کار از طریق الزام پلیس به متوقف کردن، بازرسی و دستگیری تعداد زیادی از مردم که بسیاری از آنها جوانان سیاه پوست و یا اهل آمریکای لاتین هستند صورت میگیرد. هدف آن است که از میان مجرمان خردهپایی که مثلاً در مترو پول قطار را نمیدهند
یا ماریجوانا مصرف میکنند، بتوانند مرتکبین جرائم سنگینتر را پیدا کنند. این یک
تفاوت مهم است. پنجرههای شکسته در شهرهای مختلف کشور میزان جرم را پایین آورد،
اما تسامح صفر حمایت مردمی را که مبارزه مؤثر با جرم نهایتاً با تکیه بر آن صورت میگیرد تحلیل برده و ضعیف میکند.
در طول تاریخ آمریکا، پلیس غالباً آزادی کامل داشت که قوانین مبهم ولگردی را که از بهداشت، سلامتی و اخلاق حمایت میکرد اجرا کند یا نکند. از اواخر دهه هشتاد قرن نوزده (حدود 1880) تا دهه پنجاه قرن نوزده (حدود 1950) بیش از نیمی از دستگیریها در شهرهای بزرگ آمریکا برای مستی، رفتارهای خلاف نظم، ولگردی و رفتارهای مشکوک صورت گرفته است. این را نمیشد تسامح صفر نامید زیرا قانون ولگردی به شکل گزینشی اجرا میشد (نهاجباری). همچنانکه ربرت الیکسن (Robert Ellickson) از دانشکده حقوق یل (Yale) گفته است، تا دهه 50 شهرهایی مانند نیویورک تحت سیستم به اصطلاح محلههای پایین شهر اداره میشد یعنی بینظمی و رفتارهای خلاف قانون در مناطق معینی نسبت به سایر مناطق بیشتر تحمل میشد. اما قانون ولگردی در دهه 60 زیر رگبار انتقادات سیاسی و حقوقی قرار گرفت. دلیل این مسأله اجرای تبعیض آمیز قانون ولگردی بود یعنی همان چیزی که امروزه سیاست تسامح صفر آقای جیولیانی نیز به خاطر آن مورد حمله قرار گرفته است.
در آن زمان به دلیل ابهام قانون ولگردی، منتقدان، پلیس را متهم کردند به اینکه قانون را به شکل گزینشی علیه گروههای آسیبپذیر و ضعیف جامعه خصوصاً اقلیتهای نژادی به کار میبرد. دیوانعالی کشور در دهه 60 و 70 با اشاره به این نگرانیها، قوانین مربوط به اخلال در نظم عمومی را به دلیل ابهام بیش از حد از کار انداخت. این انقلاب که در جهت رعایت حقوق مبتنی بر قانون اساسی صورت گرفت اثر فاجعه آمیزی بر اجرای قانون داشت.
همانگونه که ویلیام استانتز (William Stunts) ـ استاد آیین دادرسی کیفری دانشگاه ویرجینیا ـ اشاره کرده است: به محض اینکه از بین بردن بینظمی برای پلیسهای گشت پیاده سختتر شد آنها به ماشینهای گشت برگشتند؛ این کار یعنی بازگشت به برخوردهای انفعالی تر برای کنترل جرم. جالب اینکه این تغییر روش درست زمانی رخ داد که نتایج تحقیقات شروع کرد به نشاندادن اینکه استراتژیهای انفعالی نمیتواند به طور مؤثر با جرم مبارزه کند.
در سال 1982 جیمز کیوویلسون (James Q. Wilson) و جرج کلینگ (George Kelling) با چاپ مقاله معروف خود به نام پنجرههای شکسته (Broken Windows) در نشریه ماهانه آتلانتیک (Atlontiec) استدلال کردند کسانی که با پرسه زدن، استفاده از مواد مخدر، فعالیت در گروههای جنایی کوچک (Gang) و نوشیدن علنی مشروبات الکلی، نظم عمومی را در سطوح پایینتر مختل میکنند، کنترل آنها مؤثرترین راه برای تقلیل بینظمی اجتماعی و ترس مردم است که اجازه میدهد جرایم مهمتر رشد کنند.
در دهههای80 و90 شوراهای شهرهایی در اطراف و اکناف کشور در راستای پذیرش این نظریه قوانین جدیدی را تصویب کردند که پارهای رفتارهای ناقص نظم عمومی را ممنوع میکرد و با محدودتر کردن قوانین کیفیت زندگی (Quality of life) نسبت به گذشته، از اختیارات لجام گسیختهای که موجب شده بود دادگاهها قوانین قبلی را بیاعتبار کنند اجتناب کردند. شهرهایی مانند نیویورک و سان فرانسیسکو، پرسهزدن به منظور خودفروشی یا فروش مواد مخدر را ممنوع کردند و به پلیس اجازه دادند تا گدایان خیابانی را از پرسهزنی تا ده متری دستگاههای دریافت پول (Cash machine) متفرق کند.
اما اینها هنوز تسامح صفر نبود. اگر قوانین جدید که تمامی جرائم کوچک علیه کیفیت زندگی (از راه رفتن بیمحابا و بدون توجه به ماشینها در خیابان گرفته تا مصرف علنی مشروبات) را ممنوع میکرد، واقعاً و بدون استثناء اجرا میشد، باید اغلب ساکنان نیویورک و بالتیمور متهم شناخته میشدند. رویکرد مبتنی بر نظریه پنجرههای شکسته، در عوض، شهرها را وادار کرد قانون جرائم علیه کیفیت زندگی را اجرا کنند تا اختیارات پلیس را اضافه کند نه اینکه آن را حذف کند. نظریه پنجرههای شکسته به پلیس اجازه میداد برای مقابله با بینظمی عمومی از میان انواع مختلف ضمانت اجراها ـ از اخطارهای غیر رسمی تا تذکرات رسمی ـ یکی را انتخاب کند، و معتقد است دستگیری باید بیشتر به عنوان آخرین راه چاره بهکار رود نه اولین راه حل.
ویلیام براتن (William Bratton) که بعداً رئیس پلیس راهنمایی نیویورک شد، در سال 1990 اقدامات شدیدتری علیه بینظمیهای کم اهمیت در مترو مانند بدون بلیط سوار شدن اتخاذ کرد. جنایات 75 % و سرقتها 64% کاهش یافت. هنگامی که جولیانی در سال 1994 براتن را رئیس پلیس کرد وی برنامه خود را به تمام شهر گسترش داد. بین سالهای 1990 و 1997 دستگیری برای جرائم از نوع جنجه بیش از 80% افزایش یافت. ارزیابیهای اولیه حتی در اقلیتها نیز مثبت بود. طبق یک نظر سنجی صورت گرفته در شهر نیویورک (سال 1977) در پایان نخستین دوره شهرداری جولیانی، 44% از آمریکاییهای آفریقایی تبار گفتند که اداره پلیس نیویورک NYPD New York Police Department)) خوب یا عالی بوده است. اما نزدیک به همان ایام نظریه پنجرههای شکسته به تسامح صفر تغییر شکل پیدا کرد و یک فرصت بسیار مهم برای کسب حمایت اقلیتها از بین رفت.
پلیس به این فکر افتاد که دستگیری کسانی که در اتوبوسها بلیط نمیدهند بیشتر ابزاری برای تحقیقات کیفری (بازجویی از مجرم) است نه اینکه خودش موضوعیت داشته باشد. جولیانی، براتن و هوارد سفیر (Howard Safir) قائم مقام براتن استدلال میکردند که متوقف کردن و بازجویی تعداد زیادی از شهروندان عادی باعث میشود کسانی که اسلحه غیر قانونی حمل میکنند نگران آن شوند که مبادا اسلحه آنها طی یک دستگیری برای جرمی کوچک کشف خواهد شد و همین مسأله آنها را از همان ابتدا از حمل اسلحه بازخواهد داشت.
همین رویکرد بود که منجر به عملیاتی مخفی مانند عملیات کندر شد که طی آن مأموران در ماه گذشته بعد از اینکه به دوریسموند(Dorismond) نزدیک شدند تا مواد مخدری را که مال خود او نبود از او بخرند به او تیر اندازی کردند و برای تشکیل واحدی به نام جرائم خیابانی (Infamous Street Crimes Unit) چهار نفر از افسران آن واحد به شخص غیرمسلحی
به نام دیالو (Diallo) تیر اندازی کردند. به موجب عملیات کندر مأموران مبارزه با مواد مخدر داوطلب شدند تا با اضافه کاری، مردم را برای ارتکاب جرائم کوچکی مانند کشیدن ماریجوانا، یا تجاوز به ملک غیر دستگیر نمایند. بین سالهای 1999 و 2000، دستگیریهای بخش مواد مخدر در مورد جنحهها تا 68% افزایش یافت. همانگونه که نیویورک تایمز خاطر نشان ساخته است 75% دستگیریهای عملیات کندر برای جنحهها و جرائم خرد بوده است. به عبارت دیگر ثابت شد تئوری تسامح صفر که میگوید باید افرادی را که پول مترو نمیدهند تحت بازجویی قرار داد تا روشن شود آیا اسلحه غیرمجاز حمل میکنند یا نه، غلط است. خیلی از مصرف کنندگان ماری جوانا جرمی جز مصرف ماری جوانا نداشتند. اعضای واحد مبارزه با مواد مخدر دیدند تعداد زیادی از مجرمین سطح پایین را دستگیر میکنند. دقیقاً این مردم بودند که بر اساس نظریه پنجرههای شکسته ممکن بود به جای یک اخطار، یک دستبند دریافت کنند. نتیجه کار شورش در خیابان فلات بوش (Flat bush Avenue) بود.
نکته مهمتر این که در زمانی که منابع پلیس محدود و جرمانگاری گسترده باشد وعده به تسامح صفر دقیقاً یک دروغ است. پلیس احتمالا نمیتواند تمام مجرمین خرده پا را به طور همزمان تعقیب کند و زندانهای نیویورک آنقدر بزرگ نیست که بتواند تمامی مصرف کنندگان ماری جوانا را در خود جای دهد. بهجای تسامح صفر واقعی، پلیس باید به طور اجتناب ناپذیری نیروی خود را بسنجد تا دریابد منابع محدود خود را کجا متمرکز کند. نتیجه کار اعاده همان سیستم دوگانه قدیمی در مورد محلات پایین شهر بود (یعنی تسامح بیشتر با جرم در برخی محلات). اینک مردم در محلات مرفه در بالای شهر میتوانند با مصونیت کامل رفتارهای ناشایست داشته باشند، در حالی که در مناطق پایین شهر موظف به رعایت دقیقترین معیارها هستند. این مسأله اعتراضات زیر را بهدنبال دارد: چرا به موجب سیاست تسامح صفر مصرف کنندگان ماری جوانا در محله برونکس (Bronx) دستگیر میشوند، در حالی که در محلههای ثروتمند مانهاتان افراد بدون ترسی از دخالت پلیس مرتکب همان کار میشوند. یک راه برای اجتناب از این تبعیض این است که بهجای اینکه منحصراً روی بازارهای آزاد مواد مخدر در بروکلین، هارلم و برونکس متمرکز شویم، تسامح صفر را به شکل واقعی نسبت به فقیر و غنی بپذیریم و از دستور بازرسی و تحقیق با وسایل آخرین سیستم برای غافلگیر کردن سفید پوستانی که در آپارتمانهایشان در مانهاتان و خانههای ییلاقی خارج شهر مواد مخدر مصرف میکنند استفاده کنیم. چنین راهبردی همانگونه که در خیابان فلات بوش موجب تظاهرات شدید شد، در خیابان پارک (Park Avenue) نیز موجب تظاهرات خواهد شد و به همین دلیل است که هیچگاه اجرا نخواهد شد و چنین تظاهراتی نیز هیچگاه رخ نخواهد داد.
راهحل بهتر آنکه جز در محلههای با جرائم بالا که تسامح صفر از حمایت سیاسی برخوردار است در سایر موارد از این عبارت گمراه کننده تسامح صفر دست برداریم. طی تجربهای در اوائل سال گذشته که کمتر مورد توجه قرار گرفت اما بسیار موفق بود، پلیس، محله تجاری سیوسوم خیابان 163 غربی در واشنگتن هیتس (Washington Heights) را به عنوان یک بلوک ساختمانی نمونه (Model block) اعلام نمود. پلیس در آنجا یک گردهم آیی عمومی ترتیب داد و استراتژی خود را برای خلاص شدن از دست دلالان مواد مخدر توضیح داد. آنها سپس یک حفاظ در دو طرف این بلوک ساختمانی نصب کردند، کارت شناسایی رهگذران اتفاقی را کنترل کردند و حتی در مورد کوچکترین تخلفات تحقیق کردند. به محض اینکه مزایای این اقدامات روشن شد جرائم 20% تقلیل یافت و ساکنان از پلیس خواستند حفاظها و موانع برداشته نشود.
تجربه واشینگتن هیتس تأیید میکند شهرهایی که استراتژی پنجرههای شکسته را با موفقیت انجام دادهاند از دیرباز پیبردهاند که در اجرای قانون دقیقاً به همان اندازه که جامعهشناسی مهم است سیاست نیز مهم است. همانگونه که دان کاهان (Dan Kahan) از دانشکده حقوق یل (Yale) میگوید: حفظ نظم دارویی است که اثر ابتدایی آن تقلیل جرم است اما عوارض جنبی آن ممکن است تنشهای سیاسی را وخیمتر کند. در بُستن (Boston) اداره پلیس برای کمک به اعضای باندهای جنایی و کشیشهای کلیساهای سیاهان اعلام آمادگی کرد تا حمایت جامعه را از سیاستهای تهاجمی به منظور کاهش خشونتهای مسلحانه بهدست آورد. در شیکاگو شورای شهر قانون «ضد پرسهزنی باندها» راتصویب کرد که از جانب محلههای سیاهپوست نشین شهر، مورد حمایت اساسی قرار گرفت.
کاهان (Kahan) میگوید:
«تنها راه برای اینکه حفظ نظم را حضوری ماندگار ببخشیم این است که مطمئن شویم مردمی که تحت این نظم زندگی میکنند خود نقشی در این روند دارند به گونهای که احساس نکنند تحت کنترل یک ارتش اشغالگر هستند».
اگر ناکامی تسامح صفر درسی به ما بدهد این است که رؤیای از بین بردن حق انتخاب و مصلحت سنجی مسؤولین در مورد نحوه اجرای قانون ـ یا همان سیاست ـ مطمئنترین راه تخریب حمایت عمومی است، در حالی که تعقیب جرائم به شکل موفقیتآمیز تکیه بر همین حمایت عمومی دارد. همانند عکسالعمل شدید و منفی مردم در مورد بازجویی کنت استار (Kenneth Star) از رئیس جمهور کلینتون، تلاش شکست خورده دیگری بر اساس سیاست تسامح صفر نسبت به جرائم کوچک صورت گرفت که موجب عکسالعمل شدید و منفی مردم علیه جولیانی شد. این عکسالعمل به ما یادآوری میکند که مقامات مؤثر در اجرای قانون باید بهدنبال حمایت اساسی جامعهای که به آن خدمت میکنند باشند.
نکاتی که باید مورد توجه قرار گیرد؛
تسامح صفر اخیراً با سیاستگذاری در مورد مناطق قدیمی و فقیر نشین شهر ارتباط پیدا کرده است اما به دلیل حالت انعطاف پذیر خود در دیگر زمینهها نیز به کار میرود. برخی مثالها فراز و نشیب این نظریه را نشان میدهد مانند:
تغییر برنامههای گمرک
در سال 1986 ویلیام وان راب (William van Raab) مسؤول گمرک آمریکا با گفتن اینکه: «ما نمیتوانیم در جامعه خود هیچگونه مواد مخدری را تحمل کنیم... ما هیچ رحمی نخواهیم کرد» به یک برنامه تسامح صفر علیه مواد مخدر شروع کرد که به مسئولین اجازه داد هزاران قایق، ماشین، هواپیما، کامیون و واگن را در آمریکا ضبط و توقیف کنند و لو آنکه مقدار کالای غیر قانونی پیدا شده بسیار اندک میبود.
سیاست مشت آهنین این است که چطور یک سخنگوی گمرک سیاستهایی را ترسیم میکند که فقط دو سال بعد کنگره برای اجتناب از مجازات کمپانیهای تجاری ماهیگیری و اجارهدهندگان قایقها که کشتیها و قایقهای خود را به خاطر مصرف مواد مخدر توسط کارگران یا میهمانان کشتی از دست داده بودند، قوانین ضبط کالا را اصلاح کرد. در سال 1989 برنامه مشت آهنین توسط یک مقام دولت بوش به عنوان برنامهای که هرگز قابل اجرا نیست در نظر گرفته شد.
در مدرسه
برای مقابله با فعالیتهای رو به افزایش باندهای جنایی در خیابانها، اولیاء دانشآموزان و پلیس، در مدرسه بخش یونکرز (Yonkers) نیویورک یک برنامه تسامح صفر دوازده مرحلهای برای مدارس دولتی در 1990 تهیه کرد که مستلزم آن بوده که هر دانش آموزی که در مدرسه ایجاد مشکل میکرد باید تحصیلش تعلیق میشد؛باید مبصرهای مسن در ماشین مدرسه گمارده میشدند و دورههای آموزشی مربوط به مواد مخدر برگزار میگردید. در سال 1966 بیش از سی ایالت مقررات خشنتر یعنی تعلیق و اخراج از مدرسه را داشتند.
تازهترین داستان سوء استفاده از سیاست تسامح صفر مربوط به دانشآموز کلاس چهارم در شیکاگو است که فراموش کرده بود کمربند خود را ببندد و به خاطر نقص قانون لباس مدارس، ادامه تحصیل وی تعلیق شد. یک بچه 13 ساله در تگزاس به جای اینکه بطری (Advil) را به پرستار مدرسه بدهد آن را در کولهپشتی خود حمل کرد و همین مسأله باعث تعلیق تحصیل وی شد و همچنین تحصیل یک دختر بچه 8 ساله در لوئیزیانا بهدلیل اینکه یکی از اموال موروثی خانوادگی را ـ که از یک ساعت جیبی با صفحه طلایی، یک زنجیر و چاقویی یک اینچی که به آخر آن متصل میشد، تشکیل میشد ـ برای نشان دادن به دیگران به مدرسه آورده بود، تحصیل وی تعلیق شد.
کارهای خود رئیس پلیس منطقه
در مارس 1997 رویکرد جدید تسامح صفر علیه جرائم، توسط رئیس پلیس منطقه هاری سولزبای (harry soulsby) شروع شد. وی مأموران پلیس بیشتری را در خیابانها قرار داد تا برای جرائم کوچک مانند رفتارهای خلاف نظم (disorderly counduct)، گدایی در خیابان و تخلفات رانندگی، دستگیری بیشتری صورت گیرد. خیلی از اهالی منطقه احساس کردند که در نتیجه این کار محلهها امنتر شدهاند. در حالی که گروهی دیگر افزایش اذیت و آزار بخش معینی از جمعیت ناحیه مانند جوانان سیاهپوست را بر اثر این طرح تقبیح کردند.
سهماه بعد از اینکه رویکرد جدید شروع شد، تعداد جرائم گزارش شده 16% کاهش یافت. در سال 1977 نسبت به سال گذشته 4253 مورد بیشتر دستگیری برای جرائم کوچک صورت گرفت.
یک نتیجه
در سال 1988 پلیس باولینگ گرین (Bowling Green) اوهایو، از سختگیری سیاست تسامح صفر در مورد تخلفات ناشی از نوشیدن الکل در محیط دانشگاهی کمی دست برداشتند و این در حالی بود که درست یک سال قبل با اتخاذ همین سیاست تسامح صفر تصمیم داشتند نسبت به خشونتهای ناشی از نوشیدن الکل که نزدیک دانشگاه دولتی باولینگ گرین رخ میداد، سختگیری کنند. قائم مقام رئیس پلیس سام جانسون (Sam Johnson)در حالی که بیمیلی نیروهای پلیس نسبت به درگیری با دانشجویان دیگر دانشگاهها بر سر همان موضوع را شرح میداد گفت: «ما به این نتیجه رسیدیم که چنین برخوردی شبیه نوعی برخورد گشتاپویی است.»