محمد برزگر خسروی

علی رغم اینکه بودجه سالانه کل کشور به تصویب قانون گذار می رسد و با عنوان قانون جهت اجرا ابلاغ می گردد، از لحاظ ماهوی و شکلی با سایر قوانین تفاوت هایی دارد؛ لذا درباره ماهیت حقوقی آن اختلاف نظر وجود دارد. سؤال اساسی این است که آیا بودجه قانون است یا سند. جهت پاسخ، با روش کتابخانه ای، در ابتدا باید مفاهیم قانون و بودجه مورد کنکاش قرار گیرد و سپس، نظرات اندیشمندان نقد گردیده و نظر صحیح مشخص شود. هرچند در تعریف مفاهیم قانون و بودجه، اتفاق نظر وجود ندارد لیکن با توجه به عناصر ذاتی این دو مفهوم و با رویکرد ماهوی به مفهوم قانون به نظر می رسد بتوان بودجه را آن گونه که باید باشد، بیشتر دارای ماهیت سندی دانست تا ماهیت قانونی؛ اما بودجه را آن گونه که هست (تصویب می شود) می توان بیشتر دارای ماهیت قانونی دانست تا ماهیت سندی. بدیهی است با رویکرد شکلی به مفهوم قانون، بودجه قانون است.

در این مقاله حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در اصلاح ارقام و احکام لایحه بودجه کل کشور، بررسی شده است. برای این منظور، ابتدا الگوهای سه گانه مورد عمل کشورهای مختلف (الگوی اختیارات نامحدود، الگوی اختیارات محدود و الگوی عدم اختیار) بررسی و ضمن بررسی راه حل های کشورهای مورد مطالعه، چارچوبی مفهومی برای تعیین وضعیت نظام بودجه ریزی ایران عرضه شد. سپس با توجه به اصول قانون اساسی و بعضی قوانین عادی ایران و نیز رویه مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، و نیز مبانی نظام بودجه ریزی و اصول حاکم بر آن، وضعیت نظام حقوقی ایران تبیین شد.

معمولاً همه ساله قوانین بودجه مصوب مجلس شورای اسلامی شامل برخی احکامی است که در مقام تبیین اجرای بودجه نبوده و قانونگذاری محسوب می شوند. یکی از سؤالات مهم، حدود درج این احکام و ضابطه تصویب این احکام در ضمن تصویب قانون بودجه است. یکی از چالش های اساسی نظام بودجه در ایران این است که آیا می توان مفهوم و ماهیت خاصی برای «بودجه» مندرج در اصل (52) قانون اساسی قائل شد و برمبنای آن معیارهایی برای ممانعت از درج احکام فاقد ماهیت بودجه ای در قانون بودجه ارائه کرد؟          روش تحقیق، مطالعه کتابخانه ای است. این مقاله سعی دارد تا بر اساس دیدگاه های کارشناسی و حقوقی چارچوب نظری معرفی کند تا بر اساس آن عناصر ماهوی بودجه مشخص شود و آنگاه بر اساس وجود یا عدم این عناصر ماهوی، تعریفی از احکام بودجه ای و ویژگی های آن ارائه دهد. طبق بررسی های انجام شده، عناصر «پیش بینی منابع و درآمدهای کشور»، «برآورد و اجازه انجام هزینه های کشور»، «محدود به زمان بودن»، «هدف ها و برنامه های قانونی» و «مصوب مراجع ذی صلاح بودن» عناصر ماهوی بودجه هستند؛ لذا با عنایت به عناصر ماهوی بودجه، احکام بودجه ای را می توان احکامی دانست که سازوکارهای اجرایی را در مورد نحوه وصول دریافت ها و انجام پرداخت ها مشخص کنند، هدف ها و برنامه های عملیاتی دولت را مشخص کنند و در سایر قوانین دائمی کشور، حکمی درخصوص آنها وجود نداشته باشد.

از مهم ترین قوانین حاکم بر حوزه ی برق، قانون سازمان برق ایران مصوب 1346 است که برای فعالان این حوزه تکالیفی را مشخص کرده است. با توجه به زمان تصویب این قانون که پیش از انقلاب اسلامی بوده، این سؤال مطرح است که کدام یک از مفاد آن همچنان از نظر حقوقی معتبر است و چرا. براساس روش تحلیلی- انتقادی و با توجه به اینکه شورای نگهبان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی و نیز مرجع نظارت بر عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی است، مفاد قانون مزبور براساس شرع و قانون اساسی و رویه ی شورای نگهبان تحلیل می شود. این مقاله نشان می دهد که با وجود مغایرت برخی از مواد این قانون با شرع یا قانون اساسی، ملاک اعلامی این شورا در نظر تفسیری مورخ 18/4/1365 نمی تواند موجب اعلام لغو این مواد تلقی شود؛ کما اینکه در عرصه ی عمل نیز این مواد از قانون مزبور مستند صدور بسیاری از دستورالعمل های وزارت نیرو قرار گرفته است.

عناصر و کنشگران اصلی نظام حکمرانی کشور کارکردها و نقش های متعدد و کاملی دارند که در صورت شفاف نبودن عملکرد آنان، جلب مشارکت عمومی و ظهور حاکمیت مردم تضعیف می شود. مجلس نیز به عنوان مهم ترین نهاد مردم سالار و عنصر تجلی اراده عمومی که به قانونگذاری و نظارت در کشور می پردازد، از این امر مستثنا نیست و باید بیش از پیش خود را در معرض عموم قرار دهد و در راستای تحقق شفافیت پارلمانی اقدام کند. یکی از مهم ترین ابعاد شفافیت پارلمانی، شفافیت آرای نمایندگان مجلس است که در جمهوری اسلامی ایران در چند سال اخیر محل چالش حقوقدانان بوده و طرح ها و لوایحی نیز در همین خصوص توسط مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده اند؛ اما هیچ کدام به سرانجام نرسیده اند. فارغ از دلایل عدم تصویب طرح ها و لوایح مزبور، پرسش اصلی پژوهش آن است که در نظام حقوقی ایران امکان شفافیت آرای نمایندگان وجود دارد یا خیر؟ در همین زمینه و مبتنی بر بررسی های صورت گرفته، این نوشتار با بهره گیری از روش توصیفی- تحلیلی به این برایند می رسد که مستفاد از اصول قانون اساسی، سیاست های کلی نظام و رویکرد مفسر قانون اساسی و برداشت قانونگذار عادی، امکان «شفافیت آرای نمایندگان» منطبق بر موازین حقوقی است. البته واضح است که این اصل مطلق نیست و مقید به استثنائاتی از جمله رعایت منافع عمومی و مصالح ملی است.

اصطلاحات سازمان وابسته به دولت، شرکت وابسته به دولت، و مؤسسات وابسته به دولت در قانون اساسی و قوانین عادی استفاده شده و برای آن ها تعریف شفاف و مستقلی ارائه نشده است. این ابهام (عدم شفافیت) صدورِ آرای قضایی ناصواب (که مد نظر مقنن نبوده است) در تفسیر قوانین یادشده را ایجاد کرده است. سؤال نوشتار پیش رو این است که قانون گذار و قضات محاکم دادگستری باید چه مفهومی از این اشخاص را مد نظر قرار دهند. برای پاسخ به این پرسش، با روش تحلیلی انتقادی، قانون اساسی و رویه شورای نگهبان و قوانین عادی مطالعه می شود و در نهایت، با بررسی موردی شرکت های توزیع برق، ضوابط تعریف اشخاص وابسته به دولت ارائه می شود. این شرکت ها نماد اشخاص وابسته به دولت اند. یافته های تحقیق نشان می دهد منظور مقنن از شخص وابسته به دولت شخصی است که تحت کنترل مدیریتی دولت (به معنای عام آن) قرار دارد و لازم نیست مالکیت یا سرمایه شخص وابسته متعلق به دولت باشد. بر این اساس لازم است مراجع قضایی و مقامات اجرایی در تفاسیر خود از قوانین این برداشت را ملاک عمل قرار دهند. پیشنهاد می شود این اصطلاح در قانون بر اساس ضوابط اشاره شده تعریف شود تا از تشتت تفاسیر اجرایی و قضایی پیشگیری شود.