درآمد عمومی

یکی از محدودیت های ابتکار قانونگذاری توسط نمایندگان مجلس در ایران، مربوط به پیشنهاد طرح هایی است که به افزایش هزینه ی عمومی یا کاهش درآمد عمومی منجر می شود. اصل 75، از پراستنادترین اصول در بررسی مصوبات مجلس با قانون اساسی توسط شورای نگهبان است. با توجه به اینکه اجرای اغلب قوانین بار مالی دارد، تفسیر شورای نگهبان از طرح ها و لوایح مشمول این اصل، مفهوم تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه ی عمومی و طریق جبران آن، قابل بررسی می نماید. شورای نگهبان علاوه بر اعلام مغایرت طرح ها و پیشنهادهای قانونی نمایندگان که به افزایش هزینه ی عمومی یا کاهش درآمد عمومی بدون پیش بینی محل تأمین آن ها منجر شده باشد، مواردی که طریق پیش بینی شده «کفایت» افزایش هزینه ها یا کسری درآمدها را نمی کند نیز مورد ایراد قرار داده است. با عنایت به تجربه ی عدم اجرای برخی از قوانین به سبب عدم تأمین منابع مالی مربوط، شورای مزبور با اعلام مغایرت طرق مرسومی که در برخی پیشنهادها مطرح می شد (مانند از محل صرفه-جویی و...) و جنبه ی واقعی نداشت، سعی در انطباق هرچه بیشتر فرایند قانونگذاری با اصول مربوط قانون اساسی و پشتوانه های نظری آن داشته است. این نوشتار به روش توصیفی-تحلیلی، به بررسی نظرهای تفسیری و مشورتی و آرای شورای نگهبان در تطبیق مصوبات مجلس با اصل 75 قانون اساسی تا دوره ی هشتم قانونگذاری می پردازد.

اصل عدم تخصیص از مهم ترین اصول اقتصادی و مالی ناظر بر فرایند بودجه ریزی است که دال بر نفی پیش بینی درآمد اختصاصی برای نهادهای گوناگون حکومتی است. این اصل ریشه در اصل 53 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارد. دغدغه ی مقاله ی حاضر، تحقیقی مبتنی بر روش توصیفی–تحلیلی برای جست وجو در جایگاه اصل عدم تخصیص در نظام حقوق اساسی ایران با نگاهی به نظرها و رویه ی شورای نگهبان بوده و در پی پاسخگویی به این پرسش است که در منابع حقوق اساسی ایران اصل عدم تخصیص چگونه منعکس شده است. نتایج این مطالعه نشان می دهد این اصل در ایران هیچ گاه به صورت کامل اجرا نشده است. با وجود تأکید اصل 53 قانون اساسی بر لزوم تمرکز کلیه ی دریافت های دولت در حساب های خزانه داری کل و عدم پذیرش موارد استثنا و نیز عدم پذیرش مصارف خاص برای منابع پیش از آغاز سال مالی و خارج از بودجه های سالانه به موجب اصل 52 قانون اساسی، در برخی از سیاست های کلی نظام موارد نقض اصل مذکور مشاهده شد. همچنین بررسی رویه ی شورای نگهبان حاکی از آن است که در برخی موارد، همسو با فلسفه ی تصویب اصل 53 قانون اساسی اظهارنظر نشده است.

اهمیت دریافت های دولت و نظام حاکم بر آن، قانون گذار را بر آن داشته که ضمن نظارت دقیق بر درآمدهای دولت، نحوه استفاده از آنها را مشخص کند. بسته به اینکه هر یک از دریافت های دولت، از منظر قانونی زیر چه عنوانی - درآمدهای عمومی، اختصاصی و درآمدهای شرکت های دولتی- قرار گیرد، قوانین حاکم بر آن متفاوت خواهد بود. شرکت ملی نفت ایران که یکی از مهم ترین شرکت های دولتی است و نقش بسزایی در کسب درآمدهای دولت دارد، مورد توجه قانون گذار بوده و درآمدهایش توسط وی چهارچوب بندی شده است. اکنون پرسش این است که درآمدهای این شرکت تحت چه عنوان قانونی قرار گرفته و از این حیث تا چه میزان آزادی عمل دارد و نظام حقوقی حاکم بر آن چگونه است؟ در مقاله پیش رو، به پرسش های مذکور به طور مستدل و مستند پاسخ داده شده است.

بر اساس ماده (14) قانون محاسبات عمومی، درآمد اختصاصی برای مصرف خاص معین شده و در بودجه کل کشور به این عنوان منظور می شود. به طورکلی دستگاه های استفاده کننده از درآمد اختصاصی در سه دسته جای می گیرند: دسته اول دستگاه های وصول کننده درآمد دولت هستند؛ دسته دوم خدماتی اضافه بر وظایف حاکمیتی انجام می دهند و دسته سوم استقلال مالی آنها چنان اهمیتی دارد که قانونگذار برای ایشان درآمد اختصاصی ایجاد کرده است. آنچه از بررسی ایجاد درآمد اختصاصی برای دستگاه ها استنباط می شود این است که فلسفه وضع درآمد اختصاصی، یا جبران خدمتی است که مازاد بر وظایف حاکمیتی توسط دستگاه انجام می پذیرد و یا هدفی اساسی است که وضع قواعدی خاص برای درآمدهای عمومی را توجیه پذیر می سازد. البته روشن نبودن مفهوم امور حاکمیتی وضع و تعریف درآمد اختصاصی را با مشکل مواجه کرده است. در این مقاله، ضمن بررسی قوانین ناظر بر درآمد اختصاصی و برشمردن مزایا و معایب آن، ملاکی برای شناسایی و وضع درآمد اختصاصی ارائه شده است. نتیجه گیری این مقاله نشان می دهد درآمد اختصاصی در مورد دستگاه های گروه اول و سوم، در حقیقت اختصاصی سازی درآمد عمومی است، اما نوع درآمد اختصاصی گروه دوم به دلیل آنکه منشأیی جز امور حاکمیتی دارد، با دو گروه دیگر متفاوت است. بر این اساس، ایجاد درآمد اختصاصی در مورد گروه های اول و دوم خلاف اصل بوده و باید مضیق و با توجیه قوی صورت پذیرد. در ایجاد درآمد اختصاصی برای گروه دوم نیز باید عدم خلل در انجام وظیفه حاکمیتی مبنای وضع باشد.