توسعة صلاحیت شورای امنیت ملل متّحد در عمل (2011-1945) (مقاله علمی وزارت علوم)
درجه علمی: نشریه علمی (وزارت علوم)
درجه علمی در دسته‌بندی سابق وزارت علوم: علمی-پژوهشیآرشیو
چکیده
هدف این مقاله بررسی میزان تطابق عملکرد شورای امنیت ملل متّحد با صلاحیتی است که در منشور ملل متّحد برای این رکن از سازمان ملل تعریف شده است. برای این منظور عملکرد این شورا با مقرّرات منشور ملل متّحد مورد مقایسه قرار گرفته است. حاصل کار، نشان از توسعة صلاحیت شورای امنیت ملل متّحد در عمل دارد. این توسعة صلاحیت، هم در جهت انجام اقداماتی است که در منشور پیش بینی نشده است و هم در جهت مبادرت به اموری است که ظاهرا عدول از موازین منشور ملل متّحد و سایر موازین حقوق بین الملل است.متن
مقدّمه
ارکان سازمان ملل متّحد در عمل، اقدام به تفسیرحدود صلاحیت خود نموده‌اند و شورای امنیت ملل متّحد نیز جزو همین ارکان است. آزادی عمل ارکان مزبور در تفسیر صلاحیت خود، منجر به ارائة تفسیر موسع از صلاحیت آنها گشته است و به ارکان سازمان ملل اختیاراتی بیش از آنچه که در مذاکرات تصویب منشور در کنفرانس سانفرانسیسکو پیش بینی شده بود، اعطاء نموده است. در بحث حاضر، شاخصهای این تفسیر موسع صلاحیت به شکل موضوعی در مورد اقدامات شورای‌امنیت در محدودة سال‌های 1945 تا 2011 مورد مطالعه قرار می‌گیرد.
برای ارائة این بحث، اقدامات شورای امنیت را به سه بخش تقسیم نموده‌ایم؛ در بخش اوّل موقعیت حقوقی شورای امنیت در ساختار منشور ملل متّحد مورد بررسی قرار می‌گیرد. در بخش دوّم عملکرد شورای امنیت در نظام بینالمللی دو قطبی مورد کاوش قرار خواهد گرفت و موضوع بخش سوّم را بررسی عملکرد شورای امنیت در نظم بینالمللی بعد ازجنگ سرد رقم خواهد زد.
1- موقعیت حقوقی شورای امنیت در ساختار منشور ملل متحد
شورای امنیت مطابق ماده 23 منشور ملل متّحد از ترکیب پنج عضو دائم یعنی چین، فرانسه، اتّحاد جماهیر شوروی (که فعلاً روسیه‌جانشین آن شده است)، بریتانیا و ایالات متحدة آمریکا و ده عضو غیردائم که توسط مجمع عمومی برای یک دورة دوساله انتخاب می‌شوند تشکیل شده است. دولت‌ها مسئولیت اوّلیة حفظ صلح و امنیت بینالمللی را برعهدة شورای امنیت نهاده‌اند و این امر در بند 1 ماده 24 منشور ملل متّحد بدین شرح منعکس شده است:
«به منظور تأمین اقدام سریع و مؤثّر از طرف ملل متّحد، اعضای آن مسئولیت اوّلیة حفظ صلح و امنیت بینالمللی را به شورای امنیت واگذار می‌نمایند و موافقت می‌کنند که‌شورای امنیت در اجرای وظایفی که به موجب این مسئولیت برعهده دارد از طرف آنها اقدام‌نماید».
شورای امنیت به موجب این بند مسئولیت اوّلیة حفظ صلح و امنیت بینالمللی را ازطرف همة اعضای سازمان برعهده دارد. در اجرای این وظیفه شورا براساس تمهیدات فصل ششم برای حلّ و فصل مسالمتآمیز اختلافاتی که ادامة آنها ممکن است، حفظ صلح و امنیت بینالمللی را به خطر اندازد و یا به موجب فصل هفتم در مورد اعمالی که تهدید علیه صلح، نقص صلح و یا عمل تجاوز محسوب می‌شوند، تصمیم می‌گیرد. علاوه‌بر آن به موجب بند 2 ماده 24 منشور ملل متحد، شورای امنیت در اجرای این وظایف طبق مقاصد و اصول ملل متحد (موضوع مواد 1 و 2 منشور) عمل می‌نماید (مصفا و دیگران، 1366: 84) و اختیارات ویژه شورای امنیت در فصل‌های 6، 7، 8 و 12 منشور بیان گردیده‌اند (Bowett, 1982:33).
با توجّه به این که بررسی کلیة مسائل مربوط به شورای امنیت در حوصلة این گفتار نیست، در این بخش سعی خواهیم کرد دو وظیفة اصلی شورای امنیت یعنی مداخله در حلّ و فصل اختلافات بینالمللی با فراهم آوردن وسایل رفع اختلاف و اجرای عملیات انتظامی بینالمللی (کلییار،1371: 214) را مورد بحث قرار دهیم.
1-1- حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات (موضوع فصل ششم منشور)
فصل ششم منشور قواعد کلّی حلّ اختلافات بینالمللی رابر شمرده است و حاوی‌شش ماده (مواد 38-33) می‌باشد، که اساساً متضمّن مداخلة شورای امنیت است. مقرّرات این فصل، نظم درستی ندارد. در این فصل نحوة حلّ مسالمتآمیز اختلافات یادآوری شده است و ماده 33 به طرفین اختلاف پیشنهاد کرده است که با مذاکره و توسل به‌روش تحقیق و میانجی‌گری و آشتی و داوری و رسیدگی قضایی و مکانیسم‌های ویژه‌ای که موافقتنامههای منطقه‌ای پیش‌بینی نموده‌اند، اختلافات خود را حل نمایند.
مداخلة خاص شورا، در بررسی اختلاف و تحقیق و توصیة روش ویژه و سرانجام توصیة راه حل‌هایی خلاصه می‌شود، که شورا مناسب می‌داند (کلییار،1371: 214).
باید گفت، مطابق فصل ششم منشور، شورای امنیت «براساس شکایت یکی از اعضا و یا حتّی کشوری که عضو سازمان ملل نیست و طرف اختلاف قرار گرفته است به رسیدگی می‌پردازد، البتّه به شرط آنکه کشور غیر عضو تمامی تعهّدات مربوط به حلّ مسالمتآمیز اختلافات را بپذیرد (ماده 35). بند 2 از ماده 33 و بند 1 از ماده 36 مداخلة شورای امنیت را در حلّ اختلافات به موارد زیر بسط داده است:
1- دعوت از کشورها برای پایان دادن به اختلافات از طریق مسالمتآمیز
2- توصیة شیوه‌های مناسب برای حلّ اختلافات
شورای امنیت در انتخاب و توصیة شیوه‌های مناسب محدودیتی ندارد، به شرط آنکه روش‌هایی را که طرفین اختلاف قبلاً برای تصفیة اختلافاتشان پذیرفته‌اند، مورد توجّه قرار دهد و این مسأله را در نظر گیرد که اختلافات حقوقی باید به طور کلّی با رضایت طرفین‌به دیوان بینالمللی دادگستری ارجاع گردد (بند 2، 3 از ماده 36).
هنگامی که طرفین اختلاف، هر دو، شکایت خود را در شورا مطرح کردند، شورا می‌تواند راه حلّی جهت حلّ و فصل اختلاف به طرفین پیشنهاد نماید. پیشنهاد شورا دراین زمینه، توصیه‌‌نامه‌ای عادی محسوب می‌شود، بنابراین اگر طرفین دعوی نظر شورا رانپذیرند و بن‌بستی در حلّ قضیه بوجود آید، شورای امنیت می‌تواند با استفاده از مقرّرات فصل هفتم، مسأله را مورد بررسی قرار دهد» (فلسفی، 1369: 37-36).
در یک حالت کلّی می‌توان عنوان نمود، که ویژگی عمدة اقدام شورا در فصل ششم انعطاف‌پذیری زیاد روش‌های رسیدگی و مراجعه به سازوکارهای فرعی است، که در هر مورد برای رسیدگی به قضیه‌ای پدید می‌آیند (کلییار،1371: 214).
1-2- اقدام در موارد تهدید علیه صلح، نقض صلح و عمل تجاوز (موضوع فصل هفتم منشور)
فصل هفتم منشور که حاوی 13 ماده (مواد 51-39) می‌باشد، اختیارات وسیعی رابرای شورای امنیت در جهت اجرای نقش و مسئولیت اصلی‌اش اعطا نموده است. ماده 39 اشاره می‌دارد:
«شورای امنیت وجود هرگونه تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز را احراز و توصیه‌هایی خواهد نمود یا تصمیم خواهد گرفت، که برای حفظ یا اعادة صلح و امنیت بینالمللی به چه اقداماتی برطبق مواد 41 و 42 باید مبادرت شود».
اقداماتی که در مادة فوق مورد اشاره قرار گرفته‌اند (موضوعات مواد 41 و 42) به‌چند صورت، عملی می‌گردند. برخی از این اقدامات که ماده 41 بدان‌ها اشاره کرده است، از جملة اقداماتی است که مستلزم استفاده از نیروی مسلح نیست و ممکن است متضمّن قطع تمام یا بخشی از روابط اقتصادی، ارتباطات از طریق خطوط آهن، دریا، هوا، پست، تلگراف، رادیو و سایر وسایل ارتباطی و قطع روابط سیاسی باشد. اقدامات اخیر دو خصوصیت دارند؛ یکی اینکه این اقدامات نظامی نیست و تنبیهاتی اقتصادی یا سیاسی است. دیگر آنکه، اگر شورای امنیت اقدامی را تصویب کند، فقط کشورهای عضو سازمان عامل اجرای آن هستند.
نقطة مقابل مجازات اقتصادی یا سیاسی، اقدامات نظامی محسوب می‌شود، که ماده 42 منشور آن را بیان نموده است. شورا می‌تواند به کمک نیروهای هوایی یا دریایی یا زمینی به هر اقدامی که لازم تشخیص دهد، دست بزند. این اقدامات ممکن است، متضمّن‌عملیات نمایشی، محاصره، یا هرگونه عملیات نظامی دیگر باشد. شورا در این قبیل موارد، نه تنها رکنی تصمیم‌گیرنده است؛ بلکه فرماندهی کلّ عملیات انتظامی بینالمللی را نیز به عهده دارد.
به موجب ماده 46 منشور، شورا پس از آنکه طرحهای عملیاتی نیروهای مسلح را تهیه نمود، به کمک و راهنمایی کمیتة ستاد نظامی که از رؤسای ستاد اعضاء دائم شورای‌امنیت یا نمایندگان آنها ترکیب یافته است، انجام وظیفه خواهد کرد. با این همه، نیروهای نظامی، که مجری فرمان‌های شورا می‌شوند، نیروهای نظامی ملّی هستند، که کشورهای عضو و به ویژه اعضای دائم شورا در اختیار شورا می‌گذارند و حتّی نیروهای هوایی آماده که به موجب ماده 45 برای عملیات فوری سازمان ملل جهت انجام اقدامات قهری بین‌المللی‌در اختیار سازمان قرار می‌گیرند، همان نیروهای ملّی هستند که کشورها به شورای امنیت «عاریه» می‌دهند (کلییار، 1371: 216-217).
همان‌گونه که می‌دانیم با توجّه به اینکه مطابق ماده 43 کاربرد قوّة قهریه مستلزم تنظیم قراردادهایی مابین شورا و اعضای ملل متّحد مبنی بر در اختیار نهادن نیروهای مسلّح و تسهیلات لازم برای حفظ صلح و امنیت بینالمللی به درخواست شورای امنیت است، به دلیل شکل‌گیری نظام بینالمللی دوقطبی بعد از جنگ جهانی دوّم و وقوع جنگ سرد موافقتنامههای موضوع ماده 43 هیچ‌گاه منعقد نشدند و به همین لحاظ شورای امنیت فاقد نیروی نظامی است (نیاکی،1354: 201-200) و این امر چگونگی احراز وظیفة حفظ صلح، توسط شورا را، دچار تحوّلاتی نمود، که قسمت اعظم این تحوّلات به شکل موضوعی، در دو بخش آتی این گفتار، مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
2- عملکرد شورای امنیت در نظام بینالمللی دو قطبی
بعد از جنگ جهانی دوّم نظام بینالمللی دو قطبی شکل گرفت و تا سال 1985 محور مسکو- واشنگتن به عنوان شاخص اصلی روابط بینالمللی شناخته می‌شد و این محور به عنوان سمبل روابط شرقِ و غرب در نظام دو قطبی، اساس تجزیه و تحلیل رویدادهای مهم بینالمللی محسوب می‌گردید (نقیب زاده، 1369: 197). در چنین عرصه‌ای شورای امنیت نیز از برخوردها و رقابت‌های این دو قطب برکنار نماند و به لحاظ وجود حقّ وتو برای هر یک از دو ابرقدرت در شورا بسیاری از قطعنامه‌های این شورا بنا به مصالح سیاسی وتو گردید و شورای امنیت نتوانست نقش مورد انتظار کنفرانس سانفرانسیسکو را ایفاء نماید. فلج شدن شورای امنیت و عدم تشکیل نیروهایی که مطابق فصل هفتم منشور، باید در اختیار شورا قرار می‌گرفت منجر به تحوّلات دیگری در زمینة حفظ صلح گردید، که از آن جمله می‌توان به قطعنامة اتحاد برای صلح و نوآوری‌های شورای امنیت اشاره نمود.
در این بحث با توجّه به اینکه کلیة تحوّلات مربوط به عملیات حفظ صلح، مربوط به بررسی حاضر نیست، اقدامات شورای امنیت در این دوره با تأکید بر نوآوری‌های آن، مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرد.
2-1- اقدام بر اساس فصل ششم و ماده 41 فصل هفتم
در دورة مورد بررسی اقدامات شورای امنیت در چارچوب منشور ملل متّحد تنها به‌عمل در قالب فصل ششم یعنی حلّ و فصل مسالمتآمیز اختلافات و ماده 41 فصل هفتم یعنی انجام اقدامات غیرمسلحانه برای حفظ صلح محدود می‌شود و در خصوص مادة اخیر نیز شورا در طول 40 سال، تنها در دو مورد موفق به اجرای وظیفة خود شد. یکی از این دو مورد مربوط به قضیة رودزیای جنوبی است و دیگری در خصوص آفریقای جنوبی می‌باشد. تصمیم به تحریم اقتصادی رودزیای جنوبی در 16 دسامبر 1966 علیه رژیم غیر قانونی اسمیت اتّخاذ گردید و در این تصمیم شورای امنیت اعلام نمود، که موجودیت رژیم غیر قانونی رودزیای جنوبی خطری برای صلح جهانی است (گنجی، 1352: 166) و در این قطعنامه ورود انواع‌کالا و نفت را به این کشور تحریم نمود و اعتبار این قطعنامه تا روز 21 دسامبر 1979، اندکی پیش از دستیابی این کشور به استقلال تحت نام جدید زیمبابوه ادامه داشت و درتاریخ فوق، تحریم اعمال شده توسط خود شورا ملغی اعلام شد (نژند،1373: 12).
تحریم اعمال شده، علیه آفریقای جنوبی نیز به تحریم خرید اسلحه مربوط می‌شد، که توسط شورای امنیت در 4 نوامبر 1977 اعلام و نهایتاً در 25 مه 1994 پس از نخستین انتخابات چند نژادی لغو گردید ( نژند،1373: 12).
2-2- ابتکار و نوآوری در جهت حفظ صلح و امنیت بینالمللی
با توجّه به واقعیات نظام دو قطبی و وقوع جنگ سرد، قطعنامه‌هایی در شورای امنیت ملل متّحد صادر و اقداماتی بر اساس آن قطعنامه‌ها انجام گردید که با پیش‌بینی‌های منشور ملل متّحد تفاوت داشت و به لحاظ همین تفاوت، ولی عدم تناقض با آنها اقدامات مزبور را نوآوری نام می‌نهیم و این نوآوری‌ها را در دو مفهوم به شکل موضوعی انسجام می‌‌بخشیم و آنها را بررسی می‌کنیم.
2-2-1- صدور مجوّز توسّل به زور
در فقدان انعقاد موافقتنامههای موضوع ماده 43 منشور در خصوص واگذاری نیروی نظامی لازم از سوی اعضاء سازمان ملل متّحد به شورای امنیت، این شورا یکی از نوآوری‌هایی که جهت پر کردن خلاء مزبور انجام داد صادر کردن مجوّز توسّل به زور در زیرپرچم سازمان ملل متّحد، برای دولتهای داوطلب جهت احراز وظیفه حفظ صلح و امنیت بینالمللی بود. البتّه باید توجّه داشت که این امر نیز به دلایل شرایط جنگ سرد، نتوانست به دفعات صورت گیرد و تنها در دو مورد شورای امنیت در شرایطی قرار گرفت که موفق به تجهیز و اعزام نیروهای مسلّح با توانایی نبرد برای استقرار صلح گردید.
مورد اوّل در زمان آغاز جنگ کره می‌باشد که چنین نیرویی بنا به تقاضای ایالات متّحدة آمریکا تشکیل و به کره اعزام گردید و مورد دوّم، پس از استقلال زئیر (کنگو) می‌باشد، که در برهة زمانی مزبور، نمایندة این کشور تقاضای اعزام نیرو نمود و با توجّه به اینکه در ابتدا آمریکا و شوروی هر دو به نفع این مأموریت رأی مثبت دادند این نیروها تشکیل گشت. (ثقفی عامری،1370: 17).
حال به جهت اهمیت موضوع، قدری بیشتر در مورد این دو قضیه توضیح داده می‌شود. در مورد بحران کره باید گفت اقدام شورای امنیت در خصوص این بحران، ازمواردی است که از آن به عنوان یکی از مصادیق اجرای امنیت دسته جمعی در تاریخ‌سازمان ملل متّحد نام می‌برند. شورای امنیت در اوّلین روز تهاجم نیروهای کرة شمالی به کرة جنوبی یعنی 25 ژوئن 1950 طی قطعنامه‌ای نقض صلح را احراز و از کرة شمالی درخواست نمود که نیروهای خود را به پشت مدار 38 درجه باز گرداند و از اعضاء سازمان‌ملل متّحد درخواست نمود از کمک به مقامات کرة شمالی خودداری نمایند. شورا درقطعنامة بعدی بار دیگر از اعضای سازمان خواست تا برای دفع تجاوز کمک‌های لازم را دراختیار کرة جنوبی قرار دهند و سرانجام طی قطعنامة سوّم خود در 7 ژوئیه 1950 از دولتهای عضو تقاضا کرد، که کمک‌ها و نیروی‌های نظامی خویش را در اختیار یک فرماندهی واحد، یعنی آمریکا قرار دهند و آن کشور فرمانده این نیروها را تعیین نماید. پس از این قطعنامة ژنرال مک آرتور به سمت فرماندهی نیروها منصوب گردید و از پرچم سازمان‌ملل متّحد و علائم آن در انجام عملیات استفاده شد (مقتدر،1370: 370-369).
باید توجّه داشت که واقعة کره تحت شرایط خاصی امکان‌پذیر شد: نخست آنکه نمایندة شوروی به خاطر اعتراض به حضور نمایندة چین در شورای امنیت، جلسات شورای امنیت را ترک کرده بود و دوّم اینکه آمریکا در ادامة سیاست «محاصرة کمونیسم» حاضر شد، یک تنه جنگ تمام عیاری را زیر پرچم سازمان ملل متّحد علیه‌نیروهای کرة شمالی و «داوطلبان» چینی انجام دهد.
در این عملیات 16 کشور نیروهای خود را در اختیار آمریکا قرار دادند و زمانی که نمایندة شوروی به شورای امنیت بازگشت، تصویب هر گونه قطعنامه‌ای غیر ممکن گردید و آمریکا در صدد برآمد تا با تصویب قطعنامة «اتحاد برای صلح» در مجمع عمومی، رکن اخیر را به عنوان ابزار دیپلماسی خود مورد استفاده قرار دهد ( مقتدر،1370: 370-369).
قطعنامة شورا در این قضیه (قطعنامه 83) با اعطای مجوّز به دولت های عضو ملل متّحد، مبنی بر فراهم آوردن هر نوع کمک لازم به جمهوری کرة جهت رفع حمله مسلّحانه علیه آن دولت، بدعتی نوین ورای مقرّرات منشور در زمینة توسّل به زور را موجب گردید. علیرغم اینکه هیچ یک از مقرّرات منشور به صراحت جواز اعطای نیابت انجام عملیات قهری ملل متّحد را به دولت یا گروهی از دولت‌ها مقرّر ننموده بود، با این وجود شورا در غیاب عدم اجرای ماده 43 منشور، با تفسیری بدیع از مسئولیت های خود، رویة نوینی را در عرصة صدور مجوّز اقدام نظامی در چارچوب فصل هفت بوجود آورد.
قضیة دیگر همان‌گونه که پیش از این ذکر آن رفت، بحران کنگوست. در این بحران که دلیل آن درگیریهای داخلی و مسائل استعماری بود، شورای امنیت در 13 ژوئیه 1960 قطعنامه‌ای تصویب نمود و ضمن آن از دولت بلژیک خواست تا نظامیان خود را از کنگو فرا خواند و به دبیر کل سازمان ملل متّحد اجازه داد به دولت کنگو تا آن‌جا که نیاز دارد کمک نظامی نماید. به دنبال این قطعنامه، نخستین واحدهای ملل متّحد وارد کنگو شدند (15 ژوئیه) و شورا در 22 ژوئیه و 9 اوت قطعنامه‌هایی صادر و ضمن آنکه از بلژیک خواست تا کاتانگا (ایالتی از کنگو) را تخلیه کند بر ضرورت ورود نیروهای بینالمللی به کاتانگا تأکید نمود و این نکته را خاطر نشان ساخت که نیروهای بینالمللی دخالتی در اختلافات مربوط‌به امور داخلی یا قانون اساسی یا سایر امور نخواهد کرد و موجبات بروز چنین اختلافاتی‌را نیز فراهم نخواهد آورد (کلییار،1371: 225).
در بحران کنگو نیز همانند بحران کره در نیمة راه شورای امنیت با بن بست وتو مواجه گردید؛ زیرا اجماع نظر ابرقدرت‌ها نسبت به این بحران از میان رخت برچید و مثل بحران کره، ادامة کار را مجمع عمومی بر عهده گرفت، ولی به دنبال قتل لومومبا نخست وزیر کنگو، شورای امنیت، دیگر بار قطعنامه‌ای در 21 فوریه 1961 تصویب و به موجب آن برای نخستین بار در این بحران به نیروهای سازمان ملل اجازه داده شد تا به منظور جلوگیری از وقوع جنگ داخلی در کنگو از هر گونه اقدام لازم و در واپسین مرحله از زور استفاده کنند (S/4741, 1916 به نقل از مقتدر، بی‌تا: 131). در 24 نوامبر 1961 باز این قضیه در شورای امنیت طرح گردید و براساس قطعنامه‌ای که صادر شد سازمان توانست برای بیرون راندن مزدوران و مشاوران سیاسی بیگانه در «حد لزوم» از زور استفاده کند (کلییار، 1371: 225). بالاخره بعد از یک سری درگیریهای نظامی، نیروهای سازمان ملل وارد کاتانگا شدند و اوتانت دبیر کلّ جدید سازمان که بعد از داگ هامرشولد به این سمت انتخاب شده بود، توانست در سال 1963 اعلام نماید که سازمان به اهداف خود یعنی بر قراری نظم، جلوگیری از جنگ داخلی، حفظ تمامیت کنگو و خروج بیگانگان دست یافته است (مقتدر، بی‌تا: 135-131).
در یک جمع‌بندی کلّی می‌توان گفت که گرچه نیروهای بکار گرفته شده در این دو بحران نیروهای ماده 43 منشور ملل متّحد نبودند و مطابق مجوّز شورای امنیت به طور داوطلبانه در جهت استقرار صلح وارد عمل شدند، ولی نباید فراموش کرد، که در هر دو بحران نیروهای مزبور در زیر پرچم سازمان ملل متّحد عمل کردند و حدّاقل به طور رسمی نیروهای سازمان ملل متّحد شناخته می‌شدند. این خصوصیت صدور مجوّز توسّل به زور از حیث تحوّلات بعدی آن، که جزو موضوعات بعدی این نوشتار می باشد، دارای اهمیت است.
2) استفاده از مکانیسم نیروهای حافظ صلح و هیئت‌های ناظر نظامی
این روش نیز یکی دیگر از نوآوری‌های شورای امنیت نسبت به آنچه در منشور ملل متّحد در خصوص استفاده از نیروی نظامی آمده است، می‌باشد. منشور، فقط به استفاده از نیروی نظامی طبق ماده 42 و به طریقی که در مواد 43 تا 47 سند مزبور، مقرّر شده است تصریح نموده است. یعنی پیش‌بینی منشور عملیات قهری تحت فرماندهی کمیتة ستاد نظامی، مرکّب از رؤسای ستاد اعضای دائم شورای امنیت یا نمایندگی آنها و با استفاده از نیروهای موضوع ماده 43 می‌باشد؛ ولی با توجّه به شکست شورای امنیت در استفاده از اختیارات اجرایی خود براساس فصل هفتم، نیروهای حفظ صلح و هیئت‌های ناظر نظامی پا به عرصة وجود نهادند (شایگان،1372: 50).
در رابطه با مبنای حقوقی تشکیل این نیروها می‌توان به ماده 29 منشور مبنی بر اختیار تشکیل ارکان فرعی توسط شورای امنیت جهت انجام وظایف، استناد نمود و از این نیروها به عنوان رکنی فرعی که در انجام وظایف شورای امنیت، این شورا را یاری می‌رساند یاد کرد (شایگان، 1372: 50).
باید خاطر نشان ساخت که در کنار شورای امنیت ملل متّحد گاهی مجمع عمومی سازمان ملل متّحد نیز اقدام به اعزام این قبیل نیروها بر مبنای «قطعنامه اتّحاد برای صلح» نموده است.
در زمینة عملکرد شورای امنیت و گاهی مجمع عمومی در تشکیل و اعزام نیروهای مورد بحث باید گفت نخستین اقدامی که در سازمان ملل متّحد به عنوان عملیات حفظ صلح شناخته شده است، عملیات سازمان نظارت بر ترک مخاصمه ملل متّحد (آنتسو) می‌باشد. این هیئت ناظر، متعاقب اوّلین جنگ اعراب و اسرائیل در 1948 به وجود آمد وتبدیل به منبع اصلی برای تغذیه سایر عملیات حفظ صلح گردید (U.N. The Blue Helmets, 1990: 15-42). در آن زمان هنوز، عنوان نیروی حافظ صلح به آنها اطلاق نمی‌شد؛ ولی پس از بروز بحران کانال سوئز، در نتیجة پیشروی اسرائیل در خاک مصر و سپس اشغال کانال سوئز توسط نیروهای انگلستان و فرانسه، مجمع عمومی سازمان ملل متّحد بر اساس قطعنامة اتّحاد برای صلح، مبادرت به‌تشکیل اجلاسیه ویژه اضطراری نمود و طی یک نوآوری، به ابتکار و هدایت داگ هامر شولد، دبیر کل وقت سازمان ملل متّحد، اوّلین نیروی حافظ صلح ملل متّحد، یعنی نیروی اضطراری ملل متّحد (یونف ـ 1) را تشکیل داد. اصول ناظر بر تشکیل وفعالیت نیروی مذکور الگوی عملیات بعدی سازمان، در زمینة حفظ صلح گردید و در طول دورة مورد نظر این بحث تعداد 13 عملیات از نوع مورد نظر توسط سازمان ملل متّحد بر پا شد (شایگان، 1372: 7-6). شورای امنیت ملل متّحد رکن صالح برای تجویز عملیات حفظ صلح سازمان ملل متّحد است. رویة سازمان ملل و طرحهای متعدّدی که توسط کمیتة ویژه عملیات حفظ صلح، ارائه گردید، مبین و مؤید آن است که شورای امنیت اختیار تشکیل و هدایت، کنترل و بالاخره خاتمه دادن به عملیات حفظ صلح را دارد و در دو مورد به طور استثناء مجمع عمومی مبادرت به برپایی عملیات حفظ صلح نموده است (عملیات یونف- 1 در خاورمیانه و عملیات یوان اس اف در ایریان غربی) و می‌توان نتیجه گرفت که در رویة سازمان، عملیات حفظ صلح باید انحصاراً توسط شورای امنیت تجویز شود تا به‌موجب حقوق منشور ملل متّحد، قانونی تلقی گردد (شایگان، 1372: 91-89).
در عمل، اتّحاد شوروی و چند کشور دیگر به رغم مخالف اوّلیه در رابطه با عملیات خاورمیانه و کنگو، هنگامی که حضور نیروهای سازمان ملل متّحد در نواحی بحرانی جهان، جهت تأمین منافع آنها سودمند بود با اقدام سازمان مخالفت نمی‌نمودند و توافق اعضای‌دائم شورای امنیت در این مورد، این امکان را در اختیار آن شورا قرار داد که بدون این که استفاده از حق وتو لازم باشد وظایف خود را جهت تضمین صلح و امنیت بینالمللی، درشرایطی که امکان هر گونه اقدام دیگری به این منظور، مسدود شده بود، انجام دهد (U.N. N. Chronicle, 1990: 11).
باید توجّه داشت، که نیروهای حافظ صلح یا هیئت‌های ناظر صلح، همان‌گونه که ازاسامی آنها نیز برمی‌آید نقش حفظ و یا نظارت بر صلح ایجاد شده را دارند و کار آنها اقدام‌در جهت ایجاد صلح نیست. لذا این نیروها بعد از اتمام مخاصمات و یا برقراری آتش‌بس‌و با رضایت طرفهای درگیر، در منطقه مستقر می‌شوند و عملاً نیز غیر از مورد کنگو که با مجوّز توسّل به زور شورای امنیت این نیروها به زور متوسّل شدند در کلیة عملیات‌های انجام شده، در دوره مورد بررسی نیروهای مزبور دارای چنین خصوصیاتی بودهاند و به همین جهت نیز در تحقیق حاضر مورد استثنایی کنگو در بحث مربوط به «صدور مجوّز توسّل به زور» مورد بررسی قرار گرفت.
در یک جمع‌بندی کلّی می‌توان گفت، که این نیروها تا زمان پایان جنگ سرد در سال1985 شکاف ناشی از این واقعیت را که برخی از ترتیبات مربوط به اجرای پاره‌ای از قطعنامه‌های شورای امنیت، از راه اقدام مورد توافق اعضای دائم، هرگز قابل اجرا نبود پرکردند و در بسیاری از زمینه‌ها به آسانی وارد عمل شدند (مورفت، 1370: 613)، چون به گفتة بریان ارکهرت «آنها معرّف ارادة کلّ جامعة بینالمللی .... بودهاند. بنابراین، از درجة معینی از پایداری برخوردار شده‌اند که احتمال نمی‌رفت نیرویی که یک دولت یا گروهی خاص از دولت‌ها تشکیل می‌دادند، آن را می‌داشت» (Urquhart:1987:347 به نقل از مورفت، 1370: 613). لذا از این نیروها به عنوان ابزاری جهت تحدید مخاصمات و به حال انجماد درآوردن آنها و نیز برای از بین بردن امکان درگیری قدرتهای بزرگ که حیات سازمان را در معرض خطر قرار می‌داد، استفاده گردید، تا از این طریق فرصت و فضایی مساعد برای حلّ اختلاف از طریق مسالمتآمیز در اختیار طرفهای ذیربط، قرار گیرد (شایگان، 1372: 91-89) و از این طریق شورای امنیت نیز به احراز وظیفة حفظ صلح خود تا حدّی عمل نماید.
3- عملکرد شورای امنیت در نظم بینالمللی بعد از جنگ سرد
سال 1985، نقطة عطفی در تحوّلات بینالمللی قرن بیستم تلقّی می‌شود. در این‌تاریخ گورباچف، فردی که اندیشة انجام اصلاحات اساسی سیاسی و اقتصادی در اتّحاد شوروی را در سرداشت، رهبری یکی از دو قطب اصلی نظام بینالمللی دو قطبی بعد از جنگ جهانی دوّم را بر عهده گرفت. گورباچف سعی نمود از تشنجات روابط دو ابرقدرت بکاهد و در صحنة سیاست داخلی در زمینه اقتصادی سیاست پروسترویکا که به مفهوم بازسازی اقتصادی بود و در زمینه سیاسی سیاست گلاسنوست به معنای ایجاد فضای بازسیاسی را به اجرا گذارد.
تحت تأثیر اتّخاذ چنین موضعی از سوی اتّحاد شوروی، جنگ سرد خاتمه یافت و با اتمام آن دو ابرقدرت در زمینة مسائل گوناگون جهانی به تفاهماتی دست یافتند. انعکاس این روابط در سازمان ملل متّحد، تقویت نقش این سازمان در اجرای وظایف مربوطه‌اش در زمینة حفظ صلح و امنیت بینالمللی بود (دوئرتی و فالتزگراف، 1372: 552) چون یکی از عوامل اصلی رکود فعالیت سازمان در طول دورة جنگ سرد استفاده از حقّ وتو در شورای امنیت، توسط دو ابرقدرت و به ویژه اتحاد شوروی محسوب می‌شد[1].
اصلاحات در اتّحاد شوروی توفیق نیافت و بحران‌های سیاسی و اقتصادی موجود درآن کشور، عمدتاً به دلیل مدیریت نادرست آنها، کنترل امور را از دست گورباچف بیرون‌کشید و اتّحاد شوروی در سال 1991، از هم فرو پاشید و به 15 کشور مستقل تجزیه شد و این امر روند اضمحلال نظام بینالمللی دو قطبی که از سال 1985 شروع شده بود را به‌کمال رسانید.
نظام بینالمللی دو قطبی خاتمه یافت؛ ولی نظام دیگری که جایگزین آن گشت علیرغم نظر برخی، که آن را نظام بینالمللی چند قطبی نامیده‌اند و یا نظراتی دیگر مبنی برتحلیل آن در چارچوب سیستم سلسله مراتبی و غیره، نظامی نیست که بتوان آن را دقیقاً درقالب یکی از سیستم‌های موجود در مطالعات کلاسیک تئوری سیستم‌های بین‌المللی‌گنجانید، لذا در بحث حاضر از این سیستم به نام نظم بینالمللی بعد از جنگ یاد شده است[2].
در سیستم جدید که یک سیستم شبه سلسله مراتبی است و در رأس آن ایالات متّحدة آمریکا قرار گرفته است، اهمیت سازمان ملل متّحد فزونی بیش از پیش یافته است. دلیل این امر آن است که اوّلاً ایالات متّحده به عنوان مهمترین واحد این سیستم در اجرای سیاست‌های خویش و به ویژه پیاده کردن به اصطلاح «نظم نوین جهانی»، سازمان ملل متّحد را ابزار مناسبی می‌داند، زیرا با اجرای این سیاست‌ها از کانال شورای امنیت سازمان ملل متّحد، با مشکل مشروعیت اقدامات و منفی‌نگری افکار عمومی جهان مواجه نمی‌شود. ثانیاً به علّت فروپاشی شوروی و فروکش کردن تشنجّات جنگ سرد، رقابتهایی که موجب استفاده از حقّ وتو و ناکارایی شورای امنیت گردیده بود، تا اندازة بسیار زیادی از این‌شورا رخت برچیده است.
با توجّه به مراتب فوق درک ریشه‌های تحرّک فوق‌العادة شورای امنیت در دورة بعد از جنگ سرد تسهیل می‌شود. این تحرّک در حدّی بود که حجم کار شورای امنیت را در دورة منتهی به سال 1995 و به ویژه بعد از فروپاشی اتّحاد شوروی قابل مقایسه با حجم کار آن در کلّ حیاتش ساخت. جهت اثبات این مدعا کافیست اشاره نمود، که شورای امنیت در دورة جنگ سرد و حاکمیت نظام بینالمللی دو قطبی تنها در دو مورد توانست، مطابق ماده 41 منشور عمل نماید و علیه رودزیا و آفریقای جنوبی اعمال تحریم کند در حالی که در دورة بعد از جنگ سرد تا 17 نوامبر 1994 تعداد 8 مورد تحریم مطابق ماده 41، علیه کشورهای عراق، یوگسلاوی سابق، سومالی، لیبی، لیبریا، هائیتی، آنگولا و رواندا به اجرا درآورد (نژند، 1378) و یا کلاً تعداد قطعنامه‌های صادرة شورا در این دورة کوتاه (1995-1985) قابل مقایسه با تعداد قطعنامه‌های آن در طول دورة چهل ساله جنگ سرد است[3].
با توجّه به شرایطی که شرح دادیم دبیر کلّ وقت سازمان ملل متّحد در پاسخ به درخواست مندرج در بیانیة مورخ 31 ژانویه 1992 شورای امنیت، در گزارشی که به نام «دستورکار برای صلح» تهیه نمود، اعلام کرد که فرصت نائل آمدن به اهداف عالی منشور، یعنی اتّحادی از ملل که قادر به تحقّق صلح و امنیت بینالمللی گردد، فراهم آمده است و شرایط لازم برای استقرار عدالت و تعالی حقوِق بشر و آن چه منشور از آن به عنوان «پیشرفت اجتماعی و شاخصهای بالای زیستن در جهانی با آزادی بیشتر» یاد می‌کند، مهیا شده است (Ghali,1992:1-2). این گزارش تا حدّ زیادی وضعیت شورای امنیت در دورة جدید را به تصویر می‌کشد. دبیر کل در پیشنهاداتی که برای احراز وظیفة حفظ صلح دربرابر شورای امنیت ارائه داده است، در اغلب موارد عملکرد این شورا در دورة جدید را تئوریزه نموده است و در مواردی هم که برای شورای امنیت شیوه‌های نوینی پیشنهاد می‌کند متأثّر از تحرّک بی‌سابقة شوراست.
دبیر کل بطور کلّی در 5 محور پیشنهادات خود را ارائه نمود:
اوّلین محور اقدام قهری بر اساس ماده 42 منشور ملل متّحد است. دبیر کل اظهار امیدواری نمود، موافقت‌نامه‌هایی که مطابق ماده 43 برای واگذاری نیرو به شورای امنیت لازم بوده است و تا حال منعقد نشده‌اند با کمک «کمیتة ستاد فرماندهی» انعقاد یابند.
دوّمین شیوة پیشنهادی، اقدام شورا در صدور مجوّز برای اعضای ملل متّحد جهت توسّل به هر گونه اقدام لازم برای تضمین اجرای تصمیمات شورا و استقرار مجدّد صلح و امنیت بینالمللی است.
سوّمین روش، روشی است که شورای امنیت حفظ صلح را با حضورنیروهای ملل متّحد در صحنه انجام می‌دهد و این روش مستلزم رضایت طرفهای درگیر است. منظور از این محور، ادامة استفاده از نیروهای حافظ صلح و هیئت‌های نظامی ناظر صلح می‌باشد.
چهارمین محور پیشنهادی ایجاد واحدهای استقرار صلح است. این واحدها را دولتهای عضو سازمان تأمین می‌کنند و مرکب از نظامیان داوطلب می‌باشند. نیروهای مزبور به صورت ذخیره حفظ می‌شوند و از لحاظ نظامی مجهزّتر از نیروهای حافظ صلح می‌باشند. دخالتهای این نیروها بر اساس تصمیمات شورای امنیت و تحت فرماندهی دبیرکل و نه ستاد مشترک انجام می‌گیرد و ممکن است اعمال آنها از اعمال مربوط به حفظ صلح فراتر رود. دبیر کل در گزارش خود مشخص می‌نماید که ایجاد این واحدها می‌تواند در راستای انجام اقدامات موقّت توسط شورا منطبق با ماده 40 منشور توجیه گردد.
به نظر می‌رسد، واحدهای استقرار صلح حدّ مابین نیروهای شرکت کننده در یک عملیات قهری براساس ماده 42 و نیروهای حافظ صلح باشند. این نیروها که براساس تفسیر موسع از ماده 40 منشور به وجود می‌آیند این امکان را فراهم می‌آورند که از مشکلات ایجاد ستاد مشترک، اجتناب گردد، ستادی که با نیازهای وضعیت جدید ارتباطی ندارد.
گسترش نیروهای بازدارندة سازمان ملل آخرین پیشنهاد دبیر کل در زمینه حفظ صلح و امنیت بینالمللی است. تصمیم‌‌گیری در مورد استقرار این نیروها می‌تواند در وضعیت‌های متفاوت و منحصراً به تقاضای دولتهای ذینفع انجام گیرد. مطابق اشارات دبیرکل تصمیم به استقرار این نیروها توسط شورای امنیت می‌تواند در مورد بحران‌های داخلی‌نیز اتّخاذ گردد و این امر به منظور کمک به تسکین آلام و محدود نمودن یا جلوگیری کردن از تجاوزات می‌باشد. همچنین استقرار این نیروها می‌تواند از سوی یک دولت، که از طرف همسایه خود احساس تهدید می‌نماید درخواست گردد. در چنین حالتی این نیروها فقط‌در یک طرف مرز مستقر می‌شوند و نهایتاً این نیروها می‌توانند بنا به درخواست دو یا چند دولت ذینفع نیز مستقر شوند (تییری، 1373: 305-299).
همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، طرح این قبیل پیشنهادات خود نشان از آن دارد که حدود دخالت شورا در بحران‌های داخلی و بینالمللی رو به افزایش است و قواعد و مبانی حقوقی این دخالت‌ها بسیار متنوع و پیچیده‌اند. گزارش دبیر کل سازمان ملل با شرحی که گذشت، مجموعه‌ای غنی از امکانات را در اختیار شورا قرار می‌دهد و این امکانات فراتر از آن چیزی است که ممکن بود، در دوران جنگ سرد به تصوّر درآید. بدین ترتیب «دستور کاربرای صلح» سند با ارزشی در خصوص وضعیت سازمان ملل در دورة بعد از جنگ سرد و افزایش تأثیر آن در لحظة حساسی از تاریخ این سازمان است (تییری، 1373: 305-299).
با توضیحاتی که ارائه گردید به نظر می‌رسد زمینة لازم جهت بررسی اقدامات شورای امنیت در دورة بعد از جنگ سرد در شکل موضوعی آن فراهم آمده باشد. ولی قبل از انجام این امر تذکّر دو نکته ضروری است. اوّل آن که در بحث حاضر بیشتر آن دسته از اقدامات شورای امنیت مورد توجّه است که براساس تفسیر موسع صلاحیت این شورا انجام شده است و تحولی در وظایف و اختیارات شورای امنیت محسوب می‌شود و دوّم آن که در قسمت مطروحه نیز ادّعای طرح کلیه مسائل وجود نداشته است و عمدتاً نکات برجسته و اساسی مورد توجّه قرار گرفته است.
به این ترتیب اقدامات شورای امنیت براساس فصل ششم و ماده 41 فصل هفتم و کلاً اموری که با تفسیر مضیق منشور نیز قابل انجامند و همچنین اقداماتی که انجام آنها مطابق تفسیر موسع صلاحیت شورا بودهاند ولی چندان دارای اهمیت نبوده‌اند، همگی از جمله مسائلی هستند که از بررسی آنها صرف‌نظرشده است.
3-1- ابتکارات و نوآوری‌های جدید در جهت احراز مسئولیت محوّله
توجّه به اقدامات شورای امنیت و موضعگیریهای مختلف آن، در مقایسة آنها با حقوق بین‌الملل کلاسیک و رویة موجود، سه تحوّل عمده را که از آنها به نوآوری تعبیر می‌شود، به ذهن متبادر می‌سازد. این تحوّلات شامل تحوّل در نحوة صدور مجوّز توسّل به زور، تحوّل در از نیروهای حافظ صلح و تحوّل در جهت انجام اقدامات‌بشردوستانه است.
3-1-1- ایجاد تحوّل در نحوة صدور مجوّز توسّل به زور
پیش از این گفتیم که مسألة صدور مجوّز توسّل به زور، یکی از نوآوری‌هایی بود که شورای امنیت به لحاظ در اختیار نداشتن نیروی نظامی لازم، طی دورة جنگ سرد، در دو مورد بدان متوسّل شد. در دورة مزبور، نیروهای عمل کننده تحت پرچم سازمان ملل متّحد، به انجام عملیات اقدام نمودند و حدّاقل به طور رسمی نیروی سازمان ملل متّحد به شمار می‌آمدند. حال باید گفت در دورة جدید، شورای امنیت به کرّات به صدور مجوّز توسّل به زور اقدام نمود؛ ولی ویژگی‌های صدور مجوّز در این دوره به گونه‌ای است که می‌توان از آن به تحوّل در ماهیت این اقدام و نوآوری در رویه یاد کرد.
اوّلین و مهمترین تجربة شورای امنیت در دورة جدید در خصوص صدور مجوّز توسّل به زور، موضع‌گیری این شورا در قبال بحران کویت یا جنگ دوّم خلیج فارس‌می‌باشد. بعد از حملة نظامی عراق علیه کویت و اشغال خاک این کشور در سال 1990شورای امنیت در جهت وادار نمودن عراق به تخلیة خاک کویت تصمیم به اعمال تحریم اقتصادی علیه عراق گرفت و طی‌ّ قطعنامة شماره 665 مورخ 25 اوت 1990مجوّز محاصرة دریایی عراق را صادر و به دولت‌هایی که با کویت همکاری می‌نمودند اجازه داد که با در نظر گرفتن اوضاع و احوال موجود از تدابیر لازم برای جلوگیری از رسیدن کالاهای تحریم شده به عراق استفاده و در این راستا از کلیة اقدامات لازم بهره‌برداری نمایند. بعد از مدّتی با توجّه به اینکه فشارهای اقتصادی چندان خدشه‌ای در عزم عراق مبنی بر اشغال‌کویت وارد نساخت شورای امنیت به ابتکار آمریکا قطعنامة پر اهمیت 678 را صادر ودر این قطعنامه، به دولت عراق تا تاریخ 15 ژانویه 1991 مهلت داده شد که به تخلیة کویت اقدام نماید. در همین قطعنامه مجوّز توسّل به زور علیه کشور نامبرده به شرط عدم تخلیه تا انقضای مهلت مقرّر صادر و بدین ترتیب برای دولت‌هایی که با کویت همکاری می‌نمودند استفاده از کلیة وسایل لازم علیه عراق در صورت عدم اجرای قطعنامه 678 مجاز گردید.
با توجّه به عدم اجرای قطعنامه توسط عراق، در نهایت دولتهای به اصطلاح همکار کویت که در رأس آنها ایالات متّحدة آمریکا قرار داشت جنگ علیه عراق را آغاز نمودند و موفق شدند به اشغال کویت خاتمه دهند و حاکمیت این کشور را اعاده نمایند.
حال باید توجّه داشت که در جنگ مزبور، نیروهای چند ملیتی عمل کننده بر خلاف تجربة دوره جنگ سرد، نمایندة سازمان ملل متّحد نبودند، زیرا از واحدهای نظامی‌کشورهایی تشکیل یافته بودند که تحت فرماندهی ژنرال شوارتسکف از کشور آمریکا و تحت پرچم‌های ملّی خود عمل می‌کردند. ژنرال شوراتسکف نیز حکم خود را از رئیس‌جمهور آمریکا و نه شورای امنیت دریافت کرده بود و ارتباط دادن این جنگ به سازمان‌ملل متّحد از جهت نشان دادن این امر بود، که عملیات نظامی تنها در محدودة قطعنامه 678 شورای امنیت صورت می‌گیرد (کلییار، 1371: 219 از یادداشت‌های مترجم).
دبیر کل وقت سازمان ملل متّحد آقای خاویر پرز دکوئیار نیز به واقعیت فوق اشاره و اظهار نمود، که این جنگ جنگی قانونی است (با توجّه به صدور مجوّز) ولی از آن ملل‌متّحد نیست (ممتاز،1373).
باید اضافه کنیم که حتّی در قطعنامه 678 شورای امنیت، از کشورهایی که متوسّل به زور خواهند شد، تسلیم گزارش عملیات نیز درخواست نگردیده بود و با توجّه به همین ویژگی‌ها می‌توان چنین مجوّزی را بی‌سابقه و اصطلاح یک نوآوری توصیف نمود. تبعات تفویض اختیار اعمال زور از سوی شورای امنیت و دولت یا دولتهای معین علیه دولت ناقض مقرّرات منشور، در ادامة بحران عراق نمود پیدا کرد و موجبات دوّمین جنگ نیروهای متّحد غرب علیه عراق را در سال 2003 فراهم آورد. در این سال، ایالات متّحده و دولتهای متّحد آن با استناد به نقض مقرّرات قطعنامة 687 از سوی عراق، که شورای امنیت آن را در قطعنامه 1441 خود تصدیق نمود، حملة نظامی به آن کشور را توجیه کردند. اگر چه حمله 2003 نیروهای ائتلافی به عراق در نتیجه تفسیر یک جانبة آمریکا و برخی قدرتهای بزرگ از قطعنامه‌های 687 و 1441 رخ داد، با این حال سکوت شورا در قطعنامه‌های بعدی (پس از حمله)، این شائبه را از سوی برخی از دولت‌مردان و حقوق‌دانان مطرح ساخت که شورا به نوعی باحمله به عراق موافق بوده است. برداشتی که کوفی عنان، دبیر کل سابق سازمان ملل متّحد، آن را رد نمود و به صراحت حمله 2003 به عراق را مغایر مقررات منشور ملل متّحد و حقوق بین‌الملل دانست (موسی زاده، 1385: 84).
شورای امنیت بعد از موفقیت شیوة اتّخاذی خود در بحران کویت، در موضعگیریهای بعدی خود، در قبال بحران‌های پدید آمده، از این تجربه استفاده و در برخی زمینه‌ها آن را تکمیل‌تر کرد.
از جمله اقداماتی که شورا با توجّه به تجربة کویت بدان پرداخت، موضع این شورا درقبال بحران بوسنی و هرزه‌گووین است، مثلاً در 13 اوت 1992 شورا در قطعنامة شماره 770 خود، برای اجرای این قطعنامه که در خصوص حفاظت مناطق امن اعلام شده می‌باشد، مجوّز توسّل به زور صادر کرد و بر این مبنا دولت‌هایی که متمایل بودند، می‌توانستند از کلیة وسایل لازم برای جلوگیری از نقض این قطعنامه‌ها استفاده نمایند. همچنین در جنگ اخیر نیروهای انقلابی علیه دولت قذّافی در لیبی، شورای امنیت با تصویب قطعنامة (17 مارس 2011) تصمیم به ایجاد مناطق پرواز ممنوع بر فراز قلمرو لیبی به منظور حمایت از غیر نظامیان گرفت. این قطعنامه که بر اساس فصل هفت منشور تصویب شد، به دولتهای عضو اجازه داد که با به کارگیری کلیه وسایل لازم (از جمله توسّل به زور) از غیر نظامیانی که در معرض حملات نظامی قرار می‌گیرند، حمایت نمایند (UNSC/RES, 1973, 2011 ).
مورد دیگر موضع شورا در خصوص بحران سومالی می‌باشد. شورا در سوّم دسامبر1992 به اتفاق آراء قطعنامة شماره 794 را تصویب و به دبیر کل و هر کدام از دولتهای عضو سازمان ملل متّحد که حاضر به همکاری در زمینة کمک رسانی در امور بشر دوستانه به مردم سومالی می‌باشند، مجوّز استفاده از کلیة وسایل لازم برای فراهم کردن زمینه برای رسیدن کمک‌های مزبور را صادر نمود. (اخوان زنجانی، 1372: 36) مسألة قابل توجّه در خصوص این مجوّز آنکه، حتّی دبیر کل سازمان ملل متّحد را نیز در برمی‌گیرد و این امر از اختیارات متعارف دبیر کل‌فراتر است (ممتاز،1373).
شورای امنیت در بحران های دیگری نیز اقدام به صدور مجوّز توسّل به زور نمود یکی از این بحران‌ها، وضعیت پدید آمده در کشور رواندا بود که شورای امنیت مطابق قطعنامه 929 مورخ 22 ژوئن 1994 به دولت فرانسه اجازه داد که در قالب نیروهای چندملیتی و با اهداف بشر دوستانه در این کشور آفریقایی مداخله نماید و مورد بعدی اقدام درخصوص بحران هائیتی بود که به دنبال کودتای نظامیان این کشورعلیه ژان برتراندآریستیدرئیس جمهور منتخب مردم و ساقط نمودن او پدید آمد. در برابر این بحران شورای امنیت‌پس از صدور چندین قطعنامه در نهایت قطعنامه 940 مورخ 31 ژوئیه 1994 را صادر و با این استدلال که وضعیت منحصر به فرد هائیتی اقدام خاص خود را می‌طلبد به آمریکا اجازه داد که در قالب یک نیروی چند ملّیتی در هائیتی مداخله نظامی نماید. همچنین حملة هوایی ناتو علیه صربستان در 1993 مورد دیگری از به کار گیری زور علیه دولت‌هاست که به اعتقاد مقامات ناتو مبنا و منشا حقوقی آن را باید در قطعنامه‌های 1160 و 1199 شورا جستجو کرد. در این سال ناتو شرایط انسانی در کوزوو و اقدامات غیر انسانی دولت صربستان در آن ایالت را مغایر با قواعد و ارزش‌های انسانی دانست و حملات خود علیه آن دولت را هم‌سو با بند 2 ماده 4 منشور ملل متّحد و قطعنامه‌های فوق‌الذکر معرّفی کرد. از نظر ناتو، اعمال زور منع شده در منشور، اعمال زور مغایر با اهداف و اصول ملل متّحد است و حملات ناتو علیه صربستان به منظور پایان دادن به جنایات آن دولت، با اهداف و اصول یاد شده مغایرت ندارد (Erlanger, 2000, 1). در این قضیه، هرچند که شورای امنیت مجوّز صریح توسّل به زور ناتو علیه صربستان را صادر نکرد، امّا در قطعنامه‌ای که بلافاصله پس از پایان حملات در مورد کوزوو تصویب شد (قطعنامه 1244)، شورا به طور تلویحی از نتیجة آن حملات قدردانی نمود.
موضع شورای امنیت در قبال حملة اکتبر 2001 آمریکا و انگلستان به افغانستان به بهانة نابودی گروه‌های تروریستی در آن کشور، بی‌شباهت به موضع آن شورا در جنگ ناتو علیه صربستان نبود. در این‌جا نیز هر چند حمله با مجوّز صریح شورای امنیت صورت نگرفت، دولتین حمله کننده با استناد به کلیت مقرّرات قطعنامة 1368 و 1373 شورا و همچنین با اشاره به ماده 51 منشور (حقّ دفاع مشروع)، حمله خود را توجیه نمودند و در ادامة قطعنامه‌های بعدی شورا به نحو تلویحی در جهت تأیید عملکرد آن دو دولت حرکت نمود (قطعنامه 1386 راجع به تاسیس ایساف).
در جمع‌بندی این بحث باید گفت تحوّل حاصل در نحوة صدور مجوّز توسّل به زور مشتمل بر دو نکته اساسی است: نخست آنکه در دورة جدید دولت‌هایی که مطابق مجوّز شورای امنیت به زور متوسّل شده‌اند، تحت پرچم ملّی خود عمل کرده‌اند و برای هماهنگی نظامی تحت فرماندهی یکی از دولتهای عمل کننده، به انجام عملیات پرداخته‌اند و این امر در منشور ملل متّحد پیش‌بینی نشده است و حتّی تحوّلی در رویة پیشین شورای امنیت مبنی بر انجام عملیات تحت پرچم سازمان ملل متّحد و به نام نیروهای ملل متّحد تلقّی می‌شود و دوّمین نکته آنکه به دبیر کلّ سازمان ملل متّحد نیز مجوّز توسّل به زور صادر گردیده است، که یک امر بی‌سابقه است.
3-1-2- ایجاد تحوّل در نقش نیروهای حافظ صلح ملل متّحد
نیروهای حافظ صلح، همان‌گونه که در مباحث گذشته اشاره گردید، نیروهایی هستند که به جهت وضعیت خاص جنگ سرد ایجاد گردیدند و رویة موجود در جنگ سرد نشان از آن داشت، که این نیروها در صورتی به منطقة بحران زده اعزام می‌شدند که اوّلاً طرفهای درگیر، به اعزام این نیروها رضایت داده بودند و ثانیاً آرامشی نسبی در منطقه برقرار شده‌بود، (ممتاز، 1373) زیرا این نیروها رزمنده نبودند ونقش حفظ صلح داشتند نه ایجاد صلح. در دورة جنگ سرد تنها در مورد بحران کنگو شورای امنیت به این نیروها مجوّز توسّل به زور صادر نمود، که این مورد در مجموعه رویه‌ای که در دورة جنگ سرد در خصوص نیروهای مزبور وجود دارد، یک استثناء به شمار می‌رود.
در دورة بعد از جنگ سرد، شورای امنیت، در شرایط اعزام این نیروها، وظایف و اختیارات آنها تحوّلاتی ماهوی به وجود آورد.
در زمینة نحوه اعزام نمود بارز تحوّل پدید آمده، موضع شورا در قبال بحران بوسنی و هرزه‌گووین است. شورا در قطعنامه شماره 727 با پیشنهاد دبیر کل مبنی بر تشکیل نیروی ناظر بر صلح موافقت نمود و با قطعنامه 743 مبادرت به تشکیل نیروهای پاسدار صلح کرد و این اقدامات هر دو خلاف رویة دوره جنگ سرد بودند چون نه تمامی طرفهای درگیر رضایت خود را در خصوص اعزام این نیروها اعلام کرده بودند و نه آرامشی‌نسبی در بوسنی پدید آمده بود.
در مورد تحوّل در وظایف و اختیارات این نیروها نیز باید گفت، در دورة جدید شورای امنیت به نیروهای مزبور وظایف و اختیاراتی محوّل کرد، که کلاً ماهیتی دیگر به‌این نیروها اعطا نمود. جهت اثبات این ادعا به چند نمونه اشاره می‌شود.
قطعنامه شماره 776 مورخ 14 سپتامبر 1992 از نیروهای پاسدار صلح مستقر در بوسنی و هرزه‌گوین خواست که از کاروان‌های آذوقه رسانی به مردم بوسنی و هرزه‌گوین حمایت نمایند و قطعنامه 781 مورخ 19 اکتبر 1992 به این نیروها مسئولیت رعایت ممنوعیت پرواز در مناطق معین شده توسط شورای امنیت را واگذار کرد. همان‌گونه که می‌بینیم احراز چنین مسئولیت‌هایی از نقش‌های جدیدی است که به این نیروها واگذارشده است.
مورد دیگر قطعنامه شماره 814 مورخ 26 مارس 1993 شورای امنیت است، که در خصوص بحران سومالی است. این قطعنامه، بعد از خروج نیروهای آمریکا از سومالی، نیروهای حافظ صلح را جهت اعزام به منطقه تشکیل می‌دهد. اهمیت این قطعنامه از نقطه‌نظر تحوّل در نقش نیروهای حافظ صلح از آن جهت است، که وظیفة نیروهای تشکیل شده دقیقاً در جهت ایجاد صلح است و نه حفظ صلح (ممتاز، 1373). این امر یک تحول ماهوی است. بند 7 این قطعنامه به نیروهای مزبور اجازه می‌دهد که نیروهای طرفین را خلع سلاح نمایند و قطعنامه شماره 865 مورخ 22 سپتامبر 1993 مأموریت این نیروها را تا مارس1995 تمدید می‌نماید. محتوای این قطعنامه‌ها در خصوص بحران سومالی مبنی بر تجویز انجام اقدامات قهری توسط نیروهای حافظ صلح، مسالمتآمیز بودن عملیات حفظ صلح را محل تردید قرار داده و آنرا متحوّل نموده است (شایگان،1372: 306-302).
با توجّه به مطالب فوِق می‌توان در یک نگاه کلّی عنوان نمود که در دورة بعد از جنگ سرد شورای امنیت با عدم پایبندی به رویة موجود در نحوة استفاده از نیروهای حافظ صلح، آنها را بدل به نیروهایی نموده است که نحوة عملیات این نیروها تابعی از تصمیمات‌شورای امنیت است. به عبارت دیگر در دورة جدید با توجّه به تنوّع استفاده از این نیروهابرای مقاصد مختلف نمی‌توان از این نیروها و وظایف و اختیارات و ویژگی‌های آنها تعریفی ثابت ارائه نمود، زیرا تصمیمات شورای امنیت به این نیروها نقشی سیال اعطا نموده است. برای اثبات این مدّعا علاوه بر آنچه گفته‌ایم، می‌توان به استفاده از نیروهای ناظر که مشابه نیروهای حافظ صلح هستند برای مقاصد پیشگیرانه آن‌گونه که در مورد جلوگیری ازایجاد بحران در مرزهای صربستان و مونته‌نگرو مطابق قطعنامه 795 و در مرزهای اوگاندا و رواندا مطابق قطعنامه‌های شماره 812 و 846 تجربه شد، اشاره کرد (میرزایی ینگجه، 1373: 202-196). همچنین استفاده از این نیروها در اموری چون برگزاری انتخابات در یک کشور مستقل که در کامبوج مورد توجّه قرار گرفت و یا نظارت بر حقوق بشر که در السالوادور مشاهده شد (شایگان، 1373: 306-302) همه و همه نشانگر بهره‌برداری از این نیروها نه در قالب مشخص، بلکه مطابق ارادة شورای امنیت است.
تشکیل و استقرار نیروهای حافظ صلح در افغانستان پس از جنگ 2001 نیرو های آمریکا و متّحدین آن علیه طالبان در این کشور، دگرگونی‌های دیگری را در ماهیت چگونگی استفاده از توان این نیرو ها موجب گردید. در 20 دسامبر 2001، شورای امنیت با تصویب قطعنامه‌ای در قالب فصل هفت منشور نیروی بین المللی کمک به امنیت (ایساف[4]) در افغانستان را تشکیل داد. به موجب قطعنامة فوق، ایساف موظّف شد به دولت افغانستان در استقرار ثبات و امنیت در کشور یاری نماید. بند 3 قطعنامه مذکور به نیروهای ایساف اجازه داده است که تمام اقدامات لازم جهت انجام ماموریت‌های محوّله را به کار گیرد. اعطای چنین اختیاری به ایساف در تأمین ثبات و امنیت، قبل از این در عملیات نیروهای حافظ صلح سابقه نداشته است (UNSC/ Res, 1386, 2007).
3-1-3- ایجاد تحوّل در جهت اقدامات بشردوستانه
در دورة جدید، شورای امنیت بر خلاف رویة پیشین خود و بر مبنای تفسیر موسع از صلاحیت خود و برداشتی گسترده از مفهوم تهدید علیه صلح، در خصوص حفظ حقوق افراد جامعه بشری اقداماتی انجام داده است که می‌توان از این اقدامات به عنوان یکی دیگر از نوآوری‌های شورای امنیت یاد نمود. این اقدامات تحت دو عنوان توجّه به حقوق بینالمللی بشردوستانه و انجام مداخله بشر دوستانه قابل بررسی هستند.
3-1-3-1- توجّه به حقوِق بینالمللی بشردوستانه
با توجّه به ممنوعیت جنگ در منشور ملل متّحد، طبعاً حقوقی نیز بر این پدیده مترتب نیست و از دیدگاه منشور نمی‌توان از حقوق جنگ به‌عنوان شاخه‌ای از حقوق بین‌الملل نام برد؛ امّا با توجّه به اینکه علیرغم نظر منشور، وجود جنگ به‌عنوان یک واقعیت جهانی است، دولت‌ها برای کاهش مصائب و خسارات آن اقدام به انجام توافقات و انعقاد کنوانسیون‌هایی بدین منظور نموده‌اند و کنوانسیون‌های مزبور ناظر بر رعایت مقرّراتی در طول جنگ توسط طرفهای درگیر است و حقوقدان‌های بینالمللی برای رفع تعارض بین این قبیل توافقات که می‌توان از آنها به حقوق جنگ تعبیر نمود و مفاد منشور ملل متّحد که درآن، جنگ ممنوع است و حقوقی بر آن مترتب نیست، از این کنوانسیونها بنام «حقوق بینالمللی بشر دوستانه» یاد کرده‌اند و لازم است خاطر نشان شود که منظور از این اصطلاح حقوق ناظر بر خود جنگ است نه حقوق ناظر بر شروع جنگ که بحثی جداگانه می‌طلبد.
با توجّه به مراتب فوق می‌توان دریافت که شورای امنیت نیز به عنوان یکی از ارکان منشور ملل متّحد، به لحاظ سکوت منشور در خصوص حقوق جنگ یا به اصطلاح حقوق بینالمللی بشردوستانه، وظیفه یا اختیار خاصی به موجب منشور در این زمینه ندارد؛ امّا این شورا در دورة جدید با تفسیر موسع از صلاحیت خود توجّه خود را به موضوعات این رشته از حقوق بین‌الملل نیز معطوف داشته است.
مهمترین تجربه شورا در زمینه توجّه به حقوق بینالمللی بشردوستانه، به موضع این‌شورا در قبال بحران بوسنی و هرزه‌گووین مربوط می‌شود. شورا در دو قطعنامه 752 مورخ 15 می 1992 و 757 مورخ 30 می 1992 از طرفین درگیر در این بحران می‌خواهد از اخراج دسته جمعی خودداری و حقوق بشر و آزادیهای اساسی و حقوق اقلیتهای نژادی را مراعات نمایند و در قطعنامه 764 از طرفین درخواست عمل به تعهّدات خویش را نموده است و به نیروهای پاسدار صلح مأموریت می‌دهد که در جهت رعایت‌حقوق بشر دوستانه توسط طرفهای درگیر اقدام نمایند (ممتاز،1373).
قطعنامه شماره 770 شورای امنیت به تاریخ 13 اوت 1992 نیز در همین زمینه است. شورا در این قطعنامه توجّه خود را به مسأله اردوگاه‌های اسرای جنگی و افراد غیرنظامی معطوف دارد واز طرفین می‌خواهد به نمایندگان صلیب سرخ اجازه دهند که از اردوگاه‌های مزبور بازدید به عمل آورند و در قطعنامة دیگری از تمام دولت‌ها درخواست می‌کند که کلیه اطلاعات موجود در خصوص نقض حقوق بشر دوستانه را در اختیار شورای امنیت قرار دهند.
شورا در ادامه توجّهات خود به حقوق بینالمللی بشر دوستانه در این بحران، در قطعنامة شماره 780 مورخ 6 اکتبر 1992اقدام به ایجاد یک کمیسیون تحقیق نموده و در 16 نوامبر همان سال در قطعنامة شماره 787 خود، نگرانی عمیق خود را از بررسی گزارش کمیسیون حقوق بشر در خصوص نقض فاحش حقوق بشر در بوسنی و هرزه‌گووین اعلام می‌نماید و بعد از اینکه بررسی‌های کمیسیون تحقیق معین شده، گزارش کمیسیون‌حقوق بشر را تأیید می‌کند، شورا در تاریخ 22 فوریه 1993 با قطعنامة شماره 808 مبادرت به تشکیل یک دیوان کیفری بینالمللی، برای محاکمة جنایتکاران جنگی در بحران بوسنی و هرزه‌گووین می‌نماید.
در خصوص تصمیم اخیرالذکر شورا باید گفت قطعنامة مربوطه، شامل اساسنامة دیوان مزبور است و در این اساسنامه حقوق قابل اجرا که از مصادیق بارز توجّه شورا در دورة جدید به حقوق بینالمللی بشردوستانه است بدین شرح مشخص شده است (ممتاز، 1373):
- کنوانسیون‌های چهارگانه 1945 در خصوص حقوق بشردوستانه
- قواعد و عرف رایج در درگیریهای مسلّحانه
- قواعد مربوط به مواردی چون منع استعمال گازهای سمی و ...
- مقرّرات مربوط به حمایت از افراد غیر نظامی
- قواعد مربوط به منع کشتار دسته جمعی
در تکمیل این بحث باید عنوان نمود، که علاوه بر اقداماتی که عنوان گردید در موارد دیگری نیز شورای امنیت، به توجّه خود به حقوق بینالمللی بشردوستانه تداوم بخشیده است و در این مورد می‌توان به صدور قطعنامة شماره 955 مورخ 8 نوامبر 1994 درخصوص تشکیل دادگاه بینالمللی کیفری ویژة محاکمة عاملان جنایات بحران رواندا (خبرگزاری ج.ا، 1373: 12) و یا ایجاد مناطق امن در مناطق بحرانی اشاره کرد. همچنین می‌توان به تأسیس دادگاه ویژة سیرالئون برای رسیدگی به جنایات ارتکابی در جنگ داخلی 1996 به موجب قطعنامه 1315 (مصوب 2000) شورای امنیت اشاره کرد. قضات این دادگاه از سوی دبیرکل سازمان ملل و دولت سیرالئون انتخاب می شوند. تشکیل این دادگاه اوّلین تجربة شورای امنیت در ایجاد محاکم جنایی با ماهیت ملی- بینالمللی محسوب می‌شود. در گام بعد، شورای امنیت تأسیس دادگاهی تقریبا از این نوع را در سال 2006 در مورد لبنان تجربه کرد. دادگاه ویژه برای لبنان به موجب قطعنامه‌های 1664 (مصوب 2006) و 1757 (مصوب 2007) تأسیس و شروع به فعالیت نمود. وظیفه اصلی این دادگاه تعقیب و محاکمه و مجازات عاملین ترور رفیق حریری، نخست وزیر اسبق لبنان، در 14 فوریه 2005 می‌باشد. اعضای این دادگاه به طور مشترک از سوی دولت لبنان و سازمان ملل انتخاب می‌شوند (ر.ک: www.sc-sl.org ).
در یک ارزیابی کلّی در خصوص این بحث می‌توان گفت، که توجّه به حقوق بینالمللی بشردوستانه، با توجّه به موقعیت شورای امنیت در منشور ملل متّحد و رویة گذشته این شورا، یک نوآوری است و نکته جالب توجّه‌تر آنکه، در خود این شاخه از حقوق نیز بادخالت خود تحوّلاتی نوین ایجاد کرده است که تشکیل دیوان کیفری محاکمه جنایتکاران‌جنگی و یا ایجاد مناطق امن، که هر کدام بحث مفصّلی می‌طلبد، از جمله مصادیق بارز چنین ادعایی هستند.
3-1-3-2- انجام مداخلة بشردوستانه
مسألة مداخلة بشردوستانه ناظر بر کمک به اتباع بیگانه‌ای است که مورد ظلم و ستم دولت متبوع خود قرار می‌گیرند. این تأسیس حقوقی در قرن 18 و 19 و اوایل قرن بیستم قاعدة جا افتاده‌ای در حقوق بین‌الملل به حساب می‌آمد، ولی با ختم جنگ جهانی‌دوّم با توجّه به جریان استعمار زدایی تأسیس مزبور به عنوان یک تأسیس حقوقی استعماری محکوم گردید و اوج این دوران بعد از جریان ربودن هواپیمای فرانسه و بردن آن به اوگاندا توسط کماندوهای فلسطینی بود، زیرا در این قضیه نیروهای اسرائیلی با پرواز به کشور اوگاندا و درگیر شدن با هواپیماربایان ضمن نجات اتباع خود، افراد هواپیماربا و چند تن از نیروهای اوگاندایی را در درگیری مزبور به قتل رساندند و دولت اسرائیل این اقدام را تحت عنوان اقدامی بشر دوستانه توجیه نمود؛ ولی شورای امنیت در این قضیه اقدام اسرائیل را محکوم کرد (ممتاز،1373) و این امر نشانگر نگرش منفی جامعة جهانی و شورای امنیت به چنین اقداماتی بود. البته باید توجّه داشت که در بحث حاضر با توجّه به موضوع مورد بررسی یعنی اقدامات شورای امنیت، نگرش به پدیدة مداخله بشردوستانه از این دیدگاه است‌وگرنه در بین علمای حقوق بین‌الملل مشروعیت این مداخله از مباحث اختلاف برانگیز است و طرفداران این تأسیس دلایلی چون جلوگیری از نقض جدّی حقوق اوّلیة بشر و به ویژه حقّ زندگی را از موجبات مشروعیت این اقدام تلقی کرده‌اند (Wallace, 1986:225).
حال با توجّه به موارد فوق می‌توان موضع شورای امنیت در قبال بحران‌های سومالی (اخوان زنجانی، 1372: 35)، هائیتی، رواندا، لیبی و .... را اقداماتی نوآورانه در این زمینه دانست و از آنها به عنوان تحوّلاتی نوین در رویة دوران جنگ سرد یاد کرد. چون در بحران‌های مزبور به ادّعای یاری انسان دوستانه، شورا برای دولتهای داوطلب مجوّز توسّل به زور، به شرحی که در بحث مربوط بدان پرداختیم، صادر نموده است و دولتهای مزبور اقداماتی با عنوان مداخلة بشردوستانه در جریان بحران‌های مزبور به انجام رسانیده‌اند.
3-2- عدول از موازین حقوق بین‌الملل بر اساس تفسیر موسع صلاحیت
در بحث گذشته نوآوری‌های شورای امنیت مورد بررسی قرار گرفت. اقدامات مزبور ازآن جهت نوآوری تلّقی شدند که در منشور ملل متّحد صراحتاً پیش‌بینی نشده‌اند و شورای امنیت با تفسیر موسع از صلاحیت خود، به مقتضای زمان به انجام آنها مبادرت ورزیده است و نکتة ضمنی قابل توجّه آنکه، گرچه این اقدامات در منشور پیش‌بینی نشده‌اند، ولی توسط منشور و یا حقوق بین‌الملل نفی نیز نگردیده‌اند و به نظر می‌رسد در صورتی که اقدامات مزبور در منشور و یا حقوق بین‌الملل صریحاً نفی می‌شدند، اصلاً اصطلاح نوآوری به این اقدامات خالی از اشکال نبود؛ ولی باید دانست که اقدامات شورای امنیت در نوآوری‌های مزبور خلاصه نمی‌شود و با توجّه به موقعیتی که دورة بعد از جنگ سرد برای این شورا به وجود آورده است، شورا حتّی اقداماتی انجام داده است که ظاهراً عدول صریح از موازین منشور و برخی از قواعد مسلّم حقوق بینالمللی است و بحث حاضر سعی دارد پاره‌ای ازاین نکات را طرح نماید.
3-2-1- عدول از مقررات منشور ملل متّحد
بیشترین موارد به ظاهر عدول صریح از مواد منشور ملل متّحد به موضع شورای امنیت در قبال قضیه لاکربی ارتباط می‌یابد که در آن دو نفر از اتباع لیبی متّهم به بمب‌گذاری در هواپیمای پان‌امریکن 747 شدند که به تاریخ 21 دسامبر 1988 در منطقة لاکربی منفجر گردید (مولایی، 1373: 96-94). در موارد دیگری نیز برخی از اقدامات شورای امنیت به ظاهر عدول صریح از موازین منشور ملل متّحد بوده است. به هر حال بررسی اجمالی برخی از این اقدامات به عنوان نمونه، در راستای اهداف این پژوهش خالی از فایده نخواهد بود.
3-2-1-1- نادیده گرفتن بند 3 ماده 27 مبنی بر عدم شرکت طرفین دعوی در رای‌گیری
بند سوّم از ماده بیست و هفتم منشور مقرّر می‌دارد در مورد تصمیماتی که به موجب مندرجات فصل ششم، یعنی حلّ و فصل مسالمتآمیز اختلافات، اتّخاذ می‌گردد طرف دعوی از دادن رأی در شورای امنیت خودداری خواهد کرد. این بند در موضع شورای امنیت نسبت به قضیة لاکربی نقض گردید، زیرا در قطعنامه 731 که در قالب فصل ششم صادر شده است، آمریکا و انگلیس که جزو طرفهای دعوای لاکربی بودند، علیرغم صریح این ماده در رأی‌گیری شرکت نمودند (ممتاز،1373) و این عمل موجب اعتراض شورا و یا عدم صدور قطعنامه نگردید.
در موضوع هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران نیز قاعدة مندرج در ماده 27 منشور نادیده انگاشته شد. در قطعنامه 1696 (31 جولای 2006) که راجع به برنامه‌های هسته‌ای ایران به موجب فصل ششم منشور صادر گردید، دولتهای طرف اختلاف ایران (امریکا، انگلستان و فرانسه) در رأی‌گیری و تصویب قطعنامه شرکت کردند (SC/8792, 31 July 2006).
3-2-1-2- نادیده گرفتن بند 3 ماده 36 مبنی ارجاع اختلافات قضایی به دیوان بینالمللی دادگستری
طبق بند سوّم از ماده سی و ششم منشور ملل متّحد، شورای امنیت در توصیه‌های خود باید در نظر داشته باشد که اختلافات قضایی باید به طور کلی توسط طرفین دعوی برطبق مقرّرات اساسنامه دیوان بینالمللی دادگستری به دیوان مزبور ارجاع گردد. این بند تلویحاً اشاره به این امر دارد که شورای امنیت نمی‌تواند اختلافات قضایی را مورد بررسی قرار دهد و در این زمینه توصیه کند و یا به طریق اولی تصمیمی اتخاذ نماید؛ امّا اقدامات شورای امنیت در دورة جدید در جهتی خلاف بند مزبور حرکت کرده است. چون شورا در موضعگیریهای خود در قبال بحران‌هایی چون کویت و لاکربی، در خصوص حلّ اختلافات حقوقی و قضایی نیز اقدام نمود و قطعنامه‌هایی در این خصوص صادر کرده است. شورای امنیت در قطعنامه 687 عراق را مسئول جبران خسارت مستقیمی می‌داند که در طول اشغال غیر قانونی کویت به دولت و اتباع این کشور و اموال آنها واردکرده است و ضایعات وارد آمده بر محیط زیست خلیج فارس نیز در این زمینه مورد اشاره واقع شده است. با توجّه به اینکه مسأله جبران خسارت یک امر حقوقی است (ممتاز، 1373)، نقض بند سوّم ماده 36 در این قطعنامه واضح به نظر می‌رسد. در قطعنامة شماره 748 نیز که در خصوص قضیه لاکربی است، شورای امنیت از لیبی تقاضای جبران خسارت کرده است و جالب توجّه اینکه این تقاضا حتّی قبل از اثبات جرم است.
3-2-1-3- ماده 41 مبنی بر انجام اقدامات غیر مسلّحانه
ماده 41 منشور ملل متّحد ناظر بر انجام اقدامات غیر مسلّحانه برای اجرای تصمیمات شورای امنیت در راستای احراز وظیفة حفظ صلح و امنیت بینالمللی است. شورای امنیت در قطعنامه 665 خود که در خصوص بحران کویت صادر شده است اقدامی مغایر با این ماده به انجام رسانیده است. چون در این قطعنامه برای اجرای تحریم اقتصادی و نرسیدن کالاهای ممنوعه به عراق، شورا مجوّز استفاده از کلیه وسایل لازم، که قطعاً شامل توسّل به زور نیز می‌گردد، را برای دولتهای همکار کویت صادر نموده است. بدیهی است با توجّه به اینکه تصمیم به تحریم اقتصادی در قالب ماده 41 اتخاذ گشته، استفاده از زور برای اجرای آن، نقض غرض این ماده می‌باشد که شامل اقدامات غیرمسلّحانه است.
3-2-2- عدول از قواعدی غیر از موازین منشور ملل متّحد
علاوه بر چند موردی که به عنوان نمونه‌هایی جهت نشان دادن عدول از موازین منشور ملل متّحد مورد بحث قرار گرفت، اقدامات شورای امنیت گاهی قواعد دیگری از حقوق بین‌الملل را نیز به ظاهر نقض نموده است. برای اثبات این مدّعا نیز اشاره به چند مورد کافی به نظر می‌رسد.
3-2-2-1- نادیده گرفتن قاعدة تصرّف اموال اتباع دولت متخاصم توسط دولت فاتح
شورای امنیت در قطعنامة شماره 664 مورخ 18 اوت 1990 در خصوص بحران کویت، عراق را از بازداشت اتباع کویت و ثبت و ضبط اموال آنان بر حذر می‌دارد و از این کشور می‌خواهد که هیچ محدودیتی حتّی در تردّد اتباع کویتی قائل نشود و این امر نقض آن قاعده از حقوق بین‌الملل کلاسیک است که مطابق آن دولت فاتح می‌تواند اموال‌اتباع دولت متخاصم را تصرف نماید(ممتاز،1373).
3-2-2-2- نادیده گرفتن اصل عبور بی‌ضرر
براساس بند اوّل قطعنامة شماره 665، آن دسته از اعضای سازمان ملل که با کویت همکاری می‌کنند و در منطقه نیروی دریایی دارند می‌توانند با در نظر گرفتن اوضاع و احوال حاکم، از کلیه وسایل لازم به منظور جلوگیری از ورود و خروج کالاهای ممنوعه به عراق استفاده نمایند. این امر با بند 2 ماده 18 کنوانسیون 1982 حقوق دریاها که مطابق آن باید عبور کشتی در دریای سرزمینی سریع و پیوسته باشد (اصل عبور بی‌ضرر) مغایر است؛ زیرا نیروی دریایی عمل کننده با استناد به قطعنامة سازمان ملل می‌توانست فارغ از محلّ اقدامات خود توقف نماید و بدین ترتیب بازرسی‌های آمریکا در دریای سرزمینی خلیج فارس با اصل عبور بی‌ضرر مغایرت داشت (ممتاز، 1373).
3-2-2-3- نادیده گرفتن قاعدة عدم مسئولیت کیفری دولت
هر چند تحوّل حقوق بین‌الملل در جهت شناخت مسئولیت کیفری برای دولت‌هاست؛ (نجفی ابرند آبادی، 1369: 271) ولی هنوز مسئولیت کیفری دولت در حقوق بین‌الملل پذیرفته نیست. علیرغم این امر، شورای امنیت در قبال بحران کویت در چند مورد برای دولت عراق مسئولیت کیفری در نظر گرفت. برای مثال در قطعنامه 674 مورخ 29 اکتبر 1990 دولت عراق را به عنوان یکی از دولتهای عضو کنوانسیون چهارم ژنو در خصوص حمایت ازافراد غیر نظامی، ملزم به اجرای مفاد آن می‌داند و با استناد به ماده 147 کنوانسیون مزبور متذّکر می‌شود که دولت عراق موّظف است جان و مال اتباع کویتی و اموال این دولت را حفظ نماید و هر گونه تعرّضی در این مورد، جنایت جنگی می‌باشد و دولت عراق در قبال آن مسئول خواهد بود (ممتاز، 1373).
3-2-2-4- نادیده گرفتن اصل آزادی اراده در پذیرش تعهدات
اصل آزادی اراده در پذیرش تعهدات از اصول اوّلیه و مسلّم حقوق بین‌الملل است و این اصل در انعقاد معاهدات، عضویت در سازمان‌ها و ... مورد توجّه قرار می‌گیرد و یکی از اساسی‌ترین شرایط اعتبار تعهّدات محسوب می‌شود. شورای امنیت در دورة جدید حتّی به این اصل نیز پایبند نیست و برای مثال در قطعنامه 687 با توجّه به اینکه عراق عضو کنوانسیون منع تکثیر سلاح‌های میکربی و بیولوژیکی نیست عراق را ملزم به عضویت در کنوانسیون مزبور می‌نماید.
3-2-2-5- عدول از مقررات حقوق استرداد مجرمین
مطابق یکی از اصول حقوق استرداد مجرمین هیچ دولتی ملزم نیست، تبعه خود را به خاطر جرمی که در خارج مرتکب شده است به دولت دیگری تسلیم نماید(مقتدر،1373: 86). در قبال قضیة لاکربی شورای امنیت از این اصل ظاهراً عدول کرده است. چون در قطعنامة شماره 748 که صراحتاً بر اساس فصل هفت منشور صادر شده و الزام آور است، در بند 1 قطعنامه به بند سوّم قطعنامه 731 در خصوص تقاضای استرداد متّهمین لیبیایی به دولتین آمریکا و انگلیس اشاره و از دولت لیبی عمل به بند مزبور درخواست گردیده است (ممتاز، 1373)
3-2-2-6- نادیده گرفتن مقرّرات حقوق استفاده صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای
حقوق بین الملل استفادة صلح آمیز از علوم و فناوری هسته‌ای را حقّ مسلّم و غیر قابل انتقال تمامی ملّت‌ها معرّفی نموده و دولت‌ها را در این زمینه به همکاری و تشریک مساعی با یکدیگر متعهد نموده است (معاهدة منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای، 1968، ماده 4). با این حال در موضوع هسته‌ای ایران، شورا با تصویب قطعنامه‌های 1696 و 1737 و در خواست از ایران مبنی بر تعلیق و توقف فعالیت‌های هسته‌ای صلح‌آمیز خود، حق این کشور بر اساس معاهده فوق‌الذکر را نقض نمود (غریب آبادی، 1383: 88).
3-2-2-7- نقض اصل آزادی دولت ها در پذیرش اسناد و معاهدات حقوقی بینالمللی
به موجب حقوق بین‌الملل دولت‌ها در تصویب یا پذیرش اسناد حقوقی بینالمللی از آزادی عمل برخوردارند. الزام و اجبار دولت‌ها به پذیرش یک سند حقوقی بر خلاف مواد 51 و 52 کنوانسیون وین راجع به حقوق معاهدات و فاقد آثار حقوقی است (علی آبادی، 1386: 380). با وجود این، شورای امنیت در موضوع هسته‌ای ایران، آزادی عمل کشورمان در پذیرش معاهدات بینالمللی را نادیده انگاشته است و ایران را به پذیرش پروتکل الحاقی ملزم نموده است.
نتیجه‌گیری
نگاهی دوباره به عناوین مباحثی که در مقالة حاضر مورد بررسی قرار گرفت، به نظر می‌رسد برای نشان دادن شاخصهای فاصله آنچه که در کنفرانس سانفرانسیسکو از شورای امنیت انتظار می‌رفت و آنچه که در عمل شورای امنیت از خود نشان داد کفایت‌کند. این فاصله به واسطة انجام تفسیر موسع از صلاحیت شورا توسط خود این ارگان پدید آمده است و به وضعیتی انجامیده است که گویا شورای امنیت به هیچ اصل و قاعده‌ای پایبند نیست و نحوة احراز وظیفة حفظ صلح فارغ از هر گونه محدودیتی تابع ارادة شورا است و قدر مسلّم آنکه با توجّه به موقعیت قدرتهای بزرگ در این شورا، در عمل ارادة شورا نیز تابع متغیرهایی خواهد بود که بحثی جداگانه می‌طلبد. در ضمن اینکه از نقطه نظر حقوقی، آیا حقیقتاً عملکرد شورای امنیت عدول از موازین منشور و حقوق بین الملل هست یا خیر، بحثی است که در نوشتار دیگری به تفصیل به آن توجه شده است و ادّله موافق و مخالف موجود، به نحو مبسوط در آن تحقیق، مورد بررسی قرار گرفته است (ر.ک به: قریشی، 1374).
[1] - مطابق بررسی آقای مورفت بین سال‌های 1946 تا 1989، 232 مورد وتوی‌علنی وجود داشته است. مراجعه کنید به: مورفت، 1370: 611.
[2] - بدیهی است تجزیه و تحلیل و اثبات این ادّعا که نظام بینالمللی معاصر درقالب هیچ کدام از سیستم‌های بینالمللی مطروحه در تئوری‌های روابط بین‌الملل نمی‌گنجد، بحث جداگانه‌ای می‌طلبد.
[3]- از سال 1995 تا کنون نیز به نحو فزاینده‌ای بر حجم تحرّک شورای امنیت افزوده شده است.
[4] - ISAF
| مراجع | |||||||||||
|
|||||||||||
تبلیغات
