مؤسسه عمومی غیردولتی

مقاله حاضر درصدد این است با بررسی اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص شوراهای اسلامی کشور و دیگر نهادهای حاکم و همچنین قواعد حقوقی حاکم بر سازمان های اداری کشور، جایگاه شوراهای اسلامی کشور را در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران بررسی نماید. در این زمینه با بررسی معیارها و اصول کلی حاکم بر قوا و نهادهای اساسی حاکم و تعامل شوراها در این خصوص مشخص خواهد شد که نمی توان شوراها را به صورت خاص و در قالب یکی از قوای سه گانه قرار داد، چراکه این نهادها به موجب اصول قانون اساسی دارای شأن تصمیم گیری و نظارت هستند و این شئون با اجرا و یا تقنین متفاوتند و از سوی دیگر در زمینه سازمان های اداری موجود نیز با توجه به ابهام و تعارضات موجود در نظام حقوقی سازمان های اداری و عدم توجه قانونگذار به ماهیت سازمان های اداری، نمی توان نظر متقن و جازمی در این زمینه بیان کرد. در این مورد هرچند می توان شوراهای اسلامی کشور را ماهیتاً مؤسسه عمومی غیردولتی دانست، لیکن در نهایت با توجه به حکم مذکور در ذیل ماده (2) قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر اینکه «کلیه سازمان هایی که در قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسه دولتی شناخته می شود» می توان شوراهای اسلامی را در زمره این گونه مؤسسات قلمداد کرد.

«قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت وعدم تأمین و توقیف اموال دولتی»، قانونی استثنایی در برابر قواعد عمومی اجرای احکام مدنی است، زیرا اعطای فرصت هجده ماهه به دولت برای اجرای حکم و عدم امکان توقیف اموال آن در این مدت، خلاف اصل بیستم قانون اساسی مبنی بر «تساوی اشخاص در برابر قانون» و اصول مسلّم اجرای احکام مدنی مانند «فوریت اجرای حکم» است. بنابراین قانون مزبور، به عنوان یک قانون استثنایی، باید به صورت مضیق تفسیر شود و تبیین دقیق قلمروی آن از هر نظر (اعم از شخصی و موضوعی)، به صورتی جامع و مانع از اهمیت فراوانی برخوردار است تا از یک سو هر نهادی نتواند در مورد هر رأی یا سندی با هر موضوعی، به ماده واحده تمسک جوید و از سوی دیگر، نهادهای دولتی مشمول ماده واحده که توانایی پرداخت محکوم به را از بودجه سال جاری ندارند، با توقیف اموال که سبب اختلال در ارائه خدمات عمومی و تضییع منافع عمومی به نفع منفعتی خصوصی می شود، روبرو نشوند. در این مقاله در پی بررسی این امر هستیم که از میان اشخاص حقوق عمومی مختلف در نظام حقوق اداری ایران، کدام یک از آنها مشمول مقررات ماده واحده می شوند؟ به علاوه، از میان اسناد اجرایی متعددی که ممکن است با موضوعات لازم الاجرای مختلف و از مراجع قانونی متفاوت صادر شوند، اجرای کدام یک از آنها علیه دولت مشمول ماده واحده خواهد شد؟ این مقاله نشان خواهد داد که اشخاص حقوق عمومی به جز «وزارتخانه ها» یا «مؤسسات دولتی»، حتی اگر دارای ردیف در بودجه کل کشور باشند، مشمول ماده واحده نخواهند شد. همچنین حکم این قانون علی القاعده انواع اسناد اجرایی صادره از مراجع مختلف اعم از حکم دادگاه یا اجراییه های ثبتی را دربرمی گیرد، اما درصورتی که موضوع لازم الاجرای آنها الزام دولت به «پرداخت وجه» باشد.

مؤسسات عمومی غیر دولتی یکی از اقسام مؤسسات و نهادهای دارای ماهیت حقوق عمومی در کشور است که قوانین مختلف، آثار، اختیارات و تکالیف گوناگونی برای این گونه نهادها در نظر گرفته اند. با این حال مفهوم دقیق این مؤسسات در حقوق اداری ایران روشن نیست و به ویژه تعارضی که در تعریف مؤسسات عمومی غیردولتی در دو قانون محاسبات عمومی و مدیریت خدمات کشوری وجود دارد، موجب ابهام در شناسایی و تعریف این نهادها شده و مشکلات عملی فراوانی را به وجود آورده است. با توجه به این نقیصه، مقاله حاضر با روش کتابخانه ای و به شکل توصیفی - تحلیلی در پی بازخوانی و نقد و تحلیل تعاریف موجود در دو قانون فوق و مشخص کردن حدود و ثغور حاکمیت و مصادیق هر یک از این دو قانون در نظام حقوق اداری کنونی کشور است. در مجموع به نظر می رسد که در نظام حقوق اداری ایران، دو تعریف کاملاً مجزا از این گونه نهادها وجود دارد که هر یک در حیطه مربوط به خود معتبر است؛ یکی به شکل عام و دیگری در حوزه خاصِ مالی و محاسباتی. بر این اساس برخی دستگاه های شناخته شده به عنوان عمومی غیردولتی ذیل هر دو قانون یاد شده، عمومی غیردولتی محسوب می شوند و برخی دستگاه ها ذیل یکی از این دو قانون.

عدم تمرکز از اساسی ترین مفاهیم حقوق اداری و یکی از بسترهای مهم برای مشارکت بخش غیردولتی در امور بوده که عبارت است از اعطای شخصیت حقوقی به واحدهای مستقل غیردولتی و شناسایی صلاحیت عام اجرایی و تصمیم گیری در امور عمومی توسط موسسات غیردولتی. مؤسسات غیردولتی گونه جدیدتر مؤسسات عمومی هستند که مفهوم و ویژگی های تبیین شده توسط قانون گذار در ایران برای آن ها، کاملا واضح نیست که همین امر موجب حدوث اختلاف در مصادیق آن ها شده است با توجه به اهمیت این موضوع در تعیین قلمرو مقررات معمومی کشور، نظارت قضایی و سازمانی و نیز تشخیص مراجع صالح حین دادرسی انجام پژوهشی جامع در این خصوص راهگشا می باش. این نوشتار در پی پاسخ به پرسش از چیستی مفهوم مؤسسه عمومی غیردولتی در قوانین موضوعه ایران و تعیین سنجه ای تشخیص آن است. در این پژوهش با روش توصیفی تحلیلی کوشش شده به این پرسش پاسخ داده شود و به صورت خاص دو مورد سخت و چالشی از مصادیق احتمالی آن یعنی شورای شهر و فدراسیون فوتبال مورد بررسی قرار گیرد.